導(dǎo)語：如何才能寫好一篇地方融資平臺融資方式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關(guān)鍵詞】地方政府投融資平臺；風(fēng)險；市場化

1.市場化運作的理論支持

1.1公共品理論

薩繆爾森將物品分純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。三種類型產(chǎn)品的特征和供應(yīng)方式如下表。

三種類型產(chǎn)品的特征及供應(yīng)方式

1.2　項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論是將項目分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，不同的項目所對應(yīng)的投資主體，融資方式和運作過程是不一樣的，如下表所示。

三種類型產(chǎn)品的項目分類

2.市場化運作的必要性

2.1我國目前的宏觀經(jīng)濟政策要求市場化

隨著投融資平臺數(shù)量大幅度上升，融資規(guī)模的急劇擴大，帶來的風(fēng)險問題引起了國家的高度重視。從2010年3月起，國家相關(guān)部門先后出臺多條政策法規(guī)規(guī)范地方政府投融資平臺，平臺公司將面臨融資渠道減少，融資規(guī)模驟減，融資成本上升等一系列等困難。

2.2企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展需要市場化

2.2.1注冊資本金風(fēng)險

平臺公司在成立初期地方政府大多是以土地變更使用方式和用途所需補繳土地出讓金和增值收益作價入股的，但是現(xiàn)實中土地變現(xiàn)和開發(fā)難度極大。同時我國《公司法》要求投資公司的注冊資本金必須在五年內(nèi)繳足，所以大多數(shù)公司都面臨不能及時交足注冊資本金而被追究法律責(zé)任的風(fēng)險。

2.2.2融資渠道單一

從融資結(jié)構(gòu)來看，平臺公司大部分僅采用了負(fù)債的方式進行融資，表明其融資渠道單一。從資金來源看，平臺公司僅僅與國內(nèi)機構(gòu)展開了合作，并且資金來源為國內(nèi)金融市場。

2.2.3對所投資的項目缺乏事前審核和事后監(jiān)督

平臺公司大多的責(zé)、權(quán)、利不一致，承擔(dān)著籌資職能卻不能參加前期決策，公司所投資的項目，早已經(jīng)由上級確定好了，公司并不能對所投資的項目進行事前的審核，對項目的可行性進行分析，平臺的功能只是負(fù)責(zé)融資，卻不能插手項目的前期建設(shè)和后期運營管理，不能對項目的實施過程約束和監(jiān)督。

3.市場化運作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

3.1我國“投資拉動型”的經(jīng)濟增長方式支持平臺市場化運作

目前我國的現(xiàn)實情況是投資仍舊是拉動經(jīng)濟的支柱力量，在此情形下，地方政府的投融資行為要求有一個市場化的平臺公司與之相配合。“投資拉動型”的增長方式給平臺公司的市場化發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3.2地方政府“推動市場建設(shè)”的特殊職能支持平臺市場化運作

我國特殊的國情決定了政府要主動推進市場建設(shè)，只有這樣才能以最小的成本在轉(zhuǎn)型時期推進社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善。這就給地方政府投融資平臺的發(fā)展提供了“政府引導(dǎo)、市場化運作、社會參與”的大環(huán)境。

3.3“工業(yè)化與城鎮(zhèn)化速度的提高”支持平臺市場化運作

城市化率的不斷提高必然要求與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建要不斷增加。這就需要大量的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善才能為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化打下牢固的基礎(chǔ)。也只有搭建起“以市場為導(dǎo)向，公司化運作”的平臺，才能使地方政府投融資平臺在促進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的過程中具備借貸、償債和資本運作的能力。

4.我國地方政府投融資平臺市場化措施

4.1明確公司定位，推進平臺制度模式市場化

考慮到我國現(xiàn)階段特殊的國情，平臺公司定位應(yīng)該是“政府代表、投資與融資主體、公司化經(jīng)營”?！　罢怼笔侵冈谵D(zhuǎn)型時期，平臺公司的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬地方政府所有；“投資與融資主體”，表明平臺公司雖然代表地方政府，但是現(xiàn)實的投融資主體是平臺公司本身，　平臺公司是地方政府宏觀經(jīng)濟管理與行業(yè)微觀運作的橋梁；“公司化經(jīng)營”指投融資平臺的本質(zhì)是企業(yè)，企業(yè)需要進行公司化運營，以追求效益最大化為目標(biāo)，要做到?jīng)Q策科學(xué)、責(zé)任明晰。

4.2提高和完善公司的治理結(jié)構(gòu)

主要包括完善法人治理結(jié)構(gòu)；完善公司組織結(jié)構(gòu)；加強人力資源管理；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；加強財務(wù)管理和審計力度等。

4.3擴寬融資渠道，加快平臺融資方式市場化

4.3.1發(fā)行企業(yè)債券

平臺公司目前通過發(fā)行企業(yè)債券進行融資只占了其融資總額的很小一部分，加上發(fā)行債券所需的條件相對寬松，發(fā)行成本也比較低，所以在發(fā)行債券這一融資渠道上還有很大的提升空間。由于發(fā)行企業(yè)債券所需支付的利息比較低，這樣就能通發(fā)行低利息的債券代替高利息的其他資金來減少利息成本。

4.3.2股票融資

通過發(fā)行股票融資籌資規(guī)模大、無需還本付息、可重復(fù)融資。子公司上市在一定程度上能減少母公司融資的壓力，所以平臺公司應(yīng)積極創(chuàng)造條件，推進旗下優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和子公司上市。通過資產(chǎn)整合重組，推進優(yōu)勢企業(yè)上市，以上市實現(xiàn)融資渠道拓展和降低資產(chǎn)負(fù)債率進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重目標(biāo)。而且上市還能提高企業(yè)的知名度，為以后的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

4.3.3引入民間資本、國外資本

在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史中，國有資本向來是絕對的主角，民間和國外資本由于受到種種制約而無法進入這一領(lǐng)域。然而，吸引民間資本和國外資本參與進來不但能夠減輕平臺公司本身的資金負(fù)擔(dān)，減少公司的信用風(fēng)險，通過引進國外資本，平臺公司還能學(xué)習(xí)國外先進的管理經(jīng)驗和模式，不斷提升公司的管理水平。

4.3.4根據(jù)項目性質(zhì)實施多元化融資主體和融資方式

對于純公益性的項目，由于這類項目是以政府的財政收入來歸還貸款的，所以這類項目所需的資金可以通過銀行貸款和發(fā)行企業(yè)債券的方式融資。對于準(zhǔn)公益性項目，如果此項目的可以進行市場化運作，那么就可采用采用BOT、PPP等模式，通過招標(biāo)選擇，引入民間資本或者國外資本，用項目建成以后的收費收入作為其還款來源。對于收益性項目，如土地和房地產(chǎn)等項目，主要依靠以后土地運營或者房地產(chǎn)銷售獲得的收入作為還款來源。

4.4加強監(jiān)管，通過發(fā)展市場化業(yè)務(wù)提升自身造血功能，實現(xiàn)平臺投資方向市場化

4.4.1對所投資項目進行分類管理

平臺公司的投資項目一般涉及三種類別，對于公益性項目要采取將平臺公司和具體項目承建機構(gòu)相互融合的方法，平臺公司需要從整體上進行管理，做好風(fēng)險控制工作，再由負(fù)責(zé)建設(shè)的機構(gòu)進行項目的具體運營和管理；對于平臺替地方政府代建的項目要采取雙方相互融合的管理方法，平臺公司負(fù)責(zé)對項目進行融資，推進項目建設(shè)，在建設(shè)中進行風(fēng)險控制，保質(zhì)保量的完成整個項目，地方政府主要負(fù)責(zé)對項目實施過程進行全盤監(jiān)督；對于以為了獲得收益為目的的經(jīng)營性項目，就由具體負(fù)責(zé)項目的各個子公司進行全面管理。

參考文獻：

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[2]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究（中文版）　[M].北京：商務(wù)出版社，1979.

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關(guān)鍵詞:地方政府 融資平臺 作用 規(guī)范發(fā)展 體制改革

自地方政府融資平臺規(guī)范工作開展以來，對政府融資平臺的認(rèn)識逐漸深化，意見也逐漸統(tǒng)一。歐債和美債危機發(fā)生之后，我國地方政府融資平臺問題再次引起國內(nèi)外高度關(guān)注和廣泛討論。

一、客觀評價地方政府融資平臺的作用

一是準(zhǔn)確認(rèn)識融資平臺債務(wù)與地方政府債務(wù)的關(guān)系。關(guān)于融資平臺的問題，爭論很多，從研究結(jié)果來看，仍然認(rèn)為政府債務(wù)不等于平臺債務(wù)，也不能認(rèn)為平臺債務(wù)都需要政府兜底。因為有些政府融資平臺的債務(wù)是屬于有經(jīng)營性收入的，不是政府兜底。審計署的報告也說明了這點。

據(jù)審計署報告，在整個融資平臺的5萬億當(dāng)中，完全屬于公司債務(wù)占20.5%，政府有償還責(zé)任的占63.1%，有擔(dān)保責(zé)任的占16.4%。地方政府債務(wù)只有不到一半是通過融資平臺進行舉借的，融資平臺只占47%的直接負(fù)債，其他為地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位等主體的債務(wù)。根據(jù)審計署的報告，到2010年底，政府債務(wù)總額10.72萬億，融資平臺債務(wù)5萬億，而地方政府應(yīng)承擔(dān)償債責(zé)任的融資平臺債務(wù)（不含擔(dān)保債務(wù)）為3.1萬億。

地方政府債務(wù)與融資平臺債務(wù)關(guān)系示意圖

2010年底地方政府債務(wù)中各舉債主體債務(wù)構(gòu)成

二是不宜過分夸大融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險。從各方面的情況來看，融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險總體上是可控的，這一點無論從審計署的報告和學(xué)者的研究，以及政府有關(guān)報告當(dāng)中，都可以看出來。實際上，我國地方政府債務(wù)率低于警戒線。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上或有債務(wù)，總債務(wù)率為70.45%，低于100%的警戒線。地方政府的或有債務(wù)和可能承擔(dān)救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)，2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。除一般預(yù)算收入外，地方政府還有土地出讓、行政事業(yè)性收費、企業(yè)股權(quán)資產(chǎn)等收入來源?！笆濉睍r期地方政府預(yù)算外收入19737億元，相當(dāng)于地方財政收入的37.1％，“十一五”時期前四年為22862億元，相當(dāng)于同期地方財政收入的22.2％。

同時地方政府性債務(wù)集中發(fā)生在金融危機時期，高增長但具有暫時性。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，增速下降43.06個百分點，這說明地方政府性債務(wù)增速受宏觀調(diào)控的影響很大。從中長期來看，地方經(jīng)濟持續(xù)增長、財力不斷增強，債務(wù)風(fēng)險可控。1998年以來，除了2009年應(yīng)對金融危機以外，政府性債務(wù)增長率呈下降趨勢。

地方政府性債務(wù)增長率

三是正確認(rèn)識融資平臺的積極作用。一些地方的平臺的確存在問題，但不應(yīng)因此否定其積極作用。目前融資平臺的問題是一個前進中和發(fā)展中的問題，需要靠投融資體制深化改革來推動解決。

第一，融資平臺在中國目前還會繼續(xù)存在下去。根據(jù)最近國務(wù)院（〔2011〕45號）文件和各方面情況來看，保障性住房和水利項目仍然要靠融資平臺來推動。融資平臺是政府投融資體制改革的一個創(chuàng)新，雖然當(dāng)前存在部分地方政府債務(wù)率比較高的問題，但是從整個發(fā)展過程來看，它的積極作用仍然很大。它改變了基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源渠道單一的缺陷，開辟了地方政府新的融資渠道。

第二，融資平臺可以有效抑制地方政府的其他變相負(fù)債融資，增加了它的顯性負(fù)債。地方政府性債務(wù)起始于1979年。融資平臺未創(chuàng)立前，全國所有省級政府、90.1%的市級政府、86.5%的縣級政府通過其他渠道和方式舉借債務(wù)。1988年投資改革，就相應(yīng)成立投資公司，即平臺的前身。1998年融資平臺創(chuàng)立后，以平臺為依托籌措資金，其他變通、隱性甚至非法的融資方式得到有效抑制。

第三，有利于推動準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性政府投資項目的市場化運作。很多地方平臺公司已發(fā)展成為相對獨立的經(jīng)濟實體如投資控股性公司，并推動相關(guān)項目的市場化、企業(yè)化規(guī)范運作，比政府直接負(fù)債運作更有效。

第四，有助于夯實地方經(jīng)濟的中長期發(fā)展基礎(chǔ)。地方政府融資平臺70%以上業(yè)務(wù)用于市政設(shè)施、交通、水利、土地開發(fā)（收儲）和保障性住房等建設(shè)，形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強經(jīng)濟社會發(fā)展后勁，促進民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發(fā)展有很大促進作用。

