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黨的*屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，擘畫了未來五年的宏偉發(fā)展藍圖?！督ㄗh》最鮮明的特點就是，堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局。其中，貫徹落實科學發(fā)展觀的一項重要任務就是建設社會主義新農(nóng)村。當前，我國還存在著許多因素制約社會主義新農(nóng)村建設，如城鄉(xiāng)收入差距越來越大；農(nóng)民因各種原因越級上訪的數(shù)量和規(guī)模都在增多和增大；有相當一部分農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，組織和動員群眾的能力較弱；一些鄉(xiāng)村的社會治安形勢也十分嚴峻……這些問題都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力有關。

“調(diào)控能力”本是經(jīng)濟學上的用語，它是指政府從經(jīng)濟發(fā)展的全局和整體出發(fā)，綜合運用法律和政策等多種手段對國民經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)、控制、組織和協(xié)調(diào)的“宏觀調(diào)控”能力。而所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理鄉(xiāng)村問題，促進黨和政府同廣大農(nóng)民之間良性互動，達成彼此和諧的行政管理能力。調(diào)控能力不是傳統(tǒng)的對農(nóng)村和農(nóng)民的控制、管制能力，而是在村民自治、市場經(jīng)濟和法治國家的嶄新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有效解決農(nóng)村的各種矛盾，協(xié)調(diào)各種關系，促進農(nóng)村和諧發(fā)展的能力。鑒于此，必須站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟市場化進程相適應的高度去認識和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力問題，緊緊圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展目標，堅持科學發(fā)展觀，科學合理地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，采取相應的措施，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力。

這次調(diào)研我們采取了分類指導、典型解剖的方式，根據(jù)*市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平及特點的不同，選擇了大、中、小三種不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為蹲點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（較大的中心鎮(zhèn)：樂清市虹橋鎮(zhèn)；中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)：平陽縣蕭江鎮(zhèn)和瑞安市馬嶼鎮(zhèn)；欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)：蒼南縣觀美鎮(zhèn)、文成縣樟臺鄉(xiāng)、文成縣平和鄉(xiāng)）。從4月底開始到5月下旬，5個調(diào)研組分別采取了個別訪談、召開座談會、翻閱會議記錄本、了解統(tǒng)計表格等方法，對蹲點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)運行情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層站所關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況、基層組織建設狀況、企業(yè)和群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求等方面進行調(diào)查。訪問了6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有鎮(zhèn)屬機構(gòu)和駐鎮(zhèn)機構(gòu)共計260多個機構(gòu)的負責人，召開了縣直部門領導干部座談會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部座談會、村兩委負責人座談會、村民代表座談會、村級企業(yè)負責人座談會和駐鎮(zhèn)機構(gòu)負責人座談會，掌握了豐富的第一手材料。同時堅持邊調(diào)研邊試點，在全市選擇了11個不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力試點，通過調(diào)研為試點開路，用試點的實踐檢驗調(diào)研成果。在此基礎上，經(jīng)過艱苦地整理和認真地分析，形成如下報告

一、現(xiàn)狀和問題

（一）*鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基本概況

*市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)262個，其中建制鎮(zhèn)119個。人口在1萬以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有88個，1—2萬的有83個，2—5萬的有65個，5—10萬的13個，10萬以上的13個。改革開放以來，*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)城市化過程，有了長足發(fā)展，主要呈現(xiàn)以下特點：一是經(jīng)濟強鎮(zhèn)在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用突出。20*年全市三十經(jīng)濟強鎮(zhèn)評比數(shù)據(jù)表明，三十強鎮(zhèn)人口總數(shù)284.4萬人，占全市總?cè)丝诘?8.5%；20*年實現(xiàn)GDP558.7億元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；財政總收入67.5億元，占全市財政總收入的53.5%；工業(yè)總產(chǎn)值1301.2億元，占全市的56.6%；農(nóng)村人均純收入7728元，比同期全市農(nóng)村人均純收入多出2637元。二是一些中心鎮(zhèn)正朝著城市化方向發(fā)展。除縣（市）政府駐地鎮(zhèn)外，我市柳市、龍港、鰲江、塘下、北白象、虹橋、甌北等7個鎮(zhèn)，建成區(qū)面積都在6平方公里以上，其中柳市、龍港、鰲江、甌北鎮(zhèn)的建成區(qū)面積均在10平方公里以上；建成區(qū)總?cè)丝谶_57.14萬，平均為8萬多；外來人口達37.3萬，占建成區(qū)人口的65%，為全鎮(zhèn)戶籍人口的47%。20*年，7個鎮(zhèn)的GDP總量達290.86億，平均為41.5億；預算內(nèi)財政總收入為26.43億，平均為3.77億。這些鎮(zhèn)已達到我國小城市的標準，是*大都市體系中的小城市和中心城鎮(zhèn)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后。*市有欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)139個，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的53%，基本上是集中在山區(qū)和半山區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模在2萬人以下，20*年的農(nóng)村居民人均純收入只有2472元。

改革開放以來，特別是1992年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對*經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了積極的貢獻，主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是推動經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要采取建立工業(yè)小區(qū)（園區(qū)）、完善基礎設施建設的方式，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，扶持一村一品、一鄉(xiāng)一品特色工業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極扶持專業(yè)生產(chǎn)合作社和經(jīng)營大戶，對農(nóng)民進行專業(yè)技能知識培訓，完善基本農(nóng)田水利設施，大力推廣農(nóng)業(yè)科技。二是推動社會事業(yè)發(fā)展。前幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方籌措經(jīng)費，大力發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)。特別是計劃生育工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎投入大半精力。三是維護社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)認真做好社會治安綜合治理、安全生產(chǎn)、民政救災等各項工作，有效地維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定局面。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力現(xiàn)狀

*鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的問題上，采取了積極有效的措施，通過運用上級黨委政府的支持和自身的資源，發(fā)揮了有效的調(diào)控作用，促進了*農(nóng)村的大發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控主要通過發(fā)揮黨和政府的政治優(yōu)勢，利用手中掌握的行政資源，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的自身影響力來團結(jié)、組織和號召農(nóng)民積極發(fā)展生產(chǎn)，促進鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。

1．在政治上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是向廣大農(nóng)民宣傳黨的路線、方針和政策，宣傳國家的法律、法規(guī)，開展精神文明建設，提高了農(nóng)民的政治思想覺悟和法制意識，增強了農(nóng)民的素質(zhì)，提高了農(nóng)民的文明程度，特別是指導村黨支部和村民委員會的工作，增強了農(nóng)民自我管理的意識和能力。

