導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村醫(yī)療研究報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關(guān)鍵詞】全科醫(yī)生 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè) 培養(yǎng)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為我國最基層的衛(wèi)生醫(yī)療單位，為我國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)做出了不可磨滅的貢獻。一方面，它極大地緩解了農(nóng)村低收入群體看病難、看病貴的問題，提高了農(nóng)村地區(qū)廣大人民的生活質(zhì)量；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在發(fā)展的過程中，也遇到一些瓶頸和障礙。比如說，醫(yī)療衛(wèi)生資源欠缺，不能提高醫(yī)療服務(wù)層次；國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)政策導(dǎo)向不足等。但筆者認為，就當(dāng)前的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)而言，亟待解決的還是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)人員緊缺以及層次不夠的問題，人員問題不解決，投入再好的設(shè)備也無法發(fā)揮其功效。

一、農(nóng)村全科醫(yī)生培養(yǎng)的必要性

（一）培養(yǎng)農(nóng)村全科醫(yī)生是我國醫(yī)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的必然要求

世界衛(wèi)生組織的研究報告表明，隨著社會對于醫(yī)療衛(wèi)生水平需求的不斷提高，在所有的就診人群中，只有大約50%左右的病人需要接受?？漆t(yī)生的診療，而人群中的80%到90%以上的基本健康問題通過訓(xùn)練有素的全科醫(yī)生即可獲得解決。而就目前我國全科醫(yī)生事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r來看，我國城市地區(qū)已基本建立起以社區(qū)衛(wèi)生所為基礎(chǔ)的全科醫(yī)生制度，而在廣大農(nóng)村及老少邊窮地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平仍然很低，當(dāng)?shù)厝匀皇且浴俺嗄_醫(yī)生”和“萬金油”醫(yī)生為基礎(chǔ)建立起來的相對落后的醫(yī)療衛(wèi)生隊伍。因此，在農(nóng)村地區(qū)建立健全全科醫(yī)生制度迫在眉睫。

（二）培養(yǎng)全科醫(yī)生是降低居民醫(yī)療費用支付的需要

全科醫(yī)生的最主要就業(yè)崗位是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的主要人才，他們不僅在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部提供門診服務(wù)，還能夠走進家庭，上門入戶為居民提供醫(yī)療服務(wù)。也就是說，居民除了在大醫(yī)院住院期間，其在住院前在家的日子，出院后回家康復(fù)期這兩頭，基本上由全科醫(yī)生負責(zé)。因此，全科醫(yī)生是“離居民最近的醫(yī)生”，也是最了解居民日常健康狀況的人。正因為如此，全科醫(yī)生可以幫助居民控制日常疾病，可以把居民留在基層。這樣，一方面可以減少居民盲目的往大醫(yī)院涌入；另一方面，也可以間接的控制居民的醫(yī)療費用支出，從而起到緩解看病難、看病貴的作用。

（三）培養(yǎng)農(nóng)村全科醫(yī)生是實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)生自我價值的需要

在我國的廣大農(nóng)村及邊遠地區(qū)，農(nóng)村醫(yī)生由于受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平低下和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后的狀況，不能獲得有效且系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)，他們的主要醫(yī)療知識不是來源于系統(tǒng)化的醫(yī)學(xué)高等教育，而是憑借日常的經(jīng)驗積累。這就導(dǎo)致他們的醫(yī)技普遍不高，在面對復(fù)雜的病癥時常常是心有余而力不足。而另一方面，救死扶傷的醫(yī)學(xué)理念也是每一個農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員所追求的職業(yè)理想，這種理想與現(xiàn)實間的巨大差距常常使得他們的內(nèi)心世界極其苦悶。因此，為農(nóng)村醫(yī)生提供一種系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化的職業(yè)技能獲得機制和職業(yè)晉升途徑是幫助他們實現(xiàn)人生自我價值的重要手段。

二、農(nóng)村全科醫(yī)生的培養(yǎng)模式和途徑

（一）建立健全農(nóng)村全科醫(yī)生來源機制

（1）立足實際，發(fā)揮成人教育優(yōu)勢，把農(nóng)村基層醫(yī)生轉(zhuǎn)變?yōu)槿漆t(yī)生

我國目前擁有大約120萬左右的農(nóng)村基層醫(yī)生，他們是農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主干力量，也是支撐未來數(shù)十年我國基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的基石。因此，要建立一支強大的基層全科醫(yī)生隊伍，我們必須立足國情，就近把這些農(nóng)村醫(yī)生轉(zhuǎn)變?yōu)槿漆t(yī)生。但另一方面，由于我國農(nóng)村基層醫(yī)生所受的醫(yī)學(xué)教育普遍較為落后，學(xué)歷層次普遍較低，不能適應(yīng)日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生需求，而要解決這些問題，通過普通的高等教育是不太可能的。而成人教育作為全日制普通高等教育的一種重要補充，其職業(yè)化的教育模式和門檻低的特點，正好滿足農(nóng)村醫(yī)生填補系統(tǒng)化醫(yī)學(xué)知識空白的愿望。因此，我們可以發(fā)揮成人教育的優(yōu)勢，開設(shè)多層次的全科醫(yī)學(xué)成人教育，有針對性的將農(nóng)村醫(yī)生就近轉(zhuǎn)化為合格的全科醫(yī)生。

（2）著眼未來，吸收更多的年輕高校畢業(yè)生投身農(nóng)村全科醫(yī)學(xué)事業(yè)

鑒于我國當(dāng)前農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)落后的現(xiàn)狀，吸收更多的年輕高校畢業(yè)生進入基層醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)就業(yè)是改善當(dāng)前農(nóng)村全科醫(yī)生緊缺的一個重要途徑。就我國目前的國情而言，短時間內(nèi)提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)水平的出路還是在于有大量高素質(zhì)的高等醫(yī)學(xué)畢業(yè)生加入到這個隊伍。一方面，大量的高素質(zhì)大學(xué)生加入到農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中，可以大幅度地提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，改善我國城市與農(nóng)村間醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的不均衡；另一方面，高素質(zhì)醫(yī)學(xué)大學(xué)生的加入也可以使我國的全科醫(yī)生事業(yè)與全科醫(yī)學(xué)向著專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和高層次化方向發(fā)展。