通過對我國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)進行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)這兩者之間存在很大不同。一是性質(zhì)不同，歐美政府債務(wù)是消費性債務(wù)；而我國政府依托平臺形成的債務(wù)是建設(shè)性、資本性債務(wù)。二是作用不同，歐美政府債務(wù)是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務(wù)則是為彌補經(jīng)濟社會發(fā)展短板，增加長期資本，增強發(fā)展后勁而形成的債務(wù)。三是發(fā)展階段不同，歐美是發(fā)達(dá)國家，處于低增長階段，高消費、低儲蓄，財政收入增長緩慢，債務(wù)越滾越大；而我國是發(fā)展中國家，處于高速增長階段，財政收入增長快，債務(wù)率動態(tài)下降。四是風(fēng)險情況不同，2010年，美國國債負(fù)擔(dān)率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率50%左右，低于60%預(yù)警線，且95%來源于內(nèi)債，處于總量風(fēng)險可控的安全區(qū)?？傊?，雖然兩者都是政府債務(wù)，但是由于國體不同，社會發(fā)展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家債務(wù)有非常大的不同。我們的債務(wù)總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務(wù)問題，有可能引起第二次經(jīng)濟探底。美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當(dāng)前做好債務(wù)預(yù)警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。 直接負(fù)債運作更有效。

第四，有助于夯實地方經(jīng)濟的中長期發(fā)展基礎(chǔ)。地方政府融資平臺70%以上業(yè)務(wù)用于市政設(shè)施、交通、水利、土地開發(fā)（收儲）和保障性住房等建設(shè)，形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強經(jīng)濟社會發(fā)展后勁，促進民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發(fā)展有很大促進作用。

通過對我國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)進行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)這兩者之間存在很大不同。一是性質(zhì)不同，歐美政府債務(wù)是消費性債務(wù)；而我國政府依托平臺形成的債務(wù)是建設(shè)性、資本性債務(wù)。二是作用不同，歐美政府債務(wù)是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務(wù)則是為彌補經(jīng)濟社會發(fā)展短板，增加長期資本，增強發(fā)展后勁而形成的債務(wù)。三是發(fā)展階段不同，歐美是發(fā)達(dá)國家，處于低增長階段，高消費、低儲蓄，財政收入增長緩慢，債務(wù)越滾越大；而我國是發(fā)展中國家，處于高速增長階段，財政收入增長快，債務(wù)率動態(tài)下降。四是風(fēng)險情況不同，2010年，美國國債負(fù)擔(dān)率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率50%左右，低于60%預(yù)警線，且95%來源于內(nèi)債，處于總量風(fēng)險可控的安全區(qū)?？傊m然兩者都是政府債務(wù)，但是由于國體不同，社會發(fā)展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家債務(wù)有非常大的不同。我們的債務(wù)總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務(wù)問題，有可能引起第二次經(jīng)濟探底。美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當(dāng)前做好債務(wù)預(yù)警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。

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二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項目，不干預(yù)平臺運營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強融資能力；推行市場化運作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強對資本金、償還能力等風(fēng)險指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務(wù)率控制，強調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的一項經(jīng)濟活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴大不動產(chǎn)稅的征收范圍；實現(xiàn)藏富于縣，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保損失實行補償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準(zhǔn)公益項目應(yīng)適時對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎(chǔ)設(shè)施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險向上級部門和金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機制，規(guī)范投資預(yù)算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險》（瞭望2011年第10期）

二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項目，不干預(yù)平臺運營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強融資能力；推行市場化運作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強對資本金、償還能力等風(fēng)險指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務(wù)率控制，強調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的一項經(jīng)濟活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴大不動產(chǎn)稅的征收范圍；實現(xiàn)藏富于縣，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保損失實行補償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準(zhǔn)公益項目應(yīng)適時對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎(chǔ)設(shè)施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險向上級部門和金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機制，規(guī)范投資預(yù)算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險》（瞭望2011年第10期）

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二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項目，不干預(yù)平臺運營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強融資能力；推行市場化運作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強對資本金、償還能力等風(fēng)險指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務(wù)率控制，強調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的一項經(jīng)濟活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴大不動產(chǎn)稅的征收范圍；實現(xiàn)藏富于縣，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保損失實行補償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準(zhǔn)公益項目應(yīng)適時對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎(chǔ)設(shè)施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險向上級部門和金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機制，規(guī)范投資預(yù)算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險》（瞭望2011年第10期） ?、政事窊椽，建立真正的手C≈魈?，手C俗鰨貢靖斷ⅲ徽男諧鱟嗜酥霸鳶才畔钅?，不干预平台詳\喚⒔∪誆糠ㄈ酥衛(wèi)斫峁梗迪中姓災(zāi)衛(wèi)硐蜆局浦衛(wèi)磣?；溶O龐?，强化公司旋嬅＿€菇ā敖?、又櫌管、还‘呧匹配，“决策、管缿虎质[?、紘D健畢嚳擲氳耐度謐使芾砘啤br>

第三，增強造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強融資能力；推行市場化運作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強對資本金、償還能力等風(fēng)險指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務(wù)率控制，強調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的一項經(jīng)濟活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴大不動產(chǎn)稅的征收范圍；實現(xiàn)藏富于縣，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保損失實行補償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準(zhǔn)公益項目應(yīng)適時對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎(chǔ)設(shè)施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險向上級部門和金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機制，規(guī)范投資預(yù)算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

篇3

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺 信用風(fēng)險 基本矛盾 雙重性特征 發(fā)展轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺（以下簡稱融資平臺）指由地方政府或其所屬機構(gòu)出資設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項目的融資、投資、建設(shè)和運營，擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。本文所研究的融資平臺側(cè)重于業(yè)務(wù)圍繞城市土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動展開，營業(yè)收入主要為通過地方政府獲取的土地出讓收入或項目建設(shè)收入的城市融資平臺公司（少量省級平臺也涉足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，但由于省級融資平臺運作方式與城市融資平臺有較大不同，故本文的研究對象未包含省級平臺）。

融資平臺的歷史起源

融資平臺是中國特殊的財政和政府融資體制下的產(chǎn)物，實質(zhì)是地方政府的融資人，其產(chǎn)生與發(fā)展的根源是中國地方政府融資增長過程中出現(xiàn)的“兩對基本矛盾”。

（一）基本矛盾一：快速增長的地方政府投資需求與相對不足的財政資金供給之間的總量性和結(jié)構(gòu)性矛盾

一方面，地方政府是實施地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的主體，地方基建投資在全社會固定資產(chǎn)投資中占有較大比重。2008年以來，我國全社會固定資產(chǎn)投資保持20%以上的增速，其中地方政府項目投資大部分年份增速超過30%。由于投資增速遠(yuǎn)高于財政收入增速，地方政府?dāng)U張性支出所造成的資金缺口無法通過自身財政收入的增長予以彌補，出現(xiàn)了總量性的矛盾。另一方面，自1994年實施分稅制以來，地方財政收入所占份額有所下降，而政府經(jīng)常性支出和民生類支出在地方財政支出中的占比不斷提高，地方政府僅依靠自身當(dāng)期財政實力難以支持大規(guī)模的基建投資，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）基本矛盾二：地方政府豐富的信用資源與相對狹窄的融資渠道之間的矛盾

地方政府擁有城市土地使用權(quán)、公用設(shè)施、礦產(chǎn)資源、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、地方國有企業(yè)資產(chǎn)等形式的大量有形資源，擁有通過各類行政權(quán)力及其代表的權(quán)威性所形成的不可替代的無形資產(chǎn)，擁有包括地方財政收入在內(nèi)的相對穩(wěn)定的財富創(chuàng)造能力?？傮w而言，地方政府具備很高的潛在融資能力和償債能力。在大多數(shù)國家的資本市場中，地方政府及其所屬機構(gòu)都屬于優(yōu)質(zhì)債務(wù)人。然而，在融資平臺出現(xiàn)并發(fā)揮融資功能之前，受法律制度和行政體制的約束，中國地方政府主要的融資途徑是通過所屬部門和機構(gòu)，以及部分公共事業(yè)單位獲得銀行信貸資金以及財政部發(fā)行的地方政府債券，使得地方政府信用資源的使用渠道及規(guī)模均比較有限，且這類融資受到國家財政政策和信貸政策的嚴(yán)格控制，屬于半計劃性的資金供給。地方政府通過融資獲得的資金供給未能與其擁有的信用資源相匹配，從而整體處于信用開發(fā)不足狀態(tài)。因此，地方政府豐富的信用資源與相對狹窄的融資渠道之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。

由此，在上述兩對矛盾的作用下，融資平臺作為我國地方政府融資渠道的重要補充得以出現(xiàn)并逐步發(fā)展，成為中國特殊國情下的必然產(chǎn)物。

融資平臺的發(fā)展階段

（一）20世紀(jì)90年代初期至2000年的起步階段

在這一階段，部分大城市開始組建融資平臺。融資平臺主要是作為地方政府融資功能的延伸，其對外融資功能基本局限于銀行信貸體系內(nèi)。其中，也有個別融資平臺嘗試發(fā)行債券，如上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行浦東建設(shè)債等。

（二）2001年至2008年的緩慢發(fā)展階段

在這一階段，各地開始普遍成立融資平臺。但是，融資平臺融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內(nèi)，尤其是用以承接政策性貸款，城投債（包括企業(yè)債、短融、中票、非公開定向債務(wù)融資工具等）的增長趨勢相對比較緩慢。其中，一些主要城市的融資平臺開始經(jīng)歷轉(zhuǎn)型和調(diào)整，形成了特定的發(fā)展模式，如重慶市建立了行業(yè)性平臺體系等。

（三）2009年至2012年的快速發(fā)展階段

在這一階段，全國各地融資平臺的設(shè)立已經(jīng)非常普遍，同時為應(yīng)對國際金融危機及隨之而來的經(jīng)濟下行，我國實施積極的財政政策并出臺4萬億投資計劃，融資平臺開始迅速增加融資，銀行貸款、城投債的規(guī)模均大幅增長。

（四）2013年以來的調(diào)整發(fā)展階段

在這一階段，地方政府債務(wù)及融資平臺發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題導(dǎo)致政策調(diào)整較為頻繁，融資平臺運作模式受到相應(yīng)的限制。雖然融資平臺從銀行獲取貸款受到嚴(yán)格監(jiān)管，但由于城投債、信托等其他融資方式的發(fā)展，融資平臺對外融資規(guī)模整體增長的趨勢未變。

融資平臺的歷史地位和作用

（一）融資平臺破解了制度制約，創(chuàng)造性地解決了中國城市建設(shè)發(fā)展中的資金瓶頸問題

融資平臺是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中的重要載體，在市場和政府之間起到推動市場化發(fā)育的作用，在公用事業(yè)市場化改革、城市公共資源和土地資源的市場化中均扮演了重要角色。融資平臺的歷史性貢獻體現(xiàn)在兩個方面，一是打破了生產(chǎn)關(guān)系的制約，把原有制度約束下不便于市場化的部分通過創(chuàng)建新的規(guī)則實現(xiàn)了市場化；二是打破了生產(chǎn)力的發(fā)展瓶頸，通過自身的創(chuàng)新行為，推動新的市場化和專業(yè)化的形成，提高了勞動生產(chǎn)率水平。由融資平臺催生的一個新的經(jīng)濟增長點在中國由此形成，從而推動了城市建設(shè)的發(fā)展，創(chuàng)造性地解決了城市化發(fā)展進程中的資金瓶頸問題。

（二）融資平臺舉債是地方政府信用擴張的主要途徑，進而對地方基建投資形成有力支撐

作為地方政府的融資人，融資平臺最主要的價值是彌補地方政府在信用開發(fā)過程中的缺口，幫助地方政府在現(xiàn)行法律框架下和行政結(jié)構(gòu)內(nèi)充分利用其信用資源，在信貸體系內(nèi)實現(xiàn)信用資源的進一步挖掘，在資本市場上創(chuàng)造多種形式的信用交易，從而形成地方政府的信用擴張，進而在全社會資金供給體系中逐漸占有較大的、與地方政府自身功能相匹配的信用份額。由此，地方政府借助融資平臺的形式，能夠在最大程度上實現(xiàn)信用資源的有效開發(fā)，使得平臺融資已成為繼稅收、土地出讓金之外地方政府的又一主要資金來源。根據(jù)審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月末，由融資平臺舉借的債務(wù)合計7萬億元，占全部地方政府債務(wù)的39%，加上國有獨資或控股企業(yè)后，合計占比57%，成為地方政府債務(wù)的主要組成部分。特別是融資平臺既能夠與銀行對接獲得貸款，又能夠通過發(fā)行債券進行直接融資，還能夠通過信托公司、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)融資，從而極大地擴充了地方政府的融資渠道，成為地方政府信用擴張的主要途徑，進而對地方基建投資形成了有力支持。