2．在經(jīng)濟上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是利用上級政府的支持力來調(diào)控。其工作主要是：爭取上級在建設項目上的支持；發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；協(xié)助企業(yè)完成建設審批手續(xù)；協(xié)調(diào)與相關職能部門的關系等。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給農(nóng)民生產(chǎn)以一定的指導，主要是按照上級的要求和政策扶持專業(yè)生產(chǎn)合作社、扶持經(jīng)營大戶、對農(nóng)民進行專業(yè)技能知識培訓等。在工業(yè)經(jīng)濟方面，前幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是向上級爭取用地指標，建立工業(yè)小區(qū)（園區(qū)），招收能人到工業(yè)小區(qū)興辦企業(yè)，扶持一村一品、一鄉(xiāng)一品生產(chǎn)。在第三產(chǎn)業(yè)方面，主要是進行商品街開發(fā)，采取措施鼓勵農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)的活動。

3．在社會發(fā)展上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采取綜合手段促進教育、衛(wèi)生、文化、計劃生育和環(huán)境保護等方面的發(fā)展。教育方面，上級教育部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了學區(qū)輔導中心管理學歷教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照教育管理體制的有關規(guī)定，多方籌措經(jīng)費，改善鎮(zhèn)屬學校的辦學條件，保障教育經(jīng)費支出。衛(wèi)生方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)偕同衛(wèi)生院、防疫保健站做好公共衛(wèi)生、傳染病防治、婦幼保健。文化宣傳方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過開展形式多樣的群眾性農(nóng)村文化活動和精神文明創(chuàng)建活動，豐富農(nóng)村的文化生活，形成文明進步的社會新風尚。人口與計劃生育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是依據(jù)《人口與計劃生育法》進行管理，穩(wěn)定低生育水平，為育齡婦女提供生殖健康保健服務。社會保障方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是配合縣社保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的社保所，做好城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民社保工作。環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生清潔工作，配合環(huán)保部門治理污染和環(huán)境保護。

4．在維護社會穩(wěn)定上，公安派出所、交警隊等執(zhí)法主體依法處理違法犯罪的社會治安案件和影響社會穩(wěn)定的社會糾紛案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采取宣傳、教育、組織、動員、通報等手段偕同執(zhí)法部門開展“黃、毒、賭”等違法犯罪情況的排查、打擊非法宗教和、組織治安巡邏、調(diào)解農(nóng)村的各類社會糾紛、做好安全生產(chǎn)和信訪工作、加強普法教育等。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立應急機制，組織處置森林防火、抗洪抗旱救災等突發(fā)事件。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力存在的主要問題

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行模式基本上沿襲計劃經(jīng)濟體制的那一套，在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，難以適應市場經(jīng)濟體制的要求，特別是在*這樣一個市場經(jīng)濟先發(fā)的沿海地區(qū)，一些問題表現(xiàn)得更加突出。

1．權(quán)責嚴重不對稱，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車”

在訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此反應最為強烈，認為現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“無限責任，有限權(quán)力”，小馬難以拉大車。權(quán)責嚴重不對稱主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是執(zhí)法在部門，責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如林業(yè)執(zhí)法主體在林業(yè)站，森林防火的責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；消防安全等審批權(quán)在公安部門，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出了安全問題要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。二是投入要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收益歸部門。如按照農(nóng)村稅費改革政策，稅費改革以后學?；A設施投入主要依靠縣級教育部門，但是實際上教育負債還是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而教師的調(diào)配權(quán)完全在縣級教育部門。三是管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰沒歸部門。如社會治安綜合治理，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責制，但有關罰沒款收入都歸公安部門；又如計劃生育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入大量人力，而違法生育社會撫養(yǎng)費要上交15%給縣級計生部門，20%上繳給縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成部分不足抵銷開支。

2．條塊分割不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化，調(diào)控力不足

“條塊分割”問題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。調(diào)查表明，部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所平均在10－15個，主要有土地管理所、城建規(guī)劃所、工商所、國稅所、地稅所、水利所、勞動就業(yè)所、社保所、交警中隊、派出所等。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個塊就被撕成一條條，那些設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分職權(quán)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級不完全的政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個方面都不成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不能實施有效的管理和控制，也不能給農(nóng)民提供完善服務。這種“條塊分割”管理體制帶來一個突出問題，就是“看得見的管不著，管得著的管不好”。許多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無能為力。

3．財權(quán)事權(quán)不配套，財政運轉(zhuǎn)困難

我們調(diào)查的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有虹橋鎮(zhèn)的財政能夠勉強維持，其它5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是赤字財政，隨著嚴格土地政策后，虹橋鎮(zhèn)今年可能也會出現(xiàn)赤字。2004年，觀美鎮(zhèn)經(jīng)費包干總額160萬元，經(jīng)費總支出345萬元，經(jīng)費總?cè)笨?85萬元；馬嶼鎮(zhèn)稅收分成為344萬元，財政總收入為1241萬元，支出1339萬元（不包括教育收支）；蕭江鎮(zhèn)實得財力1471萬元，人員經(jīng)費實際支出1707萬元，存在嚴重缺口，累計財政赤字已達6000多萬元。據(jù)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導有三分之一精力是找錢，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導更是為緩解財政赤字而苦惱。

4．機構(gòu)臃腫，人浮于事，工作效率不高

從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置過多、機構(gòu)分工過細、工作人員過多、編制混亂、混崗嚴重的問題比較突出，有的機構(gòu)純粹是為了上下對口而設置或存在的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有這項職能或職能已弱化。從人員結(jié)構(gòu)來說，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)過多。被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員都在10人左右，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，有些是根本不需要這么多的領導職數(shù)，領導職數(shù)多不僅沒有增加行政效率，反而降低了決策效率。二是中層干部過多，具體辦事人員偏少。機構(gòu)膨脹帶來的一個直接問題就是中層干部也隨之增多，如蕭江鎮(zhèn)現(xiàn)有中層干部56人，幾乎占全鎮(zhèn)干部總數(shù)的一半，有的辦事處總共只有6人，但書記、主任、副書記、副主任就有4人。這樣的組織設置是一種倒金字塔形的結(jié)構(gòu)，有悖于組織設置原理。這種“官多兵少”的組織體制，導致動口的人多，動手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混崗人員。在我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，混崗情況較為普遍。如虹橋鎮(zhèn)城管局，核定編制數(shù)41人，實際工作人員只有27人，14個編制被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他機構(gòu)占用。

5．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理，行政運行成本過高

目前，我市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃存在三大問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口2.41萬人，平均管轄面積41.78平方公里，人口不足1萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)88個，人口在1—2萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)83個，即人口在2萬以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占62%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間小，服務地域窄，經(jīng)濟基礎薄弱，影響制約了我市農(nóng)村經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的快速發(fā)展。二是布局不合理?，F(xiàn)行的行政區(qū)劃布局與規(guī)劃不銜接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，公共設施小而全，造成基礎設施重復建設，資源浪費嚴重。根據(jù)行政成本與行政效率的原則，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全可以撤銷。三是財政負擔沉重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置過多，加大了行政管理成本，加重了財政負擔。