（二）逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的全科醫(yī)生培養(yǎng)制度

（1）規(guī)范全科醫(yī)生培養(yǎng)模式

全科醫(yī)生主要是在基層承擔(dān)預(yù)防保健、常見病、多發(fā)病診療，病人康復(fù)和慢性病管理等一體化服務(wù)的人員，由于其與傳統(tǒng)的專科醫(yī)生有著不同的工作性質(zhì)。因此，在全科醫(yī)生的教育培養(yǎng)模式中也應(yīng)該體現(xiàn)出這種差異。規(guī)范化的全科醫(yī)生培養(yǎng)模式包括：將全科醫(yī)生培養(yǎng)過程劃分為兩個部分。第一部分即“臨床醫(yī)學(xué)本科教育階段”，在這個階段中，全科醫(yī)學(xué)學(xué)生跟其他醫(yī)學(xué)生一樣系統(tǒng)的學(xué)習(xí)各門醫(yī)學(xué)理論，這個階段一般是5年。第二階段是“畢業(yè)后規(guī)范化培訓(xùn)階段”，在此階段，全科醫(yī)學(xué)生主要進行規(guī)范化的全科醫(yī)生職業(yè)培訓(xùn)，這個階段一般需要3年。

（2）建立健全全科醫(yī)生的激勵機制

只有優(yōu)厚的職業(yè)待遇和正規(guī)的職業(yè)晉升渠道才能使一個人樂于在自己從事的職業(yè)中奉獻智慧和精力。全科醫(yī)生隊伍的壯大也是如此，只有充分有效的職業(yè)激勵，才能鼓勵更多的優(yōu)秀人才投身到農(nóng)村全科醫(yī)學(xué)事業(yè)中來。而有效的全科醫(yī)生激勵主要包括：合理確定全科醫(yī)生的勞動報酬；規(guī)范全科醫(yī)生的診療收費；完善鼓勵全科醫(yī)生到艱苦邊遠地區(qū)工作的補津貼政策；拓寬全科醫(yī)生的職業(yè)發(fā)展路徑等等。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村空心化；農(nóng)村養(yǎng)老保障；社會保障

一、研究背景及意義

伴隨工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的極不合理并產(chǎn)生人口空心化；同時受城鄉(xiāng)分割的二元體制和戶籍制度的限制，村莊外延異常膨脹和村莊內(nèi)部急劇荒蕪，形成了空間形態(tài)上空心分布。由人口空心化還逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕叭丝?、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等的農(nóng)村地域、經(jīng)濟、社會服務(wù)等空心化現(xiàn)象。2012年3月底的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告農(nóng)村空心化及其整治策略》認為，“中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)積極推進“空心村”綜合整治，以破解土地供需矛盾，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?！保?①

經(jīng)濟水平低下、農(nóng)民增收困難諸多因素為農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障帶來了空前困難。農(nóng)村社會保障制度主要以家庭保障為主，社區(qū)和政府起到一定的輔助作用，但存在資金匱乏、覆蓋范圍窄、保障水平低等問題。與城市空巢老人相比，農(nóng)村留守老年人由于經(jīng)濟水平的低下和社會保障的缺乏而更具脆弱性。全面審視農(nóng)村養(yǎng)老保障成為迫切需要，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，形成有效的農(nóng)村養(yǎng)老保障供給，對于解決農(nóng)村養(yǎng)老問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會保障發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

二、農(nóng)村空心化對農(nóng)村養(yǎng)老保障的影響

農(nóng)村社會保障是指國家通過國民收入的分配與再分配，對暫時或永久失去勞動能力及生活困難的勞動者或全體社會成員，由政府和社會依法為其提供基本生活保障，建立起來的具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的通稱”。農(nóng)村養(yǎng)老保障主要分為經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉，供給方式主要就是家庭供給和社會供給兩大類。家庭供給與家庭結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟水平、可供資源、和養(yǎng)老觀念有關(guān)。社會供給與社會政策和制度安排、社會觀念和社會經(jīng)濟水平有關(guān)。

（一）勞動結(jié)構(gòu)老齡化加大農(nóng)村老人自我供養(yǎng)負擔(dān)

在農(nóng)村，老年人的養(yǎng)老一般依靠自己從事農(nóng)業(yè)勞動來進行自我支持。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致老人的土地經(jīng)營面積的增大，間接地加重了老人的勞動強度。許多農(nóng)村老年人還要為子女照料小孩，生產(chǎn)和生活的壓力大大增加。

（二）人口外流削弱傳統(tǒng)家庭供給功能

農(nóng)村空心化在很大程度上改變了家庭結(jié)構(gòu)和居住安排，留守老人與子女生活在空間和時間上的分離，違背了家庭養(yǎng)老模式“就近照顧”的原則，使家庭供給失去了原有的支柱，削弱了老年人依靠家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，使得老人的生活照料與精神慰藉成為問題。

（三）政府養(yǎng)老保障支持有限、養(yǎng)老保障制度存在缺陷

政府的支持基本上集中在經(jīng)濟上，但支持力度不大，水平低，難以形成有效的“安全保障網(wǎng)”。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險為 60歲及以上的農(nóng)村老年人提供的保障仍欠完善，按照55元每月，一年僅為660元，按照當(dāng)前的物價和生活水平，即使是在農(nóng)村該保障程度仍然偏低。