融資平臺的“雙重性特征”及由此而產(chǎn)生的新矛盾

（一）融資平臺的地方政府融資人基本特征

融資平臺作為地方政府融資人，通過銀行及資本市場獲取資金，進而將資金投向地方基建項目，滿足地方政府的資金需求。從這個角度來說，大多數(shù)融資平臺是一類特殊的企業(yè)，其作用并非面向城市公眾提供公用品，而是向地方政府提供用于項目建設(shè)及后續(xù)管理服務(wù)的資金，這類項目包括土地一級開發(fā)、拆遷安置房及保障房建設(shè)、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類市政工程建設(shè)等。融資平臺是資金由金融機構(gòu)或資本市場向地方投資項目流轉(zhuǎn)的重要中間環(huán)節(jié)，其設(shè)立依附于地方政府，在運作過程中實際形成了地方政府公共職能的延伸，創(chuàng)造了較高的社會公共效益；地方政府具有出資權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)權(quán)、資金使用責(zé)任、項目所有權(quán)和管理權(quán)等，與融資平臺構(gòu)成了復(fù)雜聯(lián)系，所投資項目的資金回收往往由地方財政支出來覆蓋，因此，融資平臺的債務(wù)償付一般同地方政府的財政支出形成連帶償還責(zé)任（見圖1）。

圖1 融資平臺與地方政府在資金流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)系

資料來源：大公國際整理

（二）融資平臺的獨立企業(yè)法人基本特征

融資平臺是作為獨立的企業(yè)法人而設(shè)立的，在產(chǎn)權(quán)和組織結(jié)構(gòu)方面與一般的國有企業(yè)沒有太大區(qū)別。在經(jīng)營過程中，因其資產(chǎn)的復(fù)雜性，部分公益性業(yè)務(wù)本身即存在產(chǎn)生收入和形成利潤的條件，如土地開發(fā)出讓、水熱氣經(jīng)營、交通設(shè)施收費等。同時，融資平臺自身也存在擴大規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的內(nèi)在動力。在得到地方政府外部支持的條件下，部分融資平臺逐漸將業(yè)務(wù)擴展至房地產(chǎn)開發(fā)等競爭性領(lǐng)域，從而獲取相應(yīng)的利潤。但從整體上看，融資平臺因其自主經(jīng)營活動所形成的財富創(chuàng)造能力較小、穩(wěn)定性較差，受地方政府政策和資金撥付周期影響較大，遠(yuǎn)不足以形成對其債務(wù)的良好支撐。同時，由于融資平臺業(yè)務(wù)及債務(wù)的復(fù)雜性，并不意味著所有債務(wù)都能獲得政府連帶償還責(zé)任的有效支撐，從而導(dǎo)致債務(wù)的安全性下降。

（三）融資平臺“雙重性特征”產(chǎn)生的新矛盾

融資平臺作為地方政府融資人，促進了地方政府信用資源的利用，擴大了地方政府的融資渠道和融資規(guī)模，有力地支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。但當(dāng)舊有矛盾解決之后，在“雙重性特征”的作用下，又產(chǎn)生了若干新的矛盾。

1.地方政府對平臺債務(wù)既有的連帶償還責(zé)任與平臺獲得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依據(jù)之間的矛盾

融資平臺是為了繞開法律障礙擴大融資而設(shè)立的，是以獨立企業(yè)法人形式對地方政府職能的延伸。雖然融資平臺與地方政府具有天然的緊密聯(lián)系，但是目前地方政府對債務(wù)償還的保障是按照既定形成的正常模式運作，違約時從融資平臺逆向追溯地方政府的債務(wù)責(zé)任則缺乏可靠的法律支持，從而使得極端條件下融資平臺獲得地方政府信用支持仍存在不確定性。

2.平臺業(yè)務(wù)發(fā)展和債務(wù)風(fēng)險外溢之間的矛盾

融資平臺既是地方政府的融資人，又是獨立的企業(yè)法人，具有雙重身份。政府人的身份決定了其業(yè)務(wù)職能具有很強的公益性，經(jīng)營必須服從政府指令；而獨立法人的身份又要求其應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)的規(guī)律發(fā)展，不斷擴大經(jīng)營。由于融資平臺企業(yè)性質(zhì)的復(fù)雜，其業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)出縱深化、多元化趨勢，部分融資平臺開始脫離單一區(qū)域的公益性業(yè)務(wù)，而逐漸擴展至其他區(qū)域，并涉足經(jīng)營性甚至競爭性的業(yè)務(wù)。由于融資平臺企業(yè)性質(zhì)和業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度逐漸加深，融資平臺債務(wù)與地方政府債務(wù)形成了互有重合，卻不互相包含的兩個集合，地方政府債務(wù)中的很大一部分并非融資平臺舉借，而融資平臺的債務(wù)也并非全部對應(yīng)于公益性項目（見圖2），由此造成了地方政府債務(wù)管理困境：本質(zhì)上由于融資平臺承擔(dān)政府職能，因此任何一筆債務(wù)違約都會變相形成政府違約，這實際上等于擴大了地方政府的信用責(zé)任范圍。2010年以來，國家發(fā)展改革委、銀監(jiān)會等部門要求對平臺債務(wù)逐包打開，事實上就是關(guān)注到了平臺債務(wù)復(fù)雜性造成的風(fēng)險溢出，而試圖從債務(wù)分類的角度進行解決。但由于地方融資結(jié)構(gòu)的限制，融資平臺對于地方政府的重要作用暫時無法被取代，仍需繼續(xù)融資，各類債務(wù)的交叉日益加深，融資平臺業(yè)務(wù)發(fā)展和債務(wù)擴張之間的矛盾也就無法消除。

圖2 平臺債務(wù)與政府債務(wù)的關(guān)系

資料來源：大公國際整理

3.債務(wù)剛性兌付與償債來源不穩(wěn)定的矛盾

近年來，融資平臺債務(wù)增長很快，且原有債務(wù)將陸續(xù)到期，存在債務(wù)剛性兌付壓力。但是，從融資平臺內(nèi)部來看，與經(jīng)營性業(yè)務(wù)相關(guān)的財富創(chuàng)造能力不足以支撐平臺償債，債務(wù)保障仍主要依靠地方政府承擔(dān)連帶償還責(zé)任；而從地方政府角度來看，特定時期內(nèi)能夠用以償債的資源難以獲得準(zhǔn)確劃分和計量，而現(xiàn)階段作為直接償債來源的國有土地出讓金在一定周期內(nèi)存在較大波動，這不利于融資平臺形成長期穩(wěn)定的償債能力。因此，融資平臺產(chǎn)生了債務(wù)剛性兌付與償債來源不穩(wěn)定的矛盾。

近期政策變動及融資平臺的未來發(fā)展轉(zhuǎn)型方向

融資平臺作為中國特殊歷史階段和體制背景下的產(chǎn)物，對過去十年中國城市建設(shè)的高速發(fā)展發(fā)揮了資金供給方面的基礎(chǔ)，對下一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的全面實施也仍將起到重要支撐作用，其重要的經(jīng)濟和社會價值均不容忽視。同時，平臺機制自身固有的多種復(fù)雜矛盾在其擴張發(fā)展過程中逐漸擴大，信用風(fēng)險逐步暴露，進而成為影響地方政府債務(wù)安全的重要因素。近年來為緩解因平臺融資造成的地方政府債務(wù)風(fēng)險，國家有關(guān)部門多次進行政策調(diào)整，尤其是在地方政府獨立發(fā)債的制度設(shè)計方面，近期已邁出了重要步伐。2014年5月，在財政部主導(dǎo)下，部分省市開始地方政府債券自發(fā)自還試點；8月，人大常委會表決通過新預(yù)算法，以法定的形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力；10月，國務(wù)院出臺國發(fā)43號文對地方政府融資機制和債務(wù)管理提出了明確要求，財政部隨后擬定《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》，對政府性存量債務(wù)的分類清理和融資平臺的轉(zhuǎn)型處置提出了細(xì)化方案，之后又公布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對于政府性存量債務(wù)的清理甄別提出了指導(dǎo)實際操作的技術(shù)規(guī)范，并強調(diào)了大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。

從政策趨勢來看，未來地方政府債務(wù)管理的改革方向已經(jīng)較為明朗，地方政府性項目的債務(wù)融資將逐步分化為兩個較為清晰的層次：一是純公益性、缺乏盈利能力的項目主要依靠地方政府一般債券融資；二是公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻椖恐饕ㄟ^專項債券或PPP等模式支持；三是以盈利為主的項目則應(yīng)逐步退出地方政府及融資平臺的債務(wù)融資范疇。政策方向的主要內(nèi)涵是明確債務(wù)責(zé)任和償債來源，一方面要求控制融資平臺業(yè)務(wù)和債務(wù)擴張導(dǎo)致的對政府的風(fēng)險溢出，以及由下而上的風(fēng)險傳導(dǎo)；另一方面則要求規(guī)范債券等投資品種，提高投資的透明度，促進市場的健康發(fā)展。

在政策變動的大環(huán)境下，除部分融資平臺可能經(jīng)清理而消失外，鑒于其已積累的大量資源和運作基礎(chǔ)，我們認(rèn)為大多數(shù)融資平臺仍然具備繼續(xù)存在的條件和意義，但未來必然面臨轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型方向之一是成為市場化運作的國有企業(yè)，甚至進一步實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)社會化。目前，一些運作較為成熟的融資平臺已經(jīng)具備了這類轉(zhuǎn)型的基本條件。而大部分現(xiàn)有平臺可能會選擇另一類轉(zhuǎn)型方向，即成為專門項目的融資服務(wù)管理者，繼續(xù)充當(dāng)政府與市場中間人的角色。政府與市場的邊界需要厘清，但并不意味著兩者應(yīng)該切斷聯(lián)系，相反隨著經(jīng)濟的升級發(fā)展，兩者之間需要更為成熟健康的緊密關(guān)系，這其中中間人的角色不可或缺。根據(jù)市政債發(fā)行較為成熟的西方國家的經(jīng)驗，政府專項債券或項目收益?zhèn)陌l(fā)行人包括政府所屬部門，也包括各類專門機構(gòu)、公司或組織。這一類融資項目性質(zhì)較為復(fù)雜，涉及資金體量較為龐大，若全部由地方政府承擔(dān)并不現(xiàn)實，也不符合債務(wù)管理改革中厘清風(fēng)險的初衷。與此同時，現(xiàn)有融資平臺已經(jīng)具備了較為完善的組織架構(gòu)和運營能力，未來轉(zhuǎn)型成這類專門機構(gòu)的條件比較成熟。轉(zhuǎn)型后的新機構(gòu)與以往的融資平臺將有明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在債務(wù)責(zé)任的劃分和償債來源將更加清晰，業(yè)務(wù)邊界也應(yīng)受到嚴(yán)格限制。

現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理改革，可以說是在對以往經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上的較好選擇，但改革過程需要各類參與者的共同努力。無論從融資平臺發(fā)揮的歷史作用還是從其現(xiàn)有運作條件來看，都不適宜進行一刀切的簡單處置，而應(yīng)考慮更適合發(fā)揮其作用的制度設(shè)計。同時，債務(wù)管理改革需要一定過渡期，在這一過程中存量債務(wù)安全的保證應(yīng)是首先考慮的要素，而地方政府實際資金需求的規(guī)模和供給的靈活性也需要進行更為細(xì)致的評估。根據(jù)其他國家的經(jīng)驗，未來地方政府債券規(guī)?？赡軙嫉紾DP的15%以上。這一龐大資金體系將主要由地方政府的信用支撐，而圍繞其周邊的各類專門機構(gòu)也非常重要。在可以預(yù)見的一段時期內(nèi)，現(xiàn)有融資平臺及其轉(zhuǎn)型后的繼承者，仍將在地方政府基建項目、融資和債務(wù)管理等領(lǐng)域發(fā)揮非常重要的作用。

冰凍三尺非一日之寒，政策變動早已醞釀多年。融資平臺的發(fā)展必須適應(yīng)這一趨勢，其生存模式必然發(fā)生改變。研究如何推進轉(zhuǎn)型，最終找到較為合適的定位，是融資平臺及制度設(shè)計者下一階段的重要工作。因此，對融資平臺及其后繼者的信用風(fēng)險進行研究，也仍將是信用評級機構(gòu)的重要課題之一。

參考文獻：

[1]關(guān)建中：《改革國際評級體系 推動世界經(jīng)濟復(fù)蘇》，北京，人民日報出版社，2012。

篇4

關(guān)鍵詞:地方政府投融資平臺 籌資風(fēng)險 防范措施

所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以投融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。是政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實現(xiàn)融資目的，把資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。

最近幾年由于地方政府融資平臺出現(xiàn)了爆炸式增長。這些融資平臺公司通過多種渠道籌措資金，往往形成形成多頭舉債，伴隨著還款壓力的日益增大，正在形成巨大的籌資風(fēng)險。

籌資風(fēng)險的形成既有舉債本身因素的作用，也有舉債之外因素的作用。舉債本身因素包括負(fù)債規(guī)模、負(fù)債的資金成本率和負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)等；舉債之外的因素主要有經(jīng)營風(fēng)險、預(yù)期的現(xiàn)金流入量和資產(chǎn)的流動性及金融市場環(huán)境等。我們把前一類因素稱作籌資風(fēng)險的內(nèi)因，而把后一類因素稱作籌資風(fēng)險的外因。

