導(dǎo)語：如何才能寫好一篇非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權(quán)政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

原告：候躍超

被告：昌平區(qū)南邵鎮(zhèn)南邵村村民委員會

原告候躍超原系北京市昌平區(qū)南邵鎮(zhèn)南邵村農(nóng)民，1999年隨其父親轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。2004年12月，被告南邵村委會向原告候躍超及侯靜、徐桂敏核發(fā)了《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)確利證書》。被告南邵村委會因原告候躍超辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)非，依據(jù)村里制定產(chǎn)權(quán)制度改革方案，確認(rèn)原告候躍超不享有戶籍股，并進(jìn)行公示。原告候躍超在公示中發(fā)現(xiàn)沒有確認(rèn)其享有戶籍股后，認(rèn)為其具有《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)確利證書》，當(dāng)然享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，進(jìn)而享有戶籍股，雙方產(chǎn)生爭議。為此，原告候躍超訴至法院。

【裁判要點】

本院認(rèn)為：被告南邵村委會制定的《南邵村關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革方案》是其根據(jù)法律規(guī)定行使的村民自治權(quán)利，符合村民民主議事的規(guī)定。原告候躍超作為居民，其依據(jù)《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)權(quán)利證書》要求確認(rèn)其享有戶籍股，依據(jù)不足，本院不予支持。依照《中華人民共和國民法通則》第六條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條、第二十條，《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條之規(guī)定，判決如下：

駁回原告候躍超的訴訟請求。

案件受理費(fèi)七十元，由原告候躍超負(fù)擔(dān)，已交納。

【爭議焦點】

有《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)權(quán)利證書》是否就有戶籍股？

【法理評析】

土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡稱確權(quán)。是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。也就是說，土地確權(quán)就是確認(rèn)個人對土地所有權(quán)、使用權(quán)的以及其他權(quán)利的隸屬關(guān)系，與是否是農(nóng)業(yè)戶口無關(guān)。

而戶籍股建立在國家戶籍制度上，北京農(nóng)村的股份制改革分為四大股份：戶籍股、土地確權(quán)股、勞齡股和獨生子女配股。具體的股份配額，應(yīng)由村民行使其自治權(quán)利，通過協(xié)商確定?？梢钥闯鰜?，戶籍股與土地確權(quán)股是相分離的，有土地確權(quán)，不一定就享有戶籍股。

本案中，由于原告于1991年轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，因此其戶口就不是農(nóng)業(yè)戶口，不屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但是被告南邵村于2004年對原告進(jìn)行了土地確權(quán)，并頒發(fā)了權(quán)利證書，由此原告是具有土地確權(quán)的。問題是，基于我國特殊的戶籍制度和村民自治，在進(jìn)行農(nóng)村土地股份制改革時，如果不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，就不會擁有戶籍股。法院的裁判是正確的。

但是，我們也不能忽視這樣的現(xiàn)實，像原告這樣的由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人，在農(nóng)村土地股份制改革中，其權(quán)利受到了漠視。因為這類人群，并不是一出生就是非農(nóng)業(yè)戶口，在轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口前，他們沒有享受到社會保障待遇，然而，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口之后，他們又失去了戶籍股這樣的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)通過立法保護(hù)他們的權(quán)利，使其也享有他們應(yīng)該享有的那一部分權(quán)利。當(dāng)然，要是想從根本上解決問題，就必須進(jìn)行戶籍制度改革。

【法律風(fēng)險提示及防范】

法律界網(wǎng)站提示：由于工作、學(xué)習(xí)等原因，有一部分農(nóng)業(yè)戶口要轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，而今國家加大了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的扶持力度，農(nóng)業(yè)戶口的人正在慢慢的享有一些利益，有一部分原本是農(nóng)業(yè)戶口的非農(nóng)業(yè)戶口卻失去了這樣的機(jī)會。因此，在當(dāng)前戶籍制度尚未改革之前，及時把農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)回來，才能保障自身的權(quán)利得以實現(xiàn)。

【法條連接】

1.《中華人民共和國民法通則》

第六條 民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。

2.《中華人民共和國村民委員會組織法》

第十九條 涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：

（一）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；

（二）本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；

（三）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；

（四）村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；

（五）村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；

（六）村民的承包經(jīng)營方案；

（七）宅基地的使用方案；

（八）村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

3.《中華人民共和國村民委員會組織法》

第二十條 村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。

村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。

4.《中華人民共和國民事訴訟法》

第六十四條 當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。

篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；權(quán)益保障

一、引言

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場也發(fā)展迅速。2014年11月，中辦國辦下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號文），對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。根據(jù)中農(nóng)辦主任陳錫文2015年3月在全國政協(xié)十二屆三次會議記者會上的講話，我國進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶將近6000萬戶，占承包農(nóng)戶總量的26%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)4.47億畝，占總面積的33.3%，是2008年的4.12倍。農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加，近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛開始凸顯，農(nóng)民的合法權(quán)益受損，農(nóng)戶與當(dāng)?shù)卮髴?、農(nóng)業(yè)公司、地方政府的沖突時有發(fā)生。本文依據(jù)對我國東中西部5省的部分農(nóng)村地區(qū)的實地調(diào)研，了解到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益的實現(xiàn)和保障情況，針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題提出了相應(yīng)的解決方案，希望能從根本上保障農(nóng)民土地權(quán)益。

二、文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究較多，主要為流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，但對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益保障的研究相對較少。關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益保障的重要性，張麗（2011）指出研究如何切實可行的保障農(nóng)民權(quán)益，具有重要的理論價值和實踐價值，只有通過制度的調(diào)整和產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化來實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的保障。關(guān)于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中易遭侵害的原因包括以下觀點：龍開勝等（2011）指出農(nóng)民不僅不了解自己的合法土地權(quán)益，更談不上在土地流轉(zhuǎn)時做出自主選擇，農(nóng)民缺乏知情權(quán)是農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因。丁關(guān)良（2011）指出土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)不健全是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受侵害的重要原因。士賀光（2015）指出目前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。關(guān)于保障農(nóng)民土地權(quán)益的途徑主要有以下觀點：士賀光（2015）提出應(yīng)適當(dāng)放寬農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民承包土地的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。仇廣先（2012）提出首先要將土地承包經(jīng)營權(quán)落實到戶，盡快完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證，完善土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制和土地補(bǔ)償分配政策。楊德才等（2010）指出以市場調(diào)節(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)的土地股份制，能很好的解決土地流轉(zhuǎn)過程中存在的農(nóng)民權(quán)益保障問題。衡霞等（2014）提出應(yīng)完善土地托管服務(wù)模式，能較好的保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。尹鴻偉（2014）提出應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬，確保農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。雷偉（2012）、史衛(wèi)民（2012）和廖洋（2015）等認(rèn)為，要以建立健全相關(guān)法律法規(guī)為前提，以規(guī)范政府職責(zé)職能為核心，以構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制為關(guān)鍵，以完善農(nóng)民的社會保障體系為保障?？傮w來看，現(xiàn)有研究對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的研究主要在法律制度建設(shè)、經(jīng)營主體權(quán)能明確、土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范、政府角色定位上進(jìn)行了相關(guān)研究。但關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益保障的研究缺乏系統(tǒng)性，關(guān)于宏觀制度的研究較多，定性研究偏多，定量研究偏少，關(guān)于具體措施的研究較少。

三、農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀調(diào)研

本文于2016年7～8月對我國東中西部共5省10個縣進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研對象為農(nóng)戶，50%是在城市近郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村中，共發(fā)放問卷200份，無效問卷28份，有效問卷172份。

（一）調(diào)研對象的基本情況

本次調(diào)研的受訪者主要為普通村民，且全家戶口基本都在農(nóng)村，男女比例基本合理，樣本能較好的滿足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年輕人外出打工，因此受訪者的年齡主要為40歲以上，也可能因此拉低了受訪者的平均文化水平，受訪者的文化水平大多數(shù)為初中及以下。半數(shù)人認(rèn)為農(nóng)業(yè)不賺錢甚至賠錢，受訪家庭中一半以上的勞動力人口在外打工或上學(xué)，因此非農(nóng)家庭收入占比也達(dá)一半以上。土地對于農(nóng)戶最為重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人認(rèn)為土地是家庭收入主要來源。農(nóng)戶對于村中事務(wù)的參與了解程度非常低，幾乎有六成的農(nóng)戶不參與也不了解村中事務(wù)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本信息

