導(dǎo)語：如何才能寫好一篇縣級財政體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：財政體制；改革；縣級財力

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）08-0-01

2009年，財政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革?！兑庖姟分忻鞔_，資金往來方面，省與市、縣之間建立財政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。此項(xiàng)改革旨在減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。

本文以西部某省為研究目標(biāo)，從該省選擇3個縣作為對象，分析3縣實(shí)施“省管縣”財政體制改革前后財力變化情況。該省從2007至2011年開始分三批完成了省直管縣財政管理體制改革，所選3縣都是2009年實(shí)施改革的，截至2009年該省實(shí)施了“省直管縣”財政體制改革的縣占全省縣（區(qū)）總數(shù)的48%。

一、“省直管縣”財政體制改革顯著增加了縣級總體財政收入規(guī)模

2008年，3縣政府性收入分別為87573萬元、97035萬元、58204萬元，2009年當(dāng)年3縣同時被省級財政納入“省管縣”財政體制改革范圍，改革當(dāng)年3縣收入分別為119413萬元、125226萬元、81230萬元，比上年增長36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3縣財政收入分別比2009年增長27.06%、12.27%、19.47%，財政收入增幅回落，回歸正常水平。以上數(shù)據(jù)顯示，“省直管縣”財政體制改革增加了縣級總體財政收入規(guī)模。

二、改革后縣級財政收到上級補(bǔ)助收入比改革前大幅增加，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，縣級政府財政調(diào)控能力并未加強(qiáng)

推行“省直管縣”改革當(dāng)年，3個縣收到的上級補(bǔ)助收入分別為9.3億元、11億元、7.3億元，分別比2008年增長39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3縣收到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度分別比2008年增長72.48%、41.32%、82.3%，充分說明，省管縣改革措施的實(shí)施增加了縣級財政收到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，2009年增加的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總收入增加額的比例分別為64.28%、61.81%、62.15%，剔除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，3縣實(shí)際可支配財力增加額分別為1.03億元、1.17億元、0.87億元。

三、改革后縣級財政自身收入能力并未提高，“省直管縣”財政體制改革對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果有待觀察

從改革后3縣稅收收入增長并不穩(wěn)定。2009年至2011年，A縣稅收收入比上年增長67%、36%、32%，增長幅度持續(xù)下降；B縣稅收收入比上年增長17%、46%、26%，呈先揚(yáng)后抑的山峰走勢；C縣稅收收入比上年增長18%、21%、209%。 2009年至2011年，全國稅收收入分別比上年增長10%、30%、24%，該省全省稅收收入增長率分別為8%、25%、29%?！笆≈惫芸h”財政體制改革減少了財政撥款級次，財政資金撥付更加流暢，有力保障了中央財政資金向縣級傾斜的政策意圖。

四、改革后縣級財政投向民生支出比例逐漸增高，公共財政職能進(jìn)一步落實(shí)

通過對2008年至2009年3個縣在教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)4個民生投入數(shù)據(jù)分析，改革后縣級財政投向民生支出比例迅速增長。2008年，3縣投入到上述4個民生項(xiàng)目的資金分別為5.1億元、6億元、3.4億元，2009年，投入分別達(dá)到7.6億元、7.3億元、4.8億元，分別增長49%、22%、41%，均超過了當(dāng)年3縣收入增長幅度和支出增長幅度，這在一定程度上較好體現(xiàn)了公共財政的職能，發(fā)揮了公共財政保障民生、維護(hù)國家和人民的根本利益的作用。

五、保障縣級財力扶持縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的對策和建議

（一）調(diào)整中央同地方收入分享比例，進(jìn)一步促進(jìn)事權(quán)與財力相匹配

調(diào)查的3個縣2011年縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)的稅收在中央、省、縣的分成分別為13888.79萬元、8066.54萬元、24485.72萬元，中央財政集中收入占全部收入的29.87%，省級財政分成僅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科學(xué)，造成一方面省級財政分成比例相對較低，影響了省級財政均衡所轄縣際間財力水平的能力；另一方面縣級財政為了增加收入，傾向于通過招商引資擴(kuò)大稅基，或是獲得土地出讓收入等獨(dú)享收入，影響了縣級政府性收入質(zhì)量。

（二）降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付額度，增強(qiáng)地方財政自主支配能力

2011年，調(diào)查的3個縣收到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付20.29億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的47.4%，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付縣級政府無法根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要安排使用，嚴(yán)重影響縣級財政的自主性，只有增加均衡性轉(zhuǎn)移支付，才能引導(dǎo)各地方政府因地制宜地投向適合該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，推動地方政府穩(wěn)步建立科學(xué)、合理地經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

（三）加快財稅體制改革，推動建立地方主體稅種

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[關(guān)鍵詞]財政體制；事業(yè)單位；改革；財務(wù)管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.23.135

1 現(xiàn)行財政體制下行政事業(yè)單位財務(wù)管理目標(biāo)

行政事業(yè)單位的財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)依法管理收支，合理編制預(yù)算，在綜合考量財務(wù)狀況的條件下增強(qiáng)單位經(jīng)濟(jì)核算，及時對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督控制，以促進(jìn)單位資金的使用效益，防止收支失衡現(xiàn)象的產(chǎn)生。行政事業(yè)單位的財務(wù)管理目標(biāo)，是在嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)以及財務(wù)規(guī)章制度的基本原則與勤儉做事的統(tǒng)一方針下，努力維護(hù)好資金供給與事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)效益與社會效益并存的關(guān)系，國家、民族及個人利益相結(jié)合的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)的最大績效。行政事業(yè)單位有必要正確規(guī)劃單位活動的經(jīng)濟(jì)成本與支出，在分析經(jīng)濟(jì)成本潛在風(fēng)險以及構(gòu)成內(nèi)容的前提下，及時執(zhí)行計劃措施以實(shí)現(xiàn)單位財務(wù)資源的最大使用效率。一般地，行政事業(yè)單位的財務(wù)管理大致包括籌資管理、成本管理以及投資管理三個方面。從事業(yè)單位的籌資管理來看，其目標(biāo)是希望利用較少的籌資成本以及較低的籌資風(fēng)險來獲取較多的資金收入；從事業(yè)單位的成本管理來看，其目標(biāo)集中于用較低的業(yè)務(wù)成本去換取最大的業(yè)務(wù)績效；從事業(yè)單位的投資管理來看，其目標(biāo)則是希望用較小的投資成本以及較低的投資風(fēng)險去換取更多的投資效益。

2 目前我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理現(xiàn)狀與問題

2.1 會計核算不規(guī)范，賬務(wù)處理不嚴(yán)謹(jǐn)

會計核算是我國行政事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，其以貨幣作為主要的計量尺度，主要反映事業(yè)單位項(xiàng)目的資金運(yùn)行狀況，合理組織會計核算對于提高財務(wù)管理的質(zhì)量以及效率具有重要的作用。但是目前我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理仍然存在會計核算不規(guī)范、財務(wù)處理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆┒?。首先，編制的會計報表不全面。一些單位的會計報表缺失財?wù)狀況說明以及報表附注，使得一些財務(wù)報告存在偏差，內(nèi)容并不完整。這些大多是由于出納會計由一人擔(dān)當(dāng)、移交程序不規(guī)范等行為造成的，其為違法亂紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生創(chuàng)造了可乘之機(jī)。其次，單位內(nèi)部存在不準(zhǔn)確的記賬憑證。某些單位為圖一時方便，在月底結(jié)賬時將當(dāng)期所進(jìn)行的多種經(jīng)濟(jì)活動的原始憑證共同填寫在同一張憑證上，造成記賬憑證附帶的原始數(shù)據(jù)過多，活動記錄繁亂且缺乏準(zhǔn)確性。除此以外，某些單位在年終結(jié)賬時并不一一記錄、查閱收支的結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)，而是選擇將收支相對轉(zhuǎn)，違反了行政事業(yè)單位所制定的財務(wù)制度，單位的結(jié)余狀況不能被全面、正確地記錄。最后，行政事業(yè)單位所收受的原始憑證缺乏規(guī)范性。一些財務(wù)人員在審核原始憑證時缺乏耐心、細(xì)心，一些有問題的原始憑證并不能被及時的篩選出來，造成大量的原始憑證缺乏一定內(nèi)容的補(bǔ)充。

2.2 票據(jù)管理相對混亂

票據(jù)是遵循一定形式制成的證件，其記錄了所付出的貨幣金額，是出納的主要憑證。一般地，票據(jù)主要來源于單位財政部門所開的發(fā)票，也有一部分是單位進(jìn)行自印或者自購的發(fā)票，其作為資金往來以及收取的重要憑證，在財務(wù)部門統(tǒng)計收支結(jié)余方面具有重要的作用。不過，目前行政事業(yè)單位的票據(jù)管理相對混亂，在票據(jù)領(lǐng)用、認(rèn)購、核銷方面存在監(jiān)督不足的問題，一些非法分子抓住這一漏洞，在任意修改票據(jù)要素的情況下造成了國家資產(chǎn)的資金損失。

2.3 賬戶設(shè)置不完善

一些單位在財務(wù)管理方面的賬戶設(shè)置并不完善，總賬的缺失造成單位無法及時掌控每一筆交易，嚴(yán)格審核其賬目的合理性，賬戶出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。與此同時，一些銀行存款日記賬以及現(xiàn)金日記賬出現(xiàn)混用現(xiàn)象，或者一本賬目記錄不分年份，多次使用造成賬戶混亂。同時，在一些賬戶設(shè)置中并沒有填寫“賬戶目錄”或者“經(jīng)管人員一覽表”，隨著財務(wù)人員的調(diào)動造成責(zé)任不清、賬目設(shè)置不合理的現(xiàn)象。

2.4 貨幣資金管理存在漏洞

貨幣資金管理是行政事業(yè)單位對現(xiàn)金資產(chǎn)以及準(zhǔn)現(xiàn)金資產(chǎn)的管理，其目的在于將單位的資金來源以及資源流動在整個財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行最合理的利用。但是有些單位的貨幣資金管理仍然存在不小的漏洞。在出納、會計中一些不相容的職責(zé)并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的分離；利用白條抵庫、現(xiàn)金支付以及公款私存進(jìn)行大額支付的現(xiàn)象仍然存在。

2.5 固定資產(chǎn)管理不規(guī)范

固定資產(chǎn)是價值已經(jīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的非貨幣性資產(chǎn)，其使用時間一般較長，能夠重復(fù)地、長期地參加生產(chǎn)過程。但是，有些行政事業(yè)單位對于固定資產(chǎn)的管理并不規(guī)范，其在較長時間內(nèi)未對固定資產(chǎn)進(jìn)行全面的盤點(diǎn)、清理以及為遵循會計憑證及時登記，造成明細(xì)賬與總賬出現(xiàn)矛盾的地方，實(shí)際資產(chǎn)與賬面資產(chǎn)達(dá)不到完全符合。除此以外，一些單位并沒有及時地將新購置的設(shè)備或者已經(jīng)完成并且投入使用的固定資產(chǎn)記錄在冊，造成數(shù)據(jù)紊亂。