（四）公共服務(wù)空心化導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老保障服務(wù)匱乏

社區(qū)養(yǎng)老供給體系需要大量的資金和基礎(chǔ)設(shè)施作后盾，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，基層政府財力較弱，社區(qū)養(yǎng)老資源十分有限。社區(qū)服務(wù)覆蓋范圍狹窄，村集體對老年農(nóng)民的補貼很少，無法大量興建養(yǎng)老院等機構(gòu)進行集中式養(yǎng)老。老年醫(yī)療服務(wù)、老年生活料理服務(wù)、不能自理老人的長期護理服務(wù)等也無法實施。

（五）養(yǎng)老價值觀念變化、子女及老人養(yǎng)老意識淡薄

競爭的壓力使農(nóng)村青年無暇顧及留守在家的老人，養(yǎng)老意識十分淡薄。他們意識到養(yǎng)老也是社會的責(zé)任，希望政府承擔(dān)更多的責(zé)任，認為自己沒有義務(wù)掏錢來建養(yǎng)老社區(qū)。大部分農(nóng)民對養(yǎng)老院集中供養(yǎng)的方式也并不認可，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏信心，繳費意愿很弱。

三、農(nóng)村空心化背景下改善養(yǎng)老保障的對策建議

（一）建立政府-社區(qū)-家庭協(xié)同養(yǎng)老的保障體系

應(yīng)當(dāng)建立以政府為核心的經(jīng)濟供養(yǎng)體系，以社區(qū)為核心的生活照料體系，以家庭為核心的精神慰藉體系。首先，政府應(yīng)保障農(nóng)村老人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療制度。其次，推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并提供多樣化和個性化的老年服務(wù)。最后，強化子女的孝道觀念，滿足老人精神上的需求。政府和社區(qū)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)傳統(tǒng)家庭美德，強化社會輿論間接地提高留守老人的精神慰藉水平。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟以改善養(yǎng)老保障經(jīng)濟基礎(chǔ)

應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)村老年服務(wù)組織要充分發(fā)揮作用，組織老人在生產(chǎn)上互幫互助。二是要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化?；鶎诱訌娹r(nóng)業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民應(yīng)用先進農(nóng)業(yè)設(shè)備的能力，以促進生產(chǎn)率的提高，改善留守老人的經(jīng)濟狀況和生活狀況。

（三）完善土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度提高農(nóng)村土地養(yǎng)老保障

第一，土地出租收入是農(nóng)村養(yǎng)老的重要來源，應(yīng)切實完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。《十二五規(guī)劃》提出“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，在依法自愿有償和加強服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場?！钡诙寰用裢恋仞B(yǎng)老的主要來源是土地自經(jīng)營帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，促進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，切實提高勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，進而提升土地養(yǎng)老保障能力。

（四）加大政府投入力度提高農(nóng)村社會保障水平

一方面，國家應(yīng)增加投入，進行區(qū)域統(tǒng)籌，增加農(nóng)村集體供款，解決農(nóng)民養(yǎng)老保險金不足問題；調(diào)整地方財政支出，適度增加養(yǎng)老對農(nóng)民的養(yǎng)老支出。加大與養(yǎng)老配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建立健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，還要盡快建立起可供老年人休閑娛樂的場所和設(shè)備。另一方面，建立和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障供給的政策法規(guī)如農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。增強農(nóng)村養(yǎng)老保險基金支付能力，擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。

（五）完善農(nóng)村社會救助體系發(fā)揮補充養(yǎng)老功能

農(nóng)村社會救助體系中的農(nóng)村最低生活保障制度、計生家庭獎扶制度、五保供養(yǎng)制度等是農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要補充部分，其建立完善直接關(guān)系到整個社會保障水平的提高。第一，建立動態(tài)的輔助養(yǎng)老制度。需要建立低保金和計生家庭獎扶金的動態(tài)調(diào)整機制，避免通貨膨脹對其保障能力的削弱。第二，擴大輔助養(yǎng)老制度覆蓋范圍。農(nóng)村最低生活保障制度與計生家庭獎扶制度應(yīng)當(dāng)覆蓋所有農(nóng)村土地養(yǎng)老、子女養(yǎng)老缺失的家庭。

（六）弘揚傳統(tǒng)尊老文化加強養(yǎng)老保障的道德支持

為了提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平也應(yīng)從道德角度出發(fā)，大力弘揚中華民族敬老、愛老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德和孝道觀念，營造有利于農(nóng)村老人的身心健康的良好社會氛圍。一方面，要加強家庭的尊老敬老氛圍，使子女切實擔(dān)負起養(yǎng)老敬老的家庭責(zé)任。另一方面，要加強尊老敬老的社會輿論氛圍，使社會整體對老年人養(yǎng)老保障有有力的道德支撐和輿論約束。

四、小結(jié)

農(nóng)村空心化趨勢對農(nóng)村養(yǎng)老保障產(chǎn)生嚴(yán)重的影響和挑戰(zhàn)，使數(shù)量巨大的農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障問題日益嚴(yán)峻。政府和社區(qū)必須盡快負起責(zé)任，明確各個養(yǎng)老保障供給主體的責(zé)任，對養(yǎng)老保障資源進行整合，構(gòu)建適合農(nóng)村生產(chǎn)生活、符合農(nóng)村老人養(yǎng)老需求的政府、社區(qū)、家庭協(xié)同的養(yǎng)老保障體系。

[注釋]

①《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告農(nóng)村空心化及其整治策略》[R].中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012.03.

[參考文獻]

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[6]宋士云.農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷[M].北京：人民出版社，2006.26.