據(jù)調(diào)研，受訪農(nóng)戶中有44.3%發(fā)生過承包地的流轉(zhuǎn)行為，97%的農(nóng)戶為土地轉(zhuǎn)出方。大部分農(nóng)戶的第一次土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在2009～2013年之間，平均流轉(zhuǎn)面積為4.1畝。土地的流轉(zhuǎn)期限最少為1年，最多的達(dá)到30年，大部分土地的流轉(zhuǎn)期限為3～10年之間。大部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格為500～1000元/年?畝左右，固定租金占57.1%，浮動租金占37.5%，其余為固定租金加分成租金的模式。關(guān)于與流轉(zhuǎn)對方的關(guān)系，28.5%為親朋好友，50%為無親友關(guān)系，14.3%為企業(yè)，7.1%為合作社。關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)的地租收繳方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收獲后才付租金。關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)的擔(dān)保，57.2%的承包地流轉(zhuǎn)無擔(dān)保人，42.8%是村委會擔(dān)保，基本上沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)?；虻焦C處公證。

2. 農(nóng)戶對于自己的權(quán)益不了解

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市郊區(qū)的農(nóng)民受教育程度較高，比較關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，能積極地參與一些村事務(wù)的決定。但遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，文化教育程度相對較低，大部分只有小學(xué)初中文化水平，他們對于土地流轉(zhuǎn)方面的政策法規(guī)知之甚少，很少直接參與村里事物，導(dǎo)致村里決策多由村干部直接決定。關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)憑證的確定過程的參與度，只有38.5%的農(nóng)戶表示全程參與了，54.3%的農(nóng)戶表示部分參與，其余的表示未參與，只被通知結(jié)果或者完全不知情。這可能為土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，也容易導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中成為利益被侵占方。更為嚴(yán)重的是有些地區(qū)的農(nóng)民法律意識太差，甚至都不知道自己的合法權(quán)益遭到了侵害。

3. 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性不夠

關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)行為的產(chǎn)生和價格，自發(fā)的、自愿流轉(zhuǎn)和村集體組織或協(xié)調(diào)兩種情況基本對半，前一種情況的土地流轉(zhuǎn)價格由雙方協(xié)商定價，自愿流轉(zhuǎn)；后一種情況的土地流轉(zhuǎn)價格由集體定價，集體流轉(zhuǎn)；少部分情況是合作社組織自愿流轉(zhuǎn)，雙方協(xié)商定價，自愿流轉(zhuǎn)。關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)的確立憑證，57.2%以流轉(zhuǎn)合同為憑證，7.8%以字據(jù)為憑證，22.5%為口頭協(xié)議，其余的為第三方證明或未確立憑證。

4. 基層政府的管理水平不夠

超過3成家庭認(rèn)為政府不能有效的解決土地流轉(zhuǎn)矛盾，不能充分維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與政府起沖突主要表現(xiàn)在：政府沒有起到足夠的監(jiān)督管理的作用，部分農(nóng)民不清楚自己的土地流轉(zhuǎn)后的使用情況，流轉(zhuǎn)過程中存在著一些強(qiáng)迫性質(zhì)，農(nóng)民難以找到合理維護(hù)自己權(quán)益的手段等等。調(diào)查顯示，過半家庭不認(rèn)為村干部是可以信任的，僅僅只有25%的家庭完全信任村干部。村集體關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的決策，只有部分農(nóng)民表示在村里參與過投票，多數(shù)村是由村委會領(lǐng)導(dǎo)直接決定。

5. r民流轉(zhuǎn)土地的意愿

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近半家庭認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)沒有導(dǎo)致其家庭經(jīng)濟(jì)收入增加。關(guān)于農(nóng)民愿意進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)的原因如下：59.1%的人認(rèn)為流轉(zhuǎn)帶來收入更高是非常重要的原因，38.4%的人認(rèn)為家里勞動力少是非常重要的原因，63.8%的人認(rèn)為家里勞動力在本地從事非農(nóng)工作是非常重要的原因，47.2%的人認(rèn)為家里勞動力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人認(rèn)為產(chǎn)品價格下降是非常重要的原因，52.8%的人認(rèn)為生產(chǎn)資料價格上漲是非常重要的原因，只有5.5%的人認(rèn)為村鎮(zhèn)干部動員是非常重要的原因，只有7.1%的人認(rèn)為周圍其它農(nóng)戶都流出了是非常重要的原因，36.2%的人認(rèn)為被迫流轉(zhuǎn)是非常重要的原因。關(guān)于農(nóng)民不愿意進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)的原因如下：50.4%的人認(rèn)為自己只會種地是非常重要的原因，只有7.5%的人認(rèn)為家里勞動力足夠是非常重要的原因，63.8%的人認(rèn)為家里主要收入來源于種地是非常重要的原因，35.4%的人認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)收入太低是非常重要的原因，58.3%的人認(rèn)為害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人認(rèn)為害怕土地肥力被破壞是非常重要的原因。

四、農(nóng)民土地權(quán)益容易受損的原因分析

（一）農(nóng)村土地權(quán)利界定不清晰

農(nóng)村土地的權(quán)利主體和權(quán)利邊界仍然具有很大爭議。我國農(nóng)村土地制度改革較為滯后，雖然現(xiàn)在中央明確提出土地承包經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，但關(guān)于經(jīng)營權(quán)的三權(quán)的界定仍在討論之中。因此，即使部分農(nóng)戶擁有了相關(guān)權(quán)證，但權(quán)證的邊界仍未確定。部分土地轉(zhuǎn)入方利用土地權(quán)利不明晰對農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行侵占，造成了農(nóng)民土地權(quán)益受損。

（二）市場機(jī)制不健全

由于我國土地市場上的“城鄉(xiāng)二元制度”，我國農(nóng)村土地市場發(fā)育較慢，雖然部分地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場已在建設(shè)之中，但仍落后于農(nóng)村土地交易的飛速增長。部分農(nóng)村土地交易市場存在信息不透明、管理不規(guī)范等問題容易導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中受騙，從而喪失自己應(yīng)有的合法權(quán)益。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前有法可依的是2003年的《農(nóng)村土地承包法》、2005年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和2007年的《物權(quán)法》，以及2014中辦發(fā)〔2014〕61號文。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)仍顯落后，顯示出不適宜農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，這不僅限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，也容易導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中，無法很好的利用法律依據(jù)來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（四）政府監(jiān)管不到位

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，農(nóng)民往往處于信息的弱勢地位，不能很好的衡量自己土地的價值，相關(guān)政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督不到位，容易導(dǎo)致農(nóng)民以低于市場正常水平的價格將土地流轉(zhuǎn)出去。

五、相關(guān)政策建議

其一，要加強(qiáng)政府監(jiān)管，確保農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地。對于政府違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為，必須堅決查處。基層政府必須堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地，切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。其二，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，加快農(nóng)村土地制度改革。加快速度完成農(nóng)村土地的各項權(quán)證的確立和發(fā)放，讓農(nóng)民有證為證。加快修法速度，明確界定農(nóng)村土地各項權(quán)限。其三，逐步完善農(nóng)村土地市場的交易機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。繼續(xù)建設(shè)各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，做到市場透明、信息通達(dá)。其四，提高農(nóng)民的法律意識，完善農(nóng)民維權(quán)通道。地方政府應(yīng)在農(nóng)村中加大宣傳力度，用簡單樸實的方法，讓農(nóng)民切實的明白自己所擁有的合法權(quán)益。政府要建立起農(nóng)民維權(quán)信息的上傳通道，建立法律援助機(jī)制，通過各種途徑使農(nóng)民的權(quán)益得以保障。

參考文獻(xiàn)：

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[3]廖洋.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障研究[D].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.

[4]衡霞，程世云.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究――以土地托管組織為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（02）.

[5]龍開勝，陳利根.基于農(nóng)民土地處置意愿的農(nóng)村土地配置機(jī)制分析[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（04）.

[6]丁關(guān)良.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律問題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011（03）.

