導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇行政制度的含義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

自首的分類

1.自動(dòng)投案。自動(dòng)投案必須具備主觀和客觀的條件，主觀指的是意識(shí)主動(dòng)，客觀指的是行為主動(dòng)，只有兩者同時(shí)具備，才可稱之為自動(dòng)投案。2.如實(shí)供述。這是對(duì)自首必不可少的一種行為要求。自首的犯罪人如果編造謊言對(duì)自己的罪行進(jìn)行供述，并為庇護(hù)他人胡亂供述自己罪行的，即使這種供述是對(duì)自己不利的，也不構(gòu)成自首。3.自己的罪行。如何理解“自己的罪行”呢？這在司法實(shí)踐中具有重要意義。根據(jù)1998年4月最高人民法院《關(guān)于處理自首和立功具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定“共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如實(shí)供述自己的罪行，還應(yīng)當(dāng)供述所知的同案犯，主犯則應(yīng)當(dāng)供述所知其他同案犯的共同犯罪事實(shí)，才能認(rèn)定為自首?！笨梢?，如實(shí)供述“自己的罪行”，不僅包括自己本人的罪行，還可能包括同案犯的共同犯罪事實(shí)。所謂特殊自首是指被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)尚未掌握的罪行，與司法機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的或者判決確定的罪行屬不同種罪行的，以自首論。在一般自首行為中，需要以自動(dòng)投案作為條件，當(dāng)犯罪分子被采取強(qiáng)制措施之后或在服刑之中，其人身自由受到不同程度的限制或被剝奪，此時(shí)就不存在自動(dòng)投案的問題。但是，被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)還未掌握的犯罪人的其他罪行，該行為表明其愿意對(duì)自己的罪行承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任，愿意受到司法機(jī)關(guān)的追訴，從本質(zhì)上看，這種行為也應(yīng)該認(rèn)定為自首。1.設(shè)立目的其主要的設(shè)立目的是針對(duì)特殊的犯罪分子給以特殊的刑法處罰。這些犯罪分子所涉及的犯罪案件基本都具有案件危害性較大、案件查處困難、司法實(shí)踐中證據(jù)很難收集的特征。特殊自首為司法機(jī)關(guān)節(jié)省查處成本、提高辦案效率，盡早懲處更為嚴(yán)重的犯罪人提供了有力的條件。2.時(shí)間條件一般自首的發(fā)生時(shí)間必須在犯罪后，被采取強(qiáng)制措施之前，而特殊自首成立的時(shí)間是行為人在被追訴前交代其相關(guān)的犯罪事實(shí)。這里的“被追訴前”應(yīng)理解為司法機(jī)關(guān)立案前主動(dòng)交代案件事實(shí)的，可以適用特別自首的規(guī)定，予以從輕或是減輕法律處罰。具體而言，包括三種情況：一是行為人在犯罪后自動(dòng)投案，如實(shí)交代特定的賄賂犯罪事實(shí)的。二是犯罪后在司法機(jī)關(guān)開始詢問或采取強(qiáng)制措施之前主動(dòng)交代特定的賄賂犯罪事實(shí)的。三是犯罪人被司法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施，或是正在服刑時(shí)，主動(dòng)交代司法機(jī)關(guān)還未掌握的其所犯的特定賄賂犯罪事實(shí)的。這三種情況，行為人所犯的特殊行賄罪，必須處在其主動(dòng)交代犯罪事實(shí)之前沒有被司法機(jī)關(guān)追訴的情況，才可成立特殊自首。3.行為要求特殊自首與一般自首不同，它在行為要求中應(yīng)該有其特殊性，即犯罪人在被司法機(jī)關(guān)追訴所犯罪行前，主觀上必須基于悔罪的心理，而不是基于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施才交代犯罪事實(shí)，反之，特殊自首則不能成立。但是，在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)很難用證據(jù)證明犯罪人是否是基于悔罪的心理才自首的，所以只能以犯罪人是否是在司法機(jī)關(guān),對(duì)其采取強(qiáng)制措施之前自首來認(rèn)定是否屬于特殊自首。

我國(guó)自首制度的法律意義

懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策內(nèi)容已經(jīng)在我國(guó)1979，1997年刑法中得到了較好的體現(xiàn)，因此其傳統(tǒng)內(nèi)容已經(jīng)法律化。一般認(rèn)為，區(qū)別對(duì)待，寬嚴(yán)相濟(jì)，分化瓦解，打擊少數(shù)，教育改造多數(shù)是這一刑事政策的主要精神實(shí)質(zhì)。區(qū)別對(duì)待是懲辦與寬大相結(jié)合的政策的基本要求。它是指對(duì)犯罪分子要根據(jù)其犯罪行為的社會(huì)危害性及其犯罪程度和犯罪分子的人身危險(xiǎn)性及其大小，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，處理有輕有重。自首制度的設(shè)立就是給犯罪分子一個(gè)減輕刑法處罰的機(jī)會(huì)，讓其感受到刑法寬大處理的政策，使其積極地配合司法機(jī)關(guān)辦理犯罪案件，從內(nèi)心深處悔罪。犯罪人犯罪后主動(dòng)投案自首，節(jié)省了司法機(jī)關(guān)在人力和物力上的審判資源，這對(duì)于提高司法機(jī)關(guān)破案率有積極地推動(dòng)作用。在實(shí)際的司法實(shí)踐中，對(duì)于那些復(fù)雜的犯罪案件，如果犯罪人不主動(dòng)投案，司法機(jī)關(guān)就必須投入大量的司法資源去偵破案件，即使這樣，有些案件還是久查不破。在這種情況下，自首制度的設(shè)立能夠有效促進(jìn)案件結(jié)案，及時(shí)節(jié)省司法資源。自首制度對(duì)于打擊犯罪，減少社會(huì)危害因素有重要作用。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是可以有效分化、瓦解犯罪分子，打擊犯罪現(xiàn)象。二是可以鼓勵(lì)犯罪分子自動(dòng)投案，爭(zhēng)取減輕刑罰。三是能夠在心理上威懾犯罪分子，阻止其繼續(xù)實(shí)施犯罪行為，造成對(duì)社會(huì)的危害。特別是對(duì)于共同犯罪，犯罪分子自首不僅要如實(shí)供述自己的犯罪事實(shí)，還要供述其所知的犯罪同伙的犯罪行為，這對(duì)打擊犯罪團(tuán)伙有積極意義，有效遏制了共同犯罪，有利于社會(huì)的安定。

本文作者：王慧工作單位：遼寧廣播電視大學(xué)

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關(guān)鍵詞：如何；學(xué)習(xí)理解；掌握運(yùn)用；國(guó)庫(kù)集中收付制度

4.有利于建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架

我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)是構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政框架。公共財(cái)政的建立依賴于各項(xiàng)具體財(cái)政制度的建設(shè)，國(guó)庫(kù)集中收付制度就是其中之一。該制度不僅構(gòu)成公共財(cái)政框架下一項(xiàng)高效、規(guī)范的政府預(yù)算執(zhí)行制度，也是其他一些公共財(cái)政制度得以順利、有效實(shí)施的重要保證。如建立國(guó)庫(kù)單一賬戶后，全面壓縮了所有在途財(cái)政資金，并大大減少了推行政府采購(gòu)制度的阻力。從這個(gè)角度理解，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度不僅僅是一項(xiàng)管理技術(shù)的革新，它同時(shí)也體現(xiàn)了改革和發(fā)展的要求，改革傳統(tǒng)的分散收付制度，推行適合國(guó)情的國(guó)庫(kù)集中收付制度對(duì)我國(guó)公共財(cái)政框架的構(gòu)建和完善是極為必要的。

三、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系

1.國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由下列銀行賬戶構(gòu)成：

（1）財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù)單一賬戶。

（2）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，簡(jiǎn)稱財(cái)政部門零余額賬戶。

（3）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶，簡(jiǎn)稱預(yù)算外資金專戶。

（4）財(cái)政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，簡(jiǎn)稱預(yù)算單位零余額賬戶。

（5）經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門批準(zhǔn)為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊過渡專戶，簡(jiǎn)稱特設(shè)專戶。

2.國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的管理

財(cái)政部門是持有和管理國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的職能部門，任何單位和部門不得擅自設(shè)立，變更或撤銷國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的各類銀行賬戶。中國(guó)人民銀行按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)庫(kù)單一賬戶和銀行進(jìn)行管理和監(jiān)督。這里所指的銀行，是指由財(cái)政部門確定的，具體辦理財(cái)政性資金支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。

預(yù)算單位使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和要求，向財(cái)政部門提出設(shè)立零余額賬戶、特設(shè)專戶等銀行賬戶的申請(qǐng)，財(cái)政部門審核同意后，書面通知銀行，為預(yù)算單位開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶，但需要開設(shè)特設(shè)專戶的預(yù)算單位，需經(jīng)財(cái)政部門審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)后，由財(cái)政部在銀行為預(yù)算單位開設(shè)。一個(gè)基層預(yù)算單位開設(shè)一個(gè)預(yù)算單位零余額賬戶。

3.國(guó)庫(kù)單一賬戶的功能

（1）國(guó)庫(kù)單一賬戶。國(guó)庫(kù)單一賬戶用于記錄、核算、反應(yīng)財(cái)政預(yù)算資金和納入預(yù)算管理的政府性基金的收入和支出。銀行應(yīng)當(dāng)按日將支付的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和納入預(yù)算管理的政府性基金與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。國(guó)庫(kù)單一賬戶在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中使用，行政單位和事業(yè)單位會(huì)計(jì)中不設(shè)置該賬戶。

（2）財(cái)政部門零余額賬戶。財(cái)政部門零余額賬戶用于財(cái)政直接支付和國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。該賬戶每日發(fā)生的支付，于當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了前與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算；營(yíng)業(yè)中單筆支付額5000萬元人民幣以上的（含5000萬元），應(yīng)當(dāng)及時(shí)與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。財(cái)政部門零余額賬戶在國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)中使用，行政單位和事業(yè)單位會(huì)計(jì)中不設(shè)置該賬戶。

（3）預(yù)算單位零余額賬戶。預(yù)算單位零余額賬戶用于財(cái)政授權(quán)支付和清算。該賬戶每日發(fā)生的支付，于當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了前由銀行在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算；營(yíng)業(yè)中單筆支付額5000萬元人民幣以上的（含5000萬元），應(yīng)當(dāng)及時(shí)與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。預(yù)算單位零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)，可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)、住房公積金及提租補(bǔ)貼以及經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的特殊款項(xiàng)，不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金。預(yù)算單位零余額賬戶在行政單位和事業(yè)單位會(huì)計(jì)中使用。

篇3

我國(guó)人多地少，土地供需矛盾日益尖銳。土地問題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，科學(xué)合理節(jié)約集約利用土地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基，因此，堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，合理節(jié)約集約利用好土地，對(duì)油田企業(yè)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

建立健全土地管理的規(guī)章制度，提高土地管理的實(shí)效性。

為加強(qiáng)土地管理水平，合理使用土地資產(chǎn)，遼河油田根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等有關(guān)法規(guī)、政策，結(jié)合遼河油田用地實(shí)際情況，《遼河油田分公司新增建設(shè)用地管理暫行規(guī)定》，從而健全和完善了油田土地管理規(guī)章制度，理順了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了規(guī)范化、制度化的軌道。同時(shí)，加強(qiáng)土地國(guó)情教育，增強(qiáng)土地憂患意識(shí)，使節(jié)地觀念深入人心。運(yùn)用各種宣傳手段，大力宣傳《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，教育廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)到節(jié)約土地對(duì)油田發(fā)展的重要意義。

依法以規(guī)開展工作，盡力節(jié)約使用土地。

對(duì)新建項(xiàng)目用地實(shí)施全過程監(jiān)督巡查，從項(xiàng)目的前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)、征地、施工及投產(chǎn)使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格土地的規(guī)范使用，防止多占地，濫占地以及違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。

自新《土地管理法》頒布實(shí)施以來，油田上下為了深入貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，在認(rèn)真抓好宣傳教育的同時(shí)，結(jié)合油田實(shí)際，制訂了建設(shè)用地管理制度，逐步將土地管理工作納入了制度化管理軌道。以降低建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，大力推行規(guī)范化施工為突破口，節(jié)約使用土地。在總結(jié)過去節(jié)約用地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合推行項(xiàng)目法管理，制定了物探、鉆井、油建、鋪設(shè)管道、架設(shè)線路、試油作業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)等8個(gè)方面35類施工建設(shè)項(xiàng)目的限額用地標(biāo)準(zhǔn)。為建設(shè)用地的管理、監(jiān)督和考核，提供了操作依據(jù)。鉆井工程是油田用地的大戶，近幾年來，遼河油田單井井場(chǎng)永久性占地3.9-5.4畝，借助新土地法實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，油田土地管理決策者，在深入鉆井一線調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)論證，大幅度壓縮了井場(chǎng)征地面積，在全油田范圍內(nèi)統(tǒng)一統(tǒng)一征地的標(biāo)準(zhǔn)。全油田各單位，為把標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，積極想辦法、出主意，推行規(guī)范化施工，采取有效措施，節(jié)約使用土地。物探施工，為了少碾壓土地，不斷總結(jié)節(jié)約用地的新經(jīng)驗(yàn)。施工中普遍推行了“車走一條線，鉆機(jī)背水罐，人抬肩扛放大線”的“一”字工作法。新增建設(shè)用地?cái)?shù)量呈逐年下降趨勢(shì)，通過壓縮井場(chǎng)永久性用地，節(jié)約用地取得了顯著的成效。

通過采用新技術(shù)，提升土地利用效果。

石油開發(fā)生產(chǎn)離不開土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，這是油田生產(chǎn)建設(shè)用地的特殊性，石油開采占用耕地是無法避免的客觀現(xiàn)實(shí)。因此，采取有效措施，集約高效利用土地，盡力減少耕地的占用，對(duì)油田落實(shí)好土地基本國(guó)策有著直接的現(xiàn)實(shí)意義。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，油田生產(chǎn)施工工藝水平不斷提高，特別是上世紀(jì)九十年代以來，水平井、側(cè)鉆井和叢式鉆井新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，為節(jié)約用地，減少耕地的占用創(chuàng)造了條件。

為挖掘土地的使用潛力，更好地為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)，大有文章可作。油田地質(zhì)、規(guī)劃、土地、開發(fā)和鉆井等部門，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，對(duì)老油田實(shí)施綜合調(diào)整改造。采用側(cè)鉆井新技術(shù)，在老井場(chǎng)上打側(cè)鉆井，既降低了油田生產(chǎn)成本，又有效地減少了新增用地。