6．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)不適應農(nóng)村發(fā)展形勢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)首先表現(xiàn)在為廣大農(nóng)民服務的思想覺悟上，還沒有真正樹立起為人民服務的思想。其次表現(xiàn)在工作能力和工作水平上，他們還習慣于計劃經(jīng)濟時代那樣，過于依靠行政命令來開展工作。第三表現(xiàn)在工作作風上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作作風不深入，機關化的現(xiàn)象比較嚴重。在調(diào)查中，群眾對此反映很大。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部熱衷于為企業(yè)辦事，為普通群眾服務得不夠。許多駐村干部平時很少入村，對村里的情況不熟悉，甚至連一般的黨員都不認識，駐村干部實際上只起到傳聲筒、通訊員的作用。比如，有許多村選舉選出矛盾來，一個重要原因是駐村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在選舉前沒有把群眾動員起來，底子也不清楚，對于哪個人可以當書記，哪個人可以當主任，心中無數(shù)，放任自流。

此外，村級組織建設還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。村級黨組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強對農(nóng)村工作領導的一個重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作要落實到村級組織，由村級組織實施。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有相當一部分的村級黨組織缺乏戰(zhàn)斗力、凝聚力和號召力，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的組織、動員能力大大削弱。

二、原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力存在的這些問題，原因是多方面的，有的是與行政管理體制有關，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身原因造成的，有的是歷史遺留問題，有的是社會轉(zhuǎn)型導致的。

（一）法律規(guī)定的不一致導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不明晰

我國《憲法》和《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》都明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政府，是一級完全意義上的政府。《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》還具體規(guī)定了其法定職能和權(quán)力的。但是我國制定的大量的具體法律都是把絕大部分的行政權(quán)力賦予縣級以上職能部門而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有行政權(quán)力。雖然這些法律的效力沒有憲法和組織法高，但由于我國實際的行政運行完全依靠這些具體法律，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的行政管理資格被具體法律剝奪了。這種法律規(guī)定的不一致，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能根本不明晰?？h市政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當作完整的政府，什么任務都往鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有這樣的行政管理權(quán)，卻又必須承擔一級政府的職責?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中出現(xiàn)的許多問題，正是由此矛盾造成的。比如，許多農(nóng)民的問題都無法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到有效處理，農(nóng)民就只有越級上訪。

（二）縣鄉(xiāng)關系不順導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了與其職權(quán)完全不相稱的繁重工作

由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的具體規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級政府現(xiàn)有的權(quán)力劃分實際上也并不很清楚，哪些事項應當由縣級政府及其所屬部門決定、管理或?qū)徟?，哪些事項應當由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定與管理，尚無具體規(guī)定和科學的界定。實際上，縣鄉(xiāng)兩級政府同時在一個行政區(qū)域范圍內(nèi)行使國家政權(quán)機構(gòu)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄領域內(nèi)事實上存在兩個政府，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級政府的下級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政權(quán)就變得有名無實了。一方面，縣級直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一方面則通過縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財政。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不是一級責權(quán)利相統(tǒng)一的政府了。由于它的決策權(quán)甚至相當一部分行政權(quán)掌握在縣級政府及其部門手中，它主要是執(zhí)行縣級政府的指令。從調(diào)查情況來看，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的控制有兩條，一是人事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的榮辱升遷都掌握在縣這一級；二是考核，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標責任制名目繁多，而且有的還是“一票否決”。

這種理不順的縣鄉(xiāng)關系，使上級政府把大量的工作壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求其完成任務。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有那些行政管理權(quán)。權(quán)責的分離，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作無法有效開展。因為許多事情他們?nèi)ス芾硎菦]有法律依據(jù)的，有時甚至是違法的。

（三）財政體制導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難和無力行政

財政能力是一級政權(quán)從事執(zhí)政活動的一種重要執(zhí)政資源。一級政府，只有固定、穩(wěn)定的財政收入，才能夠維持政府的運轉(zhuǎn)。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的局面，主要與我國現(xiàn)行的財稅體制有關。事權(quán)與財權(quán)不配套是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的根本原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都是由上級黨委政府及所屬部門下達和布置的，上級在下達和布置工作的時候，基本上沒有下?lián)芟嗯涮椎臉I(yè)務經(jīng)費，或只是少量地、象征性給予。

具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺少固定的、穩(wěn)定財政收入稅種。1994年實行分稅制后，縣級政府財政收入依靠地方稅種收入分成和地方收費收入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入在地方收入稅種中沒有與其行政經(jīng)費支出相匹配分成，只是在縣級政府財政中按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員人頭費加少量業(yè)務費撥給，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況不掛鉤，而人頭費的標準核定又很低。

中央政府與地方政府實行分稅制后，由于地方稅種收入低、省級財政又上解比例過高，*的縣級政府財政也只是個“吃飯財政”，因而也不可能有太多的財政來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運轉(zhuǎn)。20*年我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況調(diào)查表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)財政經(jīng)費的撥給數(shù)的60%-85%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只有靠出讓土地的預算外收入來補充。國家實行嚴格的土地政策后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算外收入驟減，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政就陷入困境。

（四）社會轉(zhuǎn)型導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式不適應

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立、農(nóng)民的民主意識不斷增強，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式也越來越不適應新形勢的要求。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏管理農(nóng)村的有效手段?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中的執(zhí)政資源比計劃經(jīng)濟時代少了，對農(nóng)民的控制力、影響力都減弱了，這是現(xiàn)實的情況。但是現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是習慣于用發(fā)號施令的下指標、發(fā)指示的方法去管理農(nóng)村。在這種情況下，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村的管理能力只有增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，讓老百姓真正感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在為百姓做實事、在為農(nóng)民謀發(fā)展，從而使得農(nóng)民充分信任和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能有較強的調(diào)控能力。這樣的良性互動才是改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力的主要手段。從我們調(diào)查的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，在縣一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標中，經(jīng)濟發(fā)展指標的權(quán)重還是最高的。從調(diào)查的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供給農(nóng)民的公共服務和公共產(chǎn)品非常少，這一方面與縣一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署的任務過多有關，另一方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政匱乏有關。解決這個問題，要實行政府體制改革和財政體制改革，建立公共服務型政府和公共財政體制，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才可能為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共服務，也才能使調(diào)控能力提高。

村民主體意識、民主意識和維權(quán)意識的增強造成鄉(xiāng)村關系處于體制性緊張狀態(tài)。在村民自治背景下，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是基層群眾性自治組織，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的行政“末梢”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進行適應性改革，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間關系處于一種體制性緊張狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的影響力大大降低了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有效化解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展與保護農(nóng)民利益的矛盾。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展導致了對土地的大量需求，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化條件下如何建立土地征用與農(nóng)民利益保護有機協(xié)調(diào)的機制，這是中國社會當前面臨的嚴重問題。在土地資源稀少的*，這個問題更加突出。我們現(xiàn)在的土地征用制度還基本上沿用計劃經(jīng)濟時代的土地征用方式，即國家和地方建設需要征用土地，主要用行政手段，以較低的補償從農(nóng)村、農(nóng)民那里取得土地，但是對征地后農(nóng)民生活、生產(chǎn)保障考慮得比較少。特別是現(xiàn)在的土地征用很多已經(jīng)是開發(fā)性征用，征用土地后會產(chǎn)生極大的經(jīng)濟效益。但工業(yè)化和城鎮(zhèn)化形成的土地高額收益卻與農(nóng)民無緣，農(nóng)民將自己所得征地款與土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益相比較后，心理就產(chǎn)生不平衡。由于土地征用主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成的，因此農(nóng)民就把不滿發(fā)泄到鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生尖銳的矛盾。在我們調(diào)查的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，農(nóng)民上訪的第一位的原因都是征地補償問題引起的矛盾。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力問題實際上要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能來進行科學判斷。要確定其應該具有怎樣的調(diào)控力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位是一個至關重要的問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的界定決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在與發(fā)展，也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控力的內(nèi)容和大小。