篇3

隨著城區(qū)范圍的不斷拓展，城郊結(jié)合部的房屋租賃、買賣、產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多，大多是私下隱形簽約交易或親屬作證交易，有的買受人甚至在不了解房屋產(chǎn)權(quán)情況和辦證要求下便糊涂交易，避開政府與產(chǎn)權(quán)登記部門，不僅存在稅收問題，而且留下很多隱患，致使房屋產(chǎn)權(quán)主體模糊，此類隱形交易便成為日后買賣雙方產(chǎn)生糾紛的潛在因素。此外，在征用過程中，涉及到集體土地上農(nóng)民房屋的拆遷，需要對此進(jìn)行補(bǔ)償，而如何對集體土地上農(nóng)民房屋進(jìn)行確權(quán)是補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題。物權(quán)法以及現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置政策要求，拆遷安置補(bǔ)償要以農(nóng)村集體土地所有權(quán)證和房地產(chǎn)權(quán)證為依據(jù)。農(nóng)村土地房屋權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)意識日益增強(qiáng)，如果能盡早對農(nóng)村集體土地上的房屋進(jìn)行確權(quán)、發(fā)證，就可確定產(chǎn)權(quán)歸屬，建立全面精確的農(nóng)村房屋權(quán)籍信息系統(tǒng)，以便于從建房管理的源頭上實現(xiàn)“一體化”管理的機(jī)制，大大降低城市化建設(shè)過程中的管理成本。

2農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證應(yīng)遵循的原則

2.1依法登記原則嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的房屋登記種類、程序、要件、范圍等，辦理集體土地房屋登記?！斗课莸怯涋k法》第83條規(guī)定了集體土地房屋初始登記必須提交的6項材料，尤其是土地使用權(quán)證明材料要按照《土地登記辦法》第3條的規(guī)定執(zhí)行，符合規(guī)劃的證明材料要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的規(guī)定執(zhí)行，以上2項材料是集體土地房屋登記的核心材料。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于貫徹實施<房屋登記辦法>的通知》中明確規(guī)定，“集體土地上房屋所有權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律和有關(guān)規(guī)定”［3］。因此，房屋登記部門要嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定要件、規(guī)定程序，依法進(jìn)行登記?，F(xiàn)階段集體土地房屋登記由申請人先向房屋登記機(jī)構(gòu)提出書面申請，提交申請登記材料，登記房屋權(quán)屬，不得強(qiáng)迫村民申請房屋登記。對自愿辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的，決不向農(nóng)戶收取房產(chǎn)登記費(fèi)和房屋測量費(fèi)，只收取權(quán)證證書費(fèi)，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.2權(quán)利主體一致原則房屋作為一種不動產(chǎn)，它依附于土地而存在，房屋可以作為私有財產(chǎn)歸個人所有，而土地為國家和集體所有，個人不能取得土地所有權(quán)。因此，在進(jìn)行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記時，必須將房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)同時登記，即集體土地房屋登記申請人和房屋占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地或宅基地使用權(quán)權(quán)利主體必須一致，即“先地后房”，申請人要憑宅基地使用權(quán)證辦理房屋登記，同時要權(quán)屬清楚且符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。

2.3屬地統(tǒng)一登記原則集體土地房屋由房屋所在地市、縣人民政府依法設(shè)立的房屋登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，一個市縣不得同時設(shè)立若干個登記機(jī)關(guān)，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的房屋登記簿。房屋登記簿是房屋權(quán)利歸屬和內(nèi)容的依據(jù)，由房屋登記機(jī)關(guān)管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各類開發(fā)區(qū)不能成為登記機(jī)關(guān)，不得從事集體土地房屋登記工作；房屋登記是對民事權(quán)利的確認(rèn)，登記標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定；房屋權(quán)屬證書必須使用住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)一印制的證書。

2.4協(xié)調(diào)配合原則農(nóng)村房屋登記發(fā)證工作牽涉到許多政府職能部門，如土地管理部門、城建規(guī)劃部門、房屋管理部門等。在農(nóng)村房屋登記過程中，市政府應(yīng)成立市農(nóng)村房屋登記工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定政策，做好指導(dǎo)、督促和服務(wù)工作。建設(shè)、國土、公安、財稅、民政、司法、城管執(zhí)法等部門按各自職責(zé)互相配合，信息共享，統(tǒng)籌宣傳發(fā)動、人員調(diào)配、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、時間安排等各環(huán)節(jié)任務(wù)，協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）登記工作。

2.5尊重歷史，方便群眾原則集體土地房屋登記歷史較短，原登記制度較為混亂，發(fā)證機(jī)關(guān)較多，城市規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定不完全相同，土地所有者各不相同，集體土地房屋交易限制條件嚴(yán)格、建設(shè)地分散。因此，應(yīng)當(dāng)實事求是地對待集體土地房屋登記，實行登記標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與區(qū)別要件形式內(nèi)容相結(jié)合，房屋統(tǒng)一登記工作與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理工作相結(jié)合。實現(xiàn)集體土地房屋和國有土地房屋統(tǒng)一平臺、分類登記。對于原已登記的集體土地房屋，應(yīng)換發(fā)全國統(tǒng)一的房屋權(quán)屬證書。原發(fā)證部門應(yīng)將集體土地房屋登記檔案移交當(dāng)?shù)胤课莸怯洐C(jī)關(guān)。對于房屋檔案完整、符合當(dāng)時登記條件的集體土地房屋，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)將自然狀況和權(quán)利狀況記入房屋登記簿，換發(fā)房屋權(quán)屬證書。對于原房屋檔案不完整，無法記入登記簿或記入登記簿事項不全的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時的登記要件規(guī)定，要求房屋權(quán)利人在換發(fā)房屋權(quán)屬證書時補(bǔ)全材料。

3農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證中存在的問題與困境

3.1村民對參與房屋登記發(fā)證的積極性不足目前，集體土地和農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)只限于集體成員內(nèi)部及繼承、分家析產(chǎn)、贈與等情況，而集體外部正常的房屋買賣則依照法律規(guī)定予以了限制，因此，土地房產(chǎn)交易的法律限制制約了農(nóng)村房屋價值的變現(xiàn)，房屋價值無法體現(xiàn)，直接導(dǎo)致了農(nóng)民辦證積極性不高。我國農(nóng)村歷來都有“重地輕房”的觀念，認(rèn)為只要土地經(jīng)過有關(guān)部門審批即可，認(rèn)為房屋權(quán)屬證書在生產(chǎn)生活中無法發(fā)揮作用，不能體現(xiàn)它的使用價值。

3.2登記機(jī)構(gòu)不完善，房屋管理處于無序狀態(tài)房屋登記相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)日趨完善并漸成體系，但由于圍繞房屋登記相關(guān)的職能資源并沒有經(jīng)過充分整合形成合力，尤其是中小城市，國土、建設(shè)、房管一般均為獨立機(jī)構(gòu)，分設(shè)而治，各部門之間在行政資源共享、職能銜接上的矛盾尤為突出。長期以來，我國對農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)管理沒有一個明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有效的管理機(jī)制，發(fā)證機(jī)關(guān)較多，城市規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定不完全相同，因此，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)管理嚴(yán)重滯后和不到位，歷史欠賬太多。房屋登記機(jī)構(gòu)在已開展的登記工作中，所登記的房產(chǎn)僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、規(guī)劃管理所出具的加蓋有2個管理所印鑒的證明來代替宅基地使用證和建筑工程規(guī)劃許可證所占比例居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、規(guī)劃管理部門出具的證明顯然不具有法律效力。登記證明材料普遍存在缺失，不夠規(guī)范。雖然國家建設(shè)部有關(guān)文件多次強(qiáng)調(diào)一個市、縣只能由一個房屋管理部門頒發(fā)房屋權(quán)屬證書，但其他部門或企業(yè)頒發(fā)非全國統(tǒng)一權(quán)屬證書現(xiàn)象仍有發(fā)生。