強(qiáng)化油田土地監(jiān)察、維護(hù)土地安全

油田土地監(jiān)察按不同特點(diǎn)，可以按照以下方式開展。

按照監(jiān)察時(shí)間分別開展事前監(jiān)察、事中監(jiān)察和事后監(jiān)察：

事前監(jiān)察是在監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行某一行為之前所作的監(jiān)察，目的是為了預(yù)防土地違法行為的發(fā)生。

事中監(jiān)察也可稱作日常監(jiān)察，是在監(jiān)察對(duì)象實(shí)施某一行為的過程中所作的監(jiān)察。

事后監(jiān)察是指土地違法行為發(fā)生后，依法對(duì)違法者進(jìn)行懲處的活動(dòng)。

當(dāng)前，最積極、最科學(xué)的辦法是加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察活動(dòng)中的事前監(jiān)察和事中監(jiān)察，盡最大可能預(yù)防和杜絕土地違法行為的發(fā)生，把土地違法現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài)。

按照監(jiān)察的活動(dòng)范圍，開展普遍監(jiān)察與專門監(jiān)察：

普遍監(jiān)察也稱一般監(jiān)察，是指監(jiān)察主體對(duì)其工作管轄范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位和個(gè)人遵守土地管理法律法規(guī)的情況和土地使用、保護(hù)、權(quán)屬變更的情況實(shí)行普遍的監(jiān)督檢查，并不針對(duì)特定的對(duì)象。專門監(jiān)察也稱重點(diǎn)監(jiān)察或特定監(jiān)察，是監(jiān)察主體對(duì)特定的監(jiān)察對(duì)象所進(jìn)行的監(jiān)察。

普遍監(jiān)察適用于對(duì)某項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章等普遍性的規(guī)范性文件的遵守與執(zhí)行情況或者帶有普遍性管理而檢查內(nèi)容又較為簡(jiǎn)單的行政監(jiān)察領(lǐng)域；專門監(jiān)察多適用于某個(gè)組織或個(gè)人可能有不符合法律的情形或是否執(zhí)行具體決定、命令情況的監(jiān)察，或者帶有特定性而專業(yè)性又較為復(fù)雜的行政事項(xiàng)的監(jiān)察。

按照監(jiān)察的系統(tǒng)關(guān)系，可將土地執(zhí)法監(jiān)察分為自力監(jiān)察和他力監(jiān)察：

自力監(jiān)察也就是自我監(jiān)察，有兩種情形：對(duì)使用土地的單位、個(gè)人使用土地的單位、個(gè)人的申報(bào)；同一土地管理機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間對(duì)貫徹執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)的情況進(jìn)行互檢互查。他力監(jiān)察，是指土地執(zhí)法監(jiān)察主體對(duì)組織上不隸屬于他們的監(jiān)察對(duì)象實(shí)施的監(jiān)察，即與前面所述的外部監(jiān)察含義相同。

按照監(jiān)察的目的，可將土地執(zhí)法監(jiān)察分為守法監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察：

守法監(jiān)察包含對(duì)監(jiān)察對(duì)象遵守土地管理法律、法規(guī)的情況實(shí)施監(jiān)督檢查和對(duì)違法者實(shí)施行政制裁的全過程。執(zhí)法監(jiān)察是指對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)行國(guó)土資源行政主管部門的行政制裁決定的情況所作的監(jiān)督檢查.對(duì)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的違法行為，要依據(jù)有關(guān)法律移交法律部門進(jìn)行處理。

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關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 管理會(huì)計(jì) 環(huán)節(jié)

《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確指出：“管理會(huì)計(jì)是會(huì)計(jì)的重要分支，主要服務(wù)于單位內(nèi)部管理需要，是通過利用相關(guān)信息，有機(jī)融合財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，在單位規(guī)劃、決策、控制和評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮重要作用的管理活動(dòng)?！薄包h的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了總體部署，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為財(cái)政改革的重要方向；推進(jìn)有關(guān)績(jī)效管理，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為行政事業(yè)單位的內(nèi)在要求。”從而我們可以看出，推行管理會(huì)計(jì)的建設(shè)，是順應(yīng)國(guó)家財(cái)政制度，符合整體的趨勢(shì)，是提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力的具體方法和有效手段。

一、行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)的基本含義

管理會(huì)計(jì)又可以稱為內(nèi)部報(bào)告會(huì)計(jì)，是企業(yè)會(huì)計(jì)中的一種主要形式。行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)的功能在于通過對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中種種指標(biāo)的參考，其對(duì)企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行判斷，并為企業(yè)下一步發(fā)展決策的制定提供參考。就目前的情況看，行政事業(yè)單位對(duì)管理會(huì)計(jì)的重視程度開始逐漸加深，這是行政事業(yè)單位整體發(fā)展水平提高的主要體現(xiàn)。

行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)，應(yīng)當(dāng)將依法行政、建設(shè)法治型政府作為最終的目標(biāo)，以提升行政事業(yè)單位向社會(huì)提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)能力為最終目的，將行政事業(yè)單位的職能活動(dòng)作為對(duì)象，通過對(duì)財(cái)務(wù)信息和其他信息的加工和利用，向內(nèi)部管理提供有效信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位職能活動(dòng)的預(yù)測(cè)和決策，規(guī)劃、控制、客觀的分析和評(píng)價(jià)等職能的一個(gè)會(huì)計(jì)分支。

管理會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)也具有相通的地方，都是屬于會(huì)計(jì)的范疇，起源相同，都是起源于企業(yè)生產(chǎn)管理，目標(biāo)基本相同，只是提供會(huì)計(jì)信息的方向有所不同，但都是為了提升事業(yè)單位向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力為最終目的的。

管理會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理的主要不同：管理會(huì)計(jì)是通過對(duì)行政事業(yè)單位職能活動(dòng)中價(jià)值的形成和增值進(jìn)行預(yù)測(cè)、決策、規(guī)劃、控制、分析和評(píng)價(jià)，能夠從各個(gè)方面對(duì)行政事業(yè)單位職能活動(dòng)進(jìn)行更好的定量分析，相比財(cái)務(wù)管理，更加側(cè)重后面的分析和評(píng)價(jià)功能。而財(cái)務(wù)管理是以活動(dòng)預(yù)算資金收支執(zhí)行為工作的主線，主要任務(wù)是確保各種資產(chǎn)的完整性和系統(tǒng)性?？梢姡咴诠ぷ鞯姆懂牶凸ぷ鞯穆毮苌嫌忻黠@的不同。

會(huì)計(jì)信息的使用者不同：管理會(huì)計(jì)提供的信息只能供內(nèi)部管理人員使用，是不可外泄的。相比之下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)提供的信息是相對(duì)公開的，利益相關(guān)方都可以獲悉。同時(shí)，管理會(huì)計(jì)的對(duì)象是行政事業(yè)單位的職能活動(dòng)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的對(duì)象是行政事業(yè)單位的資金流動(dòng)。主體上也存在不同之處：管理會(huì)計(jì)是提供便于管理所需要的各方面信息，同時(shí)不局限于會(huì)計(jì)規(guī)則，不受會(huì)計(jì)規(guī)則的限制；但是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)必須以會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算。同時(shí)，二者在計(jì)量單位上也存在不同。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)的準(zhǔn)備條件

行政事業(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)需要在堅(jiān)持法律有關(guān)規(guī)定的前提下來完成，這是保證管理會(huì)計(jì)嚴(yán)肅性和有效性的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)已經(jīng)對(duì)會(huì)計(jì)法作出了修改，修改后的國(guó)家會(huì)計(jì)法規(guī)增加了對(duì)事業(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)操作的相關(guān)法律法規(guī)，成為了推動(dòng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型同時(shí)實(shí)施管理會(huì)計(jì)的重要基礎(chǔ)和外部條件。行政事業(yè)單位具體的管理會(huì)計(jì)功能的發(fā)揮，必須依據(jù)《會(huì)計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的方法形成會(huì)計(jì)信息，依據(jù)相關(guān)的法規(guī)接受財(cái)政審計(jì)等國(guó)家監(jiān)管部門對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)信息的評(píng)價(jià)和審查。也就是說，管理會(huì)計(jì)的工作中包含了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作，管理會(huì)計(jì)也需要有相關(guān)會(huì)計(jì)法規(guī)的規(guī)定。

外部條件形成之后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的合理性和具體實(shí)施成了管理會(huì)計(jì)工作開展的內(nèi)部管理?xiàng)l件。主要是能夠?yàn)楣芾頃?huì)計(jì)提供職能活動(dòng)具體真實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，保證信息的真實(shí)性。同時(shí)，管理會(huì)計(jì)所使用的基本信息不僅僅來源于事業(yè)單位職能活動(dòng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，同時(shí)還來自非財(cái)務(wù)信息。管理會(huì)計(jì)在對(duì)具體信息進(jìn)行收集時(shí)，一定要保證信息的完整性與真實(shí)性，要使其能夠準(zhǔn)確地反映行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)情況，如出現(xiàn)準(zhǔn)確性不高的問題，要及時(shí)對(duì)其進(jìn)行處理，這一點(diǎn)十分重要。

建立完善的適應(yīng)當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)需要的內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法是其必要的支持條件。上文中我們提到，管理會(huì)計(jì)所使用的信息一部分來源于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)所提供的信息，一部分可以直接使用，但是有的信息需要根據(jù)實(shí)際的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)整和加工。因此，為了配合管理會(huì)計(jì)的工作，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息報(bào)告和工作要服務(wù)服從于管理會(huì)計(jì)的信息需要。

劃分行政事業(yè)單位職能活動(dòng)的基本項(xiàng)目，并確定成本歸集方法、類別和性能，是實(shí)施管理會(huì)計(jì)的基本條件和前提。根據(jù)政府批注的職能配置等實(shí)際情況確定行政事業(yè)單位的基本職能，并且根據(jù)基本的職能劃分活動(dòng)的項(xiàng)目和基本責(zé)任單元。在責(zé)任單元中進(jìn)行細(xì)致的劃分和研究，仔細(xì)明確成本項(xiàng)目和歸集方法。根據(jù)項(xiàng)目成本費(fèi)用和任務(wù)涉及的范圍大小確定項(xiàng)目的基本類別和屬性。

三、行政事業(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)的環(huán)節(jié)與技術(shù)方法

行政事業(yè)單位實(shí)施管理會(huì)計(jì)的環(huán)節(jié)以及技術(shù)方法與其他企業(yè)存在一定的相似點(diǎn)，同時(shí)又存在一定的不同。根據(jù)管理會(huì)計(jì)的工作內(nèi)容和范疇，管理會(huì)計(jì)要在行政事業(yè)單位活動(dòng)之前提供預(yù)測(cè)和專業(yè)的決策，即通過對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的信息的分析，判斷出行政事業(yè)單位目前的發(fā)展?fàn)顩r，以此為基礎(chǔ)，判斷下一步活動(dòng)的開展方式以及力度。在管理會(huì)計(jì)下，行政事業(yè)單位工作的開展必定能夠更加規(guī)范化，同時(shí)也能夠避免活動(dòng)的盲目性，對(duì)于單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要價(jià)值。行政事業(yè)單位依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定和職能向社會(huì)提供必要的公共產(chǎn)品，并且開展相應(yīng)的常規(guī)職能活動(dòng)和專項(xiàng)的職能活動(dòng)。在技術(shù)方法上，預(yù)測(cè)開展常規(guī)職能活動(dòng)的成本時(shí)，可以根據(jù)活動(dòng)的目標(biāo)成本，采用相應(yīng)的科學(xué)計(jì)算方法，比如移動(dòng)平均法和時(shí)間函數(shù)法等科學(xué)的方法，對(duì)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，依據(jù)這一點(diǎn)，在活動(dòng)開展前，必須對(duì)管理會(huì)計(jì)的內(nèi)容以及有關(guān)信息進(jìn)行參考，以此確定成本。

事后的分析和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)以及技術(shù)方法在于：分析行政事業(yè)單位產(chǎn)出、成果與財(cái)政預(yù)算資金消耗之間的關(guān)系，從而確定成果的經(jīng)濟(jì)性、效益型。通過產(chǎn)出指標(biāo)考察職能活動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量，通過效益指標(biāo)衡量職能活動(dòng)給社會(huì)帶來的影響和結(jié)果，對(duì)職能活動(dòng)進(jìn)行全方位的客觀評(píng)價(jià)。

（作者單位為子長(zhǎng)縣農(nóng)村綜合改革辦公室）

參考文獻(xiàn)

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篇5

政府行為應(yīng)當(dāng)接受司法審查

政府行為接受司法審查，包括兩層含義：第一，要建立、維持或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時(shí)審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序。裁判機(jī)構(gòu)和程序的設(shè)立，是我國(guó)政府的權(quán)力，但WTO要求裁判機(jī)構(gòu)是公正的，獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，與裁判結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系。第二，這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到各種政府行為影響的當(dāng)事人，有機(jī)會(huì)將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)、享有請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。在這方面，我國(guó)目前雖有行政復(fù)議和行政訴訟的法律制度，但這套制度是否已經(jīng)達(dá)到了上述要求，以及是否需要建立一套新的行政案件裁判機(jī)制，值得討論。

WTO所規(guī)定的司法審查的范圍相當(dāng)大，凡與貿(mào)易有關(guān)的和影響貿(mào)易的所有政府管理行為，均在司法審查范圍之列。就是說，如果當(dāng)事人對(duì)政府機(jī)構(gòu)的貿(mào)易管理決定不服的話，都可以最終上訴到法院。為了適應(yīng)WTO關(guān)于司法審查的要求，我國(guó)已經(jīng)在2000年《專利法》的修改中取消了實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)的行政終局裁決權(quán)。目前，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域僅保留了商標(biāo)評(píng)審的行政終局裁決權(quán)。

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，抽象行政行為如行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等，不在行政訴訟的范圍之內(nèi)。但在入世以后，行政法規(guī)和行政規(guī)章以下的行政規(guī)定就有可能會(huì)受到司法審查，不過這有兩個(gè)前提條件：第一，屬于執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的司法決定和行政決定的；第二，上述法律、法規(guī)、規(guī)章等是涉及WTO有關(guān)規(guī)定的。

總的來說，加入WTO給中國(guó)一個(gè)機(jī)會(huì)，可以重新討論如何健全行政訴訟制度的問題，設(shè)立專門的行政法院有可能是一個(gè)思路。

轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式

WTO的各項(xiàng)協(xié)定、協(xié)議都是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)導(dǎo)向的基礎(chǔ)之上，其目標(biāo)是通過貿(mào)易自由化促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長(zhǎng)。這就要求成員國(guó)家政府按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)，取消對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和不合理的政府支持措施，盡可能減少乃至取消行政干預(yù)；保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；履行透明度義務(wù)，按照法定程序制定和公布有關(guān)的法規(guī)規(guī)章，等等。加入世貿(mào)組織，對(duì)我國(guó)政府的機(jī)構(gòu)、職能和管理方式都會(huì)產(chǎn)生極為深刻的影響，這將促進(jìn)我國(guó)政府的進(jìn)一步深化改革，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公正、透明、廉潔、高效的政府機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府的各種行政管理行為也將進(jìn)一步規(guī)范化。

加入WTO后，規(guī)制政府行為的行政法體系將進(jìn)一步發(fā)展，比如我國(guó)正在制定的《行政許可法》、《政府采購(gòu)法》、《行政強(qiáng)制法》，即將制定統(tǒng)一的《行政程序法》。其中，《行政許可法》是對(duì)行政管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的革命性的改革，將大幅度降低政府管制的程度。政府管理經(jīng)濟(jì)的方法之一，是由當(dāng)事人申請(qǐng)政府予以同意或許可而從事某種活動(dòng)，但什么條件下政府可以設(shè)置某種許可、不能設(shè)置某種許可和怎樣實(shí)施許可，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范?！缎姓S可法》對(duì)許可設(shè)置的條件、原則和程序作出統(tǒng)一規(guī)定，將使行政審批大大減少，這對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)化，減少政府干預(yù)，具有革命性的意義。

WTO拒絕地方保護(hù)

我國(guó)在改革開放的20年里，向全球打開了大門，但是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)卻因無所不在的地方保護(hù)主義措施而變得越來越支離破碎。地方保護(hù)主義會(huì)在中國(guó)加入WTO后，成為我們與世界發(fā)生摩擦的一個(gè)“導(dǎo)火索”。這是因?yàn)?，WTO在有關(guān)商品、服務(wù)和資本運(yùn)作的規(guī)定上要求，成員國(guó)必須確保其整個(gè)領(lǐng)土范圍的市場(chǎng)準(zhǔn)入。如果地方保護(hù)主義使來自其他成員國(guó)的產(chǎn)品、服務(wù)受到了歧視性待遇，將給國(guó)家和中央政府帶來很大的法律麻煩，因?yàn)槠缫暣霾还軄碜阅囊患?jí)地方政府，在法律上都將被視為中央政府的行為，保證統(tǒng)一實(shí)施的責(zé)任在法律上是由中央政府承擔(dān)的。

入世之后正確處理中央和地方的關(guān)系，對(duì)于落實(shí)我國(guó)對(duì)外承諾、保證WTO規(guī)則統(tǒng)一實(shí)施是非常重要的，特別是在對(duì)外貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和其他需要全國(guó)統(tǒng)一管理的事項(xiàng)方面，如證券管理。今年4月，國(guó)務(wù)院頒布行政指令“嚴(yán)禁在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖”，中央政府決定的事情和承諾的事項(xiàng)以及需要全國(guó)各地都要執(zhí)行的事項(xiàng)，一定要以法律的方式統(tǒng)一落實(shí)下去，各地不能各行其是。

篇6

［摘要］我國(guó)公務(wù)員聘任制是招收公務(wù)員的途徑之一，而公務(wù)員聘任結(jié)束后，需對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理，但其使用的管理模式會(huì)受較多因素的影響，不利于改革實(shí)施。公務(wù)員分類管理是對(duì)每位公務(wù)員的職位進(jìn)行劃分，有明確的職務(wù)規(guī)范，但現(xiàn)行的聘任制公務(wù)員管理方式還不能完全滿足工作要求，需在原有的管理方式上加以改革，并根據(jù)改革的現(xiàn)狀，給出對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］聘任制公務(wù)員；分類管理；“鯰魚效應(yīng)”

［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．30．120

［作者簡(jiǎn)介］井廣一（1988—），男，黑龍江哈爾濱人，碩士，研究方向：公務(wù)員人事管理。

公務(wù)員職務(wù)的分類，是根據(jù)職能與職位，合理劃分權(quán)力，用非人格化規(guī)則，組織現(xiàn)代人事行政制度的管理，以實(shí)現(xiàn)分類管理。隨著時(shí)代的發(fā)展，分類管理也要隨之改革，以積極應(yīng)對(duì)時(shí)展對(duì)現(xiàn)代人事行政制度管理提出的挑戰(zhàn)，加快改革的進(jìn)程。

1 聘任制公務(wù)員分類管理的理論

1．1內(nèi)涵

對(duì)于聘任制，專家、學(xué)者都有自己的看法，但把所有看法整合后，分析出其內(nèi)涵包括以下幾方面。

聘任主體：主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)與市場(chǎng)不參與公務(wù)員的招納。即公務(wù)員與企業(yè)員工的不同之處是，他們承擔(dān)的社會(huì)職能是參與管理并提供公共服務(wù)，由國(guó)家管理，有一定的行政權(quán)力，不會(huì)直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。而主體與個(gè)人職責(zé)的特殊性，決定這個(gè)群體具有特殊性。

人事管理方式更加靈活：該管理制度與同類型的管理制度相比，在人事管理上更加靈活，特別是人才的選擇方式，既可以向社會(huì)公開招聘，也可以從合適的人群中選擇，而它薪酬待遇靈活性的體現(xiàn)是，用協(xié)議工資的方式發(fā)放薪酬，打破了原有工資體系的限制，當(dāng)公務(wù)員的任職期結(jié)束后，可以根據(jù)雙方的意愿，選擇是否繼續(xù)聘任關(guān)系。

合同管理：用合同管理，可體現(xiàn)出人人平等的思想，以平等、資源為前提,由行政機(jī)關(guān)與受聘人簽訂合同，明確了雙方承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，標(biāo)明工作內(nèi)容、薪酬待遇等。即關(guān)系既受法律保護(hù)，又可以從中體現(xiàn)出雙方的意志。

1．2意義

聘任制下的公務(wù)員分類管理，是一項(xiàng)先進(jìn)的管理制度，可為行政管理制度的改革提供助力，并增加機(jī)關(guān)的活力。

1．2．1完善公務(wù)員管理制度

2006年，《公務(wù)員法》中明確提出了把分類管理作為管理公務(wù)員的原則，規(guī)定了每種職位的劃分，優(yōu)化了聘任制。所以，落實(shí)公務(wù)員聘任制，符合國(guó)家政策提出的要求，也為《公務(wù)員法》的實(shí)施打好了基礎(chǔ)，讓公務(wù)員的管理向法制化轉(zhuǎn)變，同時(shí)，加大研究力度，能夠推進(jìn)管理的改革，優(yōu)化管理制度的建設(shè)。

1．2．2構(gòu)建服務(wù)型政府

當(dāng)下，人民的公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府職能也隨之發(fā)生改變，把工作重心從保證政府權(quán)威轉(zhuǎn)化為責(zé)任與服務(wù)，并要求不斷提高公務(wù)員的個(gè)人素養(yǎng)。但傳統(tǒng)的公務(wù)員管理方式是，從事不同工作的公務(wù)員用一張?jiān)嚲泶痤}，采用同一種培訓(xùn)方式，缺少針對(duì)性，不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建，限制公務(wù)員自身素養(yǎng)的提升，而公務(wù)員聘任制，可實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的分類管理，組建一支高素質(zhì)的管理隊(duì)伍，符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求。

1．2．3解答行政管理體制的難題

出現(xiàn)行政管理體制難題的原因是：機(jī)構(gòu)規(guī)模和職位數(shù)量不符，公務(wù)員的待遇與所在職位掛鉤，為打破職位數(shù)量的限制，有些單位把某個(gè)部門拆開，增設(shè)一個(gè)新部門，導(dǎo)致職能交叉。這些制度與現(xiàn)象將為行政管理體制的優(yōu)化增加難度，而公務(wù)員的聘任制，可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)職位的設(shè)置，減少胡亂增加職位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2 聘任制公務(wù)員分類管理改革存在的問題

聘任制公務(wù)員的分類管理，是我國(guó)傳統(tǒng)公務(wù)員管理體制的創(chuàng)新，與“大一統(tǒng)”的管理方式有很大差異，是我國(guó)行政管理體制的完善。但這項(xiàng)制度仍是一項(xiàng)新的制度，并不完善，且公務(wù)員的分類管理較為復(fù)雜，在短時(shí)間內(nèi)這項(xiàng)制度還無法做到全方面完善，需要用循序漸進(jìn)的方式優(yōu)化，并在過程中深化改革。

2．1“鯰魚效應(yīng)”并未充分發(fā)揮

公務(wù)員聘任制落實(shí)的目的是給機(jī)關(guān)增加活力，采用新的制度，優(yōu)化機(jī)關(guān)內(nèi)部資源的使用，并在公務(wù)員的隊(duì)伍中，營(yíng)造出良好的工作氛圍，以提高機(jī)關(guān)整體的工作效率。但它實(shí)際落實(shí)時(shí)，作用沒有真正發(fā)揮出來。其主要表現(xiàn)為以下幾方面。

通過聘任制招收的公務(wù)員的比重在整體公務(wù)員的比重中較少。雖然一些城市已經(jīng)開始用聘用制招收公務(wù)員，且政府對(duì)幾批公務(wù)員寄予了希望，希望其充分發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”的作用，用自己的工作激情帶動(dòng)其他員工，增加整個(gè)隊(duì)伍的活力。但其不得不面臨的情況是，聘任制公務(wù)員的數(shù)量與委任制公務(wù)員的數(shù)量有明顯的差距，“鯰魚效應(yīng)”無法真正發(fā)揮作用。

軍隊(duì)專業(yè)干部抵制該制度，影響制度的公信力。當(dāng)聘任制真正落實(shí)后，很多干部都要求從聘任制轉(zhuǎn)為委任制，雖然有的機(jī)構(gòu)依然堅(jiān)持，但最后因?yàn)閴毫^大，不得不接受。由此引發(fā)了其他利益群體向政府施壓，進(jìn)一步破壞了制度的公信力。

缺少明確的績(jī)效考核機(jī)制。因?yàn)闆]有一個(gè)明確的考核機(jī)制，公務(wù)員的考核工作一直無法有序進(jìn)行，且又會(huì)受“以和為貴”的思想影響，給績(jī)效考核增加了難度，而很多文件也并未對(duì)績(jī)效考核給出準(zhǔn)確的界定，所以，其采用的是委任制公務(wù)員的考核方式?？己诉^程如下：首先，由聘任制公務(wù)員根據(jù)職位做書面述職，再由同事互相評(píng)價(jià)；其次，由所在部門的領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)寫出評(píng)語(yǔ)，并由分管領(lǐng)導(dǎo)提出考核意見；最后，把所有文件上交給考核委員會(huì)，由其審定考核的等次，這種考核模式下，可能出現(xiàn)“老好人” 現(xiàn)象，讓考核變成一種形式。

2．2不同的職位類型冷熱不均

當(dāng)公務(wù)員通過聘用制進(jìn)入機(jī)關(guān)后，機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)不同的職業(yè)，為其提供晉升的空間，完善制度，優(yōu)化改革，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的多方面管理，構(gòu)建新格局。但真正實(shí)踐后，每種職位的熱度不同，有的是大部分公務(wù)員的選擇，比如綜合管理，有些幾乎無人選擇，比如行政執(zhí)法。其主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

綜合管理類是公務(wù)員主要選擇對(duì)象。根據(jù)相關(guān)文件內(nèi)容的表述，行政執(zhí)法類的職位與專業(yè)技術(shù)類的職位，都是非領(lǐng)導(dǎo)的職位，它會(huì)讓將近70%的公務(wù)員無法擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，所以，很多公務(wù)員在職位的選擇上，多傾向于綜合管理類，由此，導(dǎo)致的結(jié)果是，限制機(jī)關(guān)選擇人才的范圍，同時(shí)，也可能出現(xiàn)暗箱操作的情況。

權(quán)力過于集中?；谏弦欢蔚恼撌?，總結(jié)出行政執(zhí)法與專業(yè)技術(shù)兩類的職位，都不可以擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，所以他們沒有權(quán)力，分類管理改革結(jié)束后，大部分權(quán)力都集中在綜合管理類的職位中，導(dǎo)致權(quán)力過于集中，容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用。一旦出現(xiàn)權(quán)力濫用，又沒有權(quán)力制衡，會(huì)增加腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)的機(jī)會(huì)，影響公務(wù)員的整體形象。

行政執(zhí)法類工作人員有明顯的劣勢(shì)。行政執(zhí)法類的上升空間是綜合管理類，但如果想要晉升，必須具備本科或以上的學(xué)歷，符合入職單位提出的要求，并在原有的工作崗位上工作滿2年，這些條件可以讓公務(wù)員在崗位上專心工作，但也讓他們有明顯的劣勢(shì)，即對(duì)某些執(zhí)法人員有失公平，基層人力資源的分配缺少科學(xué)性。這種劣勢(shì)條件最終導(dǎo)致的結(jié)果是，公務(wù)員長(zhǎng)期的工作成果付之一炬，有利益損失。

2．3改革缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，有待深入

首先，公務(wù)員晉升遇到的問題沒有妥善解決。雖然改革后，擴(kuò)大了公務(wù)員的晉升空間，延長(zhǎng)了晉升的時(shí)間，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)問題還需進(jìn)一步優(yōu)化，比如街道一級(jí)執(zhí)法者的晉升，其會(huì)受到名額的限制，即便會(huì)晉升，多停留在三級(jí)執(zhí)法人員后，不再晉升。

其次，當(dāng)干部退居二線后，把執(zhí)法類公務(wù)員作為“養(yǎng)老院”。執(zhí)法類公務(wù)員相較于其他公務(wù)員來說，工作內(nèi)容雖然冗雜，卻是公務(wù)員最多的選擇，而它也是本次改革的重點(diǎn)，從原有的職能中剝離出來，有很大的晉升空間，這個(gè)空間內(nèi)，很多人都可以通過工作積累實(shí)現(xiàn)晉升，這一安排是一項(xiàng)政策上的福利，但它實(shí)際落實(shí)后，衍生出了很多問題。比如有些公務(wù)員認(rèn)為職位晉升后，地位也隨之上升，不聽從領(lǐng)導(dǎo)的安排，而一些公務(wù)員職位上升后，既希望得到現(xiàn)有的實(shí)惠，又希望保留原有的福利，成為讓領(lǐng)導(dǎo)頭疼的一個(gè)難題。