3 基于現(xiàn)行財政體制之下行政事業(yè)單位財務(wù)管理改革探討

3.1 轉(zhuǎn)變思想觀念，提高理財意識

一方面，財政部門的管理觀念應(yīng)符合公共財政的要求，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)員工的理財能力，在科學(xué)合理的財政管理策略下，根據(jù)單位保障類型的輕重，優(yōu)化資金運(yùn)作流程，以提高資金的使用效率。另一方面，行政事業(yè)單位財務(wù)部門的職工應(yīng)時刻謹(jǐn)記現(xiàn)財目標(biāo)，建立頑強(qiáng)的競爭意識，增強(qiáng)單位財務(wù)部門的抗風(fēng)險能力。除此以外，財務(wù)部門應(yīng)客觀、全面地對投資項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價，通過在科學(xué)合理的方法下識別、分析、衡量、控制財務(wù)風(fēng)險以準(zhǔn)確作出資金的分配決策，增大單位的財務(wù)收益。

3.2 強(qiáng)化預(yù)算管理

在財政體制改革后，行政事業(yè)單位財務(wù)管理的內(nèi)容愈加豐富，工作量也具有一定程度的增加，預(yù)算管理所占有的地位日益顯著。深化與加強(qiáng)預(yù)算管理需要從合理安排預(yù)算計劃、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算措施、系統(tǒng)監(jiān)督預(yù)算過程以及全面總結(jié)預(yù)算結(jié)果四個方面進(jìn)行完善。行政事業(yè)單位首先應(yīng)將全部收入歸入預(yù)算計劃中，在統(tǒng)一核算與管理的過程中，合理安排現(xiàn)存的財力、物力以及人力，做到各項(xiàng)收入的合法科學(xué)組織，努力拓寬部門服務(wù)范疇。除此以外，行政事業(yè)單位還需嚴(yán)格履行國家的法律制度，在規(guī)章設(shè)置的開支標(biāo)準(zhǔn)與范圍內(nèi)，做到堅決避免不合理支出以及嚴(yán)格審批預(yù)算支出各個程序，提高財務(wù)管理的最終效益。

3.3 提高單位財務(wù)管理人員隊伍素質(zhì)

財務(wù)管理人員不僅需要具備核算的能力，同時還應(yīng)完善自身管理與經(jīng)營的技能，時刻緊跟時代的步伐，滿足市場經(jīng)濟(jì)下日漸提高的財務(wù)管理人員素質(zhì)要求。為了有效提高單位財務(wù)部門的管理成效，財務(wù)人員須努力學(xué)習(xí)相關(guān)的理論知識，掌握與財務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，正確應(yīng)用以及熟練掌握財務(wù)準(zhǔn)則以及制度，加強(qiáng)自身的職業(yè)道德修養(yǎng)。結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，努力創(chuàng)設(shè)條件加強(qiáng)財務(wù)管理人員的培訓(xùn)，多多組織財務(wù)管理人員參與業(yè)務(wù)知識以及政策法律的學(xué)習(xí)，全面促進(jìn)財務(wù)人員的職業(yè)道德水準(zhǔn)以及專業(yè)判斷能力。

3.4 加強(qiáng)日常票據(jù)管理工作

票據(jù)是指在法律法規(guī)與規(guī)章制度下制成的顯示支付金錢義務(wù)的憑證，其應(yīng)由行政事業(yè)單位的財務(wù)管理部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理與領(lǐng)購。加強(qiáng)行政事業(yè)單位日常票據(jù)的管理工作，能夠有效避免個人侵占國家利益現(xiàn)象的產(chǎn)生。首先，行政事業(yè)單位所使用的票據(jù)應(yīng)在財務(wù)管理部門備案后才可進(jìn)行購買使用，嚴(yán)格禁止不合規(guī)程的票據(jù)流向市場。其次，在票據(jù)繳銷管理中，單位應(yīng)將稽核財政資金與繳銷收費(fèi)票據(jù)進(jìn)行同步管理，以實(shí)現(xiàn)收入庫額度與票面收入相符。最后，單位應(yīng)保證原始票據(jù)的真實(shí)性以及合理性，在完善經(jīng)費(fèi)支出流程的基礎(chǔ)上提高單位的財務(wù)管理水平。

3.5 注重固定資產(chǎn)管理工作

行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理應(yīng)從制度和措施兩個方面進(jìn)行加強(qiáng)。首先，由于制度是固定資產(chǎn)管理的重要依據(jù)，及時完善固定資產(chǎn)的相關(guān)制度，有利明晰固定資產(chǎn)的管理責(zé)任，切實(shí)保證其完整性的存在。在立制建章的條件下，加強(qiáng)部門的監(jiān)督力度，及時預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。其次，固定資產(chǎn)的購置需列進(jìn)預(yù)算計劃之中，在滿足集中采購標(biāo)準(zhǔn)的前提下合理購進(jìn)。而固定資產(chǎn)的處置則須先向相關(guān)管理部門進(jìn)行申報，以保證其存在的完整性與安全性，對于固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位還須進(jìn)行不定期的盤點(diǎn)清查，時刻保證財務(wù)管理的賬實(shí)相符、賬賬相符。在嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)備儀器使用規(guī)范以及定期保養(yǎng)的措施下，有效提高固定資產(chǎn)的使用效率，延長其使用壽命，整體降低財務(wù)成本。

3.6 加強(qiáng)單位內(nèi)部資金運(yùn)行控制

單位內(nèi)部資金一般包括財政專項(xiàng)資金與預(yù)算外資金兩項(xiàng)。單位財政專項(xiàng)資金是行政部門重大事業(yè)發(fā)展規(guī)劃所需的指令性經(jīng)費(fèi)，其具有?？顚Ｓ?、單純核算以及金額巨大的特點(diǎn)。加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金的運(yùn)行控制能夠有效促進(jìn)專項(xiàng)任務(wù)的完成，提高資金的使用效率。因?yàn)槠涫怯韶斦聯(lián)艿目铐?xiàng)，涉及的項(xiàng)目很廣且在財政資金中占據(jù)一定比例，所以財務(wù)部門應(yīng)對其進(jìn)行分類管理，統(tǒng)一核算。預(yù)算外資金常常具有使用不當(dāng)以及管理不嚴(yán)的缺陷，其會影響財政部門的收支平衡，減弱單位調(diào)控資金的能力。為了有效管理預(yù)算外資金的運(yùn)行，財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，將預(yù)算外資金納入到財政管理之中。

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關(guān)鍵詞：省直管縣；財政體制；體制改革

"省直管縣"財政體制改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的內(nèi)在要求，有利于進(jìn)一步理順省以下政府間的財政分配關(guān)系，推動市縣政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對縣財政管理方式，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

一、我國"省直管縣"財政體制的現(xiàn)狀

目前我國有四種不同的管理類型：一是以北京、上海、等直轄市以及海南省為代表的行政管理型；二是以浙江、湖北等省為代表的全面管理型；三是以山西、遼寧等省為代表的補(bǔ)助資金管理型；四是以山東、廣西等省為代表的實(shí)行的省市共管型。這些不同的類型在具體制度設(shè)計上有很多創(chuàng)新之處，在規(guī)范省市縣間財政分配關(guān)系、調(diào)動各級發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果，但也催生了一些矛盾，如削弱了地級市的調(diào)控能力，省級政府在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，省市縣事權(quán)、財權(quán)未能理清，地方政府財政分配關(guān)系混亂等等。

二、云南省關(guān)于"省直管縣"財政體制的推進(jìn)情況

隨著各省相繼實(shí)施"省直管縣"財政體制改革，2009年云南省在騰沖、鎮(zhèn)雄、宣威三個縣也開展了"省直管縣"財政體制改革試點(diǎn)，同時，省財政廳也對此次改革制定了具體的操作細(xì)則。其基本內(nèi)容為：

1、統(tǒng)一收支劃分

除省級收入外，市級與試點(diǎn)縣財政收入，按收入屬地原則，尊重歷史事由，劃分收入級次。根據(jù)"一級政府、一級財政、一級事權(quán)"的要求，明確市級與試點(diǎn)縣事權(quán)和財政支出責(zé)任。實(shí)行省直管縣財政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于試點(diǎn)縣范圍內(nèi)的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財政收入和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級承擔(dān)的支出責(zé)任。

2、核定并劃轉(zhuǎn)基數(shù)

將省對縣、市對縣的各項(xiàng)補(bǔ)助，縣對市的各項(xiàng)上解以及市對縣的返還等項(xiàng)目進(jìn)行清理，列出清單并核定基數(shù)，經(jīng)省、市、縣認(rèn)可后以確定的基期年為基數(shù)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。對收支劃分不符合要求、基數(shù)劃轉(zhuǎn)不清楚的事項(xiàng)，省財政廳予以調(diào)整重新核定。

3、轉(zhuǎn)移支付直達(dá)縣

省對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照公平、公正、科學(xué)、規(guī)范的辦法，統(tǒng)一計算分配下達(dá)到縣。試點(diǎn)縣申請專項(xiàng)資金支持，直接向省直有關(guān)主管部門和省財政廳申報。省財政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，由省財政廳或省財政廳會同省直有關(guān)部門直接分配和下達(dá)到縣，同時抄送市財政及有關(guān)部門。

4、財政結(jié)算直接對縣

年終財政結(jié)算項(xiàng)目、結(jié)算數(shù)額，由省財政直接結(jié)算到縣。市對縣的各項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付及資金往來扣款等，年終由省財政根據(jù)市財政有關(guān)文件分別與市、縣財政辦理結(jié)算。

5、資金調(diào)度直接對縣

省財政直接確定各縣的資金留解比例。預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度，由省財政直接撥付到縣。

6、政府性債務(wù)監(jiān)管到縣

市、縣之間原有政府性財政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報送省財政廳備案；原省與市、縣之間的政府性財政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)清理確認(rèn)后，相應(yīng)明確為省與市、省與縣的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，按既定還款規(guī)定歸還。改革后，各縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金和中央財政有償資金等，由縣財政直接向省財政承諾償還，到期后由省財政直接對縣進(jìn)行結(jié)算扣款。省財政將根據(jù)縣的債務(wù)情況，分類指導(dǎo)縣市債務(wù)舉借、歸還等管理工作。

7、配套措施

一是全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理方式改革；二是著力推進(jìn)專款切塊到縣改革；三是探索推進(jìn)人事制度改革；四是逐步建立縣級基本財力保障機(jī)制；五是建立省對縣財政的激勵約束機(jī)制；六是加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)新增財政供養(yǎng)人員的控制；七是省直有關(guān)部門盡快制定配套改革的相關(guān)辦法。

從試點(diǎn)情況來看，財政"省直管縣"改革在增加對縣級財力支持力度、提高縣級財政資金運(yùn)行質(zhì)量和效率、規(guī)范財政支出管理、推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用已開始顯現(xiàn)，改革取得了一定的成效。

三、推行"省直管縣"財政體制亟待解決的問題

"省直管縣"的實(shí)施，取得了初步的成效，但一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，改革還需要進(jìn)一步的完善和規(guī)范。

