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長(zhǎng)期以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的不斷深入，各地固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，政府投資項(xiàng)目審計(jì)得到了迅速發(fā)展。政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作體系已初步形成，審計(jì)方式、內(nèi)容、方法和程序等已日趨成熟和完善。實(shí)踐成果也相當(dāng)豐富，多年來(lái)揭露和查處了大量違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，對(duì)規(guī)范建設(shè)資金使用，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，提高政府投資效益，都起到了積極的作用。當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是時(shí)代的最強(qiáng)音。順應(yīng)新的形勢(shì)任務(wù)需要，政府投資項(xiàng)目審計(jì)面臨著重要抉擇，那就是向宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。

一、宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)定位

宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，就是圍繞項(xiàng)目合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合審計(jì)評(píng)價(jià)，從體制、機(jī)制和制度等角度提出審計(jì)意見(jiàn)建議，站在宏觀角度發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，服務(wù)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。這是投資審計(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。與投資審計(jì)工作初期相比，其審計(jì)目標(biāo)既有延續(xù)性，又有延展性，主要應(yīng)著眼于“三個(gè)服務(wù)”。

（一）服務(wù)宏觀管理。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)必須以促進(jìn)依法行政、完善機(jī)制、提高政府宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo)。政府投資項(xiàng)目中往往存在低水平重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失、建設(shè)市場(chǎng)秩序不規(guī)范、投資效益差、投資效率低等問(wèn)題，其原因是多方面的，但最主要的還是外部監(jiān)管不力，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督力度不夠；投資管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏有效的投資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制；內(nèi)部控制不夠完善，政府投資運(yùn)行缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，從審查資金籌集、運(yùn)行、管理等方面入手，著力揭露體制不適應(yīng)、法規(guī)不健全、管理不完善等宏觀管理方面問(wèn)題，提出針對(duì)性的審計(jì)意見(jiàn)和建議，為黨委政府宏觀決策服務(wù)。近年來(lái)，紹興市審計(jì)局通過(guò)各種方式努力把握黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重點(diǎn)。20**年組織開(kāi)展了政府可用住宅房源專項(xiàng)調(diào)查，盤出房源庫(kù)存*套計(jì)47.32萬(wàn)平方米。按同期安置市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，沉淀資金總量超過(guò)14個(gè)億，相當(dāng)于紹興市本級(jí)當(dāng)年一般預(yù)算收入的一半左右。審計(jì)在指出房源空置規(guī)模偏大、周期偏長(zhǎng)、擠占挪用等問(wèn)題的同時(shí)，提出了“建立跨部門間剩余房源調(diào)節(jié)機(jī)制”等切實(shí)可行的意見(jiàn)和建議，得到市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

（二）服務(wù)民本民生。民生是發(fā)展之基，也是當(dāng)前黨和國(guó)家最為關(guān)注的重大問(wèn)題，黨的**專門強(qiáng)調(diào)提出了以“五有”為主要內(nèi)容的民生改善目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)擁有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能，是維護(hù)人民群眾利益、保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要手段和工具。審計(jì)為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)，就必須關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。政府投資項(xiàng)目建設(shè)是改善地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的基礎(chǔ)保障，與群眾利益有著密切聯(lián)系。一些重大政府投資項(xiàng)目，甚至直接關(guān)系到群眾的切身利益。因此，加強(qiáng)對(duì)政府公共投資領(lǐng)域熱點(diǎn)問(wèn)題的審計(jì)監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)廣大群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定，是宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)有的題中之義。如紹興市審計(jì)局每年安排經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，圍繞房源安置、工程建設(shè)、造價(jià)管理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其中秀水苑項(xiàng)目為市政府收回資金*萬(wàn)元；龍州花園項(xiàng)目收回*萬(wàn)元及剩余房源347套；潤(rùn)沁花園項(xiàng)目直接為政府增加收入*萬(wàn)元，促成有關(guān)部門收回安置房差價(jià)款3593.7萬(wàn)元，盤出房源175套；快閣苑三期項(xiàng)目挽回國(guó)家建設(shè)資金損失*萬(wàn)元,相關(guān)責(zé)任人受到行政記過(guò)處分，并獲評(píng)審計(jì)署表彰項(xiàng)目。