3 完善聘用制公務(wù)員分類管理的對(duì)策

目前，公務(wù)員的分類管理改革已經(jīng)過很多年，中央與地方為改革的優(yōu)化做了很多努力，也取得了很多成果。故對(duì)于以上改革存在的問題，可給出相應(yīng)的對(duì)策加以完善。

3．1加大崗位的考核與合同管理的力度

聘任制公務(wù)員是公務(wù)員制度未來發(fā)展的方向之一，相關(guān)人員在研究與實(shí)踐的過程中雖然進(jìn)行了改革，但也存在很多問題，其中最突出的問題是合同管理，需用措施完善。其包括兩點(diǎn)。

其一，建立完善的考核制度，優(yōu)化崗位考核。因?yàn)闄C(jī)關(guān)單位內(nèi)“老好人”情況的出現(xiàn)，使公務(wù)員的考核變成一種形式，造成考核的“無力”，而考核對(duì)公務(wù)員最直接的影響是，獎(jiǎng)金數(shù)量的多少，基于這些情況，委任制公務(wù)員無須關(guān)心，但直接關(guān)乎聘任制公務(wù)員是否與機(jī)關(guān)續(xù)約。由此，要求考核時(shí)必須明確考核目標(biāo)，保證考核內(nèi)容與工作相符，并從過程中體現(xiàn)出民主性，即如果沒有明確的考核目標(biāo)，考核的意義也隨之消失，使結(jié)果失去客觀、公正。而考核內(nèi)容與工作內(nèi)容相符，是根據(jù)合同中的內(nèi)容，分析公務(wù)員的工作能力，并給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)，另在程序中體現(xiàn)出民主性，可從不同方面給出公正、客觀的評(píng)價(jià)。

其二，強(qiáng)化對(duì)合同的管理，建立末位淘汰制度。合同管理是制度改革的基石，如果合同管理失效，將直接影響改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這一情況，機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)日常管理，建立并落實(shí)警示制度，即為讓合同管理全面落實(shí)，機(jī)關(guān)需加大管理力度，其包括兩點(diǎn)：其一，主管部門加強(qiáng)對(duì)合同的管理，監(jiān)督機(jī)關(guān)根據(jù)合同中標(biāo)明的內(nèi)容進(jìn)行日常管理，對(duì)沒有按照合同工作的公務(wù)員給予不同程度的處罰，其二，用人單位定期聽取公務(wù)員的工作匯報(bào)，了解公務(wù)員的工作狀態(tài)。

3．2建立完善的體制，使各類職位均衡發(fā)展

首先，其可以為行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)類職位提供激勵(lì)機(jī)制。為解決各職位發(fā)展不均的問題，需從制度與政策的角度為這兩類職位提供支持，即增加職位的設(shè)置，擴(kuò)大執(zhí)法員和主管級(jí)專業(yè)人才在所有公務(wù)員中的比重，并把晉升條件適當(dāng)放寬，保持兩個(gè)晉升通道的通暢，從而激發(fā)出公務(wù)員的工作熱情。同時(shí)，根據(jù)這兩種職位的要求，設(shè)計(jì)新的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并給予更多的利益和資源，擴(kuò)大不同等級(jí)薪資的差距，提供不同數(shù)量的津貼，以強(qiáng)化激勵(lì)效果。

其次，為三種職類公務(wù)員的溝通提供一個(gè)平臺(tái)。如果對(duì)公務(wù)員的跨職類溝通設(shè)置限制，將影響人才的合理分配，以及人才的流動(dòng)，限制公務(wù)員個(gè)人特長(zhǎng)的發(fā)揮。對(duì)此，我們必須摒棄錯(cuò)誤的觀念，在底層開通一個(gè)三類公務(wù)員交流的通道，并考慮每類公務(wù)員工作的特殊性，用不同方式幫助公務(wù)員轉(zhuǎn)職，對(duì)每個(gè)人在原來崗位上的工作業(yè)績(jī)給予肯定，間接使三類職位同步發(fā)展。

建立交流的通道，放寬晉升條件，可淡化各職類公務(wù)員的界限，讓他們互相融合，減少了綜合管理類對(duì)另外兩類的誘惑，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，而其也可以增加公務(wù)員內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)力，讓他們努力工作，盡可能消除干部選拔的弊端，保證公平、有序。

3．3深化改革，破解改革的難題

改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，雖然現(xiàn)在公務(wù)員的分類管理已經(jīng)取得一定的成果，但也有很多潛在問題，而且有些問題是不易解答的難題。對(duì)此，我們可以從多方面管理，打破基層向上晉升的難題，并優(yōu)化公務(wù)員內(nèi)部管理與社會(huì)制度的銜接。

首先，需要做到淡化公務(wù)員“官本位”的思想，并建立基層公民管理體系。“官本位”思想導(dǎo)致的是很多公務(wù)員為了進(jìn)入“官道”而努力，盲目追求，但除去官位帶有的福利外，其本質(zhì)依然是為人民服務(wù)，不可以利用官的權(quán)力，謀取個(gè)人利益，對(duì)此，要求機(jī)關(guān)用不同方式幫助公務(wù)員樹立正確的就業(yè)觀，不再對(duì)“官位”過度依賴。而基層公務(wù)員管理體制的建立，是對(duì)基層公務(wù)員以激勵(lì)，消除晉升的困難，提高職業(yè)“天花板”的高度，實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新，并增加職位的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)職位的精細(xì)化管理。

其次，優(yōu)化聘任制公務(wù)員分類管理的改革，涉及多方面的內(nèi)容，利益關(guān)系復(fù)雜，所以，需要在公務(wù)員內(nèi)部管理與社會(huì)制度間建立緊密的聯(lián)系，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，以保持改革的平穩(wěn)。即根據(jù)行政執(zhí)法與專業(yè)技術(shù)類職位的特點(diǎn)，制定新的考核和培訓(xùn)方式，使其具有針對(duì)性，以滿足時(shí)展提出的要求。其中，考核方式的選擇，可以讓考評(píng)工作規(guī)范化，只要公務(wù)員滿足晉升條件，即可晉升，而教育培訓(xùn)方式與內(nèi)容的選擇，要具有科學(xué)性，且與公務(wù)員所在的職位相符，可讓其了解更多的專業(yè)知識(shí)，有較高的工作素養(yǎng)與技能水平。

4 結(jié)論

本文對(duì)聘任制公務(wù)員分類管理的含義與實(shí)踐意義簡(jiǎn)單概述后，對(duì)其存在的問題進(jìn)行了分析，包括“鯰魚效應(yīng)”并未充分發(fā)揮、不同的職位類型冷熱不均與改革缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，有待深入，分別對(duì)應(yīng)的完善對(duì)策是加大崗位的考核與合同管理的力度，建立完善的體制，使各類職位均衡發(fā)展，深化改革，破解改革的難題。

參考文獻(xiàn)：

篇7

1、長(zhǎng)垣河務(wù)局管轄范圍內(nèi)，簡(jiǎn)易水事違法行為特別是近堤取土現(xiàn)象相對(duì)嚴(yán)重，較大以上水事違法案件較少。基于水事違法案件發(fā)生的規(guī)律和實(shí)際情況，我局加大巡查力度和深度，采取經(jīng)常性巡查、不定期巡查和定期巡查相結(jié)合的方式進(jìn)行巡查，取得了較好的效果。

2、河道巡查與河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。

3、結(jié)合長(zhǎng)垣實(shí)際制定了河道巡查網(wǎng)絡(luò)圖。

我局為加強(qiáng)黃河河道管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處并有效預(yù)防違反水法律、法規(guī)的行為，根據(jù)局實(shí)際情況制作了長(zhǎng)垣《黃河河道巡查工作網(wǎng)絡(luò)圖》。該圖直觀、整體、清楚明白地表現(xiàn)出了地理關(guān)系和級(jí)別關(guān)系，并明確表示出了各級(jí)負(fù)責(zé)人、責(zé)任人、責(zé)任段、職責(zé)范圍，進(jìn)一步增強(qiáng)了水政執(zhí)法隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力、提高了黃河河道監(jiān)管水平。

4、結(jié)合長(zhǎng)垣實(shí)際制定了水政工作征求意見卡。

巡查執(zhí)法環(huán)境是困擾當(dāng)前河道巡查和水行政執(zhí)法的難題。為保障河道巡查工作的順利進(jìn)行，加強(qiáng)與相關(guān)單位的聯(lián)系，根據(jù)專管與群管結(jié)合的原則，我局水政水資源科與有關(guān)職能部門、沿黃沿堤各派出所和行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門建立了齊抓共管的水法規(guī)宣傳和水法貫徹落實(shí)運(yùn)行機(jī)制。定期向沿黃沿堤各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、村委會(huì)及縣相關(guān)職能部門發(fā)放征求意見卡，征求對(duì)我們河道巡查、水行政執(zhí)法、水事案件查處、違章建筑拆除、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管等工作的意見。通過設(shè)立水政工作征求意見卡，水政監(jiān)察人員可以及時(shí)了解情況，最有效的遏制水事違法行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督與事后處理的有機(jī)結(jié)合。

二、當(dāng)前存在的主要問題

1、基層水政隊(duì)伍的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，客觀制約著河道巡查工作的開展。河道巡查、水行政執(zhí)法、普法宣傳教育是三位一體的，三者的有效開展必須需要良好的物質(zhì)基礎(chǔ)支撐。但基層承擔(dān)河道巡任的水政隊(duì)伍的物質(zhì)基礎(chǔ)令人擔(dān)憂?；鶎雍拥姥膊殛?duì)伍缺乏充足穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，交通和執(zhí)法裝備性能差且長(zhǎng)期得不到更新，這很難滿足河道巡查和處理水事違法行為快速反應(yīng)，快速處理的需要。物質(zhì)基礎(chǔ)的薄弱也很難適應(yīng)新形勢(shì)下處理較復(fù)雜水事違法案件的需要。水事違法案件的發(fā)生主要通過河道巡查發(fā)現(xiàn)并由水政部門處理。但基層執(zhí)法隊(duì)伍缺乏必要的交通工具和先進(jìn)的通訊、偵查裝備。物質(zhì)基礎(chǔ)的薄弱極大的制約了河道巡查工作的的開展。以我局為例，我局水政科×××人，但只有一臺(tái)電腦辦公，一輛快被淘汰的昌河車同時(shí)沒有配備必要的交通工具和勘測(cè)工具。這樣的物質(zhì)裝備極大的制約了我局查處水事違法案件的及時(shí)性，客觀上增加了收集證據(jù)的難度，不利于河道巡查工作的開展和水事案件的查處。

2、河道巡查的責(zé)任歸屬不清?；鶎羽B(yǎng)護(hù)單位對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，思想上不重視河道巡查工作。在工作實(shí)際中，承擔(dān)河道巡查的基層養(yǎng)護(hù)單位思想上認(rèn)為河道巡查不是自己應(yīng)有的職責(zé)，自己是幫助水政部門做事，自己不承擔(dān)河道巡查的責(zé)任，因此思想上不重視，行為上不積極，對(duì)發(fā)現(xiàn)的水事違反行為不上報(bào)、不及時(shí)上報(bào)或不采取有效措施防止事態(tài)的擴(kuò)大。

3、我局所轄臨黃堤××4公里，太行堤22公里，貫孟堤××8公里，×××座涵閘、虹吸，4處控導(dǎo)工程，點(diǎn)多面廣，河道巡查易留死角。

4、“夜間現(xiàn)象”和“周末現(xiàn)象”。水事違法行為人為規(guī)避巡查和處罰，通常選擇在夜間和周末進(jìn)行水事違法行為。

5、水政制服的不統(tǒng)一，導(dǎo)致在巡查過程中著裝各式各樣，缺乏正規(guī)性，導(dǎo)致執(zhí)法威信的下降。

6、水政隊(duì)伍缺乏良好的外部執(zhí)法環(huán)境。流域水政隊(duì)伍缺乏與地方政府、公檢法、相關(guān)政府主管部門的聯(lián)系機(jī)制，信息資源缺乏共享。在流域利益與地方利益發(fā)生沖突時(shí)，難以及時(shí)有效的執(zhí)法，難以保證河務(wù)部門的合法利益。

三、對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的建議

1、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門要高度重視基層巡查的物質(zhì)裝備保障和經(jīng)費(fèi)問題，探求穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。建議在水行政事業(yè)收費(fèi)中提取河道巡查活動(dòng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專門用于河道巡查、辦案、執(zhí)法、改進(jìn)物質(zhì)技術(shù)裝備，真正實(shí)現(xiàn)水事違法案件的快速反應(yīng)。

2、進(jìn)一步完善制定河道巡查責(zé)任制度，進(jìn)一步明確責(zé)任歸屬和責(zé)任承擔(dān)。制度可設(shè)立責(zé)任承擔(dān)章節(jié)，對(duì)河道巡查不利的部門和個(gè)人可根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況給予相應(yīng)的行政處分。制度應(yīng)明確水政部門和其他部門的職責(zé)分工。建議召開局長(zhǎng)級(jí)的水政座談會(huì)，對(duì)制度進(jìn)行詳細(xì)地解釋和說明，進(jìn)一步明確水政的概念和職責(zé)，改變主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水政的意識(shí)，改變主要領(lǐng)導(dǎo)把水政當(dāng)成“萬能劍”的意識(shí)。

3、對(duì)“夜間現(xiàn)象”和“周末現(xiàn)象”巡查部門只能加大巡查力度，特別是基層巡查單位要克服困難，認(rèn)真巡查。

4、購(gòu)買發(fā)放統(tǒng)一的執(zhí)法制服?？梢圆扇☆愃茩z察院、法院的西服佩戴水政監(jiān)察徽章。

5、建立外部聯(lián)系機(jī)制。負(fù)責(zé)河道巡查和水行政執(zhí)法的水政監(jiān)察部門應(yīng)該與地方政府、公檢法、相關(guān)兄弟部門建立必要的聯(lián)系機(jī)制，做好信息通報(bào)和信息溝通制度，建立有效的聯(lián)誼機(jī)制，為水行政執(zhí)法工作創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境。