3.3房屋申請人身份的確定尚不明確根據(jù)《房屋登記辦法》第8條：“辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則”；第83條“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)初始登記的，還應(yīng)當(dāng)提交申請人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明”；第87條“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋申請初始登記或轉(zhuǎn)移登記時，都需要登記部門認(rèn)定申請人是否屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，我國目前尚沒有明確的法律規(guī)定。一些人認(rèn)為申請人只有是房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的才能辦理集體土地范圍內(nèi)房屋的所有權(quán)初始、轉(zhuǎn)移登記［4］。實踐中會遇到許多不一致的情況，如一些村民因撤組轉(zhuǎn)產(chǎn)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居委會，從而戶口性質(zhì)由農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)戶口；原戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)役義務(wù)兵、符合國家有關(guān)規(guī)定的士官以及高等院校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的在校學(xué)生；析產(chǎn)分割房屋的，取得所有權(quán)的人員可能是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口等，還需房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行審核。

3.4集體土地房屋抵押登記處境尷尬近年來，宅基地上的房產(chǎn)在信用社辦理抵押貸款的業(yè)務(wù)量呈逐年增長態(tài)勢，眾多農(nóng)民利用住房作為抵押貸款發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，住房抵押貸款已成為農(nóng)民最便捷、最實用的融資方式，深受農(nóng)民的歡迎，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展正日益發(fā)揮著積極的作用，但集體土地房屋抵押登記卻面臨著“合情、合理、不合法”的尷尬局面［5］。《物權(quán)》、《擔(dān)保法》及《房屋登記辦法》均明文規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以農(nóng)村村民的住房及宅基地不能設(shè)定抵押權(quán)；集體土地上的房屋，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物可以設(shè)定抵押。因此，集體土地范圍內(nèi)村民住房抵押權(quán)登記無法律依據(jù)?！段餀?quán)法》第21條規(guī)定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”，一些地方暫緩辦理集體土地范圍內(nèi)村民房屋抵押權(quán)登記。停止集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村房屋的抵押權(quán)登記，而又沒有可替代的有效的融資途徑，無疑將導(dǎo)致農(nóng)民主要融資渠道的阻塞，農(nóng)民住房價值將大幅度下跌，不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展停滯，極大阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，可能引起矛盾進(jìn)一步激化，并有可能造成農(nóng)民集體上訪；此外，還將造成登記主管部門登記費(fèi)收入的大幅度減少，弱化其職能，使登記機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難。

4對策與建議

由于《房屋登記辦法》與原先實行的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》對比存在明顯變化，尤其是對農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋登記的限制，將對經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生重大影響［6］。從全國范圍來看，相比于國有土地房屋登記工作，集體土地房屋登記多年來一直是比較突出的薄弱環(huán)節(jié)，鑒于目前集體土地房屋登記發(fā)證工作的復(fù)雜性和特殊性，開展集體土地房屋登記，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥有序的推進(jìn)。

4.1加強(qiáng)輿論宣傳，營造集體土地房屋登記工作的良好氛圍集體土地房屋登記工作政策性強(qiáng)，與廣大農(nóng)民群眾切身利益息息相關(guān)。在集體土地房屋登記中，應(yīng)該做到既尊重農(nóng)民的意愿、又引導(dǎo)農(nóng)民積極參與。加強(qiáng)集體土地房屋登記政策的宣傳，結(jié)合農(nóng)村特點，采取農(nóng)民喜聞樂見的形式，發(fā)放各種宣傳資料，如房地產(chǎn)管理法、房屋登記辦法以及各種辦證須知等，達(dá)到家喻戶曉。進(jìn)一步宣傳開展集體土地房屋登記的重要意義，提高廣大農(nóng)民對集體土地房屋登記的認(rèn)知和接受程度，促進(jìn)登記發(fā)證工作盡快開展。

4.2完善登記機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)合理的業(yè)務(wù)規(guī)范鑒于房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是一項業(yè)務(wù)性強(qiáng)、涉及面廣，而又十分繁雜的管理工作，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)明確房地產(chǎn)行政管理部門為農(nóng)村集體土地上的登記發(fā)證機(jī)關(guān)，認(rèn)真梳理房屋登記流程，在各鎮(zhèn)設(shè)立房管所，并建立分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，執(zhí)行統(tǒng)一的作業(yè)指導(dǎo)文件，以此改變目前農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)混亂、無人管理的局面。鑒于農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作包括集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處與信息管理3個方面，在各項條件具備下，還需建立農(nóng)村房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)房屋地理信息與權(quán)屬登記信息相結(jié)合，即圖文合一，進(jìn)行立體化管理，并與城區(qū)房產(chǎn)圖文信息管理系統(tǒng)合并，真正實現(xiàn)房產(chǎn)管理城鄉(xiāng)一體化。

4.3開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋的普查登記工作，規(guī)范農(nóng)村房產(chǎn)管理以行政村為單位逐戶進(jìn)行調(diào)查摸底和受理房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，做到以點帶面，全面鋪開，聯(lián)合土地、規(guī)劃部門多方聯(lián)動突破登記要件不齊全障礙，通過普查登記，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地房屋的管理基礎(chǔ)，建立起較為詳盡完整的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料，并對農(nóng)村房屋分類建檔，將農(nóng)村集體土地房屋有序地管理起來，根據(jù)《房屋登記辦法》，統(tǒng)一申請登記需提交的要件資料，明確辦事程序。對符合登記辦證的房屋，根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，盡量簡化辦事程序，有條件的上門服務(wù)，即登記、即發(fā)證。

4.4完善房屋登記相關(guān)法律法規(guī)十七屆三中全會明確指出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權(quán)益。要加快完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策、規(guī)范，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。根據(jù)上述精神，建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村土地市場，必須加快完善《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，出臺專門的司法解釋，使集體土地的流轉(zhuǎn)完全合法。農(nóng)村房屋實現(xiàn)其應(yīng)有權(quán)能是大勢所趨，目前更需要國家制定一些優(yōu)惠性政策來保證農(nóng)民融資［7］。同時，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，逐步建立和完善相應(yīng)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，盡管農(nóng)村房屋買賣還不能完全放開，但是有限制的抵押卻是必要的，在立法中逐步加入農(nóng)村房屋抵押的理念，制定相應(yīng)的抵押登記制度，達(dá)到法律、法規(guī)的一致性。

5結(jié)語

篇4

【關(guān)鍵詞】土地規(guī)劃管理；改革；農(nóng)村

國家對土地實行整體規(guī)劃管理和改革是為強(qiáng)化對土地進(jìn)行宏調(diào)，此舉不僅能強(qiáng)化土地的規(guī)劃管理和改革工作，還能使較小土地容納更多的人，且對科學(xué)開發(fā)土地資源有利，推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。可以往的土地規(guī)劃管理和改革中發(fā)現(xiàn)諸多弊端，相關(guān)部門需實行應(yīng)對方案來消除發(fā)現(xiàn)的不足。

1 提升當(dāng)前土地規(guī)劃管理成效的方式

1.1 提升規(guī)劃管理人員專業(yè)水平

規(guī)劃管理人員的綜合水平?jīng)Q定該土地項目質(zhì)量總體效果，高水平的規(guī)劃管理團(tuán)隊，能夠推進(jìn)土地規(guī)劃管理的快速進(jìn)行，確保政府部門可以有效施行土地規(guī)劃管理。其由于土地規(guī)劃管理需相關(guān)人員針對土地規(guī)劃現(xiàn)行法規(guī)、成本資金、行政事宜以及管理模式均具備充足的認(rèn)知，規(guī)劃管理人員需全方位參加進(jìn)規(guī)劃管理中，針對土地規(guī)劃管理的全程進(jìn)行管理，針對規(guī)劃管理人員實行教育，提升其專業(yè)水平。

1.2 采用合理的規(guī)劃模式

土地規(guī)劃管理人員實行規(guī)劃管理階段，不應(yīng)采用原有的定性分析模式，應(yīng)選用整合定性分析與定量分析模式或時序分析法。定量分析模式即利用定性研究取得結(jié)論，之后通過數(shù)學(xué)公式和數(shù)學(xué)模型進(jìn)行計算判斷的研究模式，但土地規(guī)劃管理階段是持續(xù)進(jìn)步的階段，因此，需應(yīng)用時序分析法。通過合理的規(guī)劃模式對土地實行計劃，能夠提升土地規(guī)劃成效，且能夠提升土地使用率。