（三）服務(wù)反腐倡廉。**以來(lái)，黨中央多次明確提出要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能作用。投資領(lǐng)域的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、建設(shè)資金支配權(quán)等，目前尚缺乏一套完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督體系去制約。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)就是要通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無(wú)效投資及損失浪費(fèi)等問(wèn)題，監(jiān)督其決策行為；揭露項(xiàng)目概算與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)或弄虛作假申報(bào)項(xiàng)目、騙取財(cái)政資金的情況，監(jiān)督政府部門的項(xiàng)目審批工作有無(wú)失察、失職的問(wèn)題；揭露建設(shè)領(lǐng)域因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費(fèi)的問(wèn)題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時(shí)有效；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力干預(yù)建設(shè)的活動(dòng)，違反招投標(biāo)法規(guī)的規(guī)定，干預(yù)工程承發(fā)包，不顧批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算，干預(yù)工程建設(shè)過(guò)程、建設(shè)工期等濫用權(quán)力的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)用；揭露“政績(jī)工程”、“形象工程”等各種違規(guī)行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)等。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)存在的主要問(wèn)題及成因

這些年政府投資項(xiàng)目審計(jì)快速成長(zhǎng)，但與飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)、與黨委政府的要求以及社會(huì)各界的愿望相比，投資審計(jì)還存在不足之處，集中反映在“三個(gè)滯后”上。

（一）理念滯后。績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的核心內(nèi)容，也是傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志和關(guān)鍵所在?？?jī)效審計(jì)能夠最直接、最充分地在政府投資項(xiàng)目中得到體現(xiàn)，因此投資審計(jì)要率先走績(jī)效審計(jì)的路子，這是審計(jì)機(jī)關(guān)需要認(rèn)真對(duì)待的重大課題。目前投資審計(jì)實(shí)際上仍以查錯(cuò)防弊為主，真實(shí)性、合法性審計(jì)仍是重點(diǎn)。這主要在于投資領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)作、建設(shè)管理尚不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過(guò)程中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題仍然是投資審計(jì)的主要內(nèi)容。審計(jì)人員在建設(shè)項(xiàng)目管理、資金管理、概算執(zhí)行、工程造價(jià)控制等方面積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，查項(xiàng)目、找問(wèn)題可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、效益如何，則很少予以評(píng)價(jià)。

（二）方法滯后。當(dāng)前在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，投資決策論證體系尚不健全，權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的建設(shè)項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立，項(xiàng)目管理的科學(xué)化、專業(yè)化水平還不高，由此造成的損失浪費(fèi)有時(shí)令人觸目驚心。而投資審計(jì)多以事后審計(jì)，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控，未能真正滲入建設(shè)全過(guò)程。即使審計(jì)發(fā)現(xiàn)某建設(shè)項(xiàng)目由于投資決策論證不當(dāng)，建成后很快報(bào)廢，上億元投資失效，卻只能是“事后諸葛亮”，對(duì)已給國(guó)家造成的損失浪費(fèi)于事無(wú)補(bǔ)。近年來(lái)，各地雖然也安排了部分在建項(xiàng)目審計(jì)，但由于受傳統(tǒng)思維定式和審計(jì)力量有限的約束，“在建”審計(jì)也成了“最終”審計(jì)，全過(guò)程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督并未真正有效形成。

（三）效用滯后。劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)指出，投資審計(jì)的現(xiàn)狀主要還是“就違紀(jì)查違紀(jì)，就資金審資金，就項(xiàng)目審項(xiàng)目”，從宏觀上認(rèn)識(shí)問(wèn)題和分析問(wèn)題的意識(shí)和能力都還比較差，這種情況在投資審計(jì)領(lǐng)域仍然是普遍現(xiàn)象。由于審計(jì)人員宏觀經(jīng)濟(jì)知識(shí)的匱乏和宏觀管理意識(shí)的淡薄，審計(jì)意見(jiàn)建議要上升到機(jī)制和體制層面，往往感到有些力不從心。雖然各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一再?gòu)?qiáng)調(diào)審計(jì)人員應(yīng)從微觀著手、宏觀著眼，圍繞體制、機(jī)制和制度找問(wèn)題，但投資審計(jì)仍難以改變就事論事圍繞項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用等問(wèn)題展開(kāi)的現(xiàn)狀。即便是一些署、省組織開(kāi)展的大型審計(jì)項(xiàng)目，也多是問(wèn)題和情況的羅列，很少能涉及到宏觀層面，因此難以對(duì)宏觀決策和宏觀經(jīng)濟(jì)管理起到參謀作用。