6、改革創(chuàng)新水法的宣傳形式。水法宣傳必須與河道巡查、水行政執(zhí)法三位一體，其中水法宣傳是最有效的預(yù)防違法行為的方式。只有使水法觀念深入人心才能有效的預(yù)防和減少水事違法行為的發(fā)生，才能增強(qiáng)沿岸群眾同水事違法行為作斗爭(zhēng)的勇氣，才能更好的保障河務(wù)部門的合法權(quán)益不受侵犯。水法宣傳形式不僅要采取原來的撒傳單、廣播等形式，更要?jiǎng)?chuàng)造性的利用網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行宣傳。另一方面，抽象的法律概念不容易引起沿岸百姓的共鳴，宣傳應(yīng)注重以案講法將抽象的法律概念具體化，使沿岸百姓認(rèn)識(shí)到法的重要性和嚴(yán)肅性，使其認(rèn)識(shí)到違法的嚴(yán)重后果，使法對(duì)其產(chǎn)生威懾性，使其因畏懼違法的不利后果而不敢輕觸法律。

7、建立激勵(lì)機(jī)制。隨著社會(huì)的發(fā)展，激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)成為行政管理理論和實(shí)踐的核心問題之一，在行政管理中起著十分重要的作用。對(duì)于河道巡查工作人員來說，風(fēng)里來雨里去，作出的義務(wù)和承擔(dān)的義務(wù)性工作較多，激勵(lì)就更具有作用。激勵(lì)是激發(fā)河道巡查工作人員積極性、創(chuàng)造性的需要，是推進(jìn)河道巡查發(fā)展進(jìn)步的需要。黃委應(yīng)建立起河道巡查的激勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制。

四、社會(huì)效益分析

(一)、沿黃群眾法律意識(shí)提高

通過河道巡查、水行政執(zhí)法和水法宣傳教育的有機(jī)結(jié)合，特別是重視以案說法、以點(diǎn)帶面的水法規(guī)宣傳，我局管轄范圍內(nèi)沿黃群眾的法律意識(shí)得到提高。

我們?cè)诤拥姥膊檫^程中首先向群眾中廣泛宣傳水法規(guī)，在群眾中牢固樹立水法意識(shí)，讓他們知法、懂法，這樣群眾違法的事件就會(huì)大大降低。這比先讓群眾犯法，再去嚴(yán)格懲罰效果好得多。

群眾具有較強(qiáng)的法律意識(shí)，能提高其守法的自覺性，積極利用法律保護(hù)自身的合法利益，減少或預(yù)防水事違法行為。群眾具有較強(qiáng)的法律意識(shí)，增加與水事違法行為作斗爭(zhēng)的自覺性，能夠增強(qiáng)群眾同水事違法行為進(jìn)行斗爭(zhēng)的勇氣和決心。群眾具有較強(qiáng)的法律意識(shí)，就能夠積極配合河務(wù)部門的各項(xiàng)工作。

(二)、執(zhí)法人員法律意識(shí)提高

在提高人民群眾法律意識(shí)的同時(shí)，我局水政人員加強(qiáng)了自身的業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)，提高自身的法律意識(shí)。通過深入理解理解法的本質(zhì)、作用和目的，弄清各種法的規(guī)范的真正含義和內(nèi)容，深刻領(lǐng)會(huì)法的精神、法的含義，提高水政執(zhí)法人員的法律意識(shí)，提高了依法辦事的自覺性，真正作到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)外樹立水政監(jiān)察人員的良好形象。

(三)文明執(zhí)法，樹立河務(wù)部門的良好形象

水政監(jiān)察人員是河務(wù)部門的對(duì)外窗口，水政監(jiān)察人員在河道巡查和水行政執(zhí)法過程中的表現(xiàn)，直接關(guān)系河務(wù)部門的對(duì)外形象，關(guān)系行政相對(duì)人對(duì)水行政執(zhí)法的認(rèn)識(shí)問題。我局水政監(jiān)察人員嚴(yán)格按照《水政監(jiān)察人員工作守則》、《水政監(jiān)察人員行為規(guī)范》、《水政監(jiān)察工作紀(jì)律》等制度的要求，在執(zhí)法過程中依法辦事，不吃法、拿、卡、要，文明執(zhí)法，以理服人，依法服人，使行政相對(duì)人充分意識(shí)到我們執(zhí)法不是為了經(jīng)濟(jì)處罰，而是為了挽救行政相對(duì)人，從而使行政相對(duì)人自己認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤并自覺改正錯(cuò)誤。通過水政監(jiān)察人員的文明執(zhí)法，樹立了河務(wù)部門的良好形象，在河務(wù)部門需要幫助的時(shí)候，沿黃群眾都意識(shí)到河務(wù)部門是在為他們做好事，積極的配合河務(wù)部門進(jìn)行工作，保障我局各項(xiàng)工作的順利開展。

(四)設(shè)立水政工作征求意見卡，為河道巡查、水行政執(zhí)法創(chuàng)造良好和諧的外部環(huán)境

設(shè)立水政工作意見卡，加強(qiáng)了與相關(guān)單位的聯(lián)系，在征求意見的同時(shí)向他們宣傳水法規(guī)，實(shí)現(xiàn)水法規(guī)宣傳與貫徹落實(shí)的有機(jī)結(jié)合，爭(zhēng)得了各部門的配合為河道巡查活動(dòng)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

七、經(jīng)濟(jì)效益分析

(一)河道巡查與工程監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，防止危害防洪防汛安全的違法施工現(xiàn)象的發(fā)生。

在河道建設(shè)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證辦好以后，我局及時(shí)將施工許可證和相關(guān)材料送達(dá)申請(qǐng)單位并向其負(fù)責(zé)人告知施工以后的注意事項(xiàng)，提前預(yù)防危害河道安全、影響防洪安全等事件的發(fā)生，做好事前監(jiān)督預(yù)防工作。施工開始后，水政人員在河道巡查的同時(shí)定期、不定期的對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)不按照審查同意書和施工許可證組織施工的，要求建設(shè)單位立即進(jìn)行整改。

(二)、互動(dòng)實(shí)現(xiàn)雙贏

篇8

論文摘要:行政合同旺盛的生命力決定了其必然存在于廣泛的行政治理領(lǐng)域。行政合同具有行政性和契約性兩大基本要素,行政性與契約性的良性互動(dòng)是行政合同的生命意義之所在。

行政合同,是指行政主體以實(shí)施行政治理為目的,與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。盡管行政合同在行政法中的地位仍有爭(zhēng)議,但是,現(xiàn)代行政治理需要行政合同,且行政實(shí)踐中大量行政合同被廣泛應(yīng)用,并對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了一定的促進(jìn)作用,這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

一、命令行政向合同行政的轉(zhuǎn)變

任何行政合同的內(nèi)容都必然涉及國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)。由于行政主體在行政合同中的直接目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益,因而,行政合同不論是在行政主體之間,行政主體與其所屬機(jī)構(gòu)、工作職員之間,還是在行政主體與行政相對(duì)人之間簽訂時(shí),均顯示出行政主體在實(shí)施行政合同行為時(shí)享有一定的優(yōu)益權(quán),這一現(xiàn)象學(xué)理上稱之為行政主體的行政特權(quán)。法國(guó)行政法視行政性為行政合同的第一內(nèi)在屬性,行政機(jī)關(guān)享有法定的單方特權(quán),這種特權(quán)的行使無需向行政法院申請(qǐng)判決,更無需同相對(duì)方協(xié)商,只需建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)于“公共利益需要”的主觀判定上即可。

英國(guó)20世紀(jì)70年代推行的歐洲最為激進(jìn)的政府改革,改變了階層官僚管制方式,將政府合同作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的普遍方式和管制職能的重要手段,從所謂的“行政國(guó)”轉(zhuǎn)型為“合同國(guó)”。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)可稱是從命令行政向合同行政轉(zhuǎn)變的過程,并廣泛使用“承包”或“責(zé)任制”作為行政合同的表達(dá)方式。承包或責(zé)任制不僅限于農(nóng)村土地使用權(quán)改革和城市國(guó)有企業(yè)改革,而且還擴(kuò)展到國(guó)民經(jīng)濟(jì)治理以外的其他行政治理領(lǐng)域,如行政機(jī)構(gòu)使用協(xié)議方式治理環(huán)境保護(hù)、社會(huì)綜合治安治理等。政府出讓行政特許權(quán)、出讓國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán),還有已被納進(jìn)公共財(cái)政制度改革的政府采購(gòu)合同,都普遍采用了合同方式。合同法律制度在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的廣泛滲透與推行,必然對(duì)在社會(huì)生活中確立私法觀念和合同精神產(chǎn)生影響。私法中的意思自治原則反映了對(duì)人的意志自由本質(zhì)的尊重,保障了當(dāng)事人以合同形式從事各種活動(dòng)時(shí)的意志自由,以對(duì)抗國(guó)家權(quán)力和他人的非法干涉,并在此基礎(chǔ)上建立同等、自愿、老實(shí)信用等契約精神。在行政合同中,行政特權(quán)與意思自治是并行不悖的。

我國(guó)的行政合同法律制度還不完善。在行政合同權(quán)利義務(wù)的分配上,存在著極大的不公道性:行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位,往往***接收一些不公道的條件,特別是在政府與國(guó)有企業(yè)的承包關(guān)系中,企業(yè)的義務(wù)多得超乎異常。更有甚者,行政主體以公共利益為名,濫用特權(quán)或侵害相對(duì)方的個(gè)體利益;混淆自身利益與公共利益,以自身利益取代公共利益。

二、行政合同的行政性和契約性

政府的主要職能在現(xiàn)代社會(huì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益,這已成為不爭(zhēng)的事實(shí),行政合同則是政府以公共利益為目的而干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要方式之一。在這個(gè)過程中,政府為了實(shí)現(xiàn)其目的,不可避免地要將自己的權(quán)力意志滲透其中,因此,行政合同的性質(zhì)之一就首先表現(xiàn)為行政性。

第一,行政合同的主體特征表明了強(qiáng)烈的行政性。行政合同的主體與民事合同的主體不同。行政合同的主體一般都有行政主體作為至少一方確當(dāng)事人。行政主體包括了國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的組織,它是作為一種上風(fēng)地位確當(dāng)事人簽訂行政合同的,而不是以機(jī)關(guān)法人即同等民事主體的身份成為合同當(dāng)事人的。而行政主體的上風(fēng)地位就表現(xiàn)在它是擁有行政職權(quán)確當(dāng)事人,這也表明了行政合同始終是與行政職權(quán)聯(lián)系在一起的。

第二,行政主體一方享有“行政優(yōu)益權(quán)”。行政機(jī)關(guān)對(duì)其與公民、法人或其他組織簽訂的合同,可以根據(jù)國(guó)家行政治理的需要,單方依法加以變更或解除,但作為當(dāng)事人的公民、法人或其他組織不享有單方面的變更和解除權(quán),這就是“行政優(yōu)益權(quán)”,它也體現(xiàn)了行政合同強(qiáng)烈的行政性。國(guó)家為了保障行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán),履行職責(zé),往往賦予行政機(jī)關(guān)很多職務(wù)上的優(yōu)益條件,以保證行政合同制度的正確執(zhí)行。行政優(yōu)益權(quán)也要受到嚴(yán)格的限制。首先,這種權(quán)力的行使必須是于法有據(jù),不能違法越權(quán)行使此種權(quán)力;其次,必須有合乎合同原則的理由、情況出現(xiàn)而需要變更或解除合同的,應(yīng)當(dāng)給予公道的賠償。

第三,行政合同是以業(yè)已存在的行政法律關(guān)系為基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)具體的行政法律關(guān)系的行為形式。行政合同訂立的目的就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政治理之需要,行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間訂立行政合同圍繞的目的始終是如何實(shí)現(xiàn)行政治理的目標(biāo),履行行政機(jī)關(guān)的職責(zé),行政法律關(guān)系是他們訂立行政合同的基礎(chǔ)。行政合同所確立的雙方之間的特定的法律關(guān)系要受到當(dāng)事人之間已經(jīng)存在的行政法律關(guān)系性質(zhì)的制約,有什么樣的行政法律關(guān)系,就會(huì)有什么性質(zhì)的行政合同。如政府與相對(duì)人之間才有可能簽訂政府采購(gòu)方面的行政合同,私人之間就不可能簽訂。行政合同的行政屬性不僅表現(xiàn)在合同與賴以建立的行政法律關(guān)系上,還表現(xiàn)在行政合同是將這種行政法律關(guān)系通過合同的形式具體化、特定化,使雙方當(dāng)事人之間在合同所涉及的特定事項(xiàng)和范圍內(nèi),建立起一種具體的行政法律關(guān)系,終極實(shí)現(xiàn)行政目的。

第四,行政合同是執(zhí)行公務(wù)或履行行政職責(zé)的手段。行政合同總是與它在整個(gè)執(zhí)行公務(wù)或履行行政職責(zé)的過程中的地位、作用和目標(biāo)相適應(yīng)的,它必須按照行政法的規(guī)定和行政法律規(guī)則而簽訂和履行。行政合同的興起是政府治理方式從“硬性行政”到“柔性行政”轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志,目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政治理的目標(biāo)。行政合同是一種具體的行政治理行為,是一個(gè)特定的法律行為,而不是泛泛意義上的行政治理。

行政合同的另一個(gè)重要的性質(zhì)表現(xiàn)在它所具有的契約性之上,這也是行政合同與其他行政行為的主要區(qū)別。行政主體在執(zhí)行公務(wù)時(shí)需要與相對(duì)人相互協(xié)商,經(jīng)雙方意思表示一致后才能實(shí)施。行政合同主要通過訂立契約的方式將國(guó)家所要達(dá)到的目標(biāo)固定化、法制化,并用合同規(guī)范雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),比單方面的行政行為更能充分發(fā)揮相對(duì)人的積極性和創(chuàng)造性。具體表現(xiàn)在:

第一,行政合同以契約的形式確立行政主體和相對(duì)人之間的法律關(guān)系。由于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人選擇了契約的形式來確立彼此之間的法律關(guān)系,那么契約就應(yīng)當(dāng)成為規(guī)定雙方基本權(quán)利和義務(wù)的基本框架,對(duì)于雙方確當(dāng)事人來說就應(yīng)該按照合同來行事,處于上風(fēng)地位的行政主體固然享有“行政優(yōu)益權(quán)”,但這項(xiàng)權(quán)力并不能被濫用,要受到嚴(yán)格的限制。在一般情況下,行政主體也應(yīng)該和相對(duì)人一樣受到合同條款所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)的約束,不能隨意違反合同,應(yīng)該恪守誠(chéng)信原則。