1、行政體制與財政管理體制不對稱

在財政管理方面取消了市級這一中間環(huán)節(jié)，而行政管理仍然是省管市、市管縣，造成了行政管理與財政管理體制的不對稱。

2、改革思想貫徹不到位，縣級對省級財政依賴性過高

縣級廣大干部群眾對"省直管縣"財政管理體制改革的利益實(shí)惠期望值過高，產(chǎn)生了"建設(shè)省出錢、經(jīng)費(fèi)省供足、工資省統(tǒng)發(fā)"思想，以至于不少農(nóng)村、縣直單位和部門紛紛要求增加項(xiàng)目資金、增加辦公經(jīng)費(fèi)、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼，無形中給縣級財政帶來很大的支出壓力。

3、市財政熱情不高，依靠省財政思想嚴(yán)重

市級財政認(rèn)為"省直管縣"財政管理體制改革大大減少了本級財力，市級履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的能力削弱，支持縣級財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任也相應(yīng)減輕。目前市財政對縣財政的管理職能集中體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、報表匯總、督促檢查等方面，由于缺乏了資金控制權(quán)，使其管理職能變?yōu)榱?軟約束"。

四、完善"省直管縣"財政體制的建議

1、理順省市縣三級財政關(guān)系

一是在理順省與市的財政關(guān)系方面，省級財政部門應(yīng)對財政運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難的市級作為一個特殊的經(jīng)濟(jì)單元來看待，逐步加大對其一般性轉(zhuǎn)移支付力度；市級財政部門應(yīng)服務(wù)大局，轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真履行對"省直管縣"的財政支出責(zé)任，積極做好預(yù)算執(zhí)行、財政統(tǒng)計、信息化建設(shè)等其他財政管理工作，確保省直管縣改革的順利推進(jìn)。二是在理順省與縣的財政關(guān)系方面，省級財政部門通過改變管理方式，加快信息建設(shè)，克服區(qū)域限制和行政級次的差別障礙，傾力扶持縣級財政，并幫助解決體制遺留問題，為縣級財政創(chuàng)造更加有利的發(fā)展條件；各縣也應(yīng)強(qiáng)化自力更生為主、爭取上級扶持為輔的工作觀念，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財政實(shí)力。三是在理順市與縣的財政關(guān)系方面，市級財政部門對縣應(yīng)做到既全面履行管理監(jiān)督職能，又積極承擔(dān)財政責(zé)任，更敢于突破條條框框的束縛，放手發(fā)展、放權(quán)激活，為縣級發(fā)展搭建新的平臺；各縣業(yè)也應(yīng)積極配合，主動接受市級財政部門的工作指導(dǎo)，上下聯(lián)動，形成合力。

2、加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)縣級財政實(shí)力

在財力性轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對"省直管縣"轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度；在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步降低縣級專項(xiàng)資金增量的配套比例，提高省市兩級資金配套比例。在保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展財力需要的同時，積極調(diào)動基層財政發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的內(nèi)在主動性，逐步增強(qiáng)其基本公共服務(wù)的保障能力。

3、積極推進(jìn)相關(guān)配套改革

加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、事業(yè)單位改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合教育布局，精簡人員編制，以有效控制財政供養(yǎng)人員過快增長，大幅降低行政運(yùn)行成本；遵循"摸清底數(shù)、制止新債、明確責(zé)任、分類處理、逐年消化"的原則，研究出臺防范和化解縣級債務(wù)的具體辦法，提高縣級財政的保障能力；拓寬縣級中小企業(yè)融資渠道，支持縣級中小企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；按照"經(jīng)費(fèi)上劃、預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管"的管理方式，本著預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變的方針，全方位推進(jìn)"鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用"財政管理方式改革。

參考文獻(xiàn)：

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[3]楊楊，杜劍.對推進(jìn)"省直管縣"財政體制改革中幾個問題的探析[J].新西部,2009,(20)..

篇4

【關(guān)鍵詞】省直管縣，作用，建議

一、“省直管縣”財政改革的作用

（一）“省直管縣”財政改革能夠更加有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展。自1994年實(shí)施分稅制財政體制后，由于我國現(xiàn)行分稅制沒有規(guī)定地方稅如何在省以下四級地方政府間劃分。地方四級間，這些年實(shí)際上已落入了討價還價的“分成制”與“包干制”狀態(tài)，并形成“事權(quán)重心下移，財權(quán)重心上移”的演變，使分稅制在省以下難以落實(shí)，并引發(fā)縣鄉(xiāng)基層財政困難。因此，政府財政層級改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，逐步將政府財政層級從五級簡化為三級。這是中國財政體制改革進(jìn)一步深化的重要制度創(chuàng)新和必然選擇，也是下一階段力求建立統(tǒng)一規(guī)范、上下貫通的分稅分級體制之關(guān)鍵所在。

（二）“省直管縣”財政改革能夠增加財政管理透明度，調(diào)動縣級的積極性?？h域經(jīng)濟(jì)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2070個縣域經(jīng)濟(jì)體，占人口的74%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力，縣域經(jīng)濟(jì)吸納了近70%。近年來部分地區(qū)進(jìn)行的“省直管縣”財政改革試點(diǎn)一方面增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的財力?？h級財政由省級統(tǒng)籌，加大了省對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)大縣的財政實(shí)力，提高了縣級財政對資金的分配使用效率。另一方面強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。隨著經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放到縣，提升了縣政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提升業(yè)績的主動性，也增強(qiáng)了縣級政府的調(diào)控能力，有力推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）“省直管縣”財政改革能夠降低行政成本，提高財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和財政管理工作效率。財政管理級次多，政策傳遞的環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。在每一個環(huán)節(jié)，各級政府可能會從各自利益出發(fā)，對有關(guān)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。這不僅延長了政策作用時間，也使得財政政策對基層政府的適用性和支持作用大大折扣，影響財政政策應(yīng)有的調(diào)控作用和效率。省直管縣的體制，簡化了政策傳遞的中間環(huán)節(jié)，減少財政管理級次，提高政策支持力度和作用效果。市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，這樣就能合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，降低了行政成本，提高了行政效率。

二、完善“省直管縣”財政體制的建議

進(jìn)入21世紀(jì)后，一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財政改革試點(diǎn)。隨著改革的深入，江西、吉林、山東、安徽、河南等省陸續(xù)推出了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和省直接管理縣的財政體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府自，并取得了初步的成效，但一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，改革還需要進(jìn)一步的完善和規(guī)范。

（一）明確省、市、縣三級關(guān)系，區(qū)分行政管理和財政管理體制。

實(shí)行省直管縣財政體制后，大大增加了省級財政的事權(quán)責(zé)任，但其財力并沒有增加。對于原來管縣的市來說，市級財力下降較多，對其財權(quán)沖擊較大，但對其所管的縣承擔(dān)的事權(quán)卻沒有相應(yīng)地減少。這就出現(xiàn)了行政管理與財政管理體制的不對稱。第一在理順省與市的財政關(guān)系方面，省級財政部門應(yīng)對財政運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難的市級作為一個特殊的經(jīng)濟(jì)單元來看待，逐步加大對其一般性轉(zhuǎn)移支付力度；市級財政部門應(yīng)服務(wù)大局轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真履行對"省直管縣"的財政支出責(zé)任，積極做好預(yù)算執(zhí)行、財政統(tǒng)計、信息化建設(shè)等其他財政管理工作，確保省直管縣改革的順利推進(jìn)。第二是在理順省與縣的財政關(guān)系方面，省級財政部門通過改變管理方式，加快信息建設(shè)，傾力扶持縣級財政，為縣級財政創(chuàng)造更加有利的發(fā)展條件；各縣也應(yīng)強(qiáng)化自力更生為主、爭取上級扶持為輔的工作觀念，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財政實(shí)力。第三是在理順市與縣的財政關(guān)系方面，市級財政部門對縣應(yīng)做到既全面履行管理監(jiān)督職能，又積極承擔(dān)財政責(zé)任，更敢于突破條條框框的束縛，為縣級發(fā)展搭建新的平臺；各縣業(yè)也應(yīng)積極配合，主動接受市級財政部門的工作指導(dǎo)，上下一心，共同發(fā)展。

（二）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級政府的職責(zé)與權(quán)限。

縣級廣大干部群眾對"省直管縣"財政管理體制改革思想貫徹不到位，對省級財政依賴性過高，產(chǎn)生了“建設(shè)省出錢、經(jīng)費(fèi)省供足、工資省統(tǒng)發(fā)”思想，以至于不少農(nóng)村、縣直單位和部門紛紛要求增加項(xiàng)目資金、增加辦公經(jīng)費(fèi)、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼，無形中給縣級財政帶來很大的支出壓力。因此，在財力性轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對"省直管縣"轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度；在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，進(jìn)一步降低縣級專項(xiàng)資金增量的配套比例，提高省市兩級資金配套比例。在保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展財力需要的同時，積極調(diào)動基層財政發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的內(nèi)在主動性，逐步增強(qiáng)其基本公共服務(wù)的保障能力。

（三）認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地推進(jìn)“省直管縣”財政改革。

“省直管縣”改革不能一刀切，要具體情況具體分析。省管縣體制中的浙江模式取得巨大成功，被譽(yù)為“浙江經(jīng)驗(yàn)”。但省直管縣體制在浙江的成功有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景，如果其他省區(qū)在不具備所謂“浙江條件”時不能貿(mào)然推行省直管縣。省直管縣財政體制的“浙江條件”不能絕對化，其他省區(qū)是否可以推行省直管縣體制，“浙江條件”是一個重要的參考標(biāo)準(zhǔn)，但需要具體情況具體分析，不能絕對化。改革方案需要進(jìn)一步完善，繼承和創(chuàng)新并重。任何一項(xiàng)改革，要取得實(shí)質(zhì)性的改革效果，不可能不觸動相關(guān)方面的既得利益，省管縣體制改革當(dāng)然也不例外。省直管縣要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效果，就要改變市縣關(guān)系，觸動市級財政利益。所以要取消市對縣的財政管轄權(quán)，從體制上解決“市吃縣”、“市刮縣”的問題。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：省直管縣 區(qū)域與城市 協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，在全球化、市場化、城市化等多種因素的復(fù)合作用下（張京祥，2008），我國地方政府，尤其是地級市-縣級層面的行政建制關(guān)系發(fā)生了多次重大變化。從一定意義上可以將這種市-縣行政關(guān)系的變化，視為行政建制關(guān)系對區(qū)域管理體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種適應(yīng)性調(diào)整。20世紀(jì)80年代的“市管縣”體制改革適應(yīng)了當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，增強(qiáng)了中心城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動，起到了加強(qiáng)管理的積極作用（王英津，2005）。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，“市管縣”體制的弊端逐漸凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：市管縣財政削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自；“小馬拉大車”的現(xiàn)象較為普遍，一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級市無法帶動所轄縣發(fā)展；“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中；過長的行政劃分，造成了行政成本增加（劉淑美等，2008）。省直管縣改革的直接目的就是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)行的省直管縣財政體制改革，是對省、市、縣財政體制關(guān)系的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會資源的重新分配和城市內(nèi)在發(fā)展動力的加強(qiáng)。