一、籌資風(fēng)險的內(nèi)因分析

(一)負(fù)債的規(guī)模

負(fù)債規(guī)模是指企業(yè)負(fù)債總額在資金總額中所占比重的高低。企業(yè)負(fù)債規(guī)模大，利息費用支出增加，由于收益降低而導(dǎo)致喪失償付能力或破產(chǎn)的可能性也增大。同時，負(fù)債比重越高，企業(yè)的財務(wù)杠桿系數(shù)=[稅息前利潤/（稅息前利潤-利息）]越大，股東收益變化的幅度也隨之增加。所以負(fù)債規(guī)模越大，財務(wù)風(fēng)險也越大。許多地方政府融資平臺公司由于自有資金不足，經(jīng)常要靠舉債籌集其所需的資金，如果生產(chǎn)經(jīng)營活動能正常進行，能夠及時歸還其債務(wù)本息，就不致造成財務(wù)風(fēng)險，而且還能從舉債經(jīng)營中獲得盈利。但大多平臺公司從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，還款來源主要靠土地出讓收益和政府補貼，地方財政及土地出讓收入的下降必將影響到政府融資平臺貸款的償還。目前許多地方政府融資平臺負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財政的收入總額，大多數(shù)地方的融資規(guī)模已經(jīng)脫離了財政的實際承受能力。由于缺乏按時償還債務(wù)的準(zhǔn)備和能力，一些地方政府融資平臺公司已陷入“舉債——再舉債——債上加債”的惡性循環(huán)之中，以致危及企業(yè)的生存，影響政府的信譽。

(二)負(fù)債的資金成本率

在同樣負(fù)債規(guī)模的條件下，負(fù)債的利息率越高，企業(yè)所負(fù)擔(dān)的利息費用支出就越多，企業(yè)破產(chǎn)危險的可能性也隨之增大。一些地方政府融資平臺公司由于債務(wù)規(guī)模龐大，產(chǎn)生巨大的資金缺口，對于籌集資金往往不計成本。這種現(xiàn)象受多種因素的影響：受中央財政緊縮政策的影響，通過正常渠道已很難籌集到資金；通過BT、BOT等形式引入社會資本的效果不理想；公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，一些公司高管認(rèn)為銀行的資金可以一直使用，只要能還息就行，根本不考慮還本，而且存在將貸款推給下一界高管償還的現(xiàn)象；受政府慣性思維的影響，由于大多地方政府融資平臺公司高管是由政府委派，他們往往認(rèn)為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決。

(三)負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)

負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)是指企業(yè)所使用的長短期借款的相對比重。如果負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)安排不合理，例如應(yīng)籌集長期資金卻采用了短期借款，或者相反，都會增加籌資風(fēng)險。原因在于：第一，如果企業(yè)使用長期借款來籌資，它的利息費用在相當(dāng)長的時期中將固定不變，但如果用短期借款來籌資，則利息費用可能會有大幅度的波動；第二，如果企業(yè)大量舉借短期借款，并將短期借款用于長期資產(chǎn)，則當(dāng)短期借款到期時，可能會出現(xiàn)難以籌措到足夠的現(xiàn)金來償短期借款的風(fēng)險，此時，若債權(quán)人由于企業(yè)財務(wù)狀況差而不愿意將短期借款展期，則這些企業(yè)有可能被迫宣告破產(chǎn)；第三，長期借款的融資速度慢，取得成本通常較高，而且還會有一些限制性條款。

由于受城投債的影響，目前大多地方政府融資平臺公司很難通過發(fā)行信用債券籌集長期資金，而不得不饑不擇食地選擇一些短期借款來度日?？紤]到地方政府土地出讓金的飛速增加和利用滾動貸款支付利息，短期內(nèi)地方政府應(yīng)該不會出現(xiàn)流動性困難。但如果我們深層次地思考，就會發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)的流動性相對充裕是以犧牲長期內(nèi)流動性為代價的。加之房地產(chǎn)市場正經(jīng)歷的史上最嚴(yán)厲調(diào)控導(dǎo)致土地交易市場的日漸冷清，需求減少和供給增加的同時發(fā)生必然會導(dǎo)致土地出讓金大幅下降，土地出讓金大幅下降進而會導(dǎo)致依賴“土地財政”的地方政府財政困難，屆時地方政府融資平臺還款高峰期也將到來。因而未來2～3年最有可能成為地方政府債務(wù)危機爆發(fā)的時間段，盡管有第二還款來源作擔(dān)保，這些貸款仍臨著巨大風(fēng)險。

二、籌資風(fēng)險的外因分析

(一)經(jīng)營風(fēng)險

經(jīng)營風(fēng)險是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動本身所固有的風(fēng)險，其直接表現(xiàn)為企業(yè)稅息前利潤的不確定性。經(jīng)營風(fēng)險不同于籌資風(fēng)險，但又影響籌資風(fēng)險。當(dāng)企業(yè)資金完全來源于權(quán)益資本時，經(jīng)營風(fēng)險即為企業(yè)的總風(fēng)險，完全由股東均攤。當(dāng)企業(yè)采用股本與負(fù)債融資時，由于財務(wù)杠桿對股東收益的擴張性作用，股東收益的波動性會更大，所承擔(dān)的風(fēng)險將大于經(jīng)營風(fēng)險，其差額即為籌資風(fēng)險。如果企業(yè)經(jīng)營不善，營業(yè)利潤不足以支付利息費用，則不僅股東收益化為泡影，而且要用股本支付利息，嚴(yán)重時企業(yè)喪失償債能力，被迫宣告破產(chǎn)。一個健康的企業(yè)其償債資金一般來源于其盈利，而非負(fù)債資金，這樣企業(yè)才有能力抗擊各種風(fēng)險，有實力迅速補償風(fēng)險造成的各種損失，因此，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險影響著企業(yè)的籌資風(fēng)險。

(二)預(yù)期現(xiàn)金流入量和資產(chǎn)的流動性

負(fù)債的本息一般要求以現(xiàn)金（貨幣資金）償還，因此，即使企業(yè)的盈利狀況良好，但其能否按合同、契約的規(guī)定按期償還本息，還要看企業(yè)預(yù)期的現(xiàn)金流入量是否足額及時和資產(chǎn)的整體流動性如何，現(xiàn)金流入量反映的是現(xiàn)實的償債能力，資產(chǎn)的流動性反映的是潛在償債能力。如果企業(yè)投資決策失誤，或信用政策過寬，不能足額或及時地實現(xiàn)預(yù)期的現(xiàn)金流入量，以支付到期的借款本息，就會面臨財務(wù)危機。企業(yè)資產(chǎn)的整體流動性不同，即各類資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中所占比重不同，對企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險關(guān)系甚大，當(dāng)企業(yè)資產(chǎn)的總體流動性較強，變現(xiàn)能力強的資產(chǎn)較多時，其財務(wù)風(fēng)險就較?。环粗?，當(dāng)企業(yè)資產(chǎn)的整體流動性較弱，變現(xiàn)能力弱的資產(chǎn)較多時，其財務(wù)風(fēng)險就較大。很多企業(yè)破產(chǎn)不是沒有資產(chǎn)，而是因為其資產(chǎn)不能在較短時間內(nèi)變現(xiàn)，結(jié)果不能按時償還債務(wù)，只好宣告破產(chǎn)。針對地方政府融資平臺公司融資困難的問題，地方國資委常常將道路、橋梁、水庫等非生產(chǎn)性資產(chǎn)注入公司，這種方式雖然增強了企業(yè)的實力，擴大了企業(yè)固定資產(chǎn)比重，但并沒有提高企業(yè)的實際生產(chǎn)能力和償債能力，反而降低了企業(yè)的資金利用率，相對減少其盈利，進而增加其財務(wù)風(fēng)險。

(三)金融市場環(huán)境

金融市場是資金融通的場所。企業(yè)負(fù)債經(jīng)營要受金融市場的影響，如負(fù)債利息率的高低就取決于取得借款時金融市場的資金供求情況，而且金融市場的波動，如利率、匯率的變動，都會導(dǎo)致企業(yè)的籌資風(fēng)險。當(dāng)企業(yè)主要采取短期貸款方式融資時，如遇到金融緊縮，銀根抽緊，短期借款利率大幅度上升，就會引起利息費用劇增，利潤下降，更有甚者，一些企業(yè)由于無法支付高漲的利息費用而破產(chǎn)清算。

三、充實地方政府融資平臺實力

在全面準(zhǔn)確清理和掌握國有資產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上，對其進行科學(xué)分類、整合，在確保風(fēng)險最低的情況下，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)注入融資平臺，充實信用資本，提高其償債能力。 平臺公司也要通過自身的努力提升企業(yè)的盈利能力，打造自己的終端物業(yè)產(chǎn)品，降低財務(wù)風(fēng)險。

四、合理定位地方政府投融資平臺職能及投融資領(lǐng)域

規(guī)范地方政府平臺的投融資行為，要合理定位。明確地方政府投融資平臺的投融資領(lǐng)域，比如說基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。凡是企業(yè)能做的事情，盡量讓企業(yè)做。只有企業(yè)做不了、做不好的事情才應(yīng)該由地方政府投融資平臺來做。同時，加強對平臺融資使用的監(jiān)管，較少甚至避免項目貸款挪用。

五、建立長效的償債機制

建立政府性融資管理和償債機制，按一定比例在財政預(yù)算中安排政府性償債資金，確定土地出讓收益、經(jīng)營性項目收益、處置國有資產(chǎn)收益、政府性基金、非稅收入節(jié)余等收入的償債資金比例，加大償還政府性債務(wù)的力度，維護政府信用。

六、打造政銀企互動平臺

協(xié)助銀行推進審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。建立和完善協(xié)調(diào)制度，搭建政銀企信息交流平臺，暢通交流渠道，促進銀行、擔(dān)保公司、企業(yè)三方信息溝通和合作，促進企業(yè)有效融資需求和銀行機構(gòu)信貸投放的有效風(fēng)險控制。

七、建立健全地方政府的債務(wù)管理體制

建立健全地方政府的債務(wù)管理體制，明確地方政府對平臺的責(zé)任，加強地方政府對平臺的債務(wù)集中管理。建立由地方財政部門統(tǒng)一掌管政府債務(wù)。建立地方債務(wù)償債基金，地方政府應(yīng)該建立與地方平臺債務(wù)規(guī)范相適應(yīng)的償債基金，并制訂地方平臺債務(wù)償還管理辦法，規(guī)定相應(yīng)的償債程序。

八、加強企業(yè)法人治理

建立適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律的投融資平臺公司，明確平臺應(yīng)當(dāng)披露的信息范圍，包括地方平臺資本金狀況，負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項目的基本情況，項目貸款情況，項目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等。增強投融資平臺公司的市場競爭力、經(jīng)濟再生能力和抗風(fēng)險能力，確保資金安全、增值。

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關(guān)鍵詞：地方政府；融資模式；投資方式

文章編號：1003-4625(2011)03-0096-04

中圖分類號：F830.9

文獻標(biāo)識碼：A

一、國外地方政府融資方式的比較

從國內(nèi)外地方政府融資的渠道和方式來看，主要有財政撥款、債務(wù)性融資、資產(chǎn)(資源)融資和權(quán)益性融資等幾大類融資方式(羅松山，2010)。王鐵軍(2006)將地方政府融資模式歸納為22種模式。目前情況看，國內(nèi)外對銀行借款、市政債券、項目融資三種融資模式的研究最為關(guān)注。

由于各國的金融體系不同，資本市場和信貸市場的發(fā)展側(cè)重點與發(fā)育程度存在差異，各國基本都選擇本國最流行的舉債方式。在歐洲，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來源，而美國、日本等則形成了以市政債券為主導(dǎo)的地方政府信貸市場(楊萍，2004；魏加寧，2010)。魏加寧(2010)指出，在銀行借款占比較大的國家中，有的國家存在著專門的銀行來負(fù)責(zé)為地方政府提供資金，而有些國家通常會有1-2家銀行占據(jù)地方政府信貸舉債市場的主導(dǎo)地位。趙慧和予齋文(2010)分析了銀行借款方式的優(yōu)缺點，認(rèn)為銀行借款程序相對簡單，地方政府僅需要提供必要信息，但該方式成本較高，銀行對地方政府的監(jiān)督有限，所以管理上會存在漏洞。毛騰飛(2006)指出，專業(yè)開發(fā)銀行就是籌集基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的一個重要渠道，歐洲各國的城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行的資金來自合同性儲蓄機構(gòu)，而在日本，開發(fā)銀行的資金來源則是郵政儲蓄和部分養(yǎng)老金基金等。