第二,行政合同的訂立需要貫徹當(dāng)事人意思自治原則。意思自治原則是民法中的經(jīng)典原則之一,也是合同法的重要原則。在行政合同簽訂的過程中,合同的條款、內(nèi)容要由雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成,原則上不能由一方將自己的意思強(qiáng)加于對(duì)方當(dāng)事人。行政合同的內(nèi)容涉及個(gè)人利益和與行政職權(quán)相關(guān)的利益兩個(gè)方面。對(duì)于前者,當(dāng)事人當(dāng)然可以自主選擇,題目主要在于對(duì)后者來說,與行政職權(quán)有關(guān)的權(quán)益可否進(jìn)行協(xié)商。筆者以為,這需要進(jìn)行具體分析,就其中行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)來說,在

——職權(quán)的行使方式、手段、期限、具體目標(biāo)等方面有一定的自由度,這種自由度就給雙方當(dāng)事人自主協(xié)商提供了客觀的可能性。可見,從行政合同所涉及的內(nèi)容上看,固然有些條款會(huì)受到法律規(guī)定與行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的限制,但仍然可以有雙方當(dāng)事人協(xié)商的余地。

三、完善我國(guó)行政合同的思考

1.建議正在醞釀制定的《行政程序法》中單列一章專門規(guī)定行政合同

有關(guān)行政合同的立法應(yīng)當(dāng)涵蓋下列內(nèi)容:行政合同的含義、原則、成立要件、行政合同的無效、行政主體在合同中的地位、合同的變更和解除及補(bǔ)償、違約責(zé)任、爭(zhēng)議糾紛的處理等八個(gè)方面。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干題目的意見(試行)》的第1條規(guī)定“具體行政行為”,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作職員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政治理活動(dòng)中行使行政職權(quán),針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項(xiàng),作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。而學(xué)術(shù)界的通說是:行政合同這種具體行政行為是雙方行為。不知立法者是無意的,還是確實(shí)不知道,而把“行政合同”排除在“具體行政行為”之外,乃至于行政訴訟范圍之外。立法上的錯(cuò)誤輕易造成理論的混亂和無謂之爭(zhēng)?，F(xiàn)在有的學(xué)者已就行政合同是雙方行為還是單方行為展開了質(zhì)疑研究。具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人所作的行政行為。筆者以為這個(gè)定義下得比較科學(xué)寬泛,不會(huì)導(dǎo)致理論和實(shí)踐上的裹足不前。

2.完善行政合同的司法救濟(jì)制度

我國(guó)的司法救濟(jì)制度可鑒戒國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)具有獨(dú)立的行政法院受理行政案件;德國(guó)在聯(lián)邦和州設(shè)立行政法院,在《聯(lián)邦行政法院法》和《聯(lián)邦行政訴訟法》中具體規(guī)定了行政訴訟制度;英國(guó)通過普通法院和各種行政裁判所進(jìn)行行政訴訟。行政合同糾紛可以適用調(diào)解,這是由于行政合同是基于當(dāng)事人意思表示一致而成立的,這種合意成了對(duì)行政合同糾紛進(jìn)行調(diào)解的法律基礎(chǔ)。建議修改《行政訴訟法》,在行政訴訟法中專門規(guī)定解決行政合同糾紛的特別規(guī)則,包括答應(yīng)行政機(jī)關(guān)的條件、調(diào)解原則、舉證責(zé)任、確認(rèn)合同效力以及對(duì)合同責(zé)任處理的判決形式等,這些要與醞釀中的《行政程序法》中的規(guī)定相一致。

3.加強(qiáng)預(yù)防行政合同訂立及實(shí)施中的***

目前,行政合同的訂立方式主要有三種:招標(biāo)、拍賣、直接磋商。這幾種方式在我國(guó)的實(shí)踐中或多或少地存在著弊病,在實(shí)施中一定要留意預(yù)防***。建議逐漸取消直接磋商,由于缺乏透明度,任意性太大。重點(diǎn)運(yùn)用招標(biāo)、拍賣的方式,但也必須加強(qiáng)監(jiān)控。行政主體若在招標(biāo)時(shí)泄露秘密、觸犯刑律的,應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰。

參考文獻(xiàn):

劉志堅(jiān),程雁雷.行政法與行政訴訟法學(xué).人民法院出版社,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003.

篇9

關(guān)鍵詞 次對(duì)，轉(zhuǎn)對(duì)，聽政，變遷

中圖分類號(hào) K24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0457-6241（2013）12-0033-07

當(dāng)前唐宋史研究中信息通進(jìn)問題受到重視，與學(xué)界關(guān)注較多的文書流通研究相比，討論奏對(duì)這種君臣當(dāng)面交流方式的成果還不多，筆者此前曾分別撰文對(duì)唐代次對(duì)制與北宋轉(zhuǎn)對(duì)制進(jìn)行了探討。①這兩種奏事制度在淵源上一脈相承，都是一定級(jí)別的官員借由某種朝會(huì)聽政儀式，每回輪次幾員面對(duì)或遞呈奏章?？墒敲Q與程式的差異還是反映了它們?cè)谛再|(zhì)、意義上的區(qū)別，具體來說，唐以來的次對(duì)是一必要行政環(huán)節(jié)，是皇帝解決現(xiàn)實(shí)需要的調(diào)整性辦法，更多著眼于政情；宋代轉(zhuǎn)對(duì)則是輔求言議政渠道，是士大夫追求理想目標(biāo)的原則性設(shè)計(jì)，主要受政風(fēng)影響。那么，應(yīng)當(dāng)如何理解這種差異，它是如何形成的，原因何在？正如目前學(xué)界所批評(píng)的，對(duì)唐宋制度之不同不應(yīng)滿足于簡(jiǎn)單的類型比較，更要從變遷的具體過程來把握。由是之故，筆者試圖考察中唐至五代時(shí)期轉(zhuǎn)對(duì)制的前后銜接與微妙變化，在弄清制度發(fā)展全貌與時(shí)代互動(dòng)細(xì)節(jié)基礎(chǔ)上，發(fā)掘唐宋之間五代的價(jià)值、意義，從而為把握唐宋政治運(yùn)行方式變遷提供有效觀察視角。

次對(duì)這種新興奏事制度的產(chǎn)生與唐代朝會(huì)形式變遷有關(guān)。②從安史之亂開始，原來的常參制遭到破壞，相對(duì)簡(jiǎn)易的延英殿聽政興起。③后者本來只是臨時(shí)性召見宰臣議論政事，其舉行場(chǎng)所僅為一偏殿，①但到唐德宗時(shí)期它已逐漸成為最為重要的決策會(huì)議，替代了以往常參聽政在中央決策中的位子?？墒牵S著延英聽政重要性的提升，其具體操作形式并未得到相應(yīng)發(fā)展。當(dāng)時(shí)主要參與者仍然是宰臣，其他官員的參與只能是臨時(shí)召對(duì)與請(qǐng)對(duì)，這便引發(fā)了擴(kuò)大皇帝聽政接觸面、協(xié)調(diào)政治參與權(quán)的要求。為了應(yīng)對(duì)這一問題，貞元七年（791年）唐德宗下詔，“每御延英，令諸司官長(zhǎng)二人奏本司事”，不久“又敕常參官，每一日二人引對(duì)，訪以政事，謂之巡對(duì)”。②盡管上引文字沒有出現(xiàn)“次對(duì)”字樣，但一般還是認(rèn)為這便是該制創(chuàng)立的標(biāo)志，③因?yàn)樘祈樧诔睢鲎嗔T常參官巡對(duì)時(shí)說：

準(zhǔn)貞元七年敕常參官并令依次對(duì)者，伏以朝夕承命已有待制官兩員足備顧問，今更置次對(duì)恐煩圣聽，敕宜停。④

所謂“并令依次對(duì)”是指，常參官兩人奏事是根據(jù)次對(duì)這種奏事方式設(shè)立的，而次對(duì)就應(yīng)當(dāng)是“諸司官長(zhǎng)二人奏本司事”。當(dāng)然， “次對(duì)”一詞早已存在，如德宗即位之初曾對(duì)陸贄說：

朕嗣位，見言事多矣，大抵雷同道聽，加質(zhì)則窮，故頃不詔次對(duì)。⑤

這指的是召對(duì)臣僚或允許官員請(qǐng)對(duì)，⑥并非一種穩(wěn)定的制度性規(guī)定。所以，只是在貞元七年詔書將這種奏事固定化，規(guī)定相應(yīng)參與人員，作為一種奏事制度的“次對(duì)”才算真正建立。

對(duì)于學(xué)界聚訟紛紜的次對(duì)、巡對(duì)具體含義和兩者關(guān)系，筆者此前曾指出，巡對(duì)僅指常參官引對(duì)，次對(duì)原意為奏對(duì)順序上的依次而對(duì)，而非傳統(tǒng)觀點(diǎn)“亞次”某官。可是次對(duì)涵蓋范圍怎樣，諸司長(zhǎng)官奏事是否就是待制，則沒能做出具體說明。為了討論方便，先列學(xué)界主要觀點(diǎn)如下：

如上表所見，學(xué)界能夠達(dá)成共識(shí)的只有巡對(duì)，對(duì)次對(duì)、待制及兩者關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在分歧，且都沒作明確說明。實(shí)際上，中晚唐為時(shí)不短，各種制度隨時(shí)而變，上表所列各家觀點(diǎn)都較籠統(tǒng)，其正確性往往只局限于某一時(shí)段。

要解決上述問題，首先必須弄清待制奏事制。待制之名由來已久，待制奏事興起時(shí)間卻在唐德宗時(shí)期。唐前期待制主要指一些官員輪流擔(dān)任皇帝顧問，⑦安史之亂后，由于聽政與決策方式的轉(zhuǎn)變，待制的功能定位也隨之變化。大歷十四年（779年），因戰(zhàn)亂停廢的“直日待制”制度得到恢復(fù)，“待制”職責(zé)定位仍是“以備顧問”。⑧建中二年（781年）唐德宗試圖進(jìn)一步改革此制，他希望在“中書門下兩省，分置待制官三十員”。⑨這便將待制官變成常侍、諫議、補(bǔ)闕、拾遺一類專職官員，不再是部分官員的臨時(shí)職責(zé)，或長(zhǎng)期兼職。⑩由于這一舉措將會(huì)帶來官僚隊(duì)伍的膨脹、增加財(cái)政壓力，在臣僚反對(duì)下德宗放棄了這一念頭。貞元元年（785年）八月，德宗令：

每日待制官各陳所見一條，仗下后封進(jìn)，觀古略兼補(bǔ)闕、拾遺，有足匡時(shí)，固宜無隱。如事煩細(xì)，非理道所切者，不須。①

這便將待制職責(zé)擴(kuò)大到必須上章奏事，而非以往只是被動(dòng)地作為皇帝咨詢對(duì)象。此后這一規(guī)定被很好地繼承下來，待制奏事一直都作為皇帝朝會(huì)聽政的組成部分。②

將德宗時(shí)的待制奏事與前述諸司長(zhǎng)官奏事相比較便可發(fā)現(xiàn)，兩者是完全不同的制度。首先，創(chuàng)立時(shí)間有先后之別，待制此時(shí)尚未被要求面對(duì)奏事，還不能算是“對(duì)”的一種。其次，待制官言談內(nèi)容被規(guī)定為“觀古略兼補(bǔ)闕、拾遺”，這與諸司長(zhǎng)官奏本司事并不一樣。第三，唐順宗停次對(duì)時(shí)不少人持次對(duì)與待制重復(fù)、“難議兩置”的觀點(diǎn)，③這說明兩者雖功能相近卻不是一回事。所以，德宗時(shí)期次對(duì)具體內(nèi)容包括常規(guī)化的諸司長(zhǎng)官奏本司事、常參官引對(duì)（即巡對(duì)）、臨時(shí)性的皇帝召對(duì)以及官員請(qǐng)對(duì)，待制奏事并非次對(duì)一種。

在唐順宗朝的短期停廢之后，唐憲宗時(shí)期次對(duì)制經(jīng)歷了重建與動(dòng)蕩，“待制奏事”因改為面奏被整合到次對(duì)之中。元和元年（806年），根據(jù)御史中丞武元衡的奏請(qǐng)，憲宗令每坐日尚書省六品以上，諸司四品以上職事官，東宮師傅、賓詹及王傅等兩人待制，延英候?qū)?。④松本保宣特別強(qiáng)調(diào)元和待制官是一個(gè)很敏銳地觀察，與之前只是“六品清官”充任的待制官不同，它的參與范圍較廣。唐德宗初年恢復(fù)的是玄宗時(shí)“文官一品以下更直待制”的規(guī)定，此后待制充任范圍縮小到“六品清官”的緣由，很可能與其功能相近的次對(duì)奏事建立有關(guān)。次對(duì)在順宗朝由李■奏罷，唐憲宗為了更多的獲取信息、接觸群臣，一般臣僚想要參與政治，勢(shì)必都不得不求助于尚存的待制制度。待制參與范圍的重新擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)形式由上章改成面對(duì)，都與這種現(xiàn)實(shí)政治需求息息相關(guān)。同時(shí)應(yīng)注意到，新的規(guī)定完全依據(jù)次對(duì)模式制訂，似可看成諸司長(zhǎng)官奏本司事與常參官引對(duì)的結(jié)合，而這在待制制度變遷史上的意義不言而喻。同年九月，憲宗又規(guī)定中書、門下兩省官“每坐日一人對(duì)”，⑤這樣在待制奏事的基礎(chǔ)上，官員中參與次對(duì)的范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大。

憲宗以后，雖因時(shí)局的變動(dòng)，參與人員、舉行形式或有改變，次對(duì)一直是朝會(huì)聽政的重要組成部分，且核心參與人員比較固定。概言之，次對(duì)從“對(duì)”的形式上說，是與宰相集體奏事不同的大臣依次而對(duì)，所有除宰相外的面對(duì)奏事都可稱“次對(duì)”。在不同的朝會(huì)儀式參與次對(duì)的核心人群又有區(qū)別。朔望日入■儀中有待制與刑法官，該制后來只在月朔舉行，參與人員又增加了諫官。⑥隔日舉行的延英聽政中是兩省官與尚書省、寺、監(jiān)官，后者參與權(quán)不太穩(wěn)定。由此看來，松本保宣的次對(duì)見解就值得商榷。⑦因?yàn)槌淙未乒俚娜藛T時(shí)有變化，而中書、門下兩省官“每坐日一人對(duì)”的規(guī)定執(zhí)行初期或有動(dòng)蕩，此后卻相當(dāng)穩(wěn)定，另外，“入■”時(shí)還有刑法官奏事。應(yīng)該說是這三類人群共同構(gòu)成了次對(duì)參與核心人員。