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關(guān)鍵詞：機制設(shè)計；農(nóng)村；公共服務(wù)

中圖分類號：F328 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0063-03

一、問題的提出

我國農(nóng)村發(fā)展存在的問題根源于農(nóng)村公共物品供給不足，歸根結(jié)底是農(nóng)村公共服務(wù)機制不合理。通過優(yōu)化經(jīng)濟機制設(shè)計可以解決農(nóng)村公共物品供給中政府與市場的失靈問題，可以實現(xiàn)政府與市場的“雙贏”。因此，要在新農(nóng)村建設(shè)中，改革不合理的體制，設(shè)計科學(xué)的運轉(zhuǎn)機制，解決農(nóng)村公共物品供給中政府與市場的失靈問題。

經(jīng)濟機制設(shè)計理論由美國科學(xué)院院士利奧?赫維茨在30多年前創(chuàng)立。它所討論的問題是，對于任意給定的一個社會目標(biāo)，能否并怎樣設(shè)計一個經(jīng)濟機制，以達到既定的社會目標(biāo)。經(jīng)濟機制設(shè)計理論表明：在公共物品的供給中，政府、企業(yè)（或個人）雙贏或多贏是可能的。經(jīng)濟機制設(shè)計理論為我們解決公共物品的供給問題，提供了一條新的思路。首先，經(jīng)濟機制的核心是政府與市場的關(guān)系。政府可以構(gòu)造一個介于市場和計劃之間的混合經(jīng)濟機制，使企業(yè)（或個人）在實現(xiàn)自利目標(biāo)（營利）的同時，不知不覺地實現(xiàn)了社會目標(biāo)，例如發(fā)展農(nóng)作物保險，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。對于農(nóng)業(yè)保險這類公共物品的市場失靈，如果完全靠政府，也存在著監(jiān)督成本高和信號扭曲的問題；當(dāng)政府主導(dǎo)、并與市場聯(lián)手來解決時，就出現(xiàn)了希望。其次，雙贏或多贏的經(jīng)濟機制建立，重要的是信息和激勵（主要是經(jīng)濟激勵），即政府對市場的信息和激勵服務(wù)，可以有效促進雙贏或多贏的經(jīng)濟機制建立。再次，要素的構(gòu)成、關(guān)系及其功能是機制的本質(zhì)內(nèi)涵。從公共物品供給的機制看，規(guī)劃、政策、法律、法規(guī)及其落實服務(wù)的供給，決定了公共設(shè)施及公共服務(wù)的供給。按照機制設(shè)計的理論，合理的機制設(shè)計可以避免農(nóng)村公共物品供給中政府失靈和市場失靈。農(nóng)村公共服務(wù)機制主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給機制、農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)供給機制。農(nóng)村公共服務(wù)機制設(shè)計就是消除在農(nóng)村公共物品供給中存在的政府失靈和市場失靈問題，其本質(zhì)是通過供給關(guān)系、方式的制度規(guī)定，綜合考慮各主體的利益，使各主體在一個組織框架內(nèi)，都實現(xiàn)各自的最大化的利益或成本的最小化，從而使農(nóng)民付出最小的成本而得到最完善的農(nóng)村公共物品，同時也使政府付出最小的支出，供給最完善的農(nóng)村公共物品。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營機制設(shè)計

根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學(xué)基本理論，私人企業(yè)的組織機制在歷史上雖然是自發(fā)形成的，但卻是由政府規(guī)制確定下來的，在市場中，一個企業(yè)要采取什么樣的機制，由政府以《企業(yè)法》《公司法》等法律、制度的形式進行明確的界定。企業(yè)根據(jù)自己的目標(biāo)和需要選擇適合自己的組織機制?？茖W(xué)、合理的企業(yè)機制對于保證企業(yè)的合法、高效運行提供了保證?，F(xiàn)代企業(yè)的法人治理機制保證了相關(guān)主體總體目標(biāo)的一致。對于農(nóng)村公共物品而言，其供給機制不同于一般企業(yè)。因此，必須設(shè)計科學(xué)、合理的機制，以保證公共物品的有效供給。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益性基礎(chǔ)設(shè)施。對于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，如圖書館等，一般由政府供給，采取政府調(diào)控下的事業(yè)單位運作機制，本文對此不作過多的闡述。對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)采取政府調(diào)控下的企業(yè)化運作機制。

本文根據(jù)中國的國情，借鑒國內(nèi)外相關(guān)企業(yè)樣本，設(shè)計了我國農(nóng)村經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施運營機制（如圖1所示）。圖1表示了，政府負責(zé)農(nóng)村經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集和政策、法律法規(guī)的制定，其中資金籌集的方式主要有：政府財政撥款；政府向企業(yè)貸款；由政府向社會發(fā)行債券。企業(yè)或合作社負責(zé)運營和管理。政府與企業(yè)主要是債權(quán)債務(wù)關(guān)系、規(guī)制被規(guī)制關(guān)系。由用戶民主選舉產(chǎn)生企業(yè)的董事會，這樣可以確保價格的確定一般都能充分考慮既維護用戶的利益，又能有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。當(dāng)董事會對確定的價格意見分歧很大時，還可召開有更多用戶參加的價格聽證會，廣泛聽取更多人士的意見，所以嚴(yán)格地說，這種機制下的價格基本是由用戶確定的。董事會將討論后所定的價格提交政府價格部門即公用事業(yè)管理部門批準(zhǔn)后實施。所謂政府審批主要是看價格確定的程序是否合法，是否能保證企業(yè)按時償還貸款、債券和滿足企業(yè)的長期發(fā)展。這種機制，相對于目前的市場化機制，具有更多的福利性，兼顧了公平性和效率性。這種企業(yè)機制有效地避免了由于公共物品如水、氣等產(chǎn)品需求彈性小，供給企業(yè)在追逐利潤最大化的目標(biāo)下，操縱價格的弊端；有效避免我國當(dāng)前監(jiān)管無力，凡價格聽證，價格必漲，聽證流于形式，群眾反映強烈的問題；有效避免信息不對稱下，政府尋租，廠商與政府勾結(jié)等腐敗問題的產(chǎn)生。董事會聘任經(jīng)理，負責(zé)企業(yè)的生產(chǎn)管理，負責(zé)制訂經(jīng)營計劃和償還政府借款、貸款計劃并經(jīng)董事會同意，具體實施經(jīng)營管理。通過這種機制的建立，為解決我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建管一體的弊端，提供了一種可以借鑒的參考。在保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的前提下，使政府的資金投入最有效地被利用，也使廣大農(nóng)民在使用這些基礎(chǔ)設(shè)施中付出最小而得到的社會福利最大。

