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遵循政府績(jī)效評(píng)估的職能定位和民主原則，是對(duì)政府績(jī)效有效管理的前提和基礎(chǔ)。這樣的前提和基礎(chǔ)旨在理清兩個(gè)基本問(wèn)題：一是，在任何情況下，政府的職能總是有限的，一方面，對(duì)于政府自身來(lái)說(shuō)，不能認(rèn)為可以做任何的事情；另一方面，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，也不能要求政府承擔(dān)所有的責(zé)任。二是，從歸根到底的意義上說(shuō)，良好的政府績(jī)效究竟如何，應(yīng)該得到人民的認(rèn)可和認(rèn)同。人民對(duì)于政府的擁護(hù)、支持和贊成，是政府良好績(jī)效的最為有力的說(shuō)明。

政府績(jī)效評(píng)估既是政府內(nèi)部管理的一個(gè)重要工具，在現(xiàn)代民主政治取向下，也是人民規(guī)范政府行為的重要手段。其基本的方法是，評(píng)估主體根據(jù)各級(jí)不同政府以及政府不同部門的職能定位，設(shè)定特定的政府績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)政府的作為及其業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估，以測(cè)定一定政府或者政府部門的管理水平和管理效率。

作為一個(gè)正面對(duì)著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及政府變革的我國(guó)政府，開始將政府績(jī)效評(píng)估的理念和方法運(yùn)用于政府管理領(lǐng)域，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政府的改革，提高政府治理社會(huì)的水平，具有十分重要的意義。但是，鑒于我國(guó)政府的傳統(tǒng)基礎(chǔ)以及實(shí)現(xiàn)自身變革的使命，在設(shè)定我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估體系中，有兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題特別需要引起足夠的重視。這兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題就是：績(jī)效評(píng)估的職能定位與民主原則。

強(qiáng)調(diào)這樣兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題，主要是因?yàn)椋旱谝?，從目前我?guó)政府的實(shí)際運(yùn)作狀況來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)尚未完成，尤其是，如何按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，其任務(wù)十分艱巨。第二，根據(jù)我們黨關(guān)于政治體制改革的一貫主張，推進(jìn)政治體制改革一向是而且在以后更加是我們推進(jìn)全面改革的重要任務(wù)。而隨著政治體制改革的深入，政府價(jià)值、政府導(dǎo)向、政府與社會(huì)的關(guān)系等等一系列的重大問(wèn)題都將發(fā)生一些變革并趨于完善，而這種變革趨于完善將直接影響到對(duì)政府績(jī)效的管理。第三，如果不從一些基礎(chǔ)性的問(wèn)題出發(fā)來(lái)思考并設(shè)定對(duì)于政府的評(píng)估體系，那么不僅不能有效地規(guī)范政府的行為，而且對(duì)于政府的發(fā)展從而對(duì)于社會(huì)的發(fā)展還會(huì)帶來(lái)不利的影響。

政府績(jī)效必須以其準(zhǔn)確的職能定位為基礎(chǔ)

改革開放以來(lái)，有目共睹的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政府主導(dǎo)下取得了巨大的成就，尤其是，政府的財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)，政府做成了很多宏大的事情。在這種情況下，各級(jí)政府及其官員似乎又開始滋生政府“無(wú)所不能”的心態(tài)。于是，盡管我國(guó)已經(jīng)初步建成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，政府職能也由此而發(fā)生了一些實(shí)質(zhì)性的變化，但是，那種“全能政府”的傳統(tǒng)和慣性普遍存在于政府文化之中。在這種情況下，一些地方政府所設(shè)定的政府績(jī)效評(píng)估體系就難以擺脫這種“全能政府”的影響。

從嚴(yán)格意義上說(shuō)，政府的業(yè)績(jī)與成效，是政府存在及活動(dòng)過(guò)程之中通過(guò)發(fā)揮其功能和作用而取得的成果。在這里，需要遵循的一個(gè)必然的邏輯是：業(yè)績(jī)和成效是建立在其準(zhǔn)確的職能基礎(chǔ)之上的。只有在解決了政府是什么、應(yīng)該干什么以及不能干什么的基礎(chǔ)上，才能談得上其績(jī)效問(wèn)題。