最后補(bǔ)充說明一下巡對(duì)與轉(zhuǎn)對(duì)。巡對(duì)作為次對(duì)構(gòu)成部分之一，不是與次對(duì)并列的概念，唐德宗之后也未再出現(xiàn)。至于轉(zhuǎn)對(duì)，唐代已出現(xiàn)，《新唐書·鄭畋傳》提到，“故事兩省轉(zhuǎn)對(duì)延英”，⑧晚唐詩(shī)人鄭谷有《忝官諫垣明日轉(zhuǎn)對(duì)》一詩(shī)。⑨宋代對(duì)轉(zhuǎn)對(duì)的解釋是輪轉(zhuǎn)而對(duì)，可見轉(zhuǎn)對(duì)與次對(duì)一樣都是就“對(duì)”的次序而言。但在唐代，兩詞不可等同，它們是從不同角度稱謂同一制度。次對(duì)是就同一天在宰相外參與奏事的官員依次面奏而言。轉(zhuǎn)對(duì)則指待制或兩省官等奏事人群，在其系統(tǒng)內(nèi)需要輪轉(zhuǎn)于不同的日子奏事，比如鄭谷作為諫官并不是每次舉行次對(duì)時(shí)都能奏事，必須是所有諫官中輪轉(zhuǎn)到他才可以。

五代政局長(zhǎng)期動(dòng)蕩，朝會(huì)聽政制難以正常運(yùn)行。且不說中唐以來隔日視朝開延英規(guī)定，即便唐昭宗那種簡(jiǎn)省成每月一度入■，九開延英的聽政模式都難以堅(jiān)持。①后梁開平元年（907年）確立的聽政常式是“每月初入■，望日延英聽政”。②不過，后唐明宗扭轉(zhuǎn)了這一局面，他嘗試創(chuàng)立新的朝會(huì)形式。據(jù)《五代會(huì)要》所載：

后唐天成元年五月三日敕，今后宰臣文武百官除常朝外，每五日一度入內(nèi)起居，其中書非時(shí)有急切公事，請(qǐng)開延英，不在此限。③

相對(duì)這條簡(jiǎn)略的記錄，李琪請(qǐng)罷此制的奏章提供的信息更為豐富。④他猛烈地批評(píng)了新創(chuàng)的內(nèi)殿起居制，認(rèn)為其初衷雖有“切于百司各言于時(shí)政”的意愿，⑤但實(shí)際情況卻是限于朝儀拘束，朝臣縱有公事要言也無法上陳，結(jié)果造成百司無由舉職，兩史無以記言。此外，李琪還在與入■儀、延英聽政比較的基礎(chǔ)上指出，起居制“外則因此廢待制次對(duì)之官，內(nèi)則無以分延英眾人之別”。這種批評(píng)表明創(chuàng)建之初的起居制，僅僅是臣下對(duì)皇帝探視、問候的制度，⑥作為單純儀式，并沒有聽政功能。這一點(diǎn)需要了解當(dāng)時(shí)入■儀、延英聽政才能有更為清晰的認(rèn)識(shí)，下面且分別予以討論。

上文提到晚唐入■日先后有待制官及刑法官、諫官入對(duì)，這一制度大體為五代所繼承。《五代會(huì)要》所記此制奏事程序是：朝參儀式完畢，然后依次是待制官入殿奏事、刑法官上殿奏事。⑦故“外則因此廢待制次對(duì)之官”指入■應(yīng)無疑問，稱之為“外”，實(shí)因五代時(shí)入■改為出御前殿（正衙），與內(nèi)朝舉行的延英聽政相對(duì)，而“廢”字表明，因內(nèi)殿起居，入■儀及其相關(guān)程序已不再舉行。另就延英殿聽政來說，《五代會(huì)要》的記錄是，“延英畢，次兩省官轉(zhuǎn)對(duì)”，然后是“次對(duì)官御史中丞、三司使、京兆尹并各奏所司公事”，最后為合赴延英中謝官上殿。⑧與前面提到的唐代制度相比，變化主要在兩省官轉(zhuǎn)對(duì)之后的次對(duì)官一環(huán)。唐代參與此奏事環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)很多，各機(jī)構(gòu)間是在不同日子輪流面奏，此時(shí)限定到三個(gè)具體部門，不存在各機(jī)構(gòu)間的輪轉(zhuǎn)。這比較接近宋代一般奏事流程，⑨都是幾個(gè)重要部門享有每次朝會(huì)固定奏事權(quán)，反映了制度在運(yùn)行中的調(diào)試與發(fā)展。

隨著內(nèi)殿起居的創(chuàng)立，固定開延英也被取消，只是在有“急切公務(wù)”時(shí)才臨時(shí)舉行。對(duì)于兩者的優(yōu)劣，李琪看法即“內(nèi)則無以分延英眾人之別”。延英聽政是輪次入對(duì)，既有利于政務(wù)的保密，也明顯區(qū)分了官員間的尊卑之別，而百官一同朝見且不奏事的起居制顯然沒有優(yōu)勢(shì)。對(duì)此李琪提出的建議是，每月朔望兩次入■，每五日一開延英殿：

如陛下切于群臣所有敷陳，即乞因宰臣五日一度延英之際，班行內(nèi)有要奏事者，臨門狀到，便許引入。

這一務(wù)實(shí)建議獲得了中書門下的贊同，⑩入■、開延英制度的復(fù)興似乎已無疑義。可是大臣在抱怨起居破壞行政運(yùn)行的同時(shí)，忽略了其加強(qiáng)君臣間聯(lián)系的“禮儀—象征”功能。而明宗則顯然看重這一點(diǎn)，這甚至是他創(chuàng)立該制的重要緣由。面對(duì)內(nèi)殿起居所得不勝所失，朝臣普遍支持罷廢的情況，明宗選擇折中了辦法。他在強(qiáng)調(diào)“五日起居，吾思所以數(shù)見群臣也，不可罷”的同時(shí)，允許“五日一度起居之際，班行內(nèi)要奏事者便出班奏對(duì)”，？輥？輯？訛同時(shí)恢復(fù)了朔望入■之制。？輥？輰？訛不久在曹琛的建議下，明宗又作了進(jìn)一步完善，朔望入■及五日內(nèi)殿起居都要求三署、寺、監(jiān)官輪次轉(zhuǎn)對(duì)奏事。？輥？輱？訛這樣起居制成為兼有朝儀、朝議兩方面內(nèi)容的完備朝會(huì)形式。？輥？輲？訛

從制度設(shè)計(jì)看，此時(shí)內(nèi)殿起居囊括了朝會(huì)可能實(shí)現(xiàn)的所有功能，典禮、出班奏事、百官轉(zhuǎn)對(duì)三大組成部分確保了這一點(diǎn)?？墒侵贫仍O(shè)計(jì)的完美，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作效果的反襯下卻又虛弱、空洞。關(guān)于明宗時(shí)起居制中出班奏事與百官轉(zhuǎn)對(duì)，特別是后者，能起到的積極效果，時(shí)人批評(píng)頗多。《冊(cè)府元龜》記載說：

百官五日內(nèi)殿起居，以所言事形于箋奏，錄在笏記，明揚(yáng)于殿庭，而素?zé)o文學(xué)及不閑理體者，其文句鄙陋，詞繁理寡，敷奏之際，人皆竊笑，然以次第當(dāng)言，無所辭避，而冗散之徒，或行路假手■，供職愁苦無■。①

天成二年（927年）右拾遺符蒙首議罷轉(zhuǎn)對(duì)，他認(rèn)為：“五日轉(zhuǎn)對(duì)無獻(xiàn)替之風(fēng)，虛瀆圣聰，請(qǐng)罷之?！雹诓痪弥袝崛朔饴N也提出：

切見五日轉(zhuǎn)對(duì)于事太繁，所見或有短長(zhǎng)，不當(dāng)空煩圣覽，請(qǐng)此后只于入閣（■）者，依刑法、待制官例次對(duì)。③

當(dāng)年七月，明宗罷五日起居，只要求每月朔望入■。符、封二人及《冊(cè)府元龜》言論表明問題主要出在轉(zhuǎn)對(duì)奏事，④明宗為何要將整個(gè)起居制廢除？這可能與明宗即位之初希望“數(shù)見群臣”加強(qiáng)聯(lián)系、鞏固自身權(quán)位的目的已經(jīng)達(dá)到，百官轉(zhuǎn)對(duì)運(yùn)行尷尬，恢復(fù)入■在一定程度保證了君臣相見次數(shù)等因素有關(guān)。長(zhǎng)興二年（931年）明宗下詔：

文武百官五日內(nèi)殿起居仍舊，其輪次轉(zhuǎn)對(duì)宜停，若有封事，許非時(shí)上表。朔望入■，待制候?qū)?，一依舊制。⑤

這里明宗雖然沒有恢復(fù)轉(zhuǎn)對(duì)，許非時(shí)上表及入■待制候?qū)身?xiàng)措施從用意上與轉(zhuǎn)對(duì)一致。可見，中唐以后的封閉政治結(jié)構(gòu)，始終需要加強(qiáng)皇帝與庶臣聯(lián)系，保證他們一定的政治參與權(quán)，同時(shí)也增加皇帝的信息渠道。

到后唐末帝時(shí)，因?yàn)檠佑⒌钪贫鹊耐U，五日起居勢(shì)必要承擔(dān)更重要的角色，于是出班奏事得到恢復(fù)。此時(shí)奏事效果還是難如人意，末帝向宰臣盧文紀(jì)等人抱怨，“每一相見，除承奉外，略無社稷大計(jì)一言相救”。盧對(duì)此的答復(fù)是：軍戎、錢谷皆非職分，“茍陳異見，即類侵官”，雖然于起居之時(shí)“略獲對(duì)揚(yáng)，兼承顧問”，但面對(duì)“衛(wèi)士周環(huán)于階陛，庶臣羅列于殿庭，四面聚觀，十手所指”的狀況，也難以敷陳。他建議：

臣竊奉本朝政事，肅宗初平寇難……每正衙奏事，則泛咨訪于群臣；及便殿詢謀，則獨(dú)對(duì)揚(yáng)于四輔。自上元年后，于長(zhǎng)安東內(nèi)置延英殿，宰臣如有奏議，圣旨或有特宣，皆于前一日上聞。對(duì)御之時(shí)，礻氏奉冕旒，旁無侍衛(wèi)。獻(xiàn)可替否，得曲盡于討論，舍短從長(zhǎng)，故無虞于漏泄?！ゴ?，俯循故事，或有事關(guān)軍國(guó)，謀系否臧，未果決于圣懷，要詢?cè)L于臣輩，則請(qǐng)依延英故事，前一日傳宣?；虺嫉扔兴犅?，切關(guān)利害，難形文字，須面敷揚(yáng)，臣等亦依故事，前一日請(qǐng)開延英。⑥

自中唐以來，奏對(duì)逐漸由公開場(chǎng)合走向私密空間，限制政治信息流布、注重保密性成為重要原則。到五代時(shí)這已成為“舊制”被君臣所推重，明宗無意識(shí)地將部分奏對(duì)公開化，本已顯露弊端，現(xiàn)在盧文紀(jì)等人據(jù)此要求重興延英殿制度，要將聽政由正式場(chǎng)合改成內(nèi)廷便殿。⑦可是作為“先皇垂范”的五日起居，末帝并不愿輕易放棄，他堅(jiān)持認(rèn)為：

舊制五日起居，百僚俱退，宰相獨(dú)升，若常事自可敷奏，或事應(yīng)嚴(yán)密，不以其日，或異日聽于■門奏■子，當(dāng)盡屏侍臣于便殿相待，何必襲延英之名也。①

正是由于末帝的堅(jiān)持，五日起居最終取代了延英聽政之制，盡管與其類似的御便殿召議重臣制度還存在，但已退出政治結(jié)構(gòu)和決策過程中心位子。這是中唐以來聽政奏事制度的一大轉(zhuǎn)變，起居與常參替代了其功能，皇帝聽政空間完成了向正式場(chǎng)合回歸。然而，這種空間意義轉(zhuǎn)換，并不意味著行政公開性提升，“俟百僚之俱退，召四輔以獨(dú)升”，顯示了對(duì)保密性的重視，政治空間封閉性并未改變。②于是，讓一般朝臣參與其中的奏對(duì)形式仍有存在的必要，入■次對(duì)被保留下來，參加者還是晚唐規(guī)定的待制官與刑法官。③

內(nèi)殿起居轉(zhuǎn)對(duì)復(fù)行是在后晉天福七年（942年），該年三月石敬瑭下詔：

今后百官，每五日一度內(nèi)殿起居日，輪差兩員官具所見，實(shí)封以聞。④

這個(gè)規(guī)定很值得玩味，當(dāng)庭面對(duì)既然難以施行，因噎廢食限制一般臣僚與皇帝交流亦非良策，采取上封章辦法確為不錯(cuò)解決方案。但不久石敬瑭便身患重病難于視朝，五日起居已改成“宰臣一員壓百官班”，轉(zhuǎn)對(duì)上封章在儀制上也稍有變化，要求“其轉(zhuǎn)對(duì)官兩員封付■門使引進(jìn)，本官隨百僚退，不用別出謝恩”。⑤

后漢承襲了起居轉(zhuǎn)對(duì)制，但因給事中陶■的奏請(qǐng)，乾■三年（950年）該制被廢止。在陶■看來：

五日上章，曾非舊制，百官敘對(duì)，且異昌言。徒■天聰，無益時(shí)政，欲乞停轉(zhuǎn)對(duì)。在朝群臣有所聞見，即許不時(shí)詣闕聞奏。⑥

可見轉(zhuǎn)對(duì)言事質(zhì)量，并非有改行封章這樣形式上的變化所能扭轉(zhuǎn)，而有所見可非時(shí)上奏的規(guī)定，也未讓百官完全失去言事權(quán)力。陶■的主張能被采納并寫入本傳，可知時(shí)人對(duì)此多持贊賞態(tài)度，《冊(cè)府元龜》就說，轉(zhuǎn)對(duì)行，“時(shí)議者以為不便，后竟罷之，始知李琪所奏，深達(dá)治體矣”。⑦

數(shù)月之后，后周太祖即位，他以允許群臣有所見非時(shí)上章的方法表明自己欲開言路。當(dāng)時(shí)詔書對(duì)轉(zhuǎn)對(duì)的態(tài)度是：