市政債券融資方式目前是國內(nèi)外研究的熱點，大量文獻集中討論各國市政債券的優(yōu)勢、發(fā)行機制和運作方式。James Leigland(1997)指出利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的優(yōu)勢日益明顯。Kenneth N.Daniels和Jayaraman Vijayakumar(2002)指出世界上越來越多的國家和地方政府已經(jīng)認(rèn)識到市政債券是一種極吸引人的機制，能夠滿足他們的融資需求。Frank J.Fabozzi(2006)詳細(xì)介紹了市政債券的投資者、類型和特點、信用風(fēng)險、收益及其稅收等。國內(nèi)近些年對市政債券的研究頗為關(guān)注。在發(fā)展市政債券的重要性方面，潘英麗(1997)著重從我國資本市場的欠缺角度論述在我國建立市政債券市場的必要性和可行性。楊軼(2002)指出市場債券融資作為國際上基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要途徑之一，能為有巨大資金需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟新的融資渠道。左偉和趙保國(2003)、董奮義和苗鋒(2003)等都論述了地方政府債券融資的必要性，并從法律、償債機制及風(fēng)險管理等方面提出了政策建議。國外(尤其是美國和日本)市政債券的運行機制和運作方式一直是國內(nèi)學(xué)者研究的重點。中國銀行間市場交易商協(xié)會課題組(2010)、王朝陽(2010)、徐瑞娥(2009)、宋立(2004)等的研究對美國和日本市政債券的分類、發(fā)行主體、擔(dān)保關(guān)系、資金用途、監(jiān)管等都作了比較詳細(xì)的介紹。值得注意的是，一些發(fā)展中國家的市政債券發(fā)展的成功經(jīng)驗對我國也有較強的借鑒意義。如張陸偉(2007)、錢怡君和計國忠(2004)介紹了波蘭市政債券的發(fā)行方式、承銷方式、發(fā)行成本等機制。

項目融資方式是私營機構(gòu)(民營經(jīng)濟)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、向社會提供公共服務(wù)，并以項目資源的未來收益或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價值收回私營機構(gòu)的投資成本與合理利潤，從而達(dá)到政府為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資的目的。項目融資方式包括BOT、BOOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。國外對項目融資模式和風(fēng)險管理的研究非常豐碩。如Peter和Nevitt(1997)、Tam(1999)、Ho(2001)、Nisangul(2002)將項目的實施風(fēng)險粗略劃分為：技術(shù)風(fēng)險、金融風(fēng)險和政治風(fēng)險。Yeo和Tiong(2000)從投資者能否控制的角度，將項目風(fēng)險大致分成可控制風(fēng)險和不可控制風(fēng)險。Nisansgul(2002)研究了較長特許權(quán)期間內(nèi)BOT項目中存在的尋租行為和腐敗現(xiàn)象帶來的一系列風(fēng)險。國內(nèi)對BOT模式的理論研究比較成熟。如張水波(2000)等通過國內(nèi)外BOT項目的案例分析，對在BOT中常見的擔(dān)保進行詳細(xì)的討論。馬力、常相全(2001)建立了BOT項目風(fēng)險評價模型。羅順梅(2002)分析了我國政府在BOT項目融資中的風(fēng)險分擔(dān)問題。在PPP模式方面的研究，如李秀輝和張世英(2002)介紹了PPP融資方式，并討論了PPP模式在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用模型。陳柳欽(2005)對PPP模式的內(nèi)涵、目標(biāo)、運作思路和必要條件進行了闡述，并探討了在我國城市軌道交通中的適用性問題。黃佳(2007)、鐘璐(2007)、惠靜薇和安琦(2004)等介紹了ABS在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用及風(fēng)險評價等。

除了以上介紹的融資方式外，股權(quán)融資、土地融資、資產(chǎn)證券化、跨國借貸等等都是地方政府融資的多無化渠道。

以上文獻對國內(nèi)外的地方融資渠道和方式進行了研究，就不同融資方式的特點和實施方式作了比較詳盡的分析。地方政府融資方式非常繁多，從目前國內(nèi)研究來看，還缺乏對其適應(yīng)的經(jīng)濟條件和背景情境的分析和總結(jié)，對新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家地方政府融資方式的研究也較缺乏。相對于發(fā)達(dá)國家，新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家與我國的國情更為接近。他們在地方政府融資方式方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)也同樣值得借鑒。所以需要從更系統(tǒng)更完備的角度進行綜合集成研究，才能為適合我國特有國情(包括經(jīng)濟階段、市場條件等)的地方政府融資方式選擇和具體操作思路提供參考。

二、地方政府投資領(lǐng)域的發(fā)展及創(chuàng)新

從國際上看，政府投資一般限定在公益性事業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，基本不進入競爭性產(chǎn)業(yè)，而且隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而不斷調(diào)整其投資領(lǐng)域。楊中賢(1999)對比英國、法國、美國在經(jīng)濟起飛前、經(jīng)濟發(fā)展的第一到第四階段的政府投資重點后得出結(jié)論：政府的投資結(jié)構(gòu)首先從比較簡單(技術(shù)要求和附加值都比較低)的產(chǎn)業(yè)部門開始，并以此向著技術(shù)要求高及復(fù)雜化和附加值高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且其規(guī)模和比重都在不斷地增加。雖然各國經(jīng)濟起飛的時間不同，但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進趨勢上存在著一致性。孫茂穎和胡蓉(2007)提出，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，政府的主要任務(wù)不同，政府投資調(diào)控作用的廣度和深度就會不同。經(jīng)濟發(fā)展早期，政府的投資應(yīng)主要用于對經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的各種基礎(chǔ)設(shè)施和

能夠帶動經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)群。在經(jīng)濟發(fā)展中期，政府對基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟領(lǐng)域的投資比重下降，而且還會逐漸退出民間投資能夠解決的支柱產(chǎn)業(yè)群的投資領(lǐng)域。到了經(jīng)濟成熟時期，政府投資的主要目的從促進經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M社會安定和實現(xiàn)社會公平，所以政府投資在此階段側(cè)重于社會公共領(lǐng)域。

以上研究顯示了政府投資和私人投資的協(xié)同問題。長期以來，政府都被看做是基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的唯一投資主體。以薩繆爾森為代表的福利經(jīng)濟學(xué)家們認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品消費上的非排他性和非競爭性特征，通過市場方式提供公共用品實現(xiàn)排他是不可能的或者成本是高昂的，因此公關(guān)產(chǎn)品只能由政府提供。但隨著經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品唯一的投資主體的理論支撐開始弱化。自20世紀(jì)60、70年代以來，一批主張經(jīng)濟自由的經(jīng)濟學(xué)家(如戈爾丁、科斯等人)紛紛從理論或經(jīng)驗方面論證了公共產(chǎn)品私人供給的可能性。世界銀行的分析報告(1994，1998)也指出，發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制應(yīng)“向以市場為基礎(chǔ)的體制轉(zhuǎn)變”。E.S.Saves(2002)指出，私人資本介入基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)的方式主要有四種：合同承包、特許經(jīng)營、補助和憑單。魏加寧等(2010)的報告指出，日本地方政府平臺分為地方政府100％出自的“國有獨資平臺”和地方政府與民間資本共同出資的“國有參股平臺”。由于民間資本的介入，兩類地方政府平臺的業(yè)務(wù)就有明顯的區(qū)分。

國內(nèi)學(xué)者在對西方理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，也探討了基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的市場化問題。王辰(1998)指出應(yīng)在公共物品理論的基礎(chǔ)上，從盈利與非盈利角度來界定基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資主體。競爭性、盈利性的由民間投資主體提供，財政融資、政策性金融應(yīng)注意面向非盈利性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時應(yīng)利用資本市場為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)融資。朱會沖、張燎(2003)指出應(yīng)通過制度改革來調(diào)動社會資源投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。崔國清(2009)和毛騰飛(2006)也認(rèn)同將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為非經(jīng)營項目和經(jīng)驗項目然后采取不同的投資管理方法。

需要注意的是，雖然公共事業(yè)民營化是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但其局限性也是顯而易見的。Millward和Parker(1983)的研究認(rèn)為：沒有系統(tǒng)的證據(jù)證明公共企業(yè)私營后狀況一定能夠得到改善，在外部環(huán)境不成熟的情況下，公營企業(yè)民營化后狀況不僅不能夠得到有效的改善，甚至可能出現(xiàn)惡化。因為對于公共服務(wù)的承包商來說，他所關(guān)注的是標(biāo)的、是利潤，而不是“對公共商品的廣泛的道德關(guān)注”(STILL-MAN，1987)。實踐也證明，民營化在改善和提高公關(guān)部門效率的同時，也自身了大量的腐敗現(xiàn)象，使得民營化成為一種兩難的選擇(胡鞍鋼，2001)。民營化已經(jīng)成為推進公共事業(yè)改革的重要路徑。西方學(xué)者也提出了民營化成功的關(guān)鍵因素，就是政府的強有力作用。只有一個好政府才能確保在政府規(guī)模和智能適度的前提下，由充足的能量提供法律、經(jīng)濟和集體物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，以便使私營部門充分發(fā)揮潛力(MOE.R C，1987)。因此對于發(fā)展中國家而言，基礎(chǔ)設(shè)施民營化的前提條件、潛在風(fēng)險、實施難點都要慎重考慮。

國內(nèi)對發(fā)達(dá)國家地方政府的具體投資領(lǐng)域研究也積累了不少成果。王琳(2008)的研究顯示，美國聯(lián)邦政府與州和地方政府間是縱向的關(guān)系。聯(lián)邦政府投資僅占國內(nèi)政府投資的小部分，而州和地方政府才是美國政府投資的主角，是公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要承擔(dān)者，為高速公路、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)提供了大量的投資。王克冰(2009)指出，德國聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)三級政府區(qū)別投資性質(zhì)劃分各自投資范圍：聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)一般的國道、高速公路和郵電等大型項目投資；州政府負(fù)責(zé)各州的教育、醫(yī)療等公共事業(yè)投資；市鎮(zhèn)級政府主要負(fù)責(zé)社會福利等方面的投資。中國銀行間市場交易商協(xié)會課題組(2010)分析了美國、日本、德國等國的市政債券的投資領(lǐng)域。

總體來看，國內(nèi)外的研究均認(rèn)為對于可經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過公私合作的方式來實現(xiàn)供給，但對于純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，仍然應(yīng)由政府供應(yīng)為主。2010年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，強調(diào)鼓勵民資進入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，這為地方政府投資領(lǐng)域的改革有了新的發(fā)展契機。但從國內(nèi)目前研究看，我國地方政府投資領(lǐng)域調(diào)整的動力機制――經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、基礎(chǔ)設(shè)施項目民營化的理論基礎(chǔ)、潛在風(fēng)險等等研究均不充分。還需要在研究國外地方政府投融資領(lǐng)域方面進一步挖掘，并應(yīng)結(jié)合國外成功和失敗案例對基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域民營化的科學(xué)性、難點、風(fēng)險等進一步總結(jié)。

三、地方政府負(fù)債管理模式的國際經(jīng)驗

地方政府債務(wù)管理是一國財政分級管理的重要內(nèi)容。受各國政治體制、財政體制、資本市場與金融機構(gòu)的完善程度、社會歷史變遷等因素的影響，各國的地方政府債務(wù)管理也千差萬別。

國外大量的文獻討論地方政府負(fù)債的監(jiān)管。如Christopher(1990)認(rèn)為地方政府或有負(fù)債應(yīng)當(dāng)納入地方債務(wù)風(fēng)險管理體系。Hana(1998，1999)從政府財政風(fēng)險角度，對控制政府債務(wù)風(fēng)險進行了研究，提出了控制財政風(fēng)險的對策。Chris Clifton等(2006)通過研究對項目融資模式(PPP和PFI)的風(fēng)險管理研究，認(rèn)為提高公共服務(wù)項目未來收益是化解項目融資模式風(fēng)險的有效辦法。Elizabeth Currie(2002)，Julie Froud(2003)提出地方政府應(yīng)當(dāng)在化解融資風(fēng)險方面發(fā)揮更大的作用。另外還有大量的文獻專門針對市政債券、銀行借款等具體融資模式分析其成功實施的風(fēng)險管理。

國內(nèi)的研究，包括魏加寧(2010)總結(jié)出國外地方政府的4大債務(wù)監(jiān)管模式：依靠金融市場紀(jì)律、依靠規(guī)則邊或多邊合作控制、依靠規(guī)則間接控制和上級政府的行政控制。而為了維持財政的健全性，確保償還數(shù)額，中央或聯(lián)邦政府在地方債風(fēng)險管理方面也采取了一些新的措施，包括程序限制、規(guī)?？刂?、債券信用評級、風(fēng)險預(yù)警、償債準(zhǔn)備金制度、債務(wù)保險、信息公開。財政部預(yù)算司(2008)年綜述了國外地方政府債券管理的情況。包括舉債權(quán)限與舉債方式、債務(wù)管理模式、管理機構(gòu)、硬預(yù)算約束、債務(wù)風(fēng)險控制、透明度要求、糾錯及風(fēng)險化解機制和懲罰措施等作了綜述。趙慧和予齋文(2010)總結(jié)出國外地方政府債務(wù)監(jiān)管模式：1，中央負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，中央政府都不同程度地承擔(dān)了監(jiān)管地方政府債務(wù)的職責(zé)。2，嚴(yán)格實習(xí)規(guī)?？刂婆c風(fēng)險預(yù)警。規(guī)?？刂仆ǔＳ行枨罂刂婆c供給控制兩種方式。風(fēng)險預(yù)警是對債務(wù)規(guī)模超過一定指標(biāo)值的預(yù)先警示。如英國政府規(guī)定全國債務(wù)余額應(yīng)低于GDP的40％，地方政府債務(wù)余額占GDP比重控制在4％以內(nèi)。3，積極化解債務(wù)風(fēng)險。如德國采取加強縱向約束和橫向制衡，防范地方債務(wù)風(fēng)險。