“省直管縣”財政體制改革及其特征

現(xiàn)行的省直管縣財政體制改革是指市本級財政和縣財政一樣都直接同省在體制上掛鉤，市一級不再與所轄縣在財政體制上產(chǎn)生結(jié)算關(guān)系，無論是轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算，還是收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各方面都由省直接到縣，并監(jiān)管到縣?！笆≈惫芸h”實(shí)質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下把部分權(quán)限下放給縣，以達(dá)到促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)活力的目的，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展（田鵬，2008）。

（一）調(diào)整財政體制關(guān)系

建立省與省轄市、省與縣的財政體制。原省與市、市與縣三級財政管理層次調(diào)整為省與市、省與縣兩級財政管理層次。按照收入屬地原則，尊重歷史事由，統(tǒng)一劃分收入。根據(jù)“一級政府、一級財政、一級事權(quán)”的要求，統(tǒng)一劃分支出，各市、縣負(fù)責(zé)本級內(nèi)與其事權(quán)相匹配的財政支出。

（二）改革財政預(yù)算決算制度

由各市、縣根據(jù)全省財政收入預(yù)期增長幅度和本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，自行確定本級的財政收支預(yù)算。各類財政結(jié)算事項(xiàng)一律由省財政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財政辦理。各市、縣財政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算直接報送省級財政部門。各縣有關(guān)財政統(tǒng)計報表同時抄送所在省轄市財政部門。

（三）改革財政往來管理制度

各市、縣人民銀行國庫直接向省級報解財政庫款，直接報送有關(guān)收入報表。對各市、縣財政收入金庫留解比例由省級財政部門確定。省對各縣各類專項(xiàng)補(bǔ)助和?？畈辉俳?jīng)過省轄市，由省財政直接分配下達(dá)到各縣，省轄市原對縣財政專項(xiàng)補(bǔ)助也通過省財政下達(dá)到縣。省財政直接辦理對縣財政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。市縣之間原財政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報省級財政部門備案。

省管縣財政體制改革對區(qū)域與城市發(fā)展的影響

（一）城鎮(zhèn)體系格局的變化

1.現(xiàn)狀城鎮(zhèn)體系格局及存在的問題。市管縣體制下，我國大多數(shù)地區(qū)形成以地級市為中心城市，縣城為支撐，重點(diǎn)鎮(zhèn)為紐帶，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系格局。我國推行市管縣體制的目的，是希望通過建立市與縣之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來溝通城鄉(xiāng)社會，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的“市”帶動周圍農(nóng)業(yè)型“縣”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)共同發(fā)展。我國長期以來計劃體制下所形成的一系列“城市偏向政策”的制度和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，在市管縣體制下，地級市職能過大，有條件占有更多更好的發(fā)展機(jī)會，造成縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展乏力，區(qū)域城鎮(zhèn)體系內(nèi)部城市等級及規(guī)模相去甚遠(yuǎn)。

2.區(qū)域多中心的形成。省直管縣體制下，對擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度加強(qiáng)，這些地區(qū)也將獲得更多的財力投入和更大的管理權(quán)限。縣級財政能力加強(qiáng)，縣市有條件也有能力自主開發(fā)建設(shè)更多的項(xiàng)目，對縣域經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展縣域城鎮(zhèn)的建設(shè)起到了極大的促進(jìn)作用。地級市因此也可以放開包袱，加強(qiáng)自己的中心職能，可以投入更多的財力物力建設(shè)城區(qū)和實(shí)現(xiàn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。區(qū)域城鎮(zhèn)體系格局由以原地級市為單核心向以縣市為多中心的城鎮(zhèn)體系格局發(fā)展。

3.實(shí)現(xiàn)等級、規(guī)模和職能相匹配的城鎮(zhèn)體系?，F(xiàn)城鎮(zhèn)體系最大的問題，區(qū)域城鎮(zhèn)體系內(nèi)部城市的等級、規(guī)模和職能不匹配。因此面對省直管縣體制改革的機(jī)遇，我們需要肯定地級市在區(qū)域協(xié)調(diào)中的作用，促進(jìn)縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展，構(gòu)建等級、規(guī)模和職能相匹配的城鎮(zhèn)體系。在省縣之間的次區(qū)域?qū)用?，仍需要發(fā)揮原地級市的宏觀調(diào)控作用，提供區(qū)域性的公共服務(wù)，負(fù)責(zé)區(qū)域性的規(guī)劃編制，協(xié)調(diào)縣市跨邊界的沖突等。縣市主要負(fù)責(zé)地方性的公共事務(wù)，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、地方規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)等。在涉及到對區(qū)域發(fā)展的有重大影響的縣市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣市重大項(xiàng)目建設(shè)，需要省級政府的協(xié)調(diào)（羅震東，2007）。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有2070個縣域經(jīng)濟(jì)體，占國土面積的95%，占人口的74%?？h域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)。市管縣體制改革的目的是希望“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作過程中很多地級市所顯示出來的并不是“帶動效應(yīng)”，而是“市刮縣”。市域中心城市集所有職能于一身，城市規(guī)模不斷膨脹，縣城等中小城市發(fā)展機(jī)會被剝奪，縣城增長極的作用未能發(fā)揮，加劇了城鄉(xiāng)二元社會的分割和“極化”效應(yīng)，其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大了，城鄉(xiāng)收入比從1983年的1.82倍擴(kuò)大到2002年的3.11倍。

2.激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活力。省直管縣從管理體制上對縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，把更多的管理權(quán)限、財政收入賦予縣一級，促使省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生重大變化，由“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的多路縱隊前進(jìn)，變?yōu)榕胖鴻M隊前進(jìn)的處于平等地位的多個獨(dú)立發(fā)展主體，必將大大激發(fā)縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。以湖北省為例，從2004年以來，湖北對52個縣市逐步推行財政省直管并下放多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢上揚(yáng)，多項(xiàng)指標(biāo)增速首次超過全省平均水平，對全省GDP增長的貢獻(xiàn)率接近60%。

3.發(fā)揮縣城增長極作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。市管縣下，縣域經(jīng)濟(jì)更多的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通；而省直管縣下，縣城具備發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的條件，城市經(jīng)濟(jì)更多的是生產(chǎn)要素流動、信息流動、服務(wù)提供、組織創(chuàng)新等領(lǐng)域，即商貿(mào)、物流、旅游、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有形成這些與中心城市相匹配的城市產(chǎn)業(yè)群，縣城才能確立區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的地位，才能提高招商引資企業(yè)質(zhì)量，支持現(xiàn)有企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，加速做大做強(qiáng)?？h城才有能力提供更多的就業(yè)崗位，帶動縣域城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，真正體現(xiàn)縣城作為縣域增長極的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）民生問題的改善

1.民生保障城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大。統(tǒng)計資料顯示，當(dāng)前在民生保障方面，城鄉(xiāng)差別不是在縮小，而是在擴(kuò)大。55%的農(nóng)村人口，只得到不足20%的衛(wèi)生費(fèi)用；在教育、養(yǎng)老保險等民生保障上的投入，農(nóng)村還不足城市的1/2。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣市，由于自身實(shí)力的不足，在縣域民生保障欠賬過多，農(nóng)民脫貧之后因病致貧、因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧的反復(fù)性依然是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難題。

2.省直管縣推進(jìn)民生問題的加快解決。在市管縣體制下，縣級財力與所隸屬的地、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總體財力直接相關(guān)。省直管縣體制的實(shí)施，在總體上將有利于縣級財力在全省范圍內(nèi)的相對均衡，促進(jìn)全省公共服務(wù)均等化。同時省直管縣財政體制將減少中間環(huán)節(jié)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留足后勁，可以有更大的余力，拿出更多的錢解決弱勢群體民生問題。地級市也可以集中力量在提高民生保障覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，提高民生保障的質(zhì)量。

3.省域公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距?？s小城鄉(xiāng)民生保障差別，一方面固然需要加大對農(nóng)村在教育、就醫(yī)、養(yǎng)老保險等方面的投入，但最根本的解決措施還是要增加農(nóng)民收入，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供便捷完善的鄉(xiāng)村服務(wù)體系。在省直管縣財政體制改革中，縣級財力得到保障，縣域內(nèi)提供公共服務(wù)能力得到加強(qiáng)，具備實(shí)現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化的條件。

對省直管縣背后的冷思考

（一）省直管縣的適用范圍

從試點(diǎn)情況看，省直管縣改革要取得實(shí)效，以下幾個方面的因素非常重要：一是省級財政的宏觀調(diào)控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出管理失效成本。二是縣級經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力。如果一個縣（市）在擴(kuò)權(quán)之后，經(jīng)濟(jì)仍然不能得到發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實(shí)力。如果市級財力較弱，縣級財力較強(qiáng)，省直管縣，對縣的發(fā)展成效就會較好；如果市級財力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級，則市管縣對縣的發(fā)展效果更好。四是同一區(qū)域內(nèi)的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）如何調(diào)動地級市的積極性

地級市仍是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、科技、文化最發(fā)達(dá)的城市，特別是在比較落后的區(qū)域和地級市發(fā)展較好的區(qū)域，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍需要發(fā)揮地級市的作用，需要地級市在信息、文化、科技、醫(yī)療、教育等方面的扶持。這就需要建立一個區(qū)域合作的機(jī)制，帶動地級市的積極性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，促使區(qū)域合作的前提，資源共享的成本小于共同的獲益。縣市發(fā)展想得到地級市在科技、教育、信息等方面的積極扶持，必須在其他方面如勞動力、原材料、消費(fèi)市場等方面對地級市做出補(bǔ)償。

（三）政府職能轉(zhuǎn)型

由于省直管縣伴隨著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的激勵機(jī)制改革，所以要防止縣鄉(xiāng)政府短期逐利行為，避免改革試點(diǎn)步入一放就亂的誤區(qū)。省級政府直接管理的行政單元數(shù)量大大增加，這也增加宏觀調(diào)控的難度。這就需要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，由控制市場向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，公共管理中引入競爭機(jī)制。否則，難以破除行政壁壘，可能會出現(xiàn)各自為政，發(fā)展混亂的局面。省級政府及所屬部門應(yīng)該集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé);市縣政府的重點(diǎn)職責(zé)是貫徹執(zhí)行中央和省制定的政策法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，完善社會保障體系和管理體系，加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)。總之，實(shí)行省直接管理縣的體制，要加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重社會管理和公共服務(wù)，著力解決民生問題，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力。

參考文獻(xiàn)：

1.張京祥.省直管縣改革與大都市區(qū)治理體系的建立[G].江蘇省地理學(xué)會學(xué)術(shù)年會，2008

2.王英津.市管縣體制的利弊分析及改革思路[J].理論學(xué)刊，2005(2)

3.劉淑美，賈文毓.“省管縣”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008(3)

4.田鵬.對省管縣財政體制的思考[J].財會研究，2008(2)

5.羅震東.中國都市區(qū)發(fā)展：從分權(quán)化到多中心治理[M].中國建筑工業(yè)出版社，2007

作者簡介：

篇6

關(guān)鍵詞：財力差距；度量；嶺回歸；財力均衡機(jī)制；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；基本財力保障制度；財政轉(zhuǎn)移支付；縣級財政