上述機制設(shè)計，只是為新農(nóng)村建設(shè)公共物品運營機制設(shè)計，提供一種可借鑒、參考的思路，具體實踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際具體設(shè)計。在新農(nóng)村建設(shè)中，我國各地大膽創(chuàng)新，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給機制上有許多創(chuàng)新。只要這些機制能夠提供完善的讓農(nóng)民滿意的公共物品，只要這些公共物品供給是高效率的、合理的和科學(xué)的，同時也是讓政府滿意的，那么，就實現(xiàn)了機制設(shè)計“雙贏”的目標(biāo)，那么它就是一個合理的機制。

三、農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)機制設(shè)計――以“新農(nóng)合”為例

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、農(nóng)技推廣等，都屬于農(nóng)村公共事業(yè)范疇，其主要功能是為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)提供服務(wù)。傳統(tǒng)農(nóng)村公共事業(yè)供給，政府和事業(yè)單位在性質(zhì)上基本上不存在區(qū)別，政府撥款給事業(yè)單位，事業(yè)單位提供服務(wù)。這種機制帶來的問題是，政府失靈演變成為事業(yè)單位的失靈，表現(xiàn)為農(nóng)村科技推廣等事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量差、水平低，對政府負責(zé)，而不是對農(nóng)民負責(zé)。

農(nóng)村的公用事業(yè)的外部性十分突出，因此，政府必須確保公用事業(yè)的投入。在保證農(nóng)村公用事業(yè)投入的前提下，必須設(shè)計合理的機制，確保投入效率。即政府投入水平合理有效，事業(yè)單位服務(wù)的質(zhì)量和水平得到保證，不存在資源的浪費，不存在服務(wù)的低質(zhì)量和短缺。按照公共物品供給與生產(chǎn)相分離的理論，在新農(nóng)建設(shè)中可以設(shè)計政府購買服務(wù)的機制，即政府出資供給，事業(yè)單位負責(zé)提供服務(wù)（生產(chǎn)），政府購買事業(yè)單位的服務(wù)。這種機制改變了事業(yè)單位的行政化的性質(zhì)、政府的從屬化的地位。政府和事業(yè)單位成為市場中平等交易的主體，雙方是合同與契約的關(guān)系。按照合同約定的指標(biāo)和要求，事業(yè)單位完成合同的約定，則獲得政府的資金支付，事業(yè)單位沒有完成合同的約定，則不能或少獲得政府的資金支付；政府可以選擇、支持供給服務(wù)水平高的事業(yè)單位，淘汰改造落后的事業(yè)單位。

在農(nóng)村公共事業(yè)中，以農(nóng)村合作醫(yī)療的機制設(shè)計最為復(fù)雜，簡單的服務(wù)購買機制，不能適應(yīng)和滿足農(nóng)村合作醫(yī)療健康發(fā)展的要求。近些年國內(nèi)外不同機構(gòu)的研究報告，曾多次提到我國農(nóng)村合作醫(yī)療改革并未成功，盡管這些報告結(jié)論還有待于推敲和驗證。但是，農(nóng)村新合作醫(yī)療機制設(shè)計欠缺仍是問題產(chǎn)生的基本原因。

從歷史上看，我國農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機制主要有三種形式（參見表1），第一種為市場型醫(yī)療服務(wù)機制，即患者―醫(yī)院機制。患者得病，去醫(yī)院治病，醫(yī)院按市場價格收取費用，費用由農(nóng)民全部負擔(dān)。這種機制在中國存在很長時間（1949年以前）。它的最大弊端是，使大量的患者不能得到有效的治療，農(nóng)民的就醫(yī)問題得不到應(yīng)有的保證。第二種是國家統(tǒng)包型機制，即政府―醫(yī)院&患者型。醫(yī)院的費用全部由國家負擔(dān)，患者的費用基本由國家全部負擔(dān)。其弊端主要是國家負擔(dān)沉重，醫(yī)療服務(wù)差，患者過度消費，醫(yī)療資源浪費和資源短缺嚴(yán)重。第三種是合作醫(yī)療機制，即政府、農(nóng)民、企業(yè)―保險機構(gòu)―患者―醫(yī)院機制，由于合作醫(yī)療機制設(shè)計得不盡完善，仍然會存在衛(wèi)生費用上漲和合作醫(yī)療制度難以可持續(xù)發(fā)展等問題。合理的醫(yī)療機制可以有效避免這些問題。

通過對國內(nèi)新型合作醫(yī)療現(xiàn)狀和存在問題的分析，在借鑒國外醫(yī)療服務(wù)機制的基礎(chǔ)上，本文給出了中國農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的可參考機制。此處引用和參考了國內(nèi)外的研究成果。這種自我管理的機制，可以有效解決農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)機制存在的缺陷，及其帶來的一系列問題，具有較明顯的優(yōu)點。