三、宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)涵

適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向，結(jié)合當(dāng)前投資審計(jì)中存在的問(wèn)題，宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)更豐富，需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在不斷實(shí)踐中加以把握和完善。

（一）性質(zhì)內(nèi)涵。即宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是什么的問(wèn)題。目前較為成熟的理解，就是真實(shí)性審計(jì)、合法性審計(jì)和效益性審計(jì)的結(jié)合。目前財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象較為普遍，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)還必須建立在真實(shí)性、合法性審計(jì)完成的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行效益評(píng)審。如近三年紹興市審計(jì)系統(tǒng)共審計(jì)政府投資項(xiàng)目（標(biāo)的、標(biāo)段）*個(gè)，核減工程造價(jià)16.57億元，移送紀(jì)檢監(jiān)察等有關(guān)部門處理事項(xiàng)*件。如果沒(méi)有這些真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)審就會(huì)產(chǎn)生很大的偏差，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的真實(shí)性也就無(wú)從談起。換言之，只有真實(shí)性、合法性和效益性三者統(tǒng)一，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)才能夠充分體現(xiàn)審計(jì)預(yù)防性、建設(shè)性的職能。

（二）時(shí)序內(nèi)涵。即宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的介入時(shí)點(diǎn)問(wèn)題。目前的投資審計(jì)大多是事中的造價(jià)審計(jì)或事后的決算審計(jì)，績(jī)效審計(jì)大多采取后評(píng)估方法，經(jīng)濟(jì)效益方面往往是只評(píng)不審，審計(jì)監(jiān)督存在一定的“時(shí)滯”現(xiàn)象，防護(hù)性和建設(shè)性作用不能得到充分發(fā)揮。為較好地解決這一問(wèn)題，有必要前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，強(qiáng)化事前、事中審計(jì)。事前重在防范，事中審計(jì)重在監(jiān)控，事后審計(jì)則重在監(jiān)督評(píng)價(jià)，這種全過(guò)程跟蹤式的審計(jì)方式，能更好地發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策、控制成本、節(jié)約投資、提高效益上的作用?；谶@種指導(dǎo)思想，近年紹興市審計(jì)局對(duì)曹娥江大閘、嘉紹跨江大橋等重大工程，都采取了審計(jì)結(jié)對(duì)共建方式進(jìn)行全過(guò)程跟蹤監(jiān)督，得到了地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定。因此，從時(shí)序角度看，宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，應(yīng)當(dāng)是一種事前、事中和事后相銜接的審計(jì)。

（三）要素內(nèi)涵。即宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)些什么的問(wèn)題。政府公共投資項(xiàng)目考慮的不僅是項(xiàng)目本身的投入產(chǎn)出效益，更重要的是要考慮項(xiàng)目建成后對(duì)社會(huì)的影響程度，是否滿足社會(huì)需求，是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃布局是否得當(dāng)，是否滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求。在社會(huì)效益評(píng)價(jià)中既要考慮效益原則，同時(shí)也要兼顧公平原則。此外，當(dāng)前大眾對(duì)公共工程的環(huán)境效益也越來(lái)越重視，審計(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中要考慮項(xiàng)目建成對(duì)社會(huì)環(huán)境和社會(huì)資源的影響，是否對(duì)自然環(huán)境造成損害，是否對(duì)自然資源進(jìn)行了合理、節(jié)約的利用，包括對(duì)土地、能源等各種資源的利用情況等。因此，宏觀服務(wù)型績(jī)效必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一。紹興市審計(jì)局在環(huán)城河綜合整治工程績(jī)效審計(jì)中，堅(jiān)持圍繞經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和防洪效益等來(lái)展開(kāi)，以詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料作出了科學(xué)客觀的審計(jì)評(píng)價(jià)，得到地方黨委政府和社會(huì)各界的普遍肯定。