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2013）05-0048-05

財力，又稱財政能力，是指政府籌集財政收入，并通過財政支出來滿足轄區(qū)居民公共需要的能力。因此，本文所言及的財力包含財政收入能力和財政支出能力。財政是庶政之母。在財政分配關(guān)系中，財力是政府實(shí)現(xiàn)其職能的基本前提，是政府運(yùn)行能力和執(zhí)行能力的基石?，F(xiàn)代公共財政理論要求在多級政府間實(shí)現(xiàn)基本財政能力均等，以滿足政府間基本財政需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。基于此，本文擬立足于河北省財政運(yùn)行實(shí)際，對省、市、縣三級政府財力配置情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，據(jù)此實(shí)證分析河北省財力失衡的影響因素，最后就構(gòu)建河北省政府間財力均衡機(jī)制提出對策建議。

一、河北省政府間財力差距的度量

（一）2004—2011年河北省政府間財政收入配置格局①

選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行省直管縣財政體制，這樣就更能全面考察省直管縣財政體制對河北省政府間財力配置影響。整理統(tǒng)計資料，見表1，圖1。

可以發(fā)現(xiàn)，省本級財力占比基本上在20%～25%，縣本級占比在30%～35%，而市本級占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自省直管縣財政體制實(shí)施以來，河北省財政收入配置格局是省縣兩頭小，市級中間大的“紡錘狀”。這與省直管縣財政體制設(shè)計初衷“做大省級、做小市級、做強(qiáng)縣級”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。

（二）2004—2011年河北省政府間財政支出格局

由于存在轉(zhuǎn)移支付等財政平衡機(jī)制，財政收入差距往往不一定對應(yīng)著財政支出差異。整理統(tǒng)計資料，得出2004—2011年河北省財政支不難看出，省本級財政支出占比呈下滑趨勢，2011年占比16.8%左右；市本級財政支出基本穩(wěn)定在35%左右，且自2009年開始呈上升趨勢，2011年占比達(dá)到38.86%；縣本級財政支出穩(wěn)定在45%左右，2010年達(dá)到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趨勢。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，八年來，河北省政府間財政收支格局呈現(xiàn)市級比重過大的“中間梗阻”異象。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與省直管縣背景下提升省級財政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。

（三）2004—2011年河北省縣域間人均財政收入差異情況

上文對河北省政府間財力配置狀況進(jìn)行了縱向?qū)Ρ?，為了更深入研究河北省政府間財力配置狀況，此處將對河北省縣域間人均財政收入和人均財政支出差異情況進(jìn)一步橫向?qū)Ρ确治觯ㄔ斍橐姳?）。選取縣級政府財政收支差距進(jìn)行分析的原因在于：河北省是全國少見的“轄縣大省”；縣級政府是實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能的基石；中央一直高度重視縣級政府財力配置情況。

最大/最小、極差（最大-最?。┦怯脕砗饬孔兞績蓸O分化狀況的指標(biāo)，其越大表示兩極分化程度越高。變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差/平均數(shù)）則是用來衡量整體變量的平衡情況，統(tǒng)計學(xué)將變異系數(shù)分成四檔：0～0.2，基本平衡狀態(tài)；0.2～0.4，輕度失衡狀態(tài)；0.4～1.0，中度失衡狀態(tài)；大于1，嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

由表3，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財政收入兩極分化極為嚴(yán)重。最富縣人均財政收入基本是最窮縣人均財政收入的40多倍，2006年達(dá)到48.76倍。同時，最富縣和最窮縣人均財政收入的差距從2004年的1 013元飆升到2011年的6 228元，差距越來越大。第二，河北省縣域間人均財政收入差距整體失衡嚴(yán)重，幾近嚴(yán)重失衡。根據(jù)國際統(tǒng)計學(xué)慣例，河北省縣域人均間財政收入差距一直處在中度失衡狀態(tài)，且自2005年開始處在0.9以上的高位運(yùn)行，幾近嚴(yán)重失衡的邊緣，不能不讓人擔(dān)憂。

（四）2004—2011年河北省縣域間人均財政支出差異情況

當(dāng)然，縣域間財政收入差距并不可怕，因?yàn)檫€有省以下轉(zhuǎn)移支付這道“防線”。公共財政學(xué)認(rèn)為，財政收入體現(xiàn)著能力，應(yīng)該允許差異的存在。而財政支出則體現(xiàn)著權(quán)力，其基本面不允許過大的差異。為此，本文進(jìn)一步計算了河北省八年來縣域間人均財政支出差異狀況（見表4）。

由表4，可得兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財政支出兩極分化依然存在，但遠(yuǎn)比財政收入平緩。最富縣人均財政支出是最窮縣的5～6倍，遠(yuǎn)低于人均財政收入的40多倍。但必須看到，最富縣和最窮縣的絕對差距從2004年的1 318元飆升到2011年的7 595元，差距同樣驚人。第二，河北省縣域間人均財政支出差距處在輕度失衡的邊緣。八年來，縣域間人均財政支出變異系數(shù)在0.4左右徘徊，處在輕度和中度失衡的分界點(diǎn)上。在河北省縣域間人均財政收入幾近嚴(yán)重失衡的條件下，這實(shí)屬不易。這既檢驗(yàn)了省以下的轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，也深刻體現(xiàn)了省政府對平衡域內(nèi)財力差距做了大量而艱辛的努力（詳情可見圖3）。

二、基于嶺回歸的河北省政府間財力差距原因分析——以縣域人均財政支出為例

（一）嶺回歸分析方法

普通最小二乘法（Ordinary Least Square，簡稱OLS）是應(yīng)用最多的參數(shù)估計方法，是一種數(shù)學(xué)優(yōu)化技術(shù)。它通過最小化誤差的平方和尋找數(shù)據(jù)的最佳函數(shù)匹配。但美中不足的是其無法消除自變量的共線性問題，從而影響了其分析的精確性。

嶺回歸分析（ridge regression）是一種專用于共線性數(shù)據(jù)分析的有偏估計回歸方法，其實(shí)質(zhì)上是改良的最小二乘法。其通過放棄最小二乘法的無偏性，從而獲得回歸系數(shù)更為符合實(shí)際、更可靠。嶺回歸模型通過在相關(guān)矩陣中引入一個很小的嶺參數(shù)K（1

（二）回歸模型構(gòu)建及指標(biāo)的解釋

根據(jù)既有研究成果③，本文認(rèn)為導(dǎo)致政府間財政支出差異的因素?zé)o外乎有：（1）財政收入。財政收入是財政支出的基礎(chǔ)和源泉，財政支出差距往往起因于財政收入能力的差異。當(dāng)然，在財政轉(zhuǎn)移支付制度健全的情況下會有所減輕。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府參與分配的“蛋糕”大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政府財政支出規(guī)模和構(gòu)成提出不同要求（瓦格納法則）。（3）人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)。人口規(guī)模越大，人均財政支出就越??；人口結(jié)構(gòu)影響著財政支出的構(gòu)成，比如人口老齡化引致了養(yǎng)老和醫(yī)療支出的居高不下。（4）轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般財力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。三者功能和效應(yīng)各自不同：稅收返還以既得利益保護(hù)為主，一般財力性轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)財政均等化為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)對下級政府控制為主。如果轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，非但不能實(shí)現(xiàn)財力均等化，往往會加大政府間財力差距。（5）財政管理體制。財政管理體制體現(xiàn)著分權(quán)和集權(quán)的不同傾向，這勢必影響著政府間財政收入和支出責(zé)任的劃分，從而影響著政府間財政支出差距。（6）非正式財政籌資能力。規(guī)范的預(yù)算內(nèi)財政收入固然決定著財政支出的基本走勢，但是非正式的融資能力不可輕視。地方政府可以通過基金收入、土地財政收入、債務(wù)收入等維持其支出需要和公共支出沖動。

式（1）中，F(xiàn)G表示財力差距（Fiscal gap），本文用以河北省縣域人均財政支出差距。？茁0～？茁7為相關(guān)系數(shù)。？滋為隨機(jī)擾動項(xiàng)。REV表示縣域間人均財政收入（Revenue）差距，用縣域間人均財政收入變異系數(shù)表示。財政收入差距越大，財政支出差距也就越大。因此，預(yù)期影響為正。GDP表示河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，用河北省各年度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來表示。一般而言，隨著全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級政府越有能力消除財力差距，因此，預(yù)期影響為負(fù)。PGDP表示縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，用縣域間人均GDP的變異系數(shù)表示。一般地，地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財政收支差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。POP表示縣域間人口規(guī)模差距，用縣域間人口增長變異系數(shù)來表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流動，從而降低該地區(qū)的人均財政支出，最終會導(dǎo)致財政支出均等（蒂布特的以足投票理論）。因此，預(yù)期效應(yīng)為負(fù)。TRANS表示河北省轉(zhuǎn)移支付狀況（Transfer payment），用一般性轉(zhuǎn)移支付增長率來表示。一般而言，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大就越有可能消除財力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。FD表示省以下財政分權(quán)狀況（Fiscai decentralization），用市級政府財政支出占全省財政支出的比重來表示。一般而言，市級占比過大，則表示縣級政府財力控制能力越弱，就越有可能加大財力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。EXTRA表示縣級政府預(yù)算外收入差距（Extrabudget），用縣域間人均預(yù)算外收入變異系數(shù)表示。一般而言，富裕地區(qū)的預(yù)算外收入尤其是土地財政收入越多，從而支出差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。

（三）嶺回歸結(jié)果

回歸方程R2=0.993，表明上述7個變量可以解釋河北省縣域間人均財政支出99.3%的差異性，其結(jié)果應(yīng)該是可信的。各自變量基本符合前文的效應(yīng)預(yù)期，但人口和轉(zhuǎn)移支付要素與預(yù)期效應(yīng)相反。合理的解釋是：人口沒有充分流動、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。結(jié)合河北省財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際，可以深入挖掘出如下原因：第一，整體財政實(shí)力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財政強(qiáng)省”。分稅制以來，河北省人均財政收入和人均財政支出水平都不足全國平均水平的60%。2011年，河北省GDP全國排名第6，財政收入排名第10。但是，人均財政收入1 850元，排名全國第24，低于新疆、寧夏等地。人均財政支出3 124元，排名全國第20。截至2012年1月，河北省還有25個縣存在基本財力缺口。整體財政薄弱，可見一斑。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引致地方政府財政收入能力懸殊。經(jīng)濟(jì)決定財政，河北省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距勢必導(dǎo)致財政能力的差距。河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，沿海地區(qū)普遍強(qiáng)于西部地區(qū)。2011年GDP最高的遷安市是最低的新河縣40.4倍。唐山市16個縣（市）財政收入全部超過10億元，有7個縣（市）財政收入超過20億元。而邢臺市17個縣財政收入無一過7億。第三，制度供給不足或制度創(chuàng)新不足。當(dāng)前河北省地方政府間財力配置失衡的體制原因在于以均等化為導(dǎo)向的基本財力均衡機(jī)制缺失，尤其是省以下轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新不足。一個突出的表現(xiàn)就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重呈下降趨勢，至于針對縣級財政困難的縣級基本財力轉(zhuǎn)移支付比重微小且增長式微（詳情見表7）。第四，省直管縣財政體制改革不徹底，對既得利益保護(hù)過度。省直管縣財政體制其實(shí)就是政府間的財政利益調(diào)整。為獲得市級政府對改革的支持和配合，保護(hù)其既得利益只能是權(quán)宜之計，不能形成固化的行為范式。東部地區(qū)的浙江省，中部地區(qū)的湖北省，其省直管縣財政體制改革就比河北省徹底和深入。前者市級財政收支基本控制在15%～20%，后者市級財政收支基本控制在20%～25%。像河北省市級財政收支占比40%的情況，在全國尚不多見。這必然為后續(xù)提高省級財政保障能力和縣級財政基本財力留下隱患。