（一）憲法和組織法層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應具有一級政府的職能

現(xiàn)行憲法規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”，“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國基層權(quán)力機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國最基層行政機關，是一級人民政府。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

1．執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；

2．執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

3．保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

4．保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；

5．保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；

6．保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；

7．辦理上級人民政府交辦的其他事項。

由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)具有廣泛性，其范圍涵蓋到本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個方面；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能具有綜合性，承擔了本行政區(qū)域內(nèi)的決策、執(zhí)行、管理、教育、保護、服務、分配等基本職能。

（二）具體的部門法律層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺失

政府應擁有足夠的行政權(quán)力，但在行政職權(quán)的設定上，我國法律并沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級人民政府來看待，法律規(guī)定絕大多數(shù)行政職權(quán)只能由縣級政府及其職能部門行使。1982年以后，我國立法進程大大加快，法律、法規(guī)不斷弱化“政府行政”，強化“部門行政”，一切都只是為了鞏固完善“條”上的職能，幾乎所有的行政職權(quán)都賦予縣級以上政府的職能部門，這使我國行政管理體制中本已存在的“條塊矛盾”進一步激化。當所有享有立法權(quán)的主體都無一例外地漠視鄉(xiāng)鎮(zhèn)在憲法上的存在時，作為處于我國行政管理體系最末端的行政組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于缺乏應有的行政職權(quán)，事實上已經(jīng)失去了管理地方事務的能力，面臨著邊緣化的危險。

（三）實踐層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“法外行政”

由于沒有法律上的明確授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上作為一級人民政府，實踐中卻缺乏最基本的行政職權(quán)，行政管理活動必須具備的幾個關鍵性權(quán)力，如：行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個也沒有。但在行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又必須執(zhí)行上級交辦的種種任務，并承擔各種責任，這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從職能缺失進而演變、退化為職能錯位。

人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作形象地稱之為“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作既繁雜辛苦，又混亂無序。以*的蒼南縣觀美鎮(zhèn)駐村干部目標考核為例，其考核項目分為考勤、黨建、計劃生育、殯葬改革、農(nóng)村教育、社會治安綜合治理、征兵、村帳鎮(zhèn)管、報表、三農(nóng)工作、紀檢、統(tǒng)戰(zhàn)、工作創(chuàng)新附加分等13大項、41個小項、100多個具體工作內(nèi)容和要求（見下表）。每月考評，年終總評，每次考核結(jié)果與獎金掛鉤。將各項考核分值分解，可以看出各項工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作中地位。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作中，重要性居前兩位的分別是計劃生育和黨建，兩者占到全部工作的67％。據(jù)駐村干部反映，實際上計生工作要占到全部工作的60－70％。與計生、黨建工作占大頭相對應的，農(nóng)村教育工作僅簡化為鞏固小學、中學入學率，全部工作只占1％；關系農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益的農(nóng)村財務管理和村務公開工作只占5％；關系農(nóng)民增產(chǎn)增收的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和扶貧合并為三農(nóng)工作，也只占7％。

調(diào)查結(jié)果表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中主要起著以下“防火墻”的作用：

1．計劃生育：計劃生育一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點。雖然《人口與計劃生育法》把行政管理權(quán)賦予了縣市職能部門，但是由于計劃生育工作的艱巨性，縣級計生部門將有關處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此計劃生育工作幾乎完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．專項整治、綜合執(zhí)法：經(jīng)常以“牽頭”、“配合”、“協(xié)調(diào)”為名，進行“運動式”執(zhí)法，例如：安全生產(chǎn)大檢查、拆除違章建筑、禁毒、防火等。

3．加強村級組織建設：主要是組織指導“村兩委”換屆。

4．維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定：如解決信訪問題、打擊非法宗教活動、防范、糾紛調(diào)解等，避免農(nóng)村矛盾的激化。

5．農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、森林防火、防汛抗旱等工作。

隨著農(nóng)村稅費改革等一系列涉農(nóng)改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施管理的范圍越來越窄。計劃生育、民政救濟、勞務輸出及宅基地審批等領域的涉農(nóng)事項，一般都由縣級職能部門組織審批或核準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)濟組織均享有經(jīng)營自主權(quán)。村級公共事務和公益事業(yè)由全體村民自主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預依法屬于村民自治的事項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上的管理權(quán)少之又少。

（四）群眾層面：期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務

從調(diào)查中了解到，群眾要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應做好六個方面工作。一是社會治安問題。偷、搶事件時有發(fā)生，群眾沒有安全感。群眾認為派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外來人口管理不力。二是環(huán)境污染治理問題。目前，農(nóng)村的環(huán)境污染比較嚴重，一些農(nóng)民生活在垃圾堆旁。治理環(huán)境污染問題，僅依靠環(huán)保部門是不夠的，還要依靠基層政府。三是農(nóng)村基礎設施建設問題。還有許多地方的道路、水、學校、廣播電視等基礎設施建設比較落后，這對廣大農(nóng)民的生活、子女就學帶來很大的不便。四是農(nóng)村精神文明建設問題。在農(nóng)村，兒子、媳婦不孝敬父母親的現(xiàn)象時有發(fā)生，賭博現(xiàn)象較為普遍，特別是婦女參與賭博的問題比較嚴重。政府應大力抓好精神文明建設。五是對困難群眾的幫扶問題?，F(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展越來越不平衡，兩極分化比較嚴重。農(nóng)民生活水平有了較大地提高，但農(nóng)村的困難戶還很多，他們致富無門，一旦生病，這個家庭就可能完了。六是農(nóng)民建房難問題。許多農(nóng)民無錢到鎮(zhèn)上買房，只能在村里建房，但是分給農(nóng)民的建房指標幾乎沒有，有些村甚至十幾年沒有建房。

（五）專家視角：鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的四種思路

學術界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后的發(fā)展方向，目前有以下幾種不同的觀點。

第一種觀點認為：在市場經(jīng)濟體制逐步發(fā)展和完善、國家廢除農(nóng)業(yè)稅等條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢應該是職能逐步弱化，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷。這種觀點是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的行政管理權(quán)限出發(fā),認可當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既無權(quán)又無力的現(xiàn)狀。既然許多行政管理權(quán)都在縣級政府的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有行使行政管理權(quán)的資格了。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然應該弱化或者取消。