1.3 制定健全的土地規(guī)劃管理制度

其關(guān)鍵任務(wù)即健全土地規(guī)劃管理數(shù)據(jù)體系，整體角度來講，即將全國范圍內(nèi)的土地管理工作實行信息化監(jiān)管，針對提升土地規(guī)劃管理工作成效有利，且降低規(guī)劃管理成本，對社會各界與國家機(jī)構(gòu)強(qiáng)化土地規(guī)劃管理調(diào)節(jié)與管理有利，對提升土地規(guī)劃管理的效力，使國民再次意識到執(zhí)政黨作為人民公仆的觀念，對推動地方機(jī)構(gòu)與財政進(jìn)步有利。另外，制定信息管理體系的過程中，需有效應(yīng)對內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的聯(lián)系，建立一致的管理信息網(wǎng)。

1.4 土地規(guī)劃管理結(jié)束后，大力進(jìn)行宣傳

土地規(guī)劃管理結(jié)束之后，需針對規(guī)劃地區(qū)國民實行宣傳，一方面使居民明確土地規(guī)劃的理念、規(guī)劃方式以及對象，一方面使地方政府意識到其現(xiàn)實思想，提升地方政府管理層重視土地資源，保障農(nóng)村耕地的認(rèn)識，以提升土地規(guī)劃管理工作的成效。

2 當(dāng)前的合理對策

2.1 確立土地權(quán)益，嚴(yán)格承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移

（1）基于農(nóng)村地區(qū)的不同于土地開發(fā)不均衡的情況，需提升研究多模式的土地權(quán)益轉(zhuǎn)換模式的速度，提升農(nóng)業(yè)利潤與農(nóng)村家庭收入，提倡土地資源向大戶、農(nóng)場、合作社以及主要企業(yè)方面轉(zhuǎn)移，實行因時制宜，多樣性的徒弟經(jīng)營方式。所以，需從標(biāo)準(zhǔn)化，制度化土地權(quán)力轉(zhuǎn)移開始，設(shè)立縣鄉(xiāng)土地資源承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移管理系統(tǒng)，制定工商行業(yè)租借準(zhǔn)入體系與監(jiān)督管理體系，指導(dǎo)農(nóng)村設(shè)立合作社和托管部門，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（2）為了保障土地經(jīng)營體系，提升農(nóng)民自信，進(jìn)行土地資源轉(zhuǎn)移階段，需以農(nóng)民為主體，制定法規(guī)與制度，保障農(nóng)民對土地資源的承包經(jīng)營權(quán)益和所有財產(chǎn)權(quán)益；另外，針對宅基地權(quán)益的轉(zhuǎn)移，有關(guān)法規(guī)要求宅基地歸為集體，村民可以使用，不可轉(zhuǎn)移，長時間的宅基地問題反映，當(dāng)前法律與監(jiān)管體系已無法滿足當(dāng)代農(nóng)業(yè)進(jìn)步趨勢的標(biāo)準(zhǔn)，需進(jìn)行革新。

（3）當(dāng)代農(nóng)業(yè)的前提是滿足規(guī)?；?jīng)營模式，主要需在土地資源承包經(jīng)營權(quán)益轉(zhuǎn)移階段制定不僅可以提倡規(guī)?；?jīng)營模式和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)步，還可以確保農(nóng)民權(quán)益，其推動國家部門切實制定監(jiān)督管理制度。此外，加強(qiáng)土地資源承包經(jīng)營權(quán)益，有效保障農(nóng)民土地資源權(quán)益，確保承包人取得穩(wěn)定且長遠(yuǎn)利潤，對土地經(jīng)營權(quán)放松，促進(jìn)稀少的耕地可以更加廣泛的轉(zhuǎn)移，提升耕地的配置成效，以促進(jìn)當(dāng)代農(nóng)業(yè)進(jìn)步，滿足規(guī)?；?jīng)營模式，且嚴(yán)格針對耕地轉(zhuǎn)移用途監(jiān)督管理。有效處置該情況關(guān)鍵是允許農(nóng)村土地資源承包經(jīng)營權(quán)益較寬松的權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，優(yōu)先需健全農(nóng)村土地資源承包確權(quán)證件的頒發(fā)，健全《中華人民共和國物權(quán)法》與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定。

2.2 健全土地資源征收體系

由于《中華人民共和國土地管理法》的內(nèi)容要求，農(nóng)地的征收必須把集體土地轉(zhuǎn)化成國家所有的土地資源，可目前，我國工業(yè)化和城市化進(jìn)步迅速，土地征收方面的糾紛日益增多，其根源，依然是法律規(guī)定的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)可否符合了農(nóng)民的利益，土地征收補(bǔ)償款可否科學(xué)，無地的農(nóng)民生活保證進(jìn)行情況。土地資源為滿足當(dāng)代工業(yè)化與城市化的前提，主要需在保障農(nóng)民土地資源所有權(quán)與國家機(jī)構(gòu)對土地資源管理權(quán)中尋得均衡，且促進(jìn)其環(huán)節(jié)符合法律化、制度化。以當(dāng)前多數(shù)地區(qū)推行土地體系方面為基礎(chǔ)，因農(nóng)村有關(guān)土地財產(chǎn)的一切權(quán)利的總和模糊，農(nóng)民針對土地資源承包經(jīng)營權(quán)中包含的土地處置權(quán)力、說話權(quán)力以及自益存在很大制約，導(dǎo)致農(nóng)村征地拆遷階段沖突顯現(xiàn)。土地資源增值款是土地流轉(zhuǎn)資金中去除地面物品補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)償款、房屋拆遷補(bǔ)償款、土地資源開發(fā)款以及有關(guān)業(yè)務(wù)款項得到的資金。以此看出，農(nóng)民土地資源轉(zhuǎn)移中盡管有資金補(bǔ)償，可依然較少，無地家庭難以依靠這些資金進(jìn)行其他行業(yè)投資。集體建設(shè)土地，通常應(yīng)用轉(zhuǎn)移模式作為有補(bǔ)償?shù)淖赓U系統(tǒng)，農(nóng)民能夠依照法律采用各類模式參加開發(fā)與運(yùn)營。且土地資源體系革新需深入健全集體土地資源產(chǎn)權(quán)歸屬，確立農(nóng)民承包土地資源的買賣、承襲、典質(zhì)、加入股份以及租賃的權(quán)益，增加土地資源使用期限，改善當(dāng)前征地國家機(jī)關(guān)的壟斷，革新土地資源使用權(quán)與所有權(quán)，優(yōu)化配置農(nóng)村土地。

2.3 制定對應(yīng)政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移

推行城市化與戶口制度革新階段，需重點保障農(nóng)民的權(quán)益，提升制定與健全戶口制度相關(guān)政策的速度，漸漸消除農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的區(qū)分，制定城鄉(xiāng)一體化，保證農(nóng)業(yè)人口流轉(zhuǎn)和自由選擇工作的新式戶口制度。農(nóng)民轉(zhuǎn)移戶口到城市，其土地承包的處理，需制定土地資源承包的有序退讓體系，或不改變土地資源承包經(jīng)營權(quán)益體系，為目前農(nóng)民戶口改變所需應(yīng)對的艱難抉擇，同樣為城市化與農(nóng)村土地革新需消除的問題，其作為土地權(quán)屬的變更，需公平公正且等價作為前提，依照法律保障農(nóng)民土地資源所有權(quán)。遵循我國部分區(qū)域的經(jīng)驗與農(nóng)村多樣性，通常參照如下幾點模式：第一，農(nóng)民利用市場體系轉(zhuǎn)移土地資源，退讓承包經(jīng)營土地與宅基地，于本地區(qū)遵照法定土地征收標(biāo)準(zhǔn)價格或者合理提升價格，轉(zhuǎn)移土地，但不改變土地資源的集體性和用途，房建和地上物品遵照質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)償；第二，政府提供科學(xué)的土地補(bǔ)償，農(nóng)戶把承包土地與宅基地退給集體所有，房建和地上物品農(nóng)民自主處置；第三，偏遠(yuǎn)地區(qū)與貧困地區(qū)，能夠不進(jìn)行承包土地與宅基地的退讓，農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村合作社或者大戶，也可以自行建立農(nóng)場，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的規(guī)模運(yùn)營。