三、河北省政府間財力均衡機(jī)制構(gòu)建對策

政府間財力配置失衡導(dǎo)致了河北省經(jīng)濟(jì)和社會的非均衡發(fā)展。未來的財力配置應(yīng)該遵循著“向西傾斜，向縣鄉(xiāng)傾斜，向基本公共服務(wù)傾斜”的原則，構(gòu)建河北省政府間財力均衡機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)包括：財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制、省級政府財力保障機(jī)制、縣級政府基本財力保障機(jī)制、財力均衡配套保障機(jī)制等。

（一）建立財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制

構(gòu)建財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制其實(shí)就是確保財政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”到“財政強(qiáng)省”的跨越。根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國平均水平7個百分點(diǎn)。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國平均水平43.1%近9個百分點(diǎn)。

（二）強(qiáng)化省級財政保障能力

省直管縣財政體制能否順利實(shí)施且達(dá)到政策設(shè)計的良好愿景，關(guān)鍵有三：省級能否管得夠、市級能否退得出、縣級能否立得住。其中省級政府能否“管得夠”應(yīng)是未來改革成功與否的重中之重，這就對河北省省級財政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

強(qiáng)化河北省省級財政保障能力可以從以下幾個方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級政府一部分與支出責(zé)任沒有對應(yīng)的財政收入上劃到省級。第二，強(qiáng)化稅收征管，提高各級稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級政府保障能力的目標(biāo)。提高省級政府財力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，成為全省和諧發(fā)展的“最后兜底者”。

（三）健全縣級基本財力保障機(jī)制

在增強(qiáng)省級財政調(diào)控能力的同時必須建立縣級基本財力保障機(jī)制。本文認(rèn)為，財政改革成功與否的試金石就是縣級財政是否具備承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的財力。

建立與健全河北省縣級基本財力保障機(jī)制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財政對各省消除縣級政府基本財力缺口考核時間為2012年底，但縣級基本財政保障是一個永恒的主題，尤其對河北省這樣一個縣級差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財政困難縣（市）一般性財力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障獎補(bǔ)資金、社會保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對縣鄉(xiāng)財政基本支出缺口彌補(bǔ)，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級財政努力激勵機(jī)制。將現(xiàn)行的激勵性財政體制轉(zhuǎn)移支付、對縣稅收返還、部分非配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財政努力激勵性轉(zhuǎn)移支付”。

（四）完善財力均衡配套保障機(jī)制

財力均衡機(jī)制的構(gòu)建涉及到多方面利益的調(diào)整，需要多種配套措施的跟進(jìn)，形成強(qiáng)有力的配套保障機(jī)制。第一，推進(jìn)財政精細(xì)化管理，建立覆蓋全省的基本財力與基本支出的標(biāo)準(zhǔn)測定體系，從而建立標(biāo)準(zhǔn)支出彈性保障區(qū)間，實(shí)行全省財政標(biāo)準(zhǔn)化管理。第二，深入省直管縣財政體制改革。省直管縣財政體制改革應(yīng)是在縣級和市級、財政弱勢群體和財政既得利益者之間尋求某種程度的平衡。就河北省而言，確有對市級財政保護(hù)過度之嫌。因此，在下步的省直管縣財政體制深入推進(jìn)進(jìn)程中，逐步削減市級財政收支規(guī)模，力爭將其控制在全省財政收支總量的20%～25%，實(shí)現(xiàn)市級財政的自律、自理、自立。第三，改革省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。河北省實(shí)施多年的財政轉(zhuǎn)移支付制度盡管十分有效，但是地區(qū)之間財政差距仍處中度失衡。主要原因在于：控制導(dǎo)向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，均等化導(dǎo)向的一般財力性轉(zhuǎn)移支付比重過小，且增長緩慢。因此，未來河北省轉(zhuǎn)移支付改革方向就是逐步壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，其占轉(zhuǎn)移支付比重應(yīng)控制在20%～30%（全國平均水平），將其逐步歸并到一般財力性轉(zhuǎn)移支付之中，同時，加大一般財力性轉(zhuǎn)移支付比重和力度。第四，嘗試性推行省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付。橫向財政轉(zhuǎn)移支付就是同級政府間財政資金的無償轉(zhuǎn)移，一般是富裕地區(qū)對貧困地區(qū)進(jìn)行財政支援（如對口支援或?qū)趲头觯?。河北省縣域政府間財政實(shí)力差距懸殊、各縣市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和歷史交往密切，具備實(shí)行省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付的條件。當(dāng)然，這在我國也不是沒有先例。早在2009年廣東省政府就印發(fā)了《關(guān)于建立推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化橫向財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的指導(dǎo)意見》，確定廣州市、深圳市、珠海市等7市為財力轉(zhuǎn)出方，其他14個市為財力轉(zhuǎn)入方。因此，作為一種制度嘗試和制度創(chuàng)新，河北省可以未雨綢繆地進(jìn)行理論探索。

注釋：

①本文所指的政府財政收入限于政府本級一般預(yù)算收入，不含上級財政轉(zhuǎn)移支付。下同。

②本文所指的政府財政支出限于預(yù)算內(nèi)財政支出，不含預(yù)算外支出。下同。

③如李永友、沈坤榮：《財政支出結(jié)構(gòu)、相對貧困與經(jīng)濟(jì)增長》，載《管理世界》，2007年第11期；周天、斯彩英等：《地方財政支出結(jié)構(gòu)差異對地區(qū)差距影響效應(yīng)研究》，載《財政研究》，2007年第10期。

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篇7

摘 要 三年一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，到2010年底已到期，為了盡快出臺新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。我們赴湖北、江西和安徽等管理較好的縣區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)，并到全縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和摸底，認(rèn)真分析了上一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的問題或不足，結(jié)合我縣實(shí)際，提出了“保障基本支出、滾動核定基數(shù)、超收縣鄉(xiāng)分成，一定三年不變”的新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革思路。

關(guān)鍵詞 調(diào)整 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政 體制 思路

為制定新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，全面掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)真實(shí)的稅源及財政狀況，我們對全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年來的財政情況逐一進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和摸底。通過調(diào)研分析，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體財政狀況，有了比較全面的了解。下面將原財政體制存在的問題和不足作以簡要分析，并結(jié)合我縣實(shí)際，提出了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的思路。

一、分析上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的問題和不足

2008-2010年期間，我縣實(shí)行了“核定基數(shù)，定額補(bǔ)貼，超收分成，三年不變”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制?？傮w來說，上一輪財政體制在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資、維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、激勵組織收入和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況等方面發(fā)揮了積極作用。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原財政體制中的收支基數(shù)發(fā)生了較大變化，很多辦法已不能適應(yīng)當(dāng)前財政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源比較匱乏，招商引資成效不明顯。近年來各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都加大了招商引資力度，招商項(xiàng)目不斷增多，但招商引資對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的貢獻(xiàn)不夠明顯。總的來說，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置、交通等條件限制，財源建設(shè)步子不大，稅收增長點(diǎn)少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。從稅源普查和調(diào)研的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源整體情況不容樂觀，稅收增長后勁不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增收壓力較大。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收入缺乏透明度，完成稅收任務(wù)壓力較大。目前“財、稅、庫、銀”尚未實(shí)現(xiàn)縣級聯(lián)網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政未單設(shè)國庫，納稅企業(yè)縣鄉(xiāng)級次劃分不夠明確，縣政府主要依靠稅務(wù)部門提供的稅收數(shù)據(jù)，來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)級收入任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增稅源較少，隨著國地稅收入任務(wù)的增長，完成國地稅收入任務(wù)的壓力很大。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張，發(fā)展社會事業(yè)的資金不足。由于人員增資和行政運(yùn)行成本提高，加上近年來落實(shí)一些強(qiáng)農(nóng)惠民政策，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配套的資金較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增長較快，收支矛盾比較突出。原財政體制在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出時，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，沒有核定環(huán)境綜合整治、敬老院建設(shè)、校舍維修改造等方面的支出，經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從超收分成中解決，對于一些財政收入增長慢、經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金就比較困難，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的資金不足。

（四）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一定數(shù)額的債務(wù)。初步調(diào)查，由于歷史遺留問題，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一定數(shù)額的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱較重，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)包袱較重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，還要擠出資金償還債務(wù)，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力。

二、新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的思路

為保持財政體制的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在整體上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財力的基礎(chǔ)上，我們擬定了“保障基本支出、滾動核定基數(shù)、超收縣鄉(xiāng)分成，一定三年不變”的新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。這種新體制的指導(dǎo)思想是：既要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出，又要最大限度的防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖縣級稅源；既要公平鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的基本公共支出，又要激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)組織收入的積極性。而且由于實(shí)行動態(tài)管理，即使有不足地方，也便于及時調(diào)整，增強(qiáng)了縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)控的能力和手段。同時，基本保持了原體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入口徑、管轄范圍；支出范圍除教育、民政上劃縣級支出以外，其它項(xiàng)目保持相對的穩(wěn)定性；據(jù)實(shí)核定人員等各項(xiàng)支出，按照“財權(quán)與事權(quán)相一致”的原則，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，既積極穩(wěn)妥，同時留有余地。有關(guān)情況分述如下：

（一）據(jù)實(shí)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職人員工資繼續(xù)實(shí)行工資專戶管理，人員支出按2010年末鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員工資總額（包括各項(xiàng)津貼補(bǔ)貼、年終考核獎勵、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和住房公積金等），經(jīng)編委和財政核定后足額補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每年年終結(jié)算時，根據(jù)財政供養(yǎng)人員增減變動和增資等因素?fù)?jù)實(shí)調(diào)整。

（二）據(jù)實(shí)核定各項(xiàng)政策性支出，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。按照上級有關(guān)政策，足額核定各項(xiàng)政策性支出。村干部工資按組織部門核定數(shù)據(jù)計算；村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，按照上級政策要求，以農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和取消農(nóng)業(yè)稅合計補(bǔ)助數(shù)為基數(shù)，由原來的20%提高到30%計算補(bǔ)助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專項(xiàng)用于村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等。適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口、在職財政供養(yǎng)人員和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公基本需要。對部分湖區(qū)、邊區(qū)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)傾斜，基本保障貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展資金，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)航運(yùn)、陸運(yùn)公司運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除人員和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支出外，還需要發(fā)生招商引資、黨建檢查、環(huán)境整治、秸稈禁燒、新農(nóng)村建設(shè)、其他項(xiàng)目配套等方面的開支，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金很少，因此建議按照收入基數(shù)的一定比例動態(tài)核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展資金，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。