1.通過建立有效的管理機制，解決醫(yī)療服務(wù)中存在的管理失控問題。第一，對患者醫(yī)療服務(wù)選擇權(quán)的管理。農(nóng)民（病人）付保險費給新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織，新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織負責(zé)與供方協(xié)商價格，提供服務(wù)，或購買服務(wù)。病人不能隨意選擇醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，其服務(wù)的價格、主體（由誰服務(wù)）、服務(wù)內(nèi)容完全由新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織負責(zé)。新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織將合理確定包含什么醫(yī)療服務(wù)，什么情況下誰可以享受什么醫(yī)療服務(wù)，從而保證合作醫(yī)療資金分配到群眾需要的、合理的、具有成本效益的醫(yī)療服務(wù)上來，同時為降低患病率，減低費用，將會非常重視預(yù)防保健作用，改變目前輕保健預(yù)防，重醫(yī)療的不合理傾向，解決農(nóng)民道德風(fēng)險問題。第二，對醫(yī)生及醫(yī)療機構(gòu)的資格管理。衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)生與新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織簽訂契約，建立供方網(wǎng)絡(luò)。只有與新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織簽訂契約的醫(yī)生和醫(yī)院，才能有資格為參加該組織的患者提供醫(yī)療和預(yù)防保健服務(wù)。第三，對醫(yī)生醫(yī)療服務(wù)的管理。主治醫(yī)生在進行手術(shù)等醫(yī)療服務(wù)過程中，其治療方案必須經(jīng)其他醫(yī)生審查，只有其他醫(yī)生的意見與原來的意見一致時，方可進行手術(shù)等醫(yī)療服務(wù)；醫(yī)院在實施備選手術(shù)之前，必須得到保險公司的同意。第四，對病人的管理。很多術(shù)前檢查要求在入院之前的門診進行，以縮短住院時間；由病例管理護士定期對病人進行評估，以確定是否繼續(xù)住院或需要其他的檢查治療。保險公司代表通過審計，保證所有支付的費用都是實際發(fā)生的。

2.通過建立有效的市場機制，促進了醫(yī)療服務(wù)的效率供給。新型合作醫(yī)療服務(wù)與保險管理組織同各個簽訂契約的醫(yī)生和醫(yī)院進行討價還價，以較低的價格提供恰當(dāng)?shù)姆?wù)；新型農(nóng)村合作醫(yī)療是以縣級行政區(qū)域為范圍的，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)和村衛(wèi)生室是衛(wèi)生服務(wù)的提供者。與合作醫(yī)療簽訂定點服務(wù)合作對醫(yī)療機構(gòu)至關(guān)重要，因為收入跟隨著病人走。這樣可以生成供方的競爭市場，使服務(wù)優(yōu)良、價格低廉的服務(wù)提供者加入到合作醫(yī)療供方網(wǎng)絡(luò)。尤其在村一級，合作醫(yī)療可以只與符合條件的村衛(wèi)生室簽訂服務(wù)合同，促使村衛(wèi)生室降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量，從而改變過去由于村衛(wèi)生機構(gòu)的私有化、政府衛(wèi)生行政部門難以對其服務(wù)質(zhì)量和成本進行調(diào)控的局面，也有利于衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的提高。

四、結(jié)論

1.對于農(nóng)村公共物品而言，其供給機制不同于一般企業(yè)。因此，必須設(shè)計科學(xué)、合理的機制，以保證公共物品的有效供給。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益性基礎(chǔ)設(shè)施。對于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，如圖書館等，一般由政府供給，采取政府調(diào)控下的事業(yè)單位運作機制。對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)采取政府調(diào)控下的企業(yè)化運作機制。

2.對于農(nóng)村經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施采取政府調(diào)控下的企業(yè)化運作機制。這一機制設(shè)計的主要思想和思路是政府負責(zé)農(nóng)村經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集和政策、法律法規(guī)的制定，其中資金籌集的方式主要有：政府財政撥款；政府向企業(yè)貸款；由政府向社會發(fā)行債券。企業(yè)或合作社負責(zé)運營和管理。政府與企業(yè)主要是債權(quán)債務(wù)關(guān)系、規(guī)制被規(guī)制關(guān)系。由農(nóng)村用戶民主選舉產(chǎn)生企業(yè)的董事會，這樣可以確保價格的確定一般都能充分考慮既維護用戶的利益，又能有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。

3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、農(nóng)技推廣等，都屬于農(nóng)村公共事業(yè)范疇，其主要功能是為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)提供服務(wù)。傳統(tǒng)農(nóng)村公共事業(yè)供給，政府和事業(yè)單位在性質(zhì)上基本上不存在區(qū)別，政府撥款給事業(yè)單位，事業(yè)單位提供服務(wù)。這種機制帶來的問題是，政府失靈演變成為事業(yè)單位的失靈，表現(xiàn)為農(nóng)村科技推廣等事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量差、水平低，對政府負責(zé)，而不是對農(nóng)民負責(zé)。

4.農(nóng)村的公用事業(yè)的外部性十分突出，因此，政府必須確保公用事業(yè)的投入。按照公共物品供給與生產(chǎn)相分離的理論，在新農(nóng)建設(shè)中可以設(shè)計政府購買服務(wù)的機制，即政府出資供給，事業(yè)單位負責(zé)提供服務(wù)（生產(chǎn)），政府購買事業(yè)單位的服務(wù)。

5.本文設(shè)計的農(nóng)村合作醫(yī)療的機制優(yōu)點在于:設(shè)計了有效的管理機制，解決醫(yī)療服務(wù)中存在的管理失控問題。主要解決了對患者醫(yī)療服務(wù)選擇權(quán)的管理問題；對醫(yī)生及醫(yī)療機構(gòu)的資格管理問題；對醫(yī)生醫(yī)療服務(wù)的管理問題；對病人的管理問題。設(shè)計了有效的市場機制，可以促進醫(yī)療服務(wù)的效率供給。

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篇4

關(guān)鍵詞:西部地區(qū);農(nóng)村;基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系

中圖分類號:F127.4 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)04-0013-05

改革開放以來我國國民經(jīng)濟邁上新的臺階,綜合國力和國際影響力實現(xiàn)了舉世矚目的巨大轉(zhuǎn)變。我國農(nóng)村社會已經(jīng)解決溫飽問題,正向小康社會過渡。但與此同時,農(nóng)村公共服務(wù)供求矛盾日益突出、城鄉(xiāng)差距不斷擴大,已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素。因此,適應(yīng)農(nóng)村社會矛盾變化,為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)之一。我國西部農(nóng)村人口比重大,經(jīng)濟發(fā)展程度相對較低,而且集中了我國大部分的貧困人口。自2000年西部大開發(fā)政策實施至今已10年,西部地區(qū)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村小康工程等方面取得了巨大成就。但是,由于自然條件、歷史文化、政策體制等多方面因素影響,西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展依然相對滯后,特別是與城市相比,農(nóng)村的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等大大落后于城市,城鄉(xiāng)差距進一步擴大,城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村之間公共服務(wù)不均等現(xiàn)象比較突出。