3 總結(jié)

由于我國城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，對土地的使用得到了更多的關(guān)注，合理使用土地已成為相關(guān)部門急需解決的問題。采取科學(xué)合理的土地規(guī)劃管理和革新，建立相關(guān)的法律制度和政策，確保土地資源的利用率，確保耕地和土地資源是有關(guān)人員今后需重點努力的方向，并為我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供助力。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

(一)指導(dǎo)思想。以建立經(jīng)營主體多元化，責(zé)，權(quán)、利相統(tǒng)一的集體林權(quán)經(jīng)營機(jī)制為目標(biāo)，盤活森林資源資產(chǎn)，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，保持林業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)民增收。

(二)總體原則。到年月底，基本完成我鄉(xiāng)林改任務(wù)，明確山林經(jīng)營主體和收益主體，摧進(jìn)林業(yè)主體和配套改革，實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。

(三)基本原則。①堅持“公平、公正、公開”原則，確保村民平等享有集體林地承包經(jīng)營勸;②堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護(hù)、林業(yè)的發(fā)展;③堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán);④堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序;⑤堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，確保改革符合實際;⑥堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)緊”的原則。

二、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

(一)明晰產(chǎn)權(quán)

林業(yè)產(chǎn)權(quán)的范圍包括森林、林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)。集體林權(quán)在保持林地所有權(quán)屬集體所有的前提下，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)(使用權(quán))落實到農(nóng)戶或者其他經(jīng)營主體。

1、自留山和責(zé)任山

已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整，自留山上的林木一律歸農(nóng)戶所有。

已經(jīng)承包到戶的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系的穩(wěn)定。林地承包期為70年，起止時間統(tǒng)一規(guī)定為年月日至年月日。承包期內(nèi)，山上林木歸責(zé)任山戶主所有，允許繼承。承包期屆滿，可按照國家有關(guān)政策繼續(xù)承包。農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，可在清理原合同約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)后，交回集體經(jīng)濟(jì)組織。

自留山、責(zé)任山面積、四至不清楚的，要在進(jìn)一步明晰確認(rèn)的基礎(chǔ)上，完善權(quán)屬登記和承包合同。林業(yè)“三定”時自留山、責(zé)任山已“兩山并一山”的，能區(qū)分的，可按林業(yè)“三定”政策予以區(qū)分，不能區(qū)分的，按責(zé)任山的形式予以確權(quán)發(fā)證。

被集體收歸統(tǒng)一管理后已流轉(zhuǎn)的山林，凡程序合法、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)。存在遺留問題的，要尊重歷史、依法辦事，妥善處理。

農(nóng)戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責(zé)任山維持不變;戶籍變更未轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，在遷入地取得了承包地的，其自留山和責(zé)任山應(yīng)歸還集體經(jīng)濟(jì)組織，在遷入地未取得承包地的，其自留山和責(zé)任山可以繼續(xù)保留;遷移到設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其自留山應(yīng)當(dāng)歸還集體經(jīng)濟(jì)組織，責(zé)任山在承包期滿后歸還集體經(jīng)濟(jì)組織。

2、集體經(jīng)營山

對目前仍由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的集體山林，一般維持原集體管理不變，對群眾意見較大的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的山林，可將林地和林木按人口落實到農(nóng)戶承包經(jīng)營;也可采取均股、均利等形式落實產(chǎn)權(quán)，或一次性整體流轉(zhuǎn)后進(jìn)行分配。

集體經(jīng)營山林形成的債務(wù)，在林地、林木分配到戶時，應(yīng)將債務(wù)按山林面積或股份分解到林權(quán)權(quán)益人。

集體林產(chǎn)權(quán)明晰方式及承包方案，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，須經(jīng)本村、組村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

集體經(jīng)營山林已經(jīng)流轉(zhuǎn)，程序合法、合同規(guī)范的，要予以維護(hù);手續(xù)不完備、合同不規(guī)范、群眾意見較大的，本著尊重歷史、依法辦事的原則予以完善;對不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。

3、鄉(xiāng)村集體林場

對于過去無償平調(diào)村組集體山林組建的鄉(xiāng)、村集體林場，分配方式合理的，可仍由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理，保持鄉(xiāng)村集體林場的穩(wěn)定。

已經(jīng)填寫的林權(quán)證證本，有登記與實際情況不符等前期錯誤的，由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一收回，清點造冊后，報縣人民政府批準(zhǔn)銷毀。

(二)落實處置權(quán)

1.實行木材采伐指標(biāo)分配公示制度

各村把木材采伐指標(biāo)的分配納入政務(wù)公開、村務(wù)公開和為民辦實事的重要內(nèi)容。確保集體商品材采伐指標(biāo)入村到戶率、公示率和及時率達(dá)到100%。

2.改革商品林采伐限額管理辦法

實行商品林采伐指標(biāo)年度結(jié)轉(zhuǎn)滾動使用政策;短輪伐期工業(yè)原料用材林和非林地上的用材林的采伐年齡，由森林經(jīng)營者自主確定，保證采伐指標(biāo);速生豐產(chǎn)林按其經(jīng)營方案采伐，保證采伐指標(biāo);竹林采伐由經(jīng)營者按生產(chǎn)技術(shù)要求提出采伐計劃，報林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，保證采伐指標(biāo);胸徑10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產(chǎn)計劃管理范圍。農(nóng)戶在非林業(yè)用地營造的商品林，房前屋后營造的零星林木，不納入林木采伐限額，經(jīng)林業(yè)站核實后自主采伐;

3.根據(jù)政策適度放寬生態(tài)公益林采伐強(qiáng)度和采伐方式限制。

4.簡化林木采伐審批程序，堅持憑林權(quán)證或其它有效的權(quán)屬證明申請林木采伐許可證，減少中間環(huán)節(jié)。

(三)放活經(jīng)營權(quán)

1.嚴(yán)格執(zhí)行《省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》，加強(qiáng)森林資源流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理。遵循林地所有和經(jīng)營權(quán)相分離的原則，在不改變林地所有權(quán)、林地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，鼓勵將林木所有權(quán)、林地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.對自留山、責(zé)任山的森林資源流轉(zhuǎn)由林權(quán)權(quán)利人自主決定，流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民與集體的初始承包關(guān)系不因流轉(zhuǎn)而改變。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的森林資源流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，須經(jīng)村民會議三分之二以上村民或者村民代表會議三分之二以上代表同意。同時必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評估，并在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中以公開拍賣、招標(biāo)、競爭性談判、協(xié)商等方式進(jìn)行。收益納入農(nóng)村集體財務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)建設(shè)。

4.所有林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的流入方必須有林業(yè)經(jīng)營能力，不得拋荒或掠奪性經(jīng)營。未取得林權(quán)證書、權(quán)屬不確定、有爭議的或法律法規(guī)禁止流轉(zhuǎn)的林地和森林資源，不得流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。

(四)保障收益權(quán)

1.產(chǎn)權(quán)明晰后，農(nóng)戶經(jīng)營自留山、責(zé)任山的合法收益歸農(nóng)戶所有。

2.落實各種林業(yè)補(bǔ)償、補(bǔ)助。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償直接發(fā)放到戶;未承包到戶的，要落實管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。

三、集體林權(quán)制度改革工作步驟

全鄉(xiāng)集體林權(quán)制度改革具體分三個階段進(jìn)行。

(一)第一階段：成立機(jī)構(gòu)，宣傳發(fā)動，制定方案

成立我鄉(xiāng)林改領(lǐng)導(dǎo)小組(名單附后)，召開各村集體林權(quán)制度改革動員大會，各村相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上村民或者2/3以上村民代表的同意，制定村級林改方案，經(jīng)參加決策人員簽名后報鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，存檔。

(二)第二階段：組織實施，穩(wěn)步推進(jìn)

由各村組織人員會同技術(shù)骨干及駐村干部(名單附后)現(xiàn)場核實山林權(quán)屬、用1：10000地形圖勾繪面積和四至界線，全面落實林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地使用權(quán);確權(quán)結(jié)果張榜公布定案后，完善或者重新簽訂林地承包合同書;將權(quán)屬落實情況登記造冊，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后報縣林業(yè)局登記，由縣人民政府核發(fā)林權(quán)證書。