如聞累朝舊制，咸令轉(zhuǎn)對(duì)上書，百辟相循五日為準(zhǔn)，然或權(quán)臣惜短，時(shí)主多猜，不敢深切為言，恐以傷觸獲戾，至有搜羅鄙事，蔓延虛辭，徒牽率以為勞，于裨補(bǔ)而何?。竣?/p>

在轉(zhuǎn)對(duì)上書與非時(shí)上封事間選擇后者，反映了兩者在當(dāng)時(shí)的效果差異，盡管周太祖承認(rèn)轉(zhuǎn)對(duì)的確是一項(xiàng)舊制，然而在其完全不能發(fā)揮作用的情況下沒有理由堅(jiān)持。不過這兩種舉措具有塑造帝王虛懷聽納形象、確保普通臣僚參與核心政治、擴(kuò)充皇帝信息渠道等一系列功能，是當(dāng)時(shí)政治結(jié)構(gòu)中不可或缺的部分，政治結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化，執(zhí)政君臣就必須對(duì)其加以利用。最后值得一提的是后周世宗對(duì)入■制進(jìn)行了部分改革。顯德四年（957年）世宗下詔：

今后每遇入■，其待制官、候?qū)偌拔奈涑煎挤菚r(shí)所上章疏，并須直書其事，……其待制候?qū)伲窈笥谖陌鄡?nèi)輪次充，不在只取刑法官。⑨

于是“入■”這一政治空間，更大程度地向臣僚開放了。

上文梳理了唐代次對(duì)、巡對(duì)、轉(zhuǎn)對(duì)的關(guān)系，對(duì)轉(zhuǎn)對(duì)在五代的變遷作了歷史性考察，下面擬就五代轉(zhuǎn)對(duì)特點(diǎn)作進(jìn)一步發(fā)掘。

首先，轉(zhuǎn)對(duì)這一名稱使用更為廣泛，逐漸替代次對(duì)一詞。⑩其原因可能是入■與延英舉行太少，比較頻繁的內(nèi)殿起居奏事不存在太多班次，加之有資格參與官員多，輪轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，奏事者關(guān)注點(diǎn)從奏事當(dāng)日班次的“依次”轉(zhuǎn)到奏事日期的“輪轉(zhuǎn)”，故稱為轉(zhuǎn)對(duì)，并逐漸運(yùn)用到代稱入■次對(duì)。

至于這種變化的具體內(nèi)容，從形式上看，五代轉(zhuǎn)對(duì)與唐代相比在“場(chǎng)合”上已有很大不同，入■轉(zhuǎn)對(duì)雖然仍被執(zhí)行，轉(zhuǎn)對(duì)主要舉行空間卻由延英殿改為內(nèi)朝正殿，所依附儀式也從延英聽成內(nèi)殿起居。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)對(duì)參加范圍被固定在一個(gè)較大范圍，于是，對(duì)單個(gè)官員而言，奏事權(quán)力被稀釋，對(duì)轉(zhuǎn)對(duì)制度而言，重要性在下降，容易成為簡(jiǎn)單的求言途徑，而這正是北宋對(duì)轉(zhuǎn)對(duì)制的一貫定位。

再就內(nèi)涵上說，與單純的聽政形式開延英不同，內(nèi)殿起居儀式特征更為突出。于是，依附其間的轉(zhuǎn)對(duì)也與唐代產(chǎn)生了距離。唐代最初創(chuàng)立的次對(duì)中議政、批評(píng)式的巡對(duì)部分很快被取消，次對(duì)長(zhǎng)期以溝通、商議的性質(zhì)存在。隨著晚唐聽政制度的衰敗，五代轉(zhuǎn)對(duì)其實(shí)是“添注涂改”式的重建，雖襲轉(zhuǎn)對(duì)之名，形式上也算接近，視其為一新制度也未為不可。它從設(shè)立之初就是為了加強(qiáng)君臣聯(lián)系，被當(dāng)做一種求言方式、朝政點(diǎn)綴來加以運(yùn)用，并不存在唐代那種強(qiáng)調(diào)皇帝聽政接觸面，分配政治參與權(quán)的要求，其作為行政必要流程特征也大為削弱，所以其實(shí)現(xiàn)方式易于從“面對(duì)”變成“上章”，并與“封章言事”發(fā)揮相似的功能。

下窺宋代，上述這些特征在宋初多被繼承延續(xù)。在慶歷政風(fēng)變革以后，因士大夫參政熱情提高，能夠與皇帝當(dāng)面接觸、暢所欲言的轉(zhuǎn)對(duì)言事制度越來越受到重視，士大夫希望它可以轉(zhuǎn)化為一種穩(wěn)定的議政權(quán)力，使自己對(duì)現(xiàn)實(shí)政治產(chǎn)生影響。顯然，沒有五代轉(zhuǎn)對(duì)的意義與形式變化，唐代那種只能談?wù)摫舅竟?，作為行政流程的次?duì)制，實(shí)在難以滿足宋人“思出其位”、熱議時(shí)政的要求，更不要說承載帝王廣聽、公議得進(jìn)等愿望了。

【作者簡(jiǎn)介】陳曄，男，1984年生，重慶大學(xué)人文社科高等研究院講師，主要研究方向?yàn)樘扑问贰?/p>

A Study on Ci-dui and Zhuan-dui System from Middle Tang Dynasty

to the Norm of Daily Life in Five Dynasties

Abstract： The source of Zhuan-dui system could be traced to the metaphase of Tang Dynasties， which was important component in hold court of Yan-ying and Ru-ge of emperors. Five Dynasties period was troubled times， and the meeting of hold court was damaged. Mingzong of Late Tang Dynasty set up the norm of daily life in adytum to call in ministers. But norm of daily life did not relate to administration， Zhuan-dui must request Politically-Criticizing， so communicates face-to-

篇10

【關(guān)鍵詞】小額信貸 發(fā)展模式 金融生態(tài)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)村小額信貸作為一種專門為農(nóng)村居民提供資金支持的信貸方式，是在大量農(nóng)民處于信貸服務(wù)邊緣和政府扶貧貼息政策失效的背景下產(chǎn)生的，是支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。因此，借鑒國(guó)外小額信貸運(yùn)行的成功模式，探索適合我國(guó)農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、小額信貸的含義

關(guān)于小額信貸的含義，國(guó)際國(guó)內(nèi)有多種表述。Morduch（1997）認(rèn)為，小額信貸是一種向貧困農(nóng)戶提供較高利率的無資產(chǎn)擔(dān)保的小額貸款并保持了高還貸款率的扶貧到戶方式。杜曉山、孫若梅（2000）認(rèn)為小額信貸是指轉(zhuǎn)向低收入階層提供小額度的信貸服務(wù)活動(dòng)。世界銀行扶貧協(xié)商小組(CGAP )認(rèn)為，小額信貸是在一定區(qū)域內(nèi)，在特定的制度安排下，按特定的目標(biāo)向貧困人口直接提供貸款資金及綜合技術(shù)服務(wù)的一種特殊的信貸方式。

二、我國(guó)農(nóng)村小額信貸發(fā)展存在的問題

我國(guó)最早的小額信貸從1981年聯(lián)合國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）在內(nèi)蒙古8旗（縣）開展的北方草原和畜牧發(fā)展項(xiàng)目開始。2001年，中國(guó)人民銀行發(fā)起在全國(guó)推廣農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)，我國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)開始大規(guī)模介入小額信貸領(lǐng)域。從農(nóng)村小額信貸發(fā)展的實(shí)踐來看，存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）營(yíng)運(yùn)資金不足，資金來源渠道單一

我國(guó)公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的資金來源受到嚴(yán)格的限制，目前唯一被默許的資金來源渠道是國(guó)外和國(guó)際組織的資助和部分扶貧貸款，缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。對(duì)于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開辦的小額信貸業(yè)務(wù)，雖然金融機(jī)構(gòu)可以吸收儲(chǔ)蓄存款，但是由于農(nóng)村的金融資源通過各種方式改變流向，農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，難以有更多的資金用于小額信貸。

（二）法律制度不完善

我國(guó)的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)不能取得合法的金融機(jī)構(gòu)地位，極大地限制了它們籌措資金的能力，影響其正常發(fā)展。同時(shí)，由于缺乏相關(guān)法律制度對(duì)農(nóng)村小額信貸進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管，使得金融機(jī)構(gòu)的小額信貸業(yè)務(wù)以及地方性、民間性的小額信貸機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏規(guī)范性的指導(dǎo)與約束，限制了業(yè)務(wù)的拓展。小額信貸的運(yùn)作缺少有效的補(bǔ)償機(jī)制。

（三）信貸產(chǎn)品與服務(wù)品種少

小額信貸只有創(chuàng)造出合適的信貸產(chǎn)品與服務(wù)，才能幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，改善收入，歸還貸款，服務(wù)“三農(nóng)”。合適的信貸產(chǎn)品與服務(wù)值適合的貸款利率、貸款期限、貸款額度、還款機(jī)制和其他服務(wù)，比如，提供農(nóng)產(chǎn)品需求信息、提供農(nóng)產(chǎn)品種植技術(shù)、提供業(yè)務(wù)咨詢與理財(cái)顧問等。

（四）面臨多種風(fēng)險(xiǎn)

小額信貸面臨信用風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)的農(nóng)村征信系統(tǒng)建設(shè)不健全，對(duì)農(nóng)戶的失信行為缺乏必要的約束力，部分農(nóng)戶的信用觀念較差是形成小額信貸信用風(fēng)險(xiǎn)的主觀原因；自然災(zāi)害和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)是形成小額信貸信用風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因。小額信貸實(shí)施利率優(yōu)惠，由于小額信貸的筆數(shù)多、金額小、客戶分散，管理成本相對(duì)較高，往往因?yàn)槔什荒芨采w成本，形成經(jīng)營(yíng)虧損，影響到金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額信貸的積極性。

三、國(guó)外農(nóng)村小額信貸發(fā)展的成功模式

（一）孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式

孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行（GB）創(chuàng)建于1974年，屬于非政府的小額信貸組織，20世紀(jì)80年代在政府支持下逐步轉(zhuǎn)化為一家獨(dú)立的銀行。其經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和消滅貧困，主要特征如下：屬于非政府組織模式；資金來源于成員存款、經(jīng)營(yíng)收入和批發(fā)資金；貸款發(fā)放對(duì)象為貧困農(nóng)戶，以農(nóng)村婦女為主；按照不同貸款種類實(shí)行不同利率；5人小組貸款模式，“2—2—1”順序貸款方式；強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，建立風(fēng)險(xiǎn)基金。

（二）印度尼西亞人民銀行模式

印尼人民銀行(BRI)是印尼主要的國(guó)有商業(yè)銀行之一，成立于1895年，是印度尼西亞國(guó)有商業(yè)銀行中唯一從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。主張走商業(yè)化道路，通過監(jiān)管將小額信貸機(jī)構(gòu)納入整個(gè)金融體系。經(jīng)營(yíng)的主要特征如下：屬于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)模式；資金來源于資本金、公眾存款和批發(fā)資金；貸款對(duì)象為農(nóng)戶和城市中的中低收入人群以及中小微型企業(yè)；利率市場(chǎng)化；采用按月等額分期還款方式；采用村銀行模式，對(duì)村級(jí)銀行和貸款客戶提供有效激勵(lì)；努力降低貸款交易成本和管理成本。

（三）國(guó)外小額信貸發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從GB模式與BRI模式的經(jīng)驗(yàn)來看，有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是實(shí)行利率市場(chǎng)化。合理的利率定價(jià)是小額信貸實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧和自我發(fā)展的動(dòng)力；二是豐富資金來源。通過吸收儲(chǔ)蓄存款，貸款者償還貸款的同時(shí)存入更小金額的存款；三是確定合理的貸款額度，實(shí)行分期還款機(jī)制。貸款額度小，但當(dāng)貸款人及時(shí)歸還貸款，以后的貸款額度就會(huì)逐漸增加；四是針對(duì)工作人員和貸款客戶，建立激勵(lì)機(jī)制。

四、推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村小額信貸持續(xù)發(fā)展的政策建議

在我國(guó)，推動(dòng)建立小額信貸持續(xù)發(fā)展的平臺(tái)，為農(nóng)村低端收入群體提供具有長(zhǎng)期性、高效性、穩(wěn)定性的融資渠道，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）營(yíng)造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

建立與各級(jí)黨政部門的溝通渠道，把“信用村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）建設(shè)”作為農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容；正確進(jìn)行輿論引導(dǎo)，大力弘揚(yáng)信用觀念，利用多種形式開展金融知識(shí)宣傳活動(dòng)；進(jìn)一步加強(qiáng)“農(nóng)村信用工程建設(shè)”，全面推進(jìn)農(nóng)村征信體系建設(shè)；打擊逃廢債行為，采用法律或行政制裁的方式，維護(hù)良好的信用環(huán)境。

（二）拓寬小額信貸資金供給渠道

允許經(jīng)營(yíng)良好的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入資本市場(chǎng)，對(duì)有條件參與同業(yè)拆借市場(chǎng)的小額信貸機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)他們從同業(yè)或相關(guān)金融機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行資金余缺調(diào)劑；建立小額信貸機(jī)構(gòu)資金批發(fā)機(jī)制；政府通過鼓勵(lì)資金整合，建立社會(huì)性的“小額信貸基金”，按比較規(guī)范的小額信貸模式運(yùn)營(yíng)。

(三) 加快小額信貸立法

建議國(guó)家制定《民間借貸法》、《融資法》等，依法規(guī)范農(nóng)村金融市場(chǎng)，綜合運(yùn)用支農(nóng)金融資源，全面提高農(nóng)村金融服務(wù)水平；加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村保障制度建設(shè)。

（四）拓展小額信貸服務(wù)的內(nèi)涵和外延

拓寬小額信貸服務(wù)對(duì)象，將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)體工商戶以及農(nóng)村各類微小企業(yè)；靈活設(shè)定小額信貸期限與額度，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)特點(diǎn)、生產(chǎn)項(xiàng)目的不同周期和農(nóng)戶實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況確定貸款期限與額度；加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)科技部門、貿(mào)易部門等的聯(lián)系，為農(nóng)戶提供技術(shù)與信息支持。

（五）建立適合小額信貸發(fā)展需求的監(jiān)管方式

從金融監(jiān)管方面來講，小額信貸在風(fēng)險(xiǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員履職以及各時(shí)期的信貸政策調(diào)整方面都具有特殊性，因此，監(jiān)管方式也要因地制宜、區(qū)別對(duì)待，采用適合小額信貸發(fā)展需求的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式。

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