一、研究農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的必要性

(一)對于農(nóng)村公共服務(wù)的概念提出與界定研究

公共服務(wù)理論是從提供公共物品提出的,公共物品的概念是英國經(jīng)濟學(xué)家休謨在1773年提出的,后由薩謬爾森1954年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性兩個本質(zhì)特征。1965年布坎南在《俱樂部的經(jīng)濟理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準(zhǔn)公共物品的概念[1]。

國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村公共服務(wù)體系的研究始于上世紀(jì)90年代,大多數(shù)學(xué)者根據(jù)薩繆爾森對公共產(chǎn)品的特征描述,對農(nóng)村公共產(chǎn)品作了定義,認為農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言,用于滿足農(nóng)村公共需要,具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品。財政部農(nóng)業(yè)司(2004)的《公共財政政覆蓋農(nóng)村問題研究》研究報告也認同這個界定。我國學(xué)者、國家行政學(xué)院馬慶鈺教授2004年在《關(guān)于“公共服務(wù)”的邊界》一文中進一步提出了具有生產(chǎn)弱競爭性和消費弱選擇性的私人產(chǎn)品屬于公共服務(wù)規(guī)制和監(jiān)管的物品[2]。這些研究為研究農(nóng)村公共服務(wù)體系,建立和界定各種公共產(chǎn)品提供者的責(zé)任奠定了理論基礎(chǔ)。

綜上所述,在我國對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),公共信息等,為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件[3]。

農(nóng)村公共服務(wù)是農(nóng)村地區(qū)為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非競爭性的社會服務(wù)。我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的內(nèi)容包括農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)、農(nóng)村保障性公共服務(wù)、農(nóng)村信息性公共服務(wù)、農(nóng)村生產(chǎn)性公共服務(wù)等。

(二)研究農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的意義

中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本需求正在發(fā)生著深刻的變化,這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,應(yīng)對資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn);而且要求加快建立惠及全國13億人的基本公共服務(wù)體系,逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均衡發(fā)展,以應(yīng)對全社會基本公共需求全面快速增長的挑戰(zhàn)。

作為惠及我國最廣大人口的農(nóng)村公共服務(wù)水平的高低,是衡量我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的重要標(biāo)志,也是國家經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標(biāo)志。目前,對于農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)狀的研究已經(jīng)很多,對于我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀,學(xué)術(shù)界已達到共識:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量低下、地區(qū)差異大、城鄉(xiāng)差異大。

通過建立完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系,可以緩解我國公共服務(wù)體系建設(shè)中的矛盾:第一,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距過大形成城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)二元化更加嚴(yán)重。第二,發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)間基本公共服務(wù)差距過大形成區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)。第三,市民與農(nóng)民之間基本公共服務(wù)差距過大,增加了各類社會問題的復(fù)雜性。

(三)研究西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的意義

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟制度的改革在各省、自治區(qū)的進程有所不同,改革的方式也有所差異,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的制度環(huán)境有著明顯差異;因此,從整個國家的宏觀角度來研究農(nóng)村公共服務(wù)體系,難以準(zhǔn)確地認識農(nóng)村公共服務(wù)體系變遷的路徑以及制度缺陷,提出與地區(qū)實際制度環(huán)境相適應(yīng)的對策。而針對某一地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)體系研究,才能更好地解決“三農(nóng)”問題,為地方的制度改革提供參考。

西部少數(shù)民族聚居區(qū)域,由于大多地處邊疆,經(jīng)濟落后,從地形地貌而言,許多地區(qū)農(nóng)、牧旗縣相毗鄰,地區(qū)居民人口相對較稀少,物質(zhì)文化生活較貧乏,基礎(chǔ)設(shè)施落后。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后以及農(nóng)村現(xiàn)有公共產(chǎn)品的供給體制存在的問題,造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平;而這種不公平又制約了欠發(fā)達西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,損害了農(nóng)民的利益。

研究欠發(fā)達的西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的出發(fā)點就是掌握社會發(fā)展過程的不平衡規(guī)律,推動我國欠發(fā)達的西部地區(qū)農(nóng)村社會的平衡發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)村整體進步。加快西部地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè),關(guān)系著這些地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展;關(guān)系著實現(xiàn)現(xiàn)代化的大局;關(guān)系著全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo),對促進政府職能轉(zhuǎn)變、促進西部欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)快速發(fā)展及構(gòu)建和諧社會都具有重大的理論和實踐意義。具體體現(xiàn)在:

第一,完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系可為農(nóng)民增加收入提供有力的保障。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給會降低包括生產(chǎn)成本、運輸成本、銷售成本、風(fēng)險成本和決策成本在內(nèi)的農(nóng)村私人活動的總成本,從而促進農(nóng)民收入的增加。

第二,完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系可降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險。如發(fā)達的設(shè)施可以提高農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定系數(shù);市場信息系統(tǒng)會降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險,增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的穩(wěn)定性,減輕受純粹市場力量作用而引起的波動性

第三,完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必由之路。完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系會促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)?；?、商品化、產(chǎn)業(yè)化、市場化和可持續(xù)化的發(fā)展,可直接或間接地促進社會分工的發(fā)展,進而有利于提高整個社會的勞動生產(chǎn)率。

二、西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國公共服務(wù)存在的城鄉(xiāng)發(fā)展差距、地區(qū)發(fā)展差距集中體現(xiàn)在享受基礎(chǔ)性公共服務(wù)的不平等上。以下將針對西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系現(xiàn)狀,與東部、中部地區(qū),乃至全國進行對比分析,以體現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)民在享受基礎(chǔ)性公共服務(wù)上與其他地區(qū)存在的現(xiàn)實不平等性。