（四）評(píng)審內(nèi)涵。即宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)怎樣評(píng)審的問(wèn)題。受以往財(cái)務(wù)審計(jì)思維定勢(shì)的影響，目前政府投資項(xiàng)目審計(jì)更多注重了對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與信息的審查分析，在經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)方面往往定量多、定性少，在社會(huì)效益和環(huán)境效益評(píng)價(jià)方面往往定性多、定量少。這種狀況應(yīng)努力加以改觀。在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中，我們應(yīng)盡可能將所得情況與既定規(guī)范以及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，同時(shí)借鑒國(guó)外效益審計(jì)的某些技術(shù)方法，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)予以量化，如計(jì)算資金節(jié)約度，價(jià)值量與實(shí)物量，收入分配效果指標(biāo)包括分配指數(shù)、勞動(dòng)就業(yè)效果指標(biāo)、綜合能耗指標(biāo)等，分析項(xiàng)目建成后不同利益主體受惠情況，并評(píng)價(jià)其合理性和公平性，從而使政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)既能定性，又能定量。紹興市審計(jì)局在環(huán)城河綜合整治工程績(jī)效審計(jì)中，結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)和用途，共設(shè)計(jì)了39個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，函寄20位水利、環(huán)保、社會(huì)學(xué)、建筑等方面專家進(jìn)行求證，并用以量化評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效，評(píng)審結(jié)果得到了社會(huì)各界的公認(rèn)。

四、宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

政府公共投資建設(shè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投資額大、控制環(huán)節(jié)多，建設(shè)過(guò)程中的決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等任一管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，都可能導(dǎo)致無(wú)法挽回的損失浪費(fèi)，影響投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。因此，全過(guò)程審計(jì)是必然要求，但著重應(yīng)把握好一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

一是立項(xiàng)決策的審計(jì)與評(píng)價(jià)。工程項(xiàng)目的決策至關(guān)重要，直接影響著該工程預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和整體的社會(huì)效益。因此，實(shí)施宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，首先應(yīng)注重對(duì)投資決策的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。要堅(jiān)持宏觀與微觀相結(jié)合、局部與整體相結(jié)合、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合的原則，結(jié)合項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目決策進(jìn)行準(zhǔn)確客觀的分析與評(píng)價(jià)。

二是建設(shè)資金的審計(jì)和評(píng)價(jià)。政府投資項(xiàng)目資金來(lái)源主要是財(cái)政性資金，其中大部分還是政府負(fù)債借貸融資。由于資金數(shù)額大，建設(shè)工期長(zhǎng)，管理部門和環(huán)節(jié)多，在項(xiàng)目建設(shè)資金撥付、轉(zhuǎn)移、使用和管理中都有可能出現(xiàn)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以資金流向?yàn)橹骶€，堅(jiān)持以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，抓住資金流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，就其真實(shí)性、合法性、合理性作出審計(jì)評(píng)價(jià)，真正確保項(xiàng)目建設(shè)資金用得其所、提高效益。

三是項(xiàng)目管理的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府投資項(xiàng)目一般是廣大群眾關(guān)心的重點(diǎn)工程、“民心工程”等。工程質(zhì)量問(wèn)題歷來(lái)是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)審查投資項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制和工程監(jiān)理制等方面的落實(shí)情況，以規(guī)范的項(xiàng)目管理保障項(xiàng)目的高質(zhì)量和高水平。

四是投資績(jī)效的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府投資項(xiàng)目主要是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不以盈利為目的，目的是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。因此，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度以及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，要從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益等方面，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。

五、宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的方法途徑

為更好地發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)準(zhǔn)確把握和運(yùn)用以下一些方法途徑。

（一）因地制宜落實(shí)“必審制”