還有些研究針對特定國家來研究。如徐瑞娥(2009)分析了美國、澳大利亞、日本、歐盟成員國的地方政府債務(wù)管理方法。魏加寧(2010)報告中指出日本為控制地方政府平臺的風(fēng)險以及防范其背后的財政風(fēng)險，采用了一整套財政健全化指標(biāo)，包括早期健全化標(biāo)準(zhǔn)、財政重建標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營健全化標(biāo)準(zhǔn)。報告針對日本商業(yè)銀行對國有參股平臺貸款中存在的問題建議中國商業(yè)銀行在對地方政府融資平臺貸款時，更多關(guān)注項目本身的經(jīng)濟效益，而不是看有無變相擔(dān)保。

以上文獻為我國地方政府負(fù)債管理提供了寶貴的經(jīng)驗和方向。需要注意的是，國外地方政府債務(wù)多是以債券為主，因此其監(jiān)管模式也集中在對政府債券的研究。由于我國《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的限制，地方融資平臺的資金渠道主要靠銀行貸款，因此地方政府債務(wù)的監(jiān)管要從財政風(fēng)險和金融風(fēng)險考慮。金融風(fēng)險又包括信貸總量風(fēng)險、銀行風(fēng)險、債券風(fēng)險。而且我國地方政府融資平臺比較復(fù)雜，不同區(qū)域、不同級別、不同類型的融資平臺的管理水平不盡相同。因此需要從國外地方政府負(fù)債管理模式中挖掘適合我國地方政府融資平臺的管理經(jīng)驗。

四、小結(jié)

目前國內(nèi)文獻對地方政府融資模式(包括融資方式、投資領(lǐng)域和管理模式)進行了研究，但因為我國國情比較特殊，還需要針對我國發(fā)展情況挖掘國外地方政府融資模式的成功經(jīng)驗。目前的研究在以下幾方面存在不足：

(一)對國外地方政府融資理論欠缺全面的分析

國內(nèi)的研究多從公共品角度分析地方政府融資的必要性。但實際上，地方政府融資的理論分析框架比較廣，包括中央政府、地方政府、社會、公民，所以要更全面地進行理論解釋。

(二)對新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家地方政府融資模式的分析較少

相對于發(fā)達(dá)國家，新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的與我國的國情更為接近。他們在地方政府融資模式方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)也同樣值得借鑒。

(三)對國外地方政府融資方式還欠缺系統(tǒng)的比較

國內(nèi)研究主要關(guān)注市政債券，對銀行借款和其他方式介紹不足，并且對各種融資方式的適用條件、風(fēng)險監(jiān)管等欠缺總結(jié)。

(四)對國外地方政府投資領(lǐng)域的發(fā)展和創(chuàng)新研究不足

國內(nèi)文獻多停留在介紹層面，對國外地方政府投資領(lǐng)域的發(fā)展和創(chuàng)新的動力機制――經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整研究不足。對基礎(chǔ)設(shè)施民營化的理論基礎(chǔ)、成功案例、風(fēng)險等均缺乏分析。

(五)對國外地方政府負(fù)債風(fēng)險的研究不足

國內(nèi)文獻大多停留在國外地方政府負(fù)債監(jiān)管的介紹層面，尤其集中在政府債券。針對中國國情而需要的關(guān)于地方政府負(fù)債風(fēng)險的形成機理、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的理論基礎(chǔ)以及不同區(qū)域、不同級別、不同類型的地方政府債務(wù)的風(fēng)險監(jiān)管研究不足，對財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的考量不足。

(六)對國外地方政府的融資制度研究欠缺

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關(guān)鍵詞：融資平臺 風(fēng)險控制 思考

一、省級融資平臺的工作內(nèi)容

（一）省級融資平臺可以為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金

在市場經(jīng)濟的大背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金呈現(xiàn)出多元化、多層次的趨勢。政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資途徑一般都是內(nèi)部來源收入和政府間轉(zhuǎn)移支付還有借款和公共與私人合作的項目的融資方式組成。省級融資平臺將內(nèi)部來源收入和政府間轉(zhuǎn)移支出組成了新的財政融資來保障地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政融資途徑主要有三種，一是預(yù)算內(nèi)投資，二是特種稅融資，是中央政府的專項資金轉(zhuǎn)移支付。但是受到政府財力的制約，在進行城市化建設(shè)過程中，財政融資無法使用的大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。因此用省級融資平臺將內(nèi)部來源收入和政府間轉(zhuǎn)移支出相結(jié)合的新型融資方式對城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，保障財政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施間的絕對額迅速增長。

（二）省級融資平臺主導(dǎo)了我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式

隨著我國的各地方政府開始償還利用借款籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的行為，使我國主線形成了借助政府融資平臺發(fā)行的城投債和信貸融資為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制。城市建設(shè)投資公司債券簡稱城投債，這也是升級融資平臺籌集城市基礎(chǔ)建設(shè)資金最重要的方式。省級融資平臺通過城投債的方式將涉及的行業(yè)從城市建設(shè)、交通、再延伸到新能源，規(guī)模從小到大，通過城市建設(shè)投資公司來籌集資金，用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于省級融資平臺發(fā)放的城投債期限長，成本低，資金的去留不受監(jiān)控，所以各地紛紛通過舉債來籌集資金，極大地緩解了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的問題。

（三）省級融資平臺積極創(chuàng)新，嘗試公私合作的融資方式

省級融資平臺為了籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，在項目中引進了公私合作的項目融資方式。將政府、盈利性企業(yè)和非營利性企業(yè)給予某個項目而形成的相互合作的項目投資融資方式。這種方式并不是我國首創(chuàng)的，這種方式還廣泛的運用于通信、交通和能源等方面。但是不可否認(rèn)的是，這種方式可以使各級政府借用私人成本來提升公共服務(wù)水平。省級融資平臺通過使用公私合作的融資方式，可以大大緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政危機?；I集大量的資金用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大的提高了城市化的進程。

（四）省級融資平臺可以刺激當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長

省級融資平臺一般可以較好的配置當(dāng)?shù)刭Y源，促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長。政府利用省級融資平臺的公信力，市政府資源可以循環(huán)利用。此外，在銀行加大了對貸款的監(jiān)管力度的現(xiàn)在，省級融資平臺由于有政府背景，可以相對較容易的獲得銀行貸款。地方投資平臺可以使用這筆資金進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大內(nèi)需，有效地扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下滑的趨勢，保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展保持較高的水平，刺激當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長。

二、省級融資平臺的主要風(fēng)險

（一）省級平臺的融資風(fēng)險

我國的四萬億經(jīng)濟刺激計劃是為了應(yīng)對國際金融危機、刺激國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展而出臺的。這筆資金中除去中央財政和地方政府配套資金之外，有兩萬億的資金是由地方政府投融資平臺從銀行貸款獲得的。這種情況下省級融資平臺的債務(wù)會大量增加。隨著省級融資平臺的債務(wù)越來越多，融資平臺的貸款余額已經(jīng)超過了財力所能承受債務(wù)償還的能力。外債的增加和盈利收入的減少到導(dǎo)致省級融資平臺的融資風(fēng)險加大。此外，銀行從貸款規(guī)模和總量方面都對省級融資平臺進行嚴(yán)格控制。這種政策環(huán)境下，省級融資平臺的貸款融資遭受到了巨大的壓力，巨大的壓力也導(dǎo)致省級融資平臺的負(fù)債率過高，管理容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象。自身的管理不善加上各商業(yè)銀行對貸款加大了管制，致使省級融資平臺不能滿足貸款的要求，增大了融資平臺的融資壓力，省級融資平臺在融資方面將遭受巨大的風(fēng)險。

（二）省級融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險

省政府對省級融資平臺的投資項目性質(zhì)可以分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。其中非經(jīng)營性的項目本身不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，這些項目需要政府資金的直接投資，同時這些項目本身的回報率低、期限長，難以收回利潤，但是非經(jīng)營性項目又是省級融資平臺工作所必不可少的項目，所以需要政府部門使用財政資金來保證并償還投資。但是隨著我國實現(xiàn)分稅制改革，再加上央行對融資平臺實行緊縮性貨幣政策，導(dǎo)致地方財政收入的開銷以及政府事務(wù)所需的費用將大大增加，地方財務(wù)的情況也會更加艱難，這種情況下對非經(jīng)營性項目的資金投入就會大大減少。而此種情況下如果政府的財政也陷入困境的話，會導(dǎo)致融資平臺的債務(wù)量大大增加，嚴(yán)重的會加大省級融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險，導(dǎo)致省級融資平臺失去生存空間，最終破產(chǎn)。

（三）地方經(jīng)濟停滯導(dǎo)致省級融資平臺出現(xiàn)風(fēng)險

省級融資平臺的風(fēng)險除了上述兩個內(nèi)部風(fēng)險外，還存在著外部風(fēng)險，尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展對省級融資平臺的建設(shè)有極大的影響。隨著我國對財稅制度進行改革，地方經(jīng)濟的基礎(chǔ)建設(shè)有著極大的提升，政府也采取了新的經(jīng)濟運作模式來加強和省級融資平臺的聯(lián)系。具體使用“獲取貸款――投資建設(shè)――出讓土地――償還債務(wù)”的操作模式對省級融資平臺進行操作和管理。政府通過省級融資平臺從銀行等信貸機構(gòu)中獲取貸款資金，然后將這筆資金投入到基層設(shè)施建設(shè)中，在改善了城市的基礎(chǔ)設(shè)施的同時還創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟環(huán)境。這種情況促使政府和融資平臺的聯(lián)系更加緊密。政府的財政收入增加，土地價格會隨著城市的發(fā)展而增加，從而加速當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。這樣政府就可以用土地的資金以及其他的財政收入來償還銀行信貸機構(gòu)的貸款。這種結(jié)構(gòu)非常緊密，環(huán)環(huán)相扣的模式雖然可以保障資金的循環(huán)使用，但是一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤就會導(dǎo)致這個模式崩潰。隨著商業(yè)銀行加大對信貸方面的監(jiān)管力度，使資金的信貸更加嚴(yán)格，在源頭上限制了這一模式的發(fā)展和使用。缺少足夠的資金支持經(jīng)濟建設(shè)，使城市的發(fā)展后繼無力，容易使這一經(jīng)濟運作模式崩潰，地方經(jīng)濟的發(fā)展面臨著停滯風(fēng)險，升級融資平臺的負(fù)債過大，也面臨破產(chǎn)的風(fēng)險。

（四）國家財政體系風(fēng)險

一般情況下的省級融資平臺的投資項目都是依靠地方的財政收入為擔(dān)保的銀行信貸資金。地方財政在省級融資平臺的資金獲取方面起著重要的作用。但是如果地方財政的主要來源土地出讓金減少，就會使地方收入減少，嚴(yán)重的情況會導(dǎo)致地方財政收入停滯，省級融資平臺又是依靠地方財政收入的土地出讓金來償還大量的信貸外債，但是由于當(dāng)前全國普遍的房地產(chǎn)泡沫危機，所以省級融資平臺存在著極大的債務(wù)危機。但是如果由國家來制定一系列防止房價下滑的措施，會有效地保障土地的價格，可以獲得土地出讓金，償還省級融資平臺大量的外債。此外，如果省級融資平臺出現(xiàn)債務(wù)危機，一般情況下會讓省級融資平臺的債務(wù)償還任務(wù)分?jǐn)偟狡渌麅斶€來源上，這種情況最終加大了地方財政資金壓力，使財政風(fēng)險不斷加大，如果地方政府的資金周轉(zhuǎn)不開，會影響到國家的財政體系正常運轉(zhuǎn)，引起國家財政體系風(fēng)險，導(dǎo)致國家財政體系無法繼續(xù)為省級融資平臺保駕護航，加大省級融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險。

三、控制省級融資平臺風(fēng)險的措施

（一）規(guī)范省級融資平臺的建設(shè)和管理

省級融資平臺的風(fēng)險不斷的產(chǎn)生和加劇在很大程度上是由省級融資平臺的建設(shè)與管理不規(guī)范造成的。對省級融資平臺的建設(shè)和管理不規(guī)范，會導(dǎo)致省級融資平臺的日常工作沒有一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)問題無法及時發(fā)現(xiàn)并解決，使省級融資平臺的日常工作產(chǎn)生極大風(fēng)險。所以需要對省級融資平臺加強建設(shè)和管理方面的規(guī)范。首先，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，從而提高省級融資平臺市場化運作的效益。然后，要對省級融資平臺的建設(shè)規(guī)模加強管理和規(guī)范，對省級融資平臺的融資過程要加強透明化管理。最后，要建立完善的融資平臺債務(wù)償還保障機制，解決省級融資平臺工作中最大的問題――債務(wù)償還問題。