篇8

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)；地方財政體制；完善策略；分析探究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201703065

1財政分權(quán)概述

財政分權(quán)主要就是指為地方政府提供相應(yīng)的支出責(zé)任和稅收權(quán)利，并且允許地方政府自己確定財政預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，讓基層政府可以結(jié)合自身的實(shí)際需求自由選擇政策類型，同時調(diào)動他們對社會管理的參與積極性和主動性，從而不斷提升地方政府的服務(wù)質(zhì)量和水平。[1]當(dāng)前，財政分權(quán)涉及兩方面問題：一方面就是地方政府和中央政府之間的收入合理分配制度；另一方面就是地方政府和中央政府之間支出責(zé)任的具體劃分制度。

2當(dāng)前地方財政體制改革中存在的問題

21事權(quán)責(zé)任沒有清晰的法律界定

在分稅制實(shí)施改革過程中，我國對中央政府以及地方政府的支出和事權(quán)進(jìn)行了原則性的劃分。雖然在劃分中央和地方責(zé)任時較為籠統(tǒng)，但是已經(jīng)出現(xiàn)了原則性的大體框架。相對來說，在劃分地方政府間的支出方面就顯得欠缺，基本上還是分稅制前的劃分模式。因此，我國在地方政府間責(zé)任和事權(quán)劃分方面還存在著一些問題，“收放標(biāo)準(zhǔn)”沒有達(dá)到法治化和制度化，具有很強(qiáng)的隨意性，從而使得地方政府行為出現(xiàn)短期化現(xiàn)象。

22政府和市場之間的職責(zé)劃分不清晰

政府和市場之間的職能劃分是各政府事權(quán)責(zé)任劃分的基礎(chǔ)，如果無法清晰劃分政府和市場之間的界限，那么也就無法精準(zhǔn)地配置和劃分各政府的事權(quán)責(zé)任。在劃分政府和市場之間的職責(zé)中主要存在以下問題。首先，政府包攬事權(quán)過多，許多事情都不應(yīng)該由政府來管，例如，應(yīng)該由私人或者企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目投資，依然有很多責(zé)任需要政府來進(jìn)行參與和承擔(dān)；而且基層政府對企業(yè)發(fā)展行為的干預(yù)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。其次，本應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)的事情卻沒有進(jìn)行管理或者管理效果不高，例如，地方政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及社會保障方面的問題普遍存在不足。

23缺乏完善的地方稅收體系

在地方政府的主體稅種中，不僅包括營業(yè)稅，同時還有個人所得稅、增值稅以及企業(yè)所得稅等。它們相互不是獨(dú)立的，而其他稅種基本上也都是分布較為分散、收入不穩(wěn)定、難于征管，無法隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升而不斷增長。從近年來地方政府的收入結(jié)構(gòu)中可以發(fā)現(xiàn)，地方財政總收入中有1/4是營業(yè)稅，而企業(yè)所得稅和增值稅作為地方政府的主體稅種，其稅收收入還不到總收入的20%，另外一些小稅種也不到總收入的10%。[2]地方政府缺乏主體稅種以及收入不穩(wěn)定等現(xiàn)象，使得地方政府的事權(quán)責(zé)任和職能的履行缺乏有效的收入支撐。此外，財產(chǎn)稅屬于一種主體稅種，其功能并沒有得到真正有效的發(fā)揮。財產(chǎn)稅種雖然很多，但是稅額相對較小，從2014年我國各級政府對財產(chǎn)稅的收入情況來看，省級政府占371%、市級政府占144%、縣級政府占127%、鄉(xiāng)級政府占134%，比重普遍偏低。

3基于財政分權(quán)理論完善地方財政體制的有效策略

31重新界定地方政府的職責(zé)范圍

公共產(chǎn)品是造成市場經(jīng)濟(jì)失靈的重要因素，也是地方政府存在的基礎(chǔ)條件。公共產(chǎn)品不僅是公共財政方面的基礎(chǔ)理論內(nèi)容，同時也是劃分地方政府事權(quán)的重要切入點(diǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)失靈的范圍內(nèi)，地方政府才能承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給職能，有效彌補(bǔ)公共產(chǎn)品缺失的問題，保證市場經(jīng)濟(jì)的平衡、穩(wěn)定發(fā)展。所以，應(yīng)該堅持市場優(yōu)先的原則對政府和市場之間的邊界進(jìn)行清晰劃分，只要是市場能夠承擔(dān)起來的，地方政府最好不要介入；而需要它們共同來承擔(dān)的，最好最大限度地發(fā)揮出市場的作用。[3]要轉(zhuǎn)變原有體制中政府包攬一切事務(wù)的觀念，將混合產(chǎn)品、私人產(chǎn)品等交給市場進(jìn)行管理，地方政府要充分承擔(dān)起社會保證、教育以及公共設(shè)施建設(shè)等方面責(zé)任。而且對于那些市場無法有效承擔(dān)的支出項(xiàng)目，地方政府要為其提供有力的支持條件，不斷提升市場獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任的能力。因此，應(yīng)該對政府職能進(jìn)行周期性的審查，并且隨著改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)水平的提升，凡是市場可以承擔(dān)的，政府最好都是交由市場獨(dú)立承擔(dān)。

32明確地方政府間的事權(quán)

在地方財政體制改革過程中，首先，要做的就是要對地方政府事權(quán)進(jìn)行明確的劃分，將地方事權(quán)細(xì)分為省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)級政府以及省、市、縣、鄉(xiāng)合一的事權(quán)，將地方政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步明確。其次，混合事權(quán)應(yīng)該由各地方政府來共同分擔(dān)。將事權(quán)劃分成多個部分，然后再將每部分職責(zé)分配到各級地方政府手中。如果遇到某項(xiàng)事權(quán)不適合細(xì)分或者是無法進(jìn)行細(xì)分，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，明確各級地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的比例，要求各地方政府按照比例規(guī)定來承擔(dān)職責(zé)和事權(quán)，擔(dān)負(fù)經(jīng)費(fèi)。最后，明確落實(shí)地方政府的責(zé)任和事權(quán)。在明確劃分各政府事權(quán)之后，各地方政府都應(yīng)該履行自身的職責(zé)，不能通過任何方式將責(zé)任轉(zhuǎn)移，而且上級政府在要求下級政府做事時，應(yīng)該進(jìn)行足額的撥款，盡量不留下任何資金缺口，有效控制配套撥款行為發(fā)生。[4]此外，在處理各政府共同事務(wù)時，應(yīng)該結(jié)合政府間的受益程度，考慮各級政府的實(shí)際承受能力，并采取合理的分配方式，將工作職責(zé)有效地落實(shí)到位。

33完善地方政府的財務(wù)保障機(jī)制

面對當(dāng)前地方財政發(fā)展面臨的困境，應(yīng)該不斷提升地方政府的公共服務(wù)水平，有效構(gòu)建起事權(quán)和財權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的財政機(jī)制。實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能，具有非常重要的意義。首先，建立地方政府財務(wù)保障機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化和明確保障責(zé)任。在中央政府下移財力和收入的前提下，省級政府也應(yīng)該不斷完善下級的財政體制，提升對地方政府的財力支持；市級政府也應(yīng)該承擔(dān)縣市區(qū)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展的責(zé)任，盡量提升困難縣級政府的財政保障水平；縣級政府應(yīng)該進(jìn)一步約束自身，對財力進(jìn)行科學(xué)分配和統(tǒng)籌，有效保障縣、鄉(xiāng)在民生政策和基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的支出。其次，在財力保障方面建立有效的激勵機(jī)制。在市級政府方面建立統(tǒng)籌縣域發(fā)展機(jī)制，對管轄區(qū)域下移財力均衡的財政支出給予一定的獎勵，有效調(diào)動市級政府統(tǒng)籌發(fā)展的熱情。在縣級政府方面，應(yīng)該建立優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的獎勵機(jī)制，對于那些優(yōu)先改善民生的支出給予獎勵，提高縣級政府優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的主動性。

4結(jié)論

總而言之，地方財政作為我國財政體系的重要組成部分，其在基層政府管理工作中發(fā)揮著重要作用，同時也是我國中央政府改革的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，我們應(yīng)該正確認(rèn)識到地方財政體制改革中出現(xiàn)的問題，重新界定地方政府的職責(zé)范圍，明確地方政府間的事權(quán)，完善地方政府的財務(wù)保障機(jī)制，不斷提升地方政府的財政能力和水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]匡小平，盧小祁財政分權(quán)、地方財政赤字與土地財政――來自中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)J省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2012（1）：61-64，127，143

[2]龐鳳喜，潘孝珍財政分權(quán)與地方政府社會保障支出――基于省級面板數(shù)據(jù)的分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012（2）：29-35

[3]張閆龍財政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變――對20世紀(jì)80年代A省財政體制改革中政府間關(guān)系變遷的個案研究[J].社會學(xué)研究，2013（3）：39-63，243

篇9

（一）公共財政概念

早在十八世紀(jì)七十年代，舉世聞名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)史密斯在《國富論》中提出了公共財政的概念。公共財政存在的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)一直有一只“看不見的手”在調(diào)配資源，但這只“看不見的手”偶爾會在某些領(lǐng)域出現(xiàn)失靈的情況。因此需要政府使用“看得見的手”來對市場進(jìn)行調(diào)控，通過宏觀調(diào)控來防止壟斷、建立健康的市場體系、實(shí)行收入的公平分配等等。由此我們可以得出一個概念：公共財政即是市場經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控都無法調(diào)解的公共資源的分配、調(diào)控等經(jīng)濟(jì)活動。

（二）縣級預(yù)算規(guī)范模式

英國是第一個出現(xiàn)政府預(yù)算制度的國家，此后便為世界許多國家所仿照與采用，由此而形成的各國政府預(yù)算制度盡管在具體的實(shí)施上有所不同，但是其內(nèi)在的基本原理與原則是相同的。所以，規(guī)范模式下的縣級預(yù)算肯定會具備計劃性、歸一性、公開性和法治性的特點(diǎn)。近年來，隨著社會主義民主政治的不斷進(jìn)步和財政預(yù)算管理制度的逐步完善，我國政府預(yù)算更加規(guī)范，特別是縣級預(yù)算也向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化邁進(jìn)。

二、當(dāng)前縣級財政預(yù)算管理現(xiàn)狀與問題

（一）縣級財政預(yù)算現(xiàn)狀

1.縣級財政預(yù)算缺乏完整性

在我國，縣鄉(xiāng)一級是財力最薄弱的環(huán)節(jié)。一方面分稅制財政體制的實(shí)施，上級集中了較多收入；另一方面縣級財政負(fù)擔(dān)了大量的剛性支出和配套支出，導(dǎo)致縣級財權(quán)與事權(quán)不一致。對于縣級財政的狀況，一個直觀的數(shù)據(jù)是國家審計署最新公布的報告，截至2012年年底，有195個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。如果縣級財政沒有財力保障，地方許多事務(wù)就無法履行，地方為了保障運(yùn)轉(zhuǎn)就難免另尋出路，會加重地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