第二種觀點認為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府是憲法和組織法明確的，應該肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府的地位和功能。這種觀點認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，它是黨和國家有效聯(lián)系群眾和為群眾直接服務的機構(gòu)，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是黨和國家各種路線、方針、政策的傳達者、宣傳者和貫徹者。如果弱化和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的矛盾會越聚越多，群眾辦事難的問題會更加嚴重，因此，他們主張強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和管理權(quán)。

第三種觀點認為：在精簡的基礎上推進機構(gòu)改革，提高工作效率，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。這種觀點認為，這是目前最為現(xiàn)實的一種選擇。

第四種觀點認為：應實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這種觀點認為，自治是人類政治文明的成果，基層自治為世界各國所采用，應進一步擴大農(nóng)村基層民主的層次，積極創(chuàng)造條件加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。

以上四種觀點是從不同角度出發(fā)，對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題提出的解決思路。前兩種觀點盡管截然不同，針鋒相對，其實著眼點都在“縣鄉(xiāng)關系”上，著力點都在行政管理權(quán)的歸屬上。第一種觀點認可縣級政府職能部門將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“架空”的現(xiàn)狀，第二種觀點則主張將縣級職能部門的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第一種觀點經(jīng)常被我們簡稱為“弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，而第二種觀點則經(jīng)常被我們簡稱為“強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，不應該是“弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這種簡單的權(quán)力博弈，而應該具體考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府什么權(quán)力可以“弱”，什么權(quán)力可以“強”，只有這樣我們才能跳出“收權(quán)”與“放權(quán)”的怪圈，從而將純粹的行政管理權(quán)之分配上升到“事權(quán)”的明晰上來。

第三種觀點實際上是體制不變，機制創(chuàng)新，其著眼點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。在目前體制改革困難重重的情況下，許多地方政府選擇了第三種觀點，但由于根本性的體制問題未解決，改革成效甚微。

第四種觀點將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的創(chuàng)新上升為一種制度的創(chuàng)新。由于觀念、傳統(tǒng)以及集權(quán)制的影響，我國目前還尚未建立真正意義上的地方自治制度，各方面條件也不具備，因此，也就不存在真正意義上的地方自治政府。

（六）海外視野：“地方自治團體”

在西方資本主義國家，其基層政府中沒有“鄉(xiāng)”的稱謂，只有“市”或“鎮(zhèn)”的設置。在美國，“市”與“鎮(zhèn)”在名稱上沒有區(qū)別，不以人口多少為限。如：美國東部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的總?cè)丝谟?.1萬，稱作“鎮(zhèn)”，而美國西部加利福尼亞州內(nèi)的維克尼科的人口還不到100人，卻稱作“市”。西方國家的市鎮(zhèn)與我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律地位不同，它們的市鎮(zhèn)體制是建構(gòu)在“地方自治”的憲政框架之下，享有高度的自治權(quán)，市鎮(zhèn)政府與中央政府或所謂的“上級”政府之間突出表現(xiàn)為一種“分權(quán)”關系。分權(quán)方式主要有兩種：一是聯(lián)邦制形式的分權(quán)，二是地方自治形式的分權(quán)。美國、德國等聯(lián)邦制國家采用第一種方式；英國、法國、日本等單一制的國家采用第二種方式。

分權(quán)制度下的的市鎮(zhèn)政府，為區(qū)別于國家機關,在憲法中又被稱為“地方自治團體”，它承擔的事務有兩類：一類是自治事務，如：地方區(qū)劃、污水和垃圾處理、成人教育、醫(yī)療設施、文化教育、公共設施等；另一類是國家委托的事務。一般情況下，國家的事務不是委托給市鎮(zhèn)政府，而是委托給市（鎮(zhèn)）長。因此，市（鎮(zhèn)）長就有兩種身份：一方面是地方公共團體的執(zhí)行人，執(zhí)行市鎮(zhèn)的自治公務；另一方面是國家行政的執(zhí)行人，代表國家執(zhí)行國家的公務。市(鎮(zhèn))長在執(zhí)行國家公務時，受國家機關指揮，過錯由國家承擔責任；在執(zhí)行市鎮(zhèn)公務時，受市鎮(zhèn)議會的控制，過錯由市鎮(zhèn)承擔責任。

國外的市鎮(zhèn)政府作為“地方自治團體”，與國家機關之間是一種平等的關系，不存在上下級之分。因此，市鎮(zhèn)政府的機構(gòu)無須上下對口，以能夠完成法律和自治的任務為原則，自主設定。西方國家的市鎮(zhèn)體制是建立在“分權(quán)”基礎之上的，這種“分權(quán)”自然也包括“財權(quán)”，在聯(lián)邦制國家，“財政聯(lián)邦制”是聯(lián)邦制的核心之一，聯(lián)邦、州和地方政府各自有明確的征稅項目與稅率

（七）我們的觀點：政治組織、社會管理和公共服務

綜合以上分析，結(jié)合調(diào)查情況，我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的存在應該是沒有疑義的。在中國這樣人口眾多又以農(nóng)民為主要居民的國家，農(nóng)村的穩(wěn)定關系到社會的穩(wěn)定，農(nóng)村的發(fā)展影響全國和諧社會的構(gòu)建。我們也認為，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該存在，但是，它不能作為一級完全的政府而存在，它只作為農(nóng)村政治機構(gòu)、社會管理機構(gòu)和公共服務機構(gòu)而存在。我們反對簡單地提強化或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的觀點，主張根據(jù)農(nóng)村的需要來確定其職能。對于政府職能轉(zhuǎn)變，我國已有一個比較清晰的目標，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應具有以下職能：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有政治上的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會的主要治理機構(gòu)，它與廣大人民群眾直接接觸，感知他們的疾苦，了解他們的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該經(jīng)常性地向廣大農(nóng)民進行黨和政府路線、方針、政策的宣傳，承擔起對農(nóng)村和農(nóng)民進行社會主義政治思想和意識形態(tài)教育的任務，抓好農(nóng)村精神文明建設，做好農(nóng)村社會的穩(wěn)定工作。在村民自治制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應充分履行“指導、支持和幫助”的職責，在村委會選舉中扮演仲裁者和秩序維護者的角色，促進農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有社會管理的職能。由于我國實行社會主義市場經(jīng)濟，國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控權(quán)一般由中央政府掌握，地方政府宏觀調(diào)控能力極其有限。作為最基層行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒有經(jīng)濟方面的宏觀調(diào)控權(quán)，而且，政社分離后建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再擁有農(nóng)村資源的支配權(quán)。因此，可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府純粹經(jīng)濟意義上的管理權(quán)是不存在的。但是，鄉(xiāng)村的社會管理和公共服務職能仍然應該也只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能主要反映在：小城鎮(zhèn)建設與管理、農(nóng)村基礎設施建設、環(huán)境保護、社會治安管理等。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有公共服務的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，建設成服務型政府，力求為群眾提供更直接、更有效的服務。如公共衛(wèi)生服務、教育服務、社會保障、貧困人員救濟、婚姻登記等。在行政審批方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以為農(nóng)民提供各種行政審批、行政許可的、指導和幫助服務。如蒼南縣的民情服務系列，平陽縣的“民情調(diào)處中心”、“全程中心”。在經(jīng)濟服務方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更可以大有作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用自己的信息和技術優(yōu)勢，為農(nóng)民提供信息咨詢和技術指導服務，創(chuàng)辦“科技為民服務中心”等。