在人類的政治發(fā)展進(jìn)程中，有關(guān)政府角色和職能的問(wèn)題一直是思想家討論的熱點(diǎn)。根據(jù)傳統(tǒng)的政治理論，在關(guān)于政府角色和職能的問(wèn)題上，一般有如下三點(diǎn)共識(shí)：一是，政府是社會(huì)公共權(quán)力的主體，以履行公共事務(wù)的管理為其基本職能。而所謂公共事務(wù)，主要是指維系公共安全和公共秩序范圍內(nèi)的事務(wù)，本質(zhì)上是指社會(huì)個(gè)人不能管、不愿管、也管不好的那些事務(wù)；與此相適應(yīng)，過(guò)多地增加政府的職能，將會(huì)使政府的權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張從而使人民的權(quán)利受到侵犯，并直接間接地影響到社會(huì)的健康發(fā)展。二是，政府執(zhí)掌的是一種受托的權(quán)力，其職能的范圍及其行使受到委托人即人民的制約。三是，一個(gè)好的政府應(yīng)該以維系社會(huì)公平和正義、促進(jìn)社會(huì)的善業(yè)和人民的道德發(fā)展為其基本職責(zé)。這種政府職能的一般范圍和使命，正是由政府自身的性質(zhì)所決定的。恩格斯在其名著《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中明確指出，國(guó)家的權(quán)力是一種公共權(quán)力，它“凌駕于社會(huì)之上”，其基本的職能正是憑借其這種公共性的權(quán)力，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，緩和社會(huì)沖突，將社會(huì)保持在“秩序”的范圍之內(nèi)。

從這樣的角度看問(wèn)題，盡管近年來(lái)的一些研究注意到了政府的績(jī)效問(wèn)題，并且也制定了一些關(guān)于政府績(jī)效的指標(biāo)體系，但是很顯然對(duì)于上述的原則關(guān)注不夠。其根本的原因，就是沒有從政府職能定位的角度來(lái)研究政府的績(jī)效問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一向有一種“政府萬(wàn)能”的理論和實(shí)踐傳統(tǒng)，盡管由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革提出了政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，但是在理論和實(shí)踐上至今沒有能夠解決政府的性質(zhì)及其職能的根本問(wèn)題。乃至于到目前為止，政府依然有一種“無(wú)所不管”、“無(wú)所不能”的思維慣性和行為慣性。

這種傳統(tǒng)的思維慣性和行為慣性，不僅影響到政府職能的準(zhǔn)確定位，影響到政府及其官員的行為，而且同樣也反過(guò)來(lái)影響到社會(huì)成員對(duì)于政府的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。尤其是，在將社會(huì)發(fā)展的正效應(yīng)歸于政府績(jī)效的同時(shí)，社會(huì)往往也把社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所發(fā)生的一些問(wèn)題歸于政府的作為或不作為。這種情況在實(shí)際上又導(dǎo)致了政府的負(fù)荷日益加重，以及政府職能的不斷擴(kuò)張。

另一方面，恰恰是有一些傳統(tǒng)上公認(rèn)為是政府職能和責(zé)任的領(lǐng)域，我們的政府尚沒有引起高度的重視，因?yàn)闆]有能夠引入政府績(jī)效的范圍。譬如說(shuō)，社會(huì)秩序和道德風(fēng)尚問(wèn)題等等。由此我們不可回避這樣的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)：在GDP逐年增長(zhǎng)的情況下，社會(huì)秩序、兩極分化、人倫關(guān)系、道德風(fēng)尚等等的狀況卻越來(lái)越成為當(dāng)下的關(guān)注熱點(diǎn)，甚至也越來(lái)越成為影響社會(huì)和諧發(fā)展的重要因素。

政府績(jī)效的評(píng)估權(quán)最終在于人民

政府績(jī)效的評(píng)估權(quán)最終在于人民，即如鄧小平同志所說(shuō)，要以人民“擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持、贊成不贊成”為準(zhǔn)則。

在現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估工作中，基本上是一種政府的內(nèi)部管理手段，即評(píng)估主體是政府自身，除了一定的政府有一些自我評(píng)估以外，一般是上一級(jí)政府評(píng)估下一級(jí)政府。同時(shí)，在政府績(jī)效評(píng)估中，也偶有一些通過(guò)社會(huì)評(píng)估的某種機(jī)制來(lái)對(duì)政府的專項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)估的方法。

從歸根到底的意義上說(shuō)，一個(gè)具體的政府或政府部門是否有績(jī)效、到底有多大的績(jī)效，其最有發(fā)言權(quán)或評(píng)價(jià)權(quán)的只能是人民。古希臘思想家亞里士多德在談到對(duì)于不同政體的評(píng)價(jià)時(shí)就曾說(shuō)過(guò)，對(duì)一桌菜肴好壞的評(píng)價(jià)權(quán)應(yīng)該在于食客而不是廚師，對(duì)一座房屋好壞的評(píng)價(jià)權(quán)在于住戶而不是建筑師。這個(gè)道理也應(yīng)該成為我們今天對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)基本原則。人民具有對(duì)于政府績(jī)效的最終評(píng)估權(quán)，是現(xiàn)代民主政治的基本要求。誠(chéng)然，不同層次、不同地方甚至不同部門的政府應(yīng)該具有關(guān)于其績(jī)效的不同要求，但是對(duì)于任何政府的績(jī)效都應(yīng)該遵循這樣的評(píng)價(jià)原則，那就是：政府及其部門的作為和效果是否得到了最大多數(shù)人民的認(rèn)可和贊同。通過(guò)人民群眾對(duì)于政府及其部門之績(jī)效的認(rèn)可和贊同的評(píng)價(jià)機(jī)制，既可以非常直接地將政府及其部門的行為規(guī)范在正確的宗旨范圍之內(nèi)，也可以非常客觀地對(duì)政府及其部門的績(jī)效作出公正合理的評(píng)價(jià)。