（二）拓寬融資渠道，分散融資風(fēng)險

省級融資平臺的融資渠道主要是商業(yè)銀行貸款。但是由于近年來銀行逐漸加大了對貸款方面的監(jiān)管力度，使省級融資平臺通過銀行貸款獲得的資金大大減少。為了滿足省級融資平臺日常工作的需要，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利實施，也為了降低融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，必須拓寬融資渠道，增加其資金來源。省級融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)等融資工具進行融資。在嚴(yán)格確認(rèn)城司條件的基礎(chǔ)上，放寬政府對省級融資平臺發(fā)放債券的具體要求，提高非銀行金融機構(gòu)對省級融資平臺的參與程度，通過多種方式增加省級融資平臺的融資渠道，增加其資金來源，分散融資風(fēng)險。

（三）提高自身收益，防范經(jīng)營風(fēng)險

就目前看來省級融資平臺的投資大多都處于虧損狀態(tài)，即使有盈利的項目也是收入甚微。這種情況導(dǎo)致企業(yè)的自身負(fù)債率較高，償還外債還要依靠當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎尳鹗杖搿Ｈ绻恋爻鲎尳鸬膬r格下降，將使省級融資平臺的外債償還能力下降，不僅使其償還外債十分困難，還會對省級融資平臺的持續(xù)經(jīng)營造成嚴(yán)重的威脅。因此要努力提高自身的收益能力，減輕對土地出讓金的依賴程度。要提高省級融資平臺的收益，首先要提高融資平臺對投資項目的管理能力，在投資之前做好詳細(xì)的分析工作。對項目投資之后還要加強對投資項目的管理，保障投資的項目可以正常盈利。此外，還要科學(xué)合理的制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)劃，盡量使地方財力水平與投資項目的規(guī)模相匹配。最后要將一部分政府的投資資金劃入省級融資平臺之中，使其成為省級融資平臺的投資建設(shè)資金，通過對這筆資金的科學(xué)專業(yè)的管理，使投資獲得盈利，避免出現(xiàn)經(jīng)營性風(fēng)險。

四、總結(jié)

省級融資平臺的建立及其工作可以有效地帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，促進城市化的進程。但是在省級融資平臺的工作過程中，仍有許多問題影響著省級融資平臺的工作效果。對此需要加強對省級融資平臺風(fēng)險的防范和控制，使省級融資平臺得以促進城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。

參考文獻：

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篇8

關(guān)鍵詞：BT模式 項目融資 風(fēng)險 策略

近幾年，國家一方面加強地方政府債務(wù)的管理，一方面大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨建設(shè)資金不足困局。BOT或BT作為一種新的投融資方式，為我國地方政府解決資金不足而又需要建設(shè)大型項目提供了途徑，也使財政資金以外的各類資本面臨更多的投資渠道，為施工企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式和發(fā)掘增長點提供了舞臺。筆者結(jié)合BT項目融資管理的實踐，就其風(fēng)險及對應(yīng)策略作一闡述，以期。

一、BT項目的涵義

BT模式是由“BOT”模式演變而來的，是Build-Transfer（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓）項目的簡稱，集政府特許、政府采購、投資、融資、項目建設(shè)與移交等行政或民商事行為于一體，通常投資人（承包人）通過政府BT項目招投標(biāo)，負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的籌措和項目建設(shè)，并承擔(dān)項目的建設(shè)風(fēng)險，項目竣工驗收合格后移交給建設(shè)單位（通常為政府），建設(shè)單位按照簽署的回購協(xié)議接管項目，并向投資人（承包人）支付工程建設(shè)費用及回報，是承包模式發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種工程總承包加融資的建設(shè)方式，是吸引民間資金參與基礎(chǔ)建設(shè)的一種融資方式，對于緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足有十分顯著的作用。

二、BT模式融資風(fēng)險分析

項目融資風(fēng)險是指在項目融資過程中，出現(xiàn)的不確定因素，以及這些不確定性因素對項目目標(biāo)產(chǎn)生有利或不利影響的機會事件發(fā)生的可能性及損失發(fā)生的不確定性。

BT模式項目融資風(fēng)險的分類主要有以下三種類型：（1）按項目的建設(shè)進展階段可分為，項目建設(shè)開發(fā)風(fēng)險、試生產(chǎn)階段風(fēng)險、運營階段風(fēng)險；（2）按風(fēng)險的表現(xiàn)形式分：法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、信用建設(shè)風(fēng)險等種類；（3）按項目風(fēng)險的可控制性可分為，項目的核心風(fēng)險、項目的環(huán)境風(fēng)險。筆者結(jié)合BT項目融資管理的實踐，BT項目融資應(yīng)著重關(guān)注以下風(fēng)險：

1.法律風(fēng)險

BT融資模式是一種新型的、特殊的項目融資方式，法律性質(zhì)、合同主體、投資客體及法律關(guān)系存在諸多特殊性，但目前我國沒有針對BT模式的法律法規(guī)，實際操作中只能參考相關(guān)的法律法規(guī)，有相當(dāng)多的內(nèi)容需要在實踐中不斷的摸索和逐步完善。

2.政策風(fēng)險

主要是指國內(nèi)外經(jīng)濟條件發(fā)生重大變化或者政府政策做出重大調(diào)整，項目既定目標(biāo)難以實現(xiàn)甚至無法實現(xiàn)。近些年來，地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大，國家為限制地方債務(wù)規(guī)模，先后出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知財政部》（財預(yù)[2012]463號文）、《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號文）等政策文件，并于2013年全面審計地方債務(wù)。目前BT項目大部分是政府投資的項目，其回購資金均納入地方政府債務(wù)，增加了BT項目融資的不確定性。

3.項目前期審批風(fēng)險

BT項目的審批涉及面廣,參與部門多,程序繁瑣。順利實施項目的運營，各主管部門需要有統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循，否則，項目審批進展遲緩。但從實際情況看, 政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不少建設(shè)項目未取得完整審批手續(xù)就招商，投資人不能提供項目完整的合法合規(guī)性手續(xù)，銀行無法評估項目融資的可行性，人為地加大了融資項目的風(fēng)險。

4.項目融資擔(dān)保風(fēng)險

目前較為普遍規(guī)范的BT項目融資方式是通過項目的投資方設(shè)立項目公司，通過項目公司的信譽和經(jīng)濟實力來籌集所需資金。但是，因為項目公司成立期初并不具備很強的認(rèn)可度和信用度，且政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是以公益性為目的，在實際操作模式中，項目投資人為保障自身權(quán)益，往往會要求業(yè)主提供回購擔(dān)保，并將回購擔(dān)保權(quán)益為融資貸款設(shè)立新的擔(dān)保，此種情形下，業(yè)主提供的擔(dān)保物直接影響項目融資的成敗，故在合同談判方案的設(shè)計和前期對業(yè)主方的盡職調(diào)查方面顯得尤為重要。

5.回購主體綜合實力風(fēng)險

目前較為普遍規(guī)范的BT項目融資與投資人簽訂BT投資建設(shè)合同，項目移交后按合同約定支付回購款。項目融資過程中，項目公司預(yù)計將來現(xiàn)金流均來源于業(yè)主支付回購款，銀行進行的項目評估均將回購方列為第一還款源，融資擔(dān)保物僅列為第二還款源。銀行考核體系中，貸款無法按時回后，只有將到期貸款列為壞賬后，且需要通過訴訟等復(fù)雜程序，才能獲取第二還款源資金。因此銀行在項目融資方案的審核重點仍是回購方的還款能力。作為回購主體的平臺公司，其公司規(guī)模、盈利能力、銀行信譽等綜合實力，增加BT項目風(fēng)險因素。

三、BT項目融資風(fēng)險的管控措施

針對BT項目融資風(fēng)險應(yīng)高度重視，做好防范措施，降低風(fēng)險隱患。

1.全方位調(diào)研項目，降低風(fēng)險隱患

企業(yè)參與BT項目融資，首先必須選擇熟悉的領(lǐng)域；遴選信譽良好、具備充足資金和較強的融資能力；要有較強的施工組織能力。企業(yè)通過自身積累，建設(shè)一支豐富經(jīng)驗、人才、設(shè)備和技術(shù)優(yōu)勢的建設(shè)組織團隊。

2.做好事前調(diào)研和項目評估

企業(yè)介入項目融資之前，一定要做好調(diào)查研究和項目評估工作，探索風(fēng)險事件的來源所在，分析發(fā)生的可能性，判斷后果的嚴(yán)重程度。情況允許的企業(yè)成立專門的調(diào)研組，對調(diào)查結(jié)果進行分析，以提供決策依據(jù)。

3.加強項目回購資金的回收

投資人的投資回報是通過訂約當(dāng)局在項目移交以后的回購款支付實現(xiàn)的，所以項目回購款的支付是BT模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目回購款計算已經(jīng)在項目特許合同中明確規(guī)定。投資人應(yīng)加內(nèi)審計，完善項目審批、工程建設(shè)、工程變更、質(zhì)量監(jiān)督及工程結(jié)算等審批手續(xù)及檔案資料，積極協(xié)調(diào)回購方辦理工程竣工驗收，確保項目完工后及時移交。

4.創(chuàng)新融資模式，拓展融資渠道

項目融資作為一種高風(fēng)險的融資方式,我們應(yīng)從金融機構(gòu)已有項目貸款、信托、理財資金、企業(yè)債等的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，充分發(fā)掘新的融資模式，實現(xiàn)項目融資。例如，有特殊收費經(jīng)營性的項目，可采用共同借款人模式，即投資方與回購方組成融資聯(lián)合體，以項目未來收益抵押，向銀行申請融資，投資人按約定在條件下退出融資聯(lián)合體。

四、結(jié)語

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施的投融資方式正在發(fā)生重大變化，采用項目融資是建筑市場改革發(fā)展的必然趨勢。只有具備風(fēng)險意識，才能適應(yīng)建設(shè)市場的需要。因此，進一步總結(jié)項目融資實施過程中的管控風(fēng)險的經(jīng)驗教訓(xùn)，把風(fēng)險隱患將至最低程度，對于縮短與國際的差距，推動我國建設(shè)市場的規(guī)范發(fā)展是非常有益的。

參考文獻

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土地財政：不可持續(xù)的融資方式

土地財政是當(dāng)前政府預(yù)算外融資的主要方式之一。在中國目前的財稅體制下，尤其是分稅制改革之后，地方財政收入占全國總財政收入的比例不斷下降，而地方政府事權(quán)不減，事權(quán)與財權(quán)不對稱，地方財政一直比較緊張。因在預(yù)算內(nèi)又很難獲得足夠的資金支持，地方政府不得不通過提高預(yù)算外收入以及對外舉債等方式來拓寬財政收入。

這種融資方式缺陷明顯。首先，土地資源的剛性約束使其供求不平衡，地價高漲。受土地價格的影響，我國城市的房地產(chǎn)價格一直處在較高水平。高企的房價提高了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本，十分不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，土地財政導(dǎo)致土地資源在代際間分配不公。由于轄區(qū)內(nèi)土地是有限的，本級政府為短期利益出讓的土地，會減少下一屆政府的財政收入，直接影響地方政府未來的收入。這將導(dǎo)致未來公民獲得公共服務(wù)質(zhì)量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式。實際上，土地財政是依靠透支社會的未來收益來謀取眼前發(fā)展的一種方式，不利于我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。最后，土地財政將提高銀行的金融風(fēng)險。土地財政政策刺激房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而房地產(chǎn)的資金來源主要靠銀行信貸。這使房地產(chǎn)業(yè)易于形成泡沫，進而導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的畸形發(fā)展，其經(jīng)營風(fēng)險會轉(zhuǎn)嫁到銀行，提高銀行的金融風(fēng)險。

投融資平臺：加大地方政府債務(wù)風(fēng)險

投融資平臺主要由地方政府所設(shè)立的融資公司組成，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司以及城建資產(chǎn)公司等。其資產(chǎn)來自于政府給予或劃撥的土地、股權(quán)等，再由這些公司把所融資金投入市政建設(shè)、公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)我國《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》的相關(guān)規(guī)定，地方政府是不允許直接向銀行申請貸款的?？擅鎸ω斦毫?，地方政府不得不通過投融資平臺貸款的方式，向銀行變相舉債。尤其是在2008年金融危機之后，地方政府紛紛加速搭建投融資平臺，以應(yīng)對金融危機對我國實體經(jīng)濟的沖擊。短短幾年間，地方政府融資平臺發(fā)展迅猛。