四、對策措施

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力不能適應建設社會主義新農(nóng)村的需要，必須緊緊圍繞*屆五中全會提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，具體的說要涉及四方面內(nèi)容：理順縣鄉(xiāng)關系、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設、調(diào)整鄉(xiāng)村關系和推進基層民主政治建設。這四項內(nèi)容中，理順縣鄉(xiāng)關系是核心，目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊分割、財政困難等問題都是因為縣鄉(xiāng)關系不順造成。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設是關鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力建設的主體，起著主導作用。處理好鄉(xiāng)村關系是基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作需要通過村級組織去落實。推進基層民主政治建設是保障，基層民主有利于構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾之間的和諧關系。

（一）理順縣鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責一致，創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革不在于取消、虛化或?qū)嵒l(xiāng)鎮(zhèn)，關鍵在于順應現(xiàn)代治理的要求理順縣鄉(xiāng)關系，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進行制度化分權(quán)改革，確保權(quán)責一致。

1．明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)關系

按照權(quán)責一致原則，合理劃分縣鄉(xiāng)兩級的事權(quán)，將那些法律明確規(guī)定其執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)屬縣一級的行政事務管理職能，由縣級職能部門負責承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔配合、監(jiān)督和信息通報職責；那些確需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的行政事務管理職能，應將其管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)一并下放。城市規(guī)劃、經(jīng)濟綜合、基礎設施建設、環(huán)境保護等全局性事務和動用大量資源的工作，以縣為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要任務和職責是促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、提供公共服務、進行公共設施建設、維護社會穩(wěn)定和加強黨的建設等。

2．賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部門站所一定的組織人事權(quán)

實行黨組織屬地管理，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能站所的黨員由當?shù)攸h委管理。除中央另有規(guī)定的以外，縣以上有關部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位黨員都要按照《農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定建立黨的基層組織，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導，派駐單位負責人參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織的政治學習，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關經(jīng)濟建設和社會發(fā)展重大問題的商討，就其職能工作存在的問題，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領導下，開展批評和自我批評?？h以上有關部門在任免站所負責人時，應當事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見，進行醞釀。雙方意見不一致時，正職的任免報組織部門協(xié)調(diào)，副職的任免由部門決定。

3．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

一是按照公共財政管理新框架的要求，建立符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的財政管理體制。新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制必須在確保財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資的及時足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)的前提下，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財、理財積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我保障能力。二是分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。經(jīng)濟發(fā)達、財政規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的一類中心鎮(zhèn)，按照“劃分稅種、穩(wěn)定收支、比例分成”的原則，實行以“分稅制”為主導型的財政管理體制；經(jīng)濟和財政規(guī)模中等的二類中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要實行“穩(wěn)定收支基數(shù)、超收分成、超支不補”的原則，人員經(jīng)費按編制由縣財政部門核定，建設經(jīng)費根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況自行安排并由縣計劃財政部門審核把關；經(jīng)濟欠發(fā)達、財政規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”，由縣級財政進行規(guī)范管理。三是科學合理安排財政支出。通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設發(fā)展項目庫，規(guī)范工程項目的財政投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際，認真進行前期論證，梳理迫切需要的建設項目，形成項目庫，報縣級財政部門備案，財政逐步加以安排。四是增加部門財政資金分配透明度，改變部分資金支配途徑。各部門計劃安排給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項資金，應當預先公布，求得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間大致平衡，減少暗箱操作和防止一些部門以撥付專項資金的名義要挾鄉(xiāng)鎮(zhèn)設機構(gòu)、配編制。改變部分涉農(nóng)資金支配途徑，對于那些直接向農(nóng)民和農(nóng)村服務的資金，在縣財政、審計、監(jiān)察部門的嚴格監(jiān)督下，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和支配，從而加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民的密切聯(lián)系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民的影響力。

4．組織開展對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的評議

研究制訂對基層站所評議辦法，使評議工作經(jīng)?；?、制度化。評議工作要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織下，對基層站所的全局觀念、服務宗旨、服務質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔、工作業(yè)績等方面進行評議。通過評議加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層職能站所的協(xié)調(diào)，改善兩者關系。

5．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核

實行權(quán)責統(tǒng)一、目標考核和效能管理有機結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核體系?？己藘?nèi)容要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際出發(fā)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和權(quán)力的現(xiàn)實出發(fā)，避免把不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍內(nèi)的工作任務強加于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從面面俱到的考核轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲鋵嵷熑蔚目己??？己四繕艘獜倪^去單一的數(shù)量考核轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量與質(zhì)量并重。考核評價要以業(yè)績?yōu)槿∠?，以民意為根本，把上級政府的垂直考評與群眾的評議結(jié)合起來。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力

堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出了更高的要求。為此，必須整合執(zhí)政資源，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，提高自身素質(zhì)，以適應執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。

1．深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置。根據(jù)“精簡、高效”原則，從不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需要出發(fā)，科學合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)設置要扁平化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不設立片區(qū)等管理層次，要直接面向基層、面向群眾，要有利于為群眾服務，方便群眾辦事。切忌上下對口，要對現(xiàn)有的機構(gòu)進行整合，優(yōu)化辦事流程。同時，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)的中層領導職數(shù)予以明確。

按照交叉任職原則從嚴核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作上完全是按照“中心工作”統(tǒng)一安排，不論黨務工作還是行政工作，不論事業(yè)的還是群團的。比如，一段時間內(nèi)計劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的這一特點，完全可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行交叉兼職，這有利于班子形成合力，有利于降低權(quán)力摩擦和組織內(nèi)耗，可以有效避免職能交叉、行政成本高、辦事效率低的狀況。

整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，對各類事業(yè)站所職能進行全面整合。事業(yè)單位中的行政管理職能劃歸行政機關；生產(chǎn)經(jīng)營性業(yè)務分離出來，引入市場；公共服務職能進行整合，綜合設置，并強化服務功能，經(jīng)費由財政保障。將凡從事社會服務和為農(nóng)（漁）服務的事業(yè)單位，權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級業(yè)務主管部門在業(yè)務上進行指導、幫助，其原有的通過主管部門下?lián)芙?jīng)費的辦法應改為由財政部門直接下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的功能。