**省政府**號(hào)令規(guī)定了政府投資項(xiàng)目竣工決算“必審制”。在當(dāng)時(shí)的背景下，這個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)于國(guó)家審計(jì)職能向政府投資領(lǐng)域延伸拓展，具有十分關(guān)鍵的作用。這些年紹興市審計(jì)系統(tǒng)堅(jiān)持從加強(qiáng)全社會(huì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)的視野，來(lái)籌劃整個(gè)投資審計(jì)工作，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)“全覆蓋”，取得了明顯的成效。20**年至20**年，投資項(xiàng)目送審金額分別達(dá)到*億、*億、*億和*億；審計(jì)核減額分別達(dá)到3.84億、4.25億、5.09億和*億。20**、20**兩年，紹興市投資審計(jì)核減額占全省的三分之一左右。但是，隨著投資審計(jì)工作的迅速發(fā)展，取得的成效迅速放大，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域的作用得到承認(rèn)，地位不斷鞏固和加強(qiáng)，投資審計(jì)的環(huán)境發(fā)生了明顯變化，而審計(jì)轉(zhuǎn)型也要求更多地關(guān)注宏觀。與之相對(duì)的是，投資審計(jì)力量配比與工作任務(wù)之間的矛盾日益顯現(xiàn)，在人手相對(duì)短缺等各種客觀因素制約下，所有政府投資項(xiàng)目實(shí)行“必審制”，任務(wù)太重，壓力太多，風(fēng)險(xiǎn)太大。因此，不同地方對(duì)政府投資項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)“必審制”，應(yīng)該有一個(gè)更為準(zhǔn)確科學(xué)的理解和把握?！氨貙徶啤弊鳛橐豁?xiàng)制度，是政府投資項(xiàng)目審計(jì)的一種制度安排，更多的是一種宏觀要求，可以理解為所有政府投資項(xiàng)目都“可以”審，而不是全部“必須”審。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā)，處理好全部與重點(diǎn)的關(guān)系，既可在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)所有政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，也可突出重點(diǎn)選擇部分項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)。

（二）因利乘便強(qiáng)化竣工決算審計(jì)

修改后的《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！痹靸r(jià)審計(jì)是竣工決算審計(jì)的一部分，是竣工決算審計(jì)的基礎(chǔ)。如何正確處理好這對(duì)關(guān)系，直接影響到投資審計(jì)的方向問(wèn)題。從近幾年紹興市政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作實(shí)踐看，造價(jià)審計(jì)一般側(cè)重于控制造價(jià)，注重審計(jì)核減金額，有的時(shí)候核減比例確實(shí)也比較高，能夠?yàn)檎?jié)約大量資金。所以說(shuō)，造價(jià)審計(jì)直接體現(xiàn)了審計(jì)成效，體現(xiàn)了績(jī)效審計(jì)的要求；竣工決算審計(jì)則側(cè)重于查深查透政府投資項(xiàng)目、資金、財(cái)務(wù)管理中存在的所有問(wèn)題，從中發(fā)現(xiàn)一些共性問(wèn)題，針對(duì)性地提出審計(jì)意見(jiàn)建議，為黨委政府決策提供依據(jù)。從審計(jì)機(jī)關(guān)角度講，在審計(jì)力量相對(duì)固定的情況下，這兩者的審計(jì)效果是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，造價(jià)審計(jì)搞得越多，竣工決算審計(jì)力量相應(yīng)就要縮小。在造價(jià)審計(jì)相對(duì)成熟的情況下，審計(jì)應(yīng)更多地關(guān)注竣工決算。這樣說(shuō)當(dāng)然不是不要造價(jià)審計(jì)，而是要在關(guān)注造價(jià)審計(jì)的同時(shí)，更多地關(guān)注竣工決算審計(jì)。

（三）因情制宜實(shí)施跟蹤審計(jì)

為推進(jìn)投資審計(jì)工作創(chuàng)新，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都在積極探索政府投資項(xiàng)目“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)的辦法。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)政府投資項(xiàng)目采取事前控制、事中監(jiān)督、事后審計(jì)的“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)，有利于解決以往政府投資項(xiàng)目審計(jì)中事后審計(jì)多、效果不明顯的問(wèn)題，真正做到“關(guān)口”前移。通過(guò)“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)，可以及時(shí)、有效地監(jiān)督投資管理、建設(shè)管理各環(huán)節(jié)以及建設(shè)資金籌集、使用的真實(shí)性、合法性和效益性，更好地防止國(guó)有資金流失、損失浪費(fèi)和舞弊行為發(fā)生，促進(jìn)和改善投資管理。這種方式將審計(jì)監(jiān)督“關(guān)口”由事后向事前、事中轉(zhuǎn)移，把節(jié)約政府投資和規(guī)范項(xiàng)目管理工作做在項(xiàng)目開(kāi)始之時(shí)，貫穿項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程之中，最后再把住決算審計(jì)關(guān)。從加強(qiáng)管理角度看，“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)是一個(gè)比較理想的辦法，但這種審計(jì)方法需要耗費(fèi)大量的審計(jì)資源，尤其是在目前力量配比相對(duì)不足的情況下，尚不適合搞更多的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目。因此，對(duì)于“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)這樣一種審計(jì)方法，在運(yùn)用上需要把握好一個(gè)“度”的問(wèn)題。各地應(yīng)在能力許可范圍內(nèi)，選擇一些事關(guān)國(guó)計(jì)民生、當(dāng)?shù)攸h委政府和人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的重大項(xiàng)目，實(shí)行“全過(guò)程”跟蹤審計(jì)，力爭(zhēng)利用有限的審計(jì)資源，獲得最大限度的審計(jì)監(jiān)督效果。