政府績(jī)效評(píng)估的“政治賬”與“經(jīng)濟(jì)賬”

從政府績(jī)效評(píng)估的民主原則看問(wèn)題，政府及其部門的績(jī)效還應(yīng)該始終與成本相聯(lián)系，離開了成本談績(jī)效，這是毫無(wú)意義的。現(xiàn)代民主政治條件下的政府非常注重政府管理的成本意識(shí)，用我們的話語(yǔ)來(lái)說(shuō)，政府管理既要算“政治賬”，也要算“經(jīng)濟(jì)賬”。在這個(gè)意義上就是說(shuō)，縱然一個(gè)政府或者政府部門干出了許許多多的光輝業(yè)績(jī)，但是如果其花費(fèi)了很大很大的成本和代價(jià)的話，也不能視為其有良好的績(jī)效。而且，這個(gè)所謂成本和代價(jià)既包括了有形的錢財(cái)?shù)鹊瘸杀荆舶藷o(wú)形的精神成本和社會(huì)成本。

傳統(tǒng)的政府管理與企業(yè)管理具有重要的差別，尤其明顯的區(qū)別是，企業(yè)管理以盈利作為其行為的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作為其行為的或者是制定政策的依據(jù)。盡管現(xiàn)代的政府管理并沒有改變其公共管理的性質(zhì)，因而依然以其非盈利性政策目標(biāo)為其行為的依據(jù)，但是，現(xiàn)代政府管理也已經(jīng)越來(lái)越注重其管理的成本問(wèn)題。

當(dāng)然，政府績(jī)效與成本的問(wèn)題本身是一個(gè)非常復(fù)雜的概念。譬如說(shuō)，僅就績(jī)效而言，究竟哪些方面的績(jī)效才體現(xiàn)為一個(gè)政府或一屆政府的執(zhí)政之業(yè)績(jī)，或者是哪些成果和效率能夠反映這個(gè)時(shí)期或那個(gè)時(shí)期政府的績(jī)效，這本身是需要主觀設(shè)定的。通常來(lái)說(shuō)，人均GDP的增長(zhǎng)、公民政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度、治安狀況與犯罪率、社會(huì)福利指數(shù)等等，都可以被視為政府及其官員的政績(jī)范疇。而執(zhí)政的有形成本主要是指政府在一定時(shí)期執(zhí)政所投入的人力和財(cái)力之總和。

需要說(shuō)明的是，有的時(shí)候一定的執(zhí)政主體在投入了一定的人力和財(cái)力以后，其“產(chǎn)出”的效率不一定能夠在短時(shí)間內(nèi)能夠被認(rèn)定。如在公共教育方面的投入，根據(jù)所謂“十年樹木、百年樹人”的說(shuō)法，就很難對(duì)此作出關(guān)于效益的評(píng)估。諸如此類的問(wèn)題說(shuō)明，政府及其部門的績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。

遵循政府績(jī)效評(píng)估的職能定位和民主原則特別重要，可以說(shuō)是對(duì)政府績(jī)效有效管理的前提和基礎(chǔ)。這樣的前提和基礎(chǔ)旨在理清兩個(gè)基本問(wèn)題：一是，在任何情況下，政府的職能總是有限的，一方面，對(duì)于政府自身來(lái)說(shuō)，我們不能認(rèn)為可以做任何的事情；另一方面，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，也不能要求政府承擔(dān)所有的責(zé)任。二是，從歸根到底的意義上說(shuō)，良好的政府績(jī)效究竟如何，應(yīng)該得到人民的認(rèn)可和認(rèn)同。就是說(shuō)，人民對(duì)于政府的擁護(hù)、支持和贊成，是政府良好績(jī)效的最為有力的說(shuō)明。

總而言之，如上所述，政府績(jī)效評(píng)估僅僅是政府內(nèi)部管理的一種手段，要推進(jìn)政府變革和發(fā)展，誠(chéng)如同志在十七大報(bào)告中所指出的，還是要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。