2．加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子和干部隊伍建設

加強思想政治建設。要通過開展“保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動”，大力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想政治素質(zhì)，塑造積極進取的精神狀態(tài)，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。要加強民主集中制建設，完善集體領導下的分工負責制，建立健全民主科學的決策機制，增進班子團結(jié)。要牢固樹立“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念，努力提高做群眾工作的能力和水平。要進一步轉(zhuǎn)變工作作風，深入基層，深入群眾，幫助群眾排憂解難。

完善選人機制。拓寬選人渠道，突破干部選拔錄用的體制障礙，面向全社會選拔精英。公務員嚴格按照《國家公務員法》進行選拔。招聘干部按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，一律實行公平招聘，尤其要注重從有較高文化水平和豐富實踐經(jīng)驗的村干部中，從有較強的駕馭市場經(jīng)濟能力的民營企業(yè)家中選拔人才。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，還有相當一部分無論是文化素養(yǎng)、知識結(jié)構(gòu)、思維層次還是處理復雜問題的能力都與執(zhí)政要求不相適應。因此，要采取教育培訓、實踐鍛煉和輪崗交流等綜合措施，使他們的綜合素質(zhì)有明顯提高，執(zhí)政能力有明顯增強。

穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。要著力改變現(xiàn)有的責任和利益嚴重不對等狀況，在同級別的干部中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任務最具體，責任最重大，工作最艱苦，待遇理應最高。因此，要出臺優(yōu)惠政策，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治和經(jīng)濟待遇。要堅持正確的用人導向，把基層工作經(jīng)歷作為提拔黨政領導干部的必要條件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)鍛煉干部的重要基地。

3．推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型

要樹立起服務政府的新的行政管理理念。進一步轉(zhuǎn)變觀念，從新形勢出發(fā)，確立起服務政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村經(jīng)濟社會管理的要求，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，把主要精力轉(zhuǎn)到加強社會管理、公共服務和改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上來，努力建設服務型政府。要強化服務理念，以服務為中心，努力做好各項工作。

要大力發(fā)展民間組織，創(chuàng)新管理模式。通過立法保護和政策扶持等途徑大力培育諸如農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等各類社會組織和社區(qū)組織，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟社會中的組織協(xié)調(diào)作用，把政府管理社會的具體組織和運行工作轉(zhuǎn)移給社會和市場中介組織。同時，要加強行業(yè)協(xié)會自身規(guī)范化建設、組織機構(gòu)和專職業(yè)務隊伍建設，使行業(yè)協(xié)會為政府、為企業(yè)提供全面、高效、優(yōu)質(zhì)的服務。

要提高服務水平和服務質(zhì)量。完善各類便民服務措施，建立崗位責任制、服務承諾制、限時辦結(jié)制、首問責任制、AB崗工作制等制度，簡化辦事程序，縮短辦事周期，提高辦事效率。要加快電子政務建設，建設新型辦事平臺。要創(chuàng)新載體，使聯(lián)系群眾工作經(jīng)常化、制度化，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進一步轉(zhuǎn)變作風。普遍地實行政務公開制、公示制、承諾制等，以便于社會各界和民眾的直接監(jiān)督。

（三）構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村關系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導農(nóng)村工作的能力，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式

“鄉(xiāng)政村治”的格局形成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的權(quán)威受到了嚴重的挑戰(zhàn)，制度創(chuàng)新的不力、工作方式的陳舊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)威面臨著基礎的重建和結(jié)構(gòu)的更新，而正確處理鄉(xiāng)村關系已經(jīng)是一個重大而且緊迫的問題。

1．改變單一依靠行政命令的管理方式

隨著農(nóng)村改革的不斷深化,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式已不再適應當前的形勢。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過去單一用行政命令手段去管理的方式，應在尊重村民自治權(quán)利的基礎上，代之以經(jīng)濟、法律和教育等綜合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通過利益的驅(qū)動、思想教育等方式引導村民或村民自治組織去辦理一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部公共事務(如大型水利工程、道路建設等)；再如積極指導村民或村民自治組織在實踐中學、運用民主,學會用規(guī)則進行鄉(xiāng)村事務的管理，制定有約束力的村規(guī)民約來完善村民自治管理。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對村民自治的運行狀況進行必要的監(jiān)督。

2．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導方式

我國的《憲法》、《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關系和各自權(quán)限作了一般性的規(guī)定,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)指導村委會工作,但不得干涉屬于村治范圍內(nèi)的事務。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導村委會提出了挑戰(zhàn)。因此,要根據(jù)《村民委員會組織法》,從制度上合理劃分各自權(quán)限，就目前村民自治的實踐而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的指導方式主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）根據(jù)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，制定宏觀指導性工作規(guī)劃，作為村級經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃的參考，從而保證鄉(xiāng)村發(fā)展的一致性。

（2）支持與協(xié)助的方式。首先是對村級權(quán)力的認可和支持，維護村級自治組織的法律地位和權(quán)威，其次是為村的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供服務。如爭取貸款、減免稅收、開發(fā)市場、法律咨詢、參與治理、協(xié)助村干部工作。等等。

（3）建立健全激勵和約束機制。通過精神與物質(zhì)等方式，對村委會進行獎勵或者懲罰，以此來誘導和調(diào)控村級治理。

（4）培養(yǎng)村委會成員。采用多種形式對村委會成員進行法律和業(yè)務培訓，提高其政治素質(zhì)、法律意識、政策水平和工作能力。

（5）建立村民自治章程、村規(guī)民約的審查和備案制度，確保國家法和民間法的一致和有效的銜接，保證村民自治依法進行。

（6）財務控制。農(nóng)村改革的一個重要的結(jié)果就是村一級獲得了經(jīng)濟自主權(quán)，特別是實行村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的經(jīng)濟影響進一步減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過對村干部的報酬和獎勵標準提出建議的方式和指導村理財小組活動的方式對村級財務的正常的運行產(chǎn)生影響。

（7）目標責任制的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標責任進行考核，設立專門的指導組織，切實的將指導工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重大議事日程，定期研究，分類指導，這是指導的前提和組織保障。

3．建立健全農(nóng)村工作指導員制度

要認真總結(jié)“萬名干部下基層”活動的經(jīng)驗，探索建立一整套農(nóng)村工作指導員制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要派能力強、基層經(jīng)驗豐富、作風正的干部擔任農(nóng)村工作指導員，加強對村級工作的指導?？h（市、區(qū)）機關部門每年抽調(diào)一定數(shù)量的干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職鍛煉，擔任農(nóng)村工作指導員。要建立幫帶制度，以老帶新，幫助年輕干部盡快成長，培養(yǎng)獨擋一面的能力。要完善激勵考核機制，在干部選拔任用、先進評比等方面向農(nóng)村工作指導員傾斜。