(三)第三階段：對照內(nèi)容，組織驗收

改革工作基本結(jié)束后，由鄉(xiāng)林改領(lǐng)導(dǎo)小組對照各項改革內(nèi)容，逐條逐項組織檢查驗收。

四、集體林權(quán)制度改革的保障措施

(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、廣泛宣傳、強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織落實、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制。安排袁信凱等專業(yè)技術(shù)骨干到縣進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各村要制定落實好宣傳方案，組織1-2人參加鄉(xiāng)里的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班那一世

(二)實行駐村干部包村制

各村配備駐村干部及林業(yè)站工作人員各一名，要深入實地，指導(dǎo)落實。

(三)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

各相鄰鄉(xiāng)村組踏界時要主動配合，互相協(xié)調(diào)。

(六)強(qiáng)化管理，維護(hù)社會穩(wěn)定

及時解決調(diào)處各種林權(quán)糾紛，把矛盾化解在最底層，。

(七)嚴(yán)明紀(jì)律，確保進(jìn)度質(zhì)量。

1、尊重群眾意愿，保障林農(nóng)權(quán)利。

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)民；用益物權(quán)；退出

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美國學(xué)者哈定發(fā)表了著名的《公地的悲劇》一文，指出因人類過度使用空氣、水、海洋水產(chǎn)等看似免費(fèi)的資源，終將付出巨大的代價?！肮亍敝贫仁怯泄艜r期的一種土地制度：封建主在自己的領(lǐng)地中劃出尚未耕種的土地作為牧場，提供給當(dāng)?shù)啬撩駸o償放牧。由于放牧是無償?shù)?，每一個牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數(shù)量。隨著牛羊數(shù)量無節(jié)制地增加，牧場最終會因為過度放牧而成了不毛之地。其實農(nóng)村宅基地就是一種“公地”，村民可以無償取得、無成本留置、無流動占有、無期限使用。在這種制度下，就不可避免會產(chǎn)生浪費(fèi)農(nóng)村宅基地等低效利用行為。

一、農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地，一般是指農(nóng)民的住房、輔助用房（如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。①目前在我國1 653萬hm2村莊建設(shè)用地中，住宅用地約為1 333萬hm2，占80%以上?！翱招拇濉崩险亻e置面積約占10%—15%。另外，全國大約有1 200萬份房產(chǎn)和宅基地處于可轉(zhuǎn)讓但是不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。②

（一）空心村

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，宅基地管理薄弱等原因，農(nóng)村新建住宅大部分集中在村莊，而村莊內(nèi)部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。這種現(xiàn)象比較普遍。如河南多個縣都存在大量的空心村。由于農(nóng)戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴(kuò)，某些縣（正陽）戶均宅基地達(dá)到0.2hm2，是國家宅基地劃撥標(biāo)準(zhǔn)的10倍，浪費(fèi)耕地1.3萬hm2。

（二）一戶多宅、面積超標(biāo)

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如河南省農(nóng)村村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667平方米以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過167平方米；山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過200平方米，占用耕地的適用前面兩項的規(guī)定。

但是，由于缺乏有效的法律約束，加上住宅不能自由流轉(zhuǎn)等因素，目前農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍。例如，有些農(nóng)戶搬遷到新宅后，舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養(yǎng)牲畜，或者廢棄不用；有的村民本來有宅基地，由于繼承房屋就同時擁有二套或二套以上宅基地；有的農(nóng)村村民已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)定居，但在農(nóng)村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善，村民建房也追求大面積，個別農(nóng)戶宅基地占地面積達(dá)到500平米以上。

（三）違法違規(guī)現(xiàn)象突出

在農(nóng)村，由于監(jiān)管不力，違法用地現(xiàn)象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經(jīng)批準(zhǔn)非法占有土地，隨意擴(kuò)建住宅。個別領(lǐng)導(dǎo)干部“把持”宅基地的審批權(quán)，批宅基地，批村內(nèi)空閑地，甚至耕地，一占就是幾畝，甚至十幾畝，無計劃、無規(guī)劃、無用地審批手續(xù)。宅基地確權(quán)登記和日常監(jiān)管等基礎(chǔ)工作薄弱，一些地方農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證并不到位。農(nóng)村土地違法案件分散，呈現(xiàn)出點多、面廣、量大、打擊難的特點，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為土地違法的重災(zāi)區(qū)。

（四）地下交易盛行

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一個在實踐中不斷發(fā)生和發(fā)展的客觀事實。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部等快速城市化的地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制，這種行為不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，這些交易只能通過地下交易，“暗箱操作”，不僅嚴(yán)重影響了交易的安全，引發(fā)了許多糾紛，而且也在某種程度上干擾了市場秩序，其潛在的隱患不容忽視。

二、農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的原因

（一）法律法規(guī)建設(shè)落后

目前我國還沒有一部專門關(guān)于農(nóng)村住房用地的法律法規(guī)，與農(nóng)村宅基地有關(guān)的立法散見于各法律法規(guī)中。

1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@表明，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可隨房屋出賣或出租，允許其在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但是一旦流轉(zhuǎn)，就不能再申請宅基地。

1995年《擔(dān)保法》第37條第2項規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)；但該法第35條第5項，第36條第3款規(guī)定的除外?！惫癫坏靡哉卦O(shè)定抵押權(quán)，以宅基地設(shè)定抵押權(quán)的，設(shè)定的抵押權(quán)無效。

1999年國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！?/p>

2004年國務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第2款規(guī)定，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！倍呔鶑?qiáng)調(diào)不允許農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)出售自己的住宅，城鎮(zhèn)居民也不能購買宅基地使用權(quán)，法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制更加嚴(yán)格。

2007年《物權(quán)法》設(shè)專章將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)加以調(diào)整，但是對其流轉(zhuǎn)并沒有明確予以規(guī)定。只是在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定。”可見，《物權(quán)法》對這一問題采取的態(tài)度是回避，沒有突破原來的法律限制。

后來，為了遏制小產(chǎn)權(quán)房買賣，2007年12月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”“單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有的土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村住宅的買賣只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)進(jìn)行，宅基地購買人必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能跨行政村流轉(zhuǎn)，不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員轉(zhuǎn)讓，禁止向城市居民流轉(zhuǎn)。”2008年1月15日國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》又再次重提“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房”。

從我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度演變過程可以看出，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法相對混亂，不過從中可以看出法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個從限制流轉(zhuǎn)再到更加嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的過程，這形成了我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的基本框架。

（二）村民守法意識低下

受傳統(tǒng)觀念的影響，村民普遍認(rèn)為宅基地是祖?zhèn)鞯模褂门c不使用由自己說了算；還有經(jīng)濟(jì)落后的因素，也有家庭觀念抬頭的因素。從現(xiàn)實角度分析，有法律法規(guī)宣傳不到位的因素，有經(jīng)濟(jì)條件改善后依仗權(quán)勢擺闊的因素，有的根源于攀比風(fēng)影響，而在城鄉(xiāng)結(jié)合部及城中村，在農(nóng)村住宅出租可獲得永久性基本經(jīng)濟(jì)收入的情況下，村民更是寸土如金般守護(hù)者自家的農(nóng)宅。

（三）政府監(jiān)管無力

首先是宅基地的規(guī)劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，使村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遲緩。由于沒有堅持全面規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設(shè)的原則，造成目前農(nóng)村居民點布局分散、村莊向外無序擴(kuò)展、村內(nèi)宅基地雜亂無章、亂搭亂建等混亂的局面。

其次是日常監(jiān)管的缺失。農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復(fù)雜，對農(nóng)村宅基地的監(jiān)督成本主要落在國土部門身上。但是，基層國土部門力量比較薄弱，難以形成有效監(jiān)管，再加上處理違法手段也較為單一，依罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，村民之間的監(jiān)督效能很低，有時互相包庇。村集體組織沒有強(qiáng)硬的執(zhí)法能力，有些村干部為了自己的政績或人氣，對違法事件視而不見聽而不聞，客觀上縱容了這些違法行為。