然而，隨著這種融資模式的繼續(xù)推進，地方政府的債務(wù)風(fēng)險也逐漸凸顯。首先，政府投融資平臺的融資渠道單一，以向銀行的中長期貸款為主要形式。這種單一的融資模式不利于金融風(fēng)險的分散。若經(jīng)濟面臨著通貨膨脹的風(fēng)險而央行實行緊縮的貨幣政策時，投融資平臺難以繼續(xù)獲得商業(yè)銀行的信貸，這可能會影響地方平臺融資的穩(wěn)定性。更為嚴(yán)重的是，一旦地方政府投融資平臺的融資金額超過一定范圍，以致平臺投資規(guī)模與政府償還能力不匹配，地方政府可能會因為難以償還銀行的貸款而引發(fā)債務(wù)危機，并轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。其次，地方投融資平臺容易引發(fā)金融風(fēng)險。地方政府以土地出讓收入和政府信用作為擔(dān)保獲得銀行融資，地方投融資平臺的管理與經(jīng)營很不透明。由于信息的不對稱，無論是商業(yè)銀行還是各級地方政府，都不完全了解投融資平臺的全面負(fù)債和擔(dān)保情況。投融資平臺可以從多家銀行獲得信貸支持，這會形成“多頭信貸和融資”現(xiàn)象。如果地方政府的土地出讓金收入減少，不足以償還銀行貸款，則會轉(zhuǎn)移成為銀行不良資產(chǎn)或中央政府的財務(wù)負(fù)擔(dān)，極易引發(fā)信貸風(fēng)險，系統(tǒng)性的銀行壞賬將引發(fā)金融危機。

新型城鎮(zhèn)化出路：大力拓展多元的融資方式

為穩(wěn)定經(jīng)濟和金融安全，地方政府為城鎮(zhèn)化融資可考慮以下方式。

第一，公共私營合作制：以政府財政作為引導(dǎo)資金，帶動廣大社會資本共同投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)世界銀行項目分區(qū)理論分類，非經(jīng)營項的項目是純公共品，這些物品的提供應(yīng)該主要由政府的財政方式提供；而那些可經(jīng)營項目則可由政府引導(dǎo)、多方共同提供資金，并充分發(fā)揮市場機制來運作這些項目。借鑒英美等國的發(fā)展經(jīng)驗，公共私營合作制（public-private partnership，PPP）是一種較為有效的公私合作投資方式。因此，需創(chuàng)新公共私營合作PPP模式，提高民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮資本市場的作用，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。

第二，市政債券：由地方各級政府及其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行的債券。市政債券優(yōu)勢明顯，長期以來受到歐美各國政府的青睞。首先，由于政府及其授信單位是發(fā)行主體，以政府稅收為擔(dān)保，市政債券違約風(fēng)險較低，易獲得投資者的青睞。其次，市政債券所籌集到的資金多用于新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的學(xué)校、公路和交通運輸?shù)裙苍O(shè)施建設(shè)。最后，由于市政債券的償債資金一般來自于地方政府的稅收和公共項目收取的費用，市政債券在許多國家享有稅收減免權(quán)。西方國家城市化的實踐表明，大力發(fā)展市政債券是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀選擇。近年來，我國地方政府的債券工具有所發(fā)展，所采用的債務(wù)工具包括專項國債、地方政府融資平臺債等債券形式。地方政府債券主要以省級政府為主體，并由財政部發(fā)行。目前我國地方政府債券發(fā)行仍處于試點階段，發(fā)展比較落后。究其原因，主要是地方政府受限于《預(yù)算法》的約束而無法舉債。結(jié)合我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化融資的需求，發(fā)展市政債券已顯得十分必要，應(yīng)盡快出臺相關(guān)配套法律條例，以形成規(guī)范化的市政債券管理制度。為完善市政債券市場體系，應(yīng)建立地方政府信息披露規(guī)則，監(jiān)督地方政府的財務(wù)狀況以及資金使用狀況，保護投資人的合法權(quán)益。除此之外，還應(yīng)設(shè)立地方政府信用評級制度。通過獨立評級機構(gòu)對地方政府債券的信用評級，保障投資者的知情權(quán)。

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關(guān)鍵詞：地方政府融資；債務(wù)風(fēng)險；地方公債

中圖分類號：F810 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0029-02

在現(xiàn)實經(jīng)濟中，地方政府融資是個寬泛的概念，它指的是地方各級政府為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)通過各種渠道方式籌集建設(shè)資金的行為。目前中國法律明確規(guī)定，不允許地方政府直接向銀行貸款或為各類建設(shè)項目的銀行貸款提供擔(dān)保，在此背景下，中國地方政府嘗試通過各種融資方式來籌集建設(shè)資金。

一、地方政府融資存在的問題

現(xiàn)階段中國地方財政的收支不平衡在不斷擴大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進行融資，其結(jié)果造成了地方政府債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)隱蔽性強、難以有效監(jiān)管，地方債務(wù)風(fēng)險不斷加大的局面。

（一）舉債主體多元化，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹

由于中國現(xiàn)階段沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對地方舉債主體資格進行限制，中央對地方政府的融資行為主體界定也沒有明確的硬性約束，于是地方政府在相應(yīng)事權(quán)的壓力下形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務(wù)規(guī)模難以控制，不斷擴大膨脹的局面和趨勢。據(jù)審計署審計結(jié)果，截至2010年，全國地方政府性債務(wù)余額近10.7萬億元。按舉債主體和地方政府償債責(zé)任的輕重，可分為三個層次，其中第一層次是由政府或政府部門等單位舉借，用財政資金償還的債務(wù)。這類債務(wù)達(dá)6.7萬億元，占整個債務(wù)規(guī)模的62.6%。第二層次是地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，這類債務(wù)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任。其數(shù)額達(dá)2.3萬億元，占整個債務(wù)規(guī)模的21.8%。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效規(guī)范的融資渠道，融資資金使用效益差

由于中國預(yù)算法明確規(guī)定，未經(jīng)中央批準(zhǔn)地方政府不得發(fā)行地方債券融資，同時國家規(guī)定地方政府也不能直接向國內(nèi)的中資金融機構(gòu)貸款，或為其所屬的投資公司擔(dān)保借款。這樣許多地方政府在既不能直接發(fā)債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規(guī)的融資方式實現(xiàn)籌集資金的目標(biāo)，如將債務(wù)分散到所屬各部門或下屬公司，或以為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式獲取資金，或成立專門的投資公司代替政府向銀行借款等。這種融資操作不規(guī)范，機制不健全，甚至有些是違規(guī)操作，是地方政府財政運行的隱患，為地方政府積累了不少的債務(wù)風(fēng)險。通過這些非正規(guī)渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監(jiān)管，資金的使用效益差。據(jù)審計署審計結(jié)果，許多地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不規(guī)范，2011年審計結(jié)果共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題資金達(dá)1 082.53億元。主要表現(xiàn)是融資平臺以虛假或價值評估不合理的抵押物獲取債務(wù)資金，將債務(wù)資金違規(guī)使用等，此外，還存在資金浪費現(xiàn)象和違法違紀(jì)案件等。

（三）債務(wù)隱蔽性強，透明度差，風(fēng)險難以監(jiān)控

一直以來，地方政府融資渠道眾多，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、性質(zhì)多樣，而地方政府融資信息披露機制不完善，許多地方債務(wù)資金沒有納入財政預(yù)算管理，游離于現(xiàn)行財政體制之外，其準(zhǔn)確信息難以被掌握，利益相關(guān)者無從了解其中準(zhǔn)確信息，地方人大、審計監(jiān)督部門難以對其形成有效監(jiān)督。而且目前許多地方政府巧借名目，非法或違規(guī)融資，這類債務(wù)一般隱蔽性更強，透明度極差，中央一般難以準(zhǔn)確了解其情況。這樣造成地方債務(wù)實際規(guī)模難以準(zhǔn)確把握，地方債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控難以進行，債務(wù)預(yù)警機制也難以建立。

二、地方政府融資問題的對策

目前中國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，情況復(fù)雜，缺乏有效監(jiān)管，債務(wù)風(fēng)險在不斷積累，形勢已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，已成為地方和國家經(jīng)濟發(fā)展的巨大隱患，必須采取相應(yīng)的對策措施來加以應(yīng)對。

（一）進一步深化分稅制財政體制改革

1994年分稅制改革以后，中央和地方在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了財權(quán)，地方財政收入占全部財政收入的比重下降了很多，地方財政收入不平衡現(xiàn)象突出。在當(dāng)前應(yīng)進一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)和支出范圍，避免出現(xiàn)事權(quán)邊界不清、責(zé)任不明、地方事權(quán)過重等情況。與此同時，應(yīng)深化稅收體制改革，科學(xué)劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設(shè)，加強地方主稅稅種建設(shè)，積極推進新稅種如遺產(chǎn)稅等新稅種的開征，推進資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩(wěn)定規(guī)范的財政收入來源。另外應(yīng)規(guī)范地方政府非稅收收入，減少各種預(yù)算外、非預(yù)算收入所占比例。明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規(guī)范性。建立起地方財政預(yù)算硬約束機制，減輕和化解地方政府的各種隱性收入和隱性債務(wù)給地方財政帶來的財政風(fēng)險。此外，地方財政資金應(yīng)從一般性競爭領(lǐng)域退出，充分發(fā)揮市場在其中的調(diào)節(jié)作用，而將支出重點投向地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出項目建設(shè)中去。在一些市場發(fā)展不充分，市場規(guī)律調(diào)節(jié)作用不明顯的領(lǐng)域，政府財政資金應(yīng)盡可能地發(fā)揮帶動作用，以實現(xiàn)以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果和作用。

（二）積極探索發(fā)展地方公債融資方式

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府在地方基礎(chǔ)建設(shè)，地方公共服務(wù)提供方面扮演著越來越重要的角色。地方公共品的支出一般屬于資本性支出，同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設(shè)資金更為合理，它將公共項目建設(shè)成本分?jǐn)偟巾椖渴芤娴娜舾蓵r期內(nèi)，實現(xiàn)了成本與收益相匹配，而且地方政府是政府體系的重要組成部分，地方政府在履行其職能時需要有相應(yīng)的財力作保證，而舉債權(quán)則是地方政府財權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。因此應(yīng)允許地方政府發(fā)行地方公債來為地方公共基礎(chǔ)建設(shè)項目籌集資金。中國現(xiàn)階段初步具備了發(fā)展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設(shè)籌集資金具有一定的市場基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。發(fā)展地方公債融資有利于增強地方政府提供公共品和公共服務(wù)的能力，規(guī)范地方政府的融資行為，防范地方債務(wù)危機，是發(fā)展趨勢所在，中國應(yīng)在借鑒美國等發(fā)達(dá)國家發(fā)展本國地方公債的實踐經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上積極探索適合中國國情的地方公債發(fā)展道路。2009年在應(yīng)對世界金融危機的大背景下，中國政府采取了中央地方公債的做法進行了地方公債融資的實踐和試點，2011年國家在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省（市）進行了自行發(fā)行地方債的試點。探索發(fā)展中國地方公債融資方式就是要用規(guī)范的地方融資方式來為地方財政融資，減少并替代地方各種非正式規(guī)范的融資手段和方法，規(guī)范地方融資行為，防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險。

（三）建立地方政府多渠道規(guī)范的融資體系

在現(xiàn)階段，地方政府承擔(dān)著提供地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，促進地方經(jīng)濟增長的重任，在財政收支不平衡的情況下，許多地方采用非正規(guī)的融資渠道去獲取建設(shè)資金，造成地方政府融資行為不規(guī)范，各種隱性債務(wù)不斷增加，投資資金使用缺乏監(jiān)督等問題，因此應(yīng)針對地方政府融資特點，建立起地方政府規(guī)范的融資體系。地方政府難以用稅收來支持承擔(dān)的資本性支出項目可以用發(fā)行地方公債籌資的方式將這類支出的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到后代，實現(xiàn)成本與收益相匹配，因此應(yīng)發(fā)展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。此外，還可以創(chuàng)新發(fā)展項目融資，資產(chǎn)證券化融資和股權(quán)融資等方式來為特定的地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資。另外，還應(yīng)對當(dāng)前地方政府普遍采用的如土地融資、融資平臺融資等方式進行規(guī)范，促進其健康發(fā)展。

（四）清理地方政府隱性債務(wù)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

當(dāng)前中國地方政府財政積累了大量的隱性債務(wù)，這是地方財政健康運行的隱患，也影響了地方政府的信用，應(yīng)加強對地方政府隱性債務(wù)的清理工作，摸清掌握地方隱性債務(wù)規(guī)模，并以此作為評價地方政府信用的依據(jù)。中國應(yīng)進一步深化財稅體制改革，規(guī)范地方財政收入來源，逐步減小地方各種非稅收入所占比例，強化地方預(yù)算管理，增強地方財政收支的透明度。

為了能有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，增強對地方債務(wù)風(fēng)險的宏觀監(jiān)控水平，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險意識，國家應(yīng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力，運用地方債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，加強對地方債務(wù)的管理，使地方政府債務(wù)處于一個合理的范圍以內(nèi)，防止發(fā)生債務(wù)危機。

參考文獻：

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