4．加強和改進以黨支部為核心的村級組織建設

一是加強自身建設，發(fā)揮村級黨組織的領導核心作用。全面推行“兩推一選”，把黨性強、有文化、有能力、年齡輕，具有無私奉獻精神，群眾威信高的黨員選進村級黨組織領導班子。實施跨世紀農(nóng)村基層干部培訓工程，加大對村干部的培訓力度，提高村干部帶領群眾致富奔小康的能力，開辟發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的新思路、新途徑。二是理順村“兩委”關系。規(guī)范人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，建立村級組織良性運行的工作機制。對于用人權(quán)，要堅持黨管干部原則。對于財權(quán)，要堅持村務公開、民主管理制度。對于事權(quán)，要堅持先黨內(nèi)后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則，實行民主決策。三是充分發(fā)揮村級組織宣傳喉舌作用。積極宣傳黨和國家在農(nóng)村的路線方針政策，使農(nóng)民知道黨和國家對“三農(nóng)”問題的關心。四是加強黨員隊伍建設。高標準、嚴要求地做好發(fā)展黨員工作，針對農(nóng)村新富階層迅速崛起、社會影響力不斷擴大的新情況，積極培養(yǎng)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟能人中的優(yōu)秀分子加入黨組織，把他們吸納到黨的隊伍中來，壯大黨組織的力量，擴大農(nóng)村政治資源。深入開展先進性教育活動，積極探索創(chuàng)新黨員教育管理方式，建立健全黨員長效管理機制。

(四)推進基層民主政治建設，鼓勵群眾有序政治參與，搭建科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的平臺

讓公眾擁有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策與管理事項的決定權(quán)，既能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下負責、提供鄉(xiāng)村社會需要的各類公共服務，又能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人員編制與財政開支形成最有力的控制。建立這樣的平臺，還能夠提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治合法性，增強其政治影響力。

1．充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用

地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使下列職權(quán)：（1）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行；（2）在職權(quán)范圍內(nèi)通過和決議；（3）根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃；（4）審查和批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和預算執(zhí)行情況的報告；（5）決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作的實施計劃；（6）選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；（7）聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作報告；（8）撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不適當?shù)臎Q定和命令；（9）保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)、勞動群眾集體所有的財產(chǎn)和公民私有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（10）保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；（11）保護少數(shù)民族的權(quán)利；（12）保護憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的上述職權(quán)及其性質(zhì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設的要求來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要職能應是“民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督”，即民主選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導成員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)重大事項進行民主決策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為進行民主監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的這三項職能，亦可簡單地稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之所以處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣位置，也主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應有的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”旁落、虛置的結(jié)果。因此，要想提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位、作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大切實履行各項職能，關鍵是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。除了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導成員以外，還必須逐步增加或擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門領導的任免權(quán)。有條件的地方，可以進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉試點，在試點的基礎上逐步擴大推廣。副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門領導人選改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提名，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生或討論決定；有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事項，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大民主決策方可付諸施行。

2．實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，實際上是由縣級黨委決定的，仕途命運維系于上級。推行基層黨內(nèi)民主，必須徹底斬斷這種人事關聯(lián)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的委任制，實行委任的“官權(quán)退”，選舉的“民權(quán)進”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人要由黨員大會投票推舉，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆，上級黨政機關無權(quán)撤換。這將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現(xiàn)行政權(quán)體系，從而真正實現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。

3．推進基層民主政治建設

大力發(fā)展基層民主，推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村級民主自治建設。一是建立健全以“兩推一選”和“公開競選”為主要途徑的民主選舉制度。規(guī)范村民選舉委員會推選程序、選民登記程序、村民代表和村民小組長的選舉程序、候選人產(chǎn)生程序和投票選舉程序”，依法推進選舉，確保村民各項民主權(quán)力落到實處。二是建立健全以村民會議和村民代表會議為主要載體的民主決策制度。規(guī)范決策內(nèi)容、決策程序和決策監(jiān)督機制，通過民主決策活動，一方面讓村民參與村里重大事項和重要事務的討論決策，樹立村民的主人翁意識；另一方面能有效防止無法可依的“權(quán)力個人化”或“民主擴大化”傾向，使村民自治工作規(guī)范有序。三是建立健全以村民自治章程和村規(guī)民約為主要形式的民主管理制度。通過制定和實施村民自治章程或村規(guī)民約制度，把村里的事務納入有章可循、依法辦事的軌道，實行自我管理、自我服務、自我教育。四是建立健全以村務公開、民主評議、民主理財為主要手段的民主監(jiān)督制度。完善村務公開，切實把群眾最關心、群眾利益息息相關的問題，及時詳細準確按程序進行公開。健全村民評議干部制度，對村委會及其成員進行有效監(jiān)督。堅持民主理財和財務監(jiān)督制度，充分履行村級財務監(jiān)督小組的職責。

（五）立法建議

1．明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“法治化”進程，最根本的是要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法主體資格。建議全國人大制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》，從法律上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級基層政府應有的地位和職權(quán)，使之具有與管理本區(qū)域內(nèi)的各項事業(yè)和行政的職能、職責相適應的執(zhí)法主體資格，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為真正做到有法可依，依法行政。在法律和法規(guī)未明確規(guī)定的情況下，縣級以上政府及部門根據(jù)本地具體情況，可以委托、授權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限。

2．分離行政審批權(quán)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層行政組織，它直接同人民群眾打交道，并代表著“國家”對鄉(xiāng)村社會進行直接治理，其管理方式具有明顯的直接性。建議全國人大通過立法，將行政審批權(quán)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行分離，行政審批權(quán)賦予縣級以上政府或職能部門，而執(zhí)法監(jiān)察權(quán)則賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這樣不但能預防經(jīng)濟發(fā)展中的“地區(qū)分割”，“各自為政”，而且也適應了行政監(jiān)督的直接性和有效性。

3．在憲法中設立“地方自治制度”

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制還反映了我國行政管理體制中的固有矛盾——“條塊矛盾”?！皸l塊矛盾”是我國行政管理體制中的“沉疴”，“條條”管理強調(diào)的是政令上下一致和暢通，“塊塊”管理強調(diào)的是一級政府的獨立與完整，以及內(nèi)部各部門相互間的協(xié)調(diào)與配合。當代中國政府在行政組織結(jié)構(gòu)上，已鮮明地表現(xiàn)出縱向?qū)蛹壔蜋M向部門化的特征，即權(quán)力向部門傾斜，責任向政府傾斜。1982年以后，我國立法體制的發(fā)展又不斷強化了這種趨勢，“部門行政”日益取代了“政府行政”，最終導致了行政管理體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底“虛化”。綜觀世界各國，無論是聯(lián)邦制的國家，還是單一制的國家，大多數(shù)國家的憲法都規(guī)定了“地方自治制度”，其中央政府與地方政府的分權(quán)均已制度化、憲法化。我國雖然在憲法中也提到地方制度，但地方只作為國家的分治區(qū)存在，中央與地方雖然存在一定程度的分權(quán)，但遠未達到“地方自治”的程度。建議全國人大進行修憲，在憲法中設立“地方自治制度”，這不僅能夠從根本上消除我國行政體制中的“條塊矛盾”，有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化的問題，而且能培養(yǎng)民眾的民主、自治與法治精神。