2.縣級財政預(yù)算缺乏可靠性

財政預(yù)算的可靠性要求財政數(shù)字必須準(zhǔn)確，過高與過低都不符合可靠性標(biāo)準(zhǔn)，各類不同性質(zhì)的收入必須分類記錄。當(dāng)前縣級政府由于存在大量的非稅收入資金（如土地出讓金）以及缺乏相應(yīng)的預(yù)算權(quán)，從而導(dǎo)致了縣政府收支計算十分困難。3.縣級財政預(yù)算缺乏間斷性預(yù)算制度不僅僅只有預(yù)算部分，還應(yīng)該包含監(jiān)督與審核。恰好，縣級財政預(yù)算工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)就在于審計與監(jiān)督。根據(jù)國家預(yù)算體系的要求，縣級預(yù)算要經(jīng)過三種審計與監(jiān)管。第一步是內(nèi)部審計，之后是外部事后審計，最后是預(yù)算評價。預(yù)算評價中最重要的績效與效果評價機(jī)制在縣級政府幾乎不存在。因此對于縣級政府而言，預(yù)算監(jiān)督毫無操作性。

（二）縣級財政預(yù)算改革所面臨的問題

1.預(yù)算管理缺乏穩(wěn)定的財政框架支持

地方政府大部分地方稅自從稅制財政體制改革以來一直處于與中央共享的狀態(tài)，這種制度嚴(yán)重制約了地方財政的稅源涵養(yǎng)，不利于地方財政的長遠(yuǎn)發(fā)展，嚴(yán)重打擊了預(yù)算管理改革推進(jìn)的積極性。

2.預(yù)算改革定位不明確

多年來，關(guān)于預(yù)算管理體系的討論與報道不絕于耳，但是報道內(nèi)容大部分都帶有事后諸葛亮的性質(zhì)，帶有用實(shí)踐逆推真理的弊病。中國政府對于改革目標(biāo)采取的逐步探索策略，這種策略比較符合現(xiàn)實(shí)社會要求，逐步探索也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的基本方向，但是不能將其作為目標(biāo)選擇不堅決的理由。

三、縣級預(yù)算管理改革策略與建議

（一）深化縣級財政預(yù)算制度改革路徑選擇根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》，明確將通過加大獎補(bǔ)資金支持力度、完善省以下財政體制、健全激勵約束機(jī)制等方式更好為縣級財政紓困。完善縣級基本財力保障機(jī)制，有利于增強(qiáng)基層政府責(zé)任意識，同時利于地方經(jīng)濟(jì)均衡健康發(fā)展。將政府收支全部納入預(yù)算管理，健全政府全口徑預(yù)算體系。加大地方一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、財政專戶管理資金的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)政府財力綜合運(yùn)籌能力。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算以及國有資金經(jīng)營的關(guān)系和定位。規(guī)范縣級政府債務(wù)管理，將債務(wù)納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理。

（二）深化縣級財政預(yù)算制度改革制度建設(shè)要解決財政體制不到位、收入難以統(tǒng)籌管理等問題需要從以下幾個方面入手：第一，按照預(yù)算實(shí)行編制、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力分離的財政內(nèi)部機(jī)構(gòu)，實(shí)行“三位一體”的財政體制；其次，通過標(biāo)準(zhǔn)定額的制定，對預(yù)算各個階段做出明確規(guī)定；第三，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保財政資金運(yùn)作的安全；再次，加強(qiáng)部門之間的合作，利用資源共享達(dá)到資金流程效率化的目標(biāo)；最后，建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制，鼓勵各個單位的理財積極性。

（三）推進(jìn)政府采購改革。政府通過嚴(yán)格執(zhí)行“管采分離”的管理體制來強(qiáng)化財政部門的監(jiān)管職能?？h直部門與單位需核實(shí)資產(chǎn)空間，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上依法對政府采購預(yù)算進(jìn)行編制。符合縣級統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)使用批量集中采購方法，降低采購成本。政府采購預(yù)算需在一年以內(nèi)執(zhí)行并簽訂，保證政府采購預(yù)算執(zhí)行的效率。

(四)改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。支出預(yù)算與政策取代收入預(yù)算與平衡成為了地方級公共預(yù)算審核的重點(diǎn)內(nèi)容，為此可以通過跨年度預(yù)算平衡制度對公共預(yù)算進(jìn)行調(diào)控，地方公共預(yù)算如出現(xiàn)短收或超收情況，可以利用調(diào)節(jié)基金對其進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)收支平衡。同時地方政府可以規(guī)劃一份為期三年的財政預(yù)算政策，當(dāng)調(diào)節(jié)基金控制力下降時，通過該政策來保障規(guī)劃期內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行。從而提高財政政策的綜合前瞻性。

（五）全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。以“分類指導(dǎo)、重點(diǎn)推進(jìn)”為原則，建立完善的縣級預(yù)算管理制度，力求達(dá)到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的管理目標(biāo)。同時在地方建立起覆蓋所有部門預(yù)算單位的績效評價體系，將評價結(jié)果與獎懲力度掛鉤。并將績效評價結(jié)果進(jìn)行公開，接受社會的監(jiān)督。

四、結(jié)束語

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一直以來,四川省委黨校農(nóng)村綜合體制改革課題組對我省首批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的27個試點(diǎn)縣(市)進(jìn)行調(diào)查研究,形成了一份萬余字的調(diào)研報告,分析了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的主要成效和困難,提出在有條件的地方逐步實(shí)現(xiàn)從“財政省管縣”到“行政省管縣”改革目標(biāo)的對策建議。本刊編輯部摘其精要部分,供讀者參閱。

2007年7月,我省正式啟動“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)工作,對27個試點(diǎn)縣(市)賦予了8個方面的管理權(quán)限,共56個項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,旨在為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造好的政策環(huán)境,激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,增強(qiáng)全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效

加快發(fā)展的條件更加充分,經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加快速。由于擴(kuò)權(quán)縣被賦予了市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和審批權(quán),實(shí)現(xiàn)了省與縣的“直通車”,減少了經(jīng)濟(jì)管理層級和中間環(huán)節(jié),提高了行政工作效能,政策信息了解更加及時,產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的報批更加便捷,省級部門對縣的支持力度進(jìn)一步加大。

緩解了縣財政困難,提高了縣財政預(yù)算管理質(zhì)量。實(shí)行“省管縣”財政體制后,第一,市級財政與縣級財政同級,省財政直接結(jié)算到縣(市),既避免了市級集中縣財力的問題,又可使縣級財政困難直接反饋到省財政,使省財政及時解決縣財政的困難。第二,財政省直管縣提高了省對縣的調(diào)控能力,使信息和資金都得以順暢直達(dá),提高了資金使用效率。第三,省管縣后,省可以掌握縣(市)財政基本保障能力及預(yù)算編制的第一手資料,進(jìn)一步提高了各地預(yù)算編制的質(zhì)量。

促進(jìn)縣級政府加強(qiáng)服務(wù)型和法治型政府建設(shè)。各試點(diǎn)縣均以擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)為契機(jī),推進(jìn)了縣級行政體制改革。例如自貢市富順縣按照大部制的思路推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,將縣委目標(biāo)督察室與縣政府目標(biāo)督察室、縣發(fā)改局與縣招商局、縣旅游局與縣文體局進(jìn)行了整合;嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)事業(yè)人員編制,實(shí)行“實(shí)名制”管理,要求各部門不能新增工作人員等。

工作仍存問題和障礙

磨合期行政運(yùn)行成本有所增加。由于處于改革的過渡期,縣與省、市政府的關(guān)系尚未理順,各試點(diǎn)縣的工作經(jīng)費(fèi)

和運(yùn)行成本普遍增加。比如,不少縣在成都設(shè)聯(lián)絡(luò)站或辦事機(jī)構(gòu),相應(yīng)增大了日常工作經(jīng)費(fèi)開支等。

市縣關(guān)系尚未理順,并出現(xiàn)新的矛盾。一些市在放權(quán)過程中,將應(yīng)盡的權(quán)利和義務(wù)也甩出。如某“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)縣反映,由于歷史上老工業(yè)企業(yè)較多,縣級的再就業(yè)資金、失業(yè)救助金原由市統(tǒng)籌,每年要支出300多萬元,擴(kuò)權(quán)后這一塊下放到縣后,縣上每年的社會保障收入?yún)s只有80-90萬元的支付能力。

縣級政府的管理能力和干部隊伍素質(zhì)亟需提高。在長期的省、市管轄下,縣級政府各部門養(yǎng)成了較強(qiáng)的依賴性和被動性,對本轄區(qū)的管理缺乏創(chuàng)造性,干部隊伍在思想觀念、思維方式、政策水平和業(yè)務(wù)能力等方面存在明顯差距,專業(yè)人才也十分缺乏。同時,基層干部的老齡化也日益嚴(yán)重。

省級管理工作量和難度增大,尚未建立起直接面對基層的工作機(jī)制。實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后,一方面增大了省級各主管部門的工作量和工作壓力,另一方面使得縣域經(jīng)濟(jì)情況更加復(fù)雜,信息不對稱問題被進(jìn)一步放大。要使“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”收到預(yù)期的效果,省級政府管理能力和人才素質(zhì)的提高、省級政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變必將提上日程。

探索完善各項(xiàng)配套改革

分類制定擴(kuò)權(quán)縣(市)的發(fā)展目標(biāo)和扶持政策。根據(jù)我省的要求,到2010年,試點(diǎn)縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長幅度要高于全省縣級平均增長幅度,并在2006年基礎(chǔ)上翻一番。但由于各試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)不同,達(dá)到這一指標(biāo)難易程度也不一樣。建議根據(jù)不同類別的縣出臺相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和扶持政策,特別是要按照功能分區(qū)和定位,確定不同的發(fā)展速度、任務(wù)目標(biāo)和考核指標(biāo)。

完善以“分稅制”為核心的縣級財稅體制。我省27個試點(diǎn)縣的“財政省管縣”,主要是在財政預(yù)算支出方面實(shí)現(xiàn)了省縣對接。建議調(diào)整現(xiàn)行財政體制,增大試點(diǎn)縣的稅收分享比例,使試點(diǎn)縣有更多自主財力用于發(fā)展,在“強(qiáng)縣”的基礎(chǔ)上逐步建立起相對規(guī)范的分稅制財政體制。

省級政府和相關(guān)部門也要轉(zhuǎn)變職能,提高管理能力和水平?！笆」芸h”的改革不僅使縣的責(zé)權(quán)增強(qiáng),同時通過自下而上,對省的職能轉(zhuǎn)變、管理水平和人才素質(zhì)提出了更高的要求。因此,擴(kuò)權(quán)后,省級政府和部門必須轉(zhuǎn)變職能,建立專門面對所管市縣的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制,保持對市縣的信息暢通,規(guī)范辦事程序,用制度管資金、管項(xiàng)目、管預(yù)算。減少市縣的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或辦事處現(xiàn)象,幫助和監(jiān)督市縣政府節(jié)約行政成本。