（四）農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，雖然現(xiàn)行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問題，致使其在現(xiàn)實生活中無法得到執(zhí)行。其次是宅基地?zé)o償取得、無限期使用、限制流轉(zhuǎn)性和留置的無成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不健全，難以構(gòu)筑宅基地退出的有效運(yùn)作平臺。

通過對上述農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的諸多原因進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，法律法規(guī)建設(shè)不適應(yīng)社會現(xiàn)實需求是導(dǎo)致諸多問題的首要原因，而村民守法意識低下和政府監(jiān)管乏力則加劇農(nóng)村宅基地非法使用的泛濫，農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無法找到疏導(dǎo)的出口。因此，建立激勵機(jī)制和約束機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制，是解決中國當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在的問題的有效途徑，也是改革和完善農(nóng)村宅基地使用管理制度的核心內(nèi)容之一。

三、建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65條規(guī)定，“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的。（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！北緱l雖然確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但過于粗糙，缺乏可操作性。對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問題，致使實際管理中真正收回的宅基地寥寥無幾?，F(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零。

《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）規(guī)定，“有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實施田水路林綜合整治，……整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，……區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)?！贝送ㄖ草^為原則，操作性不強(qiáng)。

《物權(quán)法》第162條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?！?此條允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。而實際上，這種流轉(zhuǎn)較少，原因在于農(nóng)村宅基地只能流轉(zhuǎn)給本村有資格取得宅基地的人，但是既然有資格取得宅基地，就可以向村集體組織申請新的宅基地，無須取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用權(quán)不完整

根據(jù)前述關(guān)于農(nóng)村宅基地的立法現(xiàn)狀來看，與較為完備的城市房地產(chǎn)法律體系相比，現(xiàn)階段調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)數(shù)量少，效力層次較低。《民法通則》和《土地管理法》的調(diào)整力度明顯不夠。雖然《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并作為獨立的一章加以規(guī)定，但是關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的問題，在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定”，僅僅是對過去法律規(guī)定的延續(xù)。這使得宅基地使用權(quán)沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價值取向，只是將嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的立法精神進(jìn)行到底。再者，法律并沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限，作為一個理性人，村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對土地資源的保護(hù)，更造成農(nóng)戶退出宅基地的動力完全喪失。

從實踐中來講，這樣的立法模式實際上并不利于對農(nóng)民利益的保護(hù)。首先是由于農(nóng)村宅基地的商品屬性和財產(chǎn)屬性沒有被法律確認(rèn)，物權(quán)屬性并沒有真正得到體現(xiàn)。農(nóng)民在宅基地上的自建房屋的經(jīng)濟(jì)價值并不能變現(xiàn)，不利于農(nóng)民財產(chǎn)利益的實現(xiàn)；其次，由于法律禁止農(nóng)村宅基地的外部流轉(zhuǎn)，如果有此種需求的話，只能通過暗箱操作地下交易的方式來實現(xiàn)，但這種地下交易的風(fēng)險較大，萬一產(chǎn)生糾紛，農(nóng)民的利益難以得到保障；最后，此種限制牢牢把農(nóng)民束縛在土地上，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的互通，更不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快。

（三）配套政策不完備

宅基地有償退出機(jī)制的實施過程中還涉及跨村安置、退出宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、騰退后節(jié)余宅基地的收益權(quán)的分配、承包地調(diào)整、整理收益分配等諸多問題，在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及戶籍制度、城鄉(xiāng)社會保障差異、就業(yè)等問題，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行有益的嘗試。如河南省在2011年1月的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“在全省范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元制戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，探索建立居住證制度，依托居住證統(tǒng)籌流動人口在現(xiàn)住地的登記管理、社會保障和公共服務(wù)。”

四、立法完善的建議

（一）加強(qiáng)退出制度的操作性

針對《土地管理法》第65條規(guī)定過于原則的問題，在建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的問題上，首先必須要明確應(yīng)當(dāng)退出和可以退出農(nóng)村宅基地的具體情形，如違法占用宅基地的或者面積超標(biāo)的都屬于應(yīng)當(dāng)退出宅基地的情形；其次應(yīng)當(dāng)明確宅基地有償退出的程序，明確規(guī)定可以提出宅基地退出的主體，審批機(jī)關(guān)以及宅基地收回應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)。屬于應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償必須到位；而違法用地等情形導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地的退出，不能給予補(bǔ)償。在補(bǔ)償?shù)膯栴}上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定國家、村集體組織和農(nóng)戶三方認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。合理的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)給予新占耕地建造宅基地的取得成本，要體現(xiàn)技能調(diào)動農(nóng)民退出宅基地的積極性，維護(hù)農(nóng)民利益，又能節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立。

（二）賦予農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)

確定和完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)對于保證農(nóng)民宅基地用益物權(quán)得以實現(xiàn)具有重要的作用。應(yīng)該盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定的農(nóng)民宅基地的半商品化狀態(tài)，正視住宅商品化是城市化進(jìn)程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利不可分割的重要組成部分，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。建議規(guī)定“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用收益和處分的權(quán)利”，并發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，以便保障農(nóng)民的合法權(quán)益。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過宅基地的商品化進(jìn)行舊村改造試點，明確節(jié)約出來的宅基地仍屬于農(nóng)民集體所有。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民集體可以將節(jié)約出來的宅基地以節(jié)約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產(chǎn)生的租金等收入主要歸農(nóng)民集體所有，允許以宅基地進(jìn)行抵押，使得農(nóng)民宅基地權(quán)益的實現(xiàn)更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲取不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行必要的限制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不能再取得新的宅基地。

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的期限問題上，因為宅基地使用權(quán)本就是用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)受存續(xù)期限的限制，并不違反其居住保障性。宅基地使用權(quán)的保障屬性只應(yīng)針對受保障的農(nóng)民。一個人的生命總是有限的，應(yīng)當(dāng)保障的生存居住權(quán)當(dāng)然也是有限的?？紤]到將來與城市房地產(chǎn)管理體制的銜接和一致，建議將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)也規(guī)定為70年。

（三）完善相關(guān)配套措施

首先是完善農(nóng)村宅基地的科學(xué)規(guī)劃和審批制度。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，制定村莊規(guī)劃，科學(xué)合理編制農(nóng)村宅基地使用規(guī)劃。鑒于我國農(nóng)村發(fā)展不平衡，宅基地的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū)、鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、居住方式等方面存在明顯差別，因而在宅基地的利用上需要區(qū)別對待。要建立健全宅基地審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行申請條件、審批程序、審批結(jié)果公示制度。審批前，對村組的舊宅基地、空閑地進(jìn)行摸底登記，建立地籍圖件，并進(jìn)行標(biāo)注；審批中，對照圖件先使用村內(nèi)舊宅基地和空閑地；審批后，通過簽訂合同，發(fā)放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊的行為，及時交出舊宅基地。在依法登記的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息化管理。

（四）加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳力度

最后，要有針對性地加大與農(nóng)村宅基地使用相關(guān)的土地法律法規(guī)政策的宣傳力度，爭取社會各界的理解和廣大農(nóng)民的支持。在全社會形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂見的形式，增強(qiáng)宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時也要加大反面警示教育的力度，加大對違法違規(guī)建設(shè)宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度，適時將一些典型的違法行為和案件曝光，從而起到一定的威懾作用。

結(jié)語

法律真正的根源和活力，不在法律條文，而在社會生活實際。正如埃利希很早以前就說過，“法律發(fā)展的中心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判斷，而在社會本身?！薄叭绻覈蛇€一味禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者嚴(yán)格限制只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，必然會使這方面的法律規(guī)定形同虛設(shè)，法律與現(xiàn)實社會脫節(jié)?！鞭r(nóng)民不是不愿退出閑置的宅基地，只是按照目前的法規(guī)，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)和補(bǔ)償。農(nóng)民作為理性人，為追求個人利益最大化，是不會主動放棄宅基地申請或退出已有的宅基地的。通過對村莊的合理規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造一個宜居舒適的環(huán)境，可以提高農(nóng)民退出宅基地的意愿值；通過宅基地流轉(zhuǎn)、抵押和宅基地的有償退出，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的關(guān)鍵；確定地方政府服務(wù)的角色，完善集體建設(shè)用地補(bǔ)償和收益分配是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地有償退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素在市場中流動起來，才能充分發(fā)揮其價值。

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）