（四）因勢(shì)利導(dǎo)深化組織審計(jì)

宏觀服務(wù)型政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，在于做精做優(yōu)做大項(xiàng)目，而不在于項(xiàng)目的多少。由于受國(guó)家審計(jì)力量和審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)技能等因素制約，組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府投資項(xiàng)目審計(jì)，成為審計(jì)機(jī)關(guān)的必然選擇。而組織審計(jì)只要運(yùn)作得當(dāng)，往往可以收到良好的效果。如紹興市計(jì)劃在今后5年時(shí)間里，對(duì)越城區(qū)10個(gè)組團(tuán)和袍江、鏡湖、城東三個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)城中村改造項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)。今年5月份組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心共30人左右，先期對(duì)越城區(qū)金雞塘等5個(gè)組團(tuán)的城中村改造項(xiàng)目審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了拆遷安置、資金使用、費(fèi)用支出、工程建設(shè)管理、資產(chǎn)處置等六個(gè)方面存在的25類問(wèn)題，審計(jì)提出了完善保障出資人權(quán)益機(jī)制、嚴(yán)肅拆遷政策統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格成本管理控制費(fèi)用支出、加強(qiáng)工程建設(shè)監(jiān)督管理、強(qiáng)化資產(chǎn)管理健全處置制度、制訂切實(shí)有效的償貸計(jì)劃等意見(jiàn)建議，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為此專題聽(tīng)取了情況匯報(bào)。深化組織審計(jì)的關(guān)鍵在于規(guī)范運(yùn)作，這些年紹興市審計(jì)局先后研究出臺(tái)了《組織審計(jì)業(yè)務(wù)招投標(biāo)辦法》、《參與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及其人員審計(jì)守則》、《建設(shè)項(xiàng)目組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)管理辦法》、《組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量考核辦法》等一系列配套制度和辦法，通過(guò)《年度組織審計(jì)協(xié)議書(shū)》的形式，從12個(gè)方面約定協(xié)審單位責(zé)任，以制度規(guī)范協(xié)審單位行為，以業(yè)務(wù)質(zhì)量考核強(qiáng)化組織審計(jì)質(zhì)量監(jiān)控，以全方位、多層次的管理監(jiān)督促進(jìn)組織審計(jì)規(guī)范化。

（五）因難見(jiàn)巧協(xié)調(diào)監(jiān)督關(guān)系。目前，各地對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系仍比較混亂，審計(jì)、財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)等職能部門均具有監(jiān)督權(quán)。出于部門利益的考慮，各職能部門往往各行其是，難以形成監(jiān)督合力。由于監(jiān)督部門眾多，彼此協(xié)調(diào)不夠，容易出現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，一定程度上弱化了審計(jì)的監(jiān)督力度。為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督，必須采取適當(dāng)方式進(jìn)一步理順監(jiān)督體系，切實(shí)協(xié)調(diào)好審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門之間的關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成最大監(jiān)督合力，有效地促進(jìn)政府投資項(xiàng)目加強(qiáng)管理，提高財(cái)政資金的使用效果，防范重大損失浪費(fèi)問(wèn)題發(fā)生。

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)是我省審計(jì)系統(tǒng)著眼“免疫系統(tǒng)”功能定位，著力發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)需要不斷探索的重大命題。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)作為其中的一個(gè)分項(xiàng)，需要研究和實(shí)踐的東西還有很多。筆者僅結(jié)合紹興這些年來(lái)的投資審計(jì)工作實(shí)踐闡述了一孔之見(jiàn)，目的在于拋磚引玉。