(一)交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況

交通是連接村與村之間、農(nóng)村和城市之間的紐帶,是農(nóng)村發(fā)展的重要條件與保障。當(dāng)前西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后主要表現(xiàn)在道路交通上。通過表1可見,西部地區(qū)村鎮(zhèn)交通便利性與全國其他地區(qū)仍然存在著明顯差距,尤其是二級以上公路通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比率,與全國平均指標(biāo)相差16.2%,與東部地區(qū)相差36% ;村內(nèi)有路燈的比率與全國相差17.8%,與東部地區(qū)相差40.5%。

同時,農(nóng)村公路的規(guī)劃設(shè)計滯后,沒有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),缺乏建前、建中、建后各環(huán)節(jié)的科學(xué)管理和有效措施;所以部分農(nóng)村公路雖然可以通車,但路基松軟、路面狹窄、行車難、通達能力較弱。另外,由于后期養(yǎng)護資金不足,道路質(zhì)量越來越差。

(二)電力、通訊基礎(chǔ)設(shè)施狀況

目前西部地區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)相對簡陋,已經(jīng)實現(xiàn)電網(wǎng)改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比率與全國平均指標(biāo)相差14.7%,與中東部地區(qū)相差甚遠(如表2所示)。同時,還存在著供電不正常,經(jīng)常停電現(xiàn)象,電壓不穩(wěn)定,照明時亮?xí)r暗,甚至個別山區(qū)農(nóng)村還沒有實現(xiàn)通電,仍然使用傳統(tǒng)的煤油燈照明;而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然通電,但農(nóng)戶用不起電,電燈成為裝飾品,卻仍然使用煤油燈照明。

在表2中可以看到,西部地區(qū)的通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與全國差距較小。但就我國農(nóng)村通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體水平而言,農(nóng)村電腦、有線電視安裝率普遍偏低,絕大多數(shù)的農(nóng)村沒有開通互聯(lián)網(wǎng),信息通信條件不健全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息獲取困難, 獲取渠道不暢仍然是農(nóng)村普遍存在的問題。

(三)文化教育基礎(chǔ)設(shè)施狀況

截至2006年末,我國西部地區(qū)的農(nóng)村勞動力資源構(gòu)成為:文盲占11%,小學(xué)文化程度占40 %,初中文化程度占 40%,高中文化程度占8%,而大專及以上文化程度僅僅占1%。文盲分為基礎(chǔ)性文盲和功能性文盲兩類?；A(chǔ)性文盲是指那些不能讀寫和理解有關(guān)日常生活事實的簡單文章的人。目前在西部農(nóng)村,尤其是貧困鄉(xiāng)村,仍然存在大量的基礎(chǔ)性文盲。而隨著科技和經(jīng)濟的發(fā)展以及信息技術(shù)的飛速發(fā)展,農(nóng)村存在著更大量的是功能性文盲。功能性文盲是以職業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的,缺乏與從事相關(guān)職業(yè)所必須的讀、寫、算等能力,強調(diào)對知識、技能和態(tài)度的學(xué)習(xí)能力的欠缺(包括文化程度低下的非基礎(chǔ)性文盲)。西部地區(qū)農(nóng)村勞動力資源構(gòu)成造成的兩種后果是:一方面基礎(chǔ)性文盲比例較高,學(xué)習(xí)新型農(nóng)業(yè)科技困難;另一方面農(nóng)民文化程度整體偏低,造成功能性文盲大量出現(xiàn)。同時,西部地區(qū)從托幼、小學(xué)、中學(xué)到職業(yè)技術(shù)教育的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國內(nèi)其他地區(qū)和全國平均指標(biāo)相比,差距仍然存在(如表3所示)。

西部地區(qū)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施落后帶來的嚴(yán)重后果體現(xiàn)在:一方面,使得基礎(chǔ)性掃盲與功能性掃盲工作任務(wù)更加艱巨;另一方面,導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)封建迷信活動盛行,地下、賭博、吸毒行為時有發(fā)生,這些都是文化建設(shè)水平低下的表現(xiàn)。

通過表3還可以看出,在西部的農(nóng)村社區(qū)體育健身場所建設(shè)為4.8%,僅達到全國平均水平的44.9%,而發(fā)達的東部地區(qū)體育健身場所建設(shè)幾乎是西部農(nóng)村的4倍;與此類似,東部與西部農(nóng)村有公園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比率為23.3∶6.6。這組數(shù)據(jù)表明西部地區(qū)農(nóng)村健身、娛樂場所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平遠遠落后于其他地區(qū),尤其是東部地區(qū)。文體娛樂設(shè)施建設(shè)水平不足將直接導(dǎo)致農(nóng)民生活質(zhì)量整體水平低下。

(四) 環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施狀況

對于廣大的西部農(nóng)村而言,改善農(nóng)村衛(wèi)生條件、實施人畜飲水工程、沼氣池建設(shè)、垃圾集中處理和廁所改建問題是困擾基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸。在飲水方面,到2007 年底全國累計解決農(nóng)村飲水困難和飲水不安全人口3 億以上。但據(jù)國家環(huán)?？偩?006 年統(tǒng)計,農(nóng)村自來水普及率尚不到40%,僅有14%的村莊有供水設(shè)施,而且用水器具質(zhì)量和效率低,處理設(shè)施簡陋,約有3.2億農(nóng)村人口飲水不安全,其中1.9 億的飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)。農(nóng)村現(xiàn)有的淺水井和水窖的環(huán)境衛(wèi)生問題也較為突出[4]。而且,在農(nóng)村無論是農(nóng)田灌溉用水,還是人畜飲用水,對自然條件的依賴程度較高,2010年云貴干旱少雨給農(nóng)民造成的巨大損失就是最好的例證。

西部地區(qū)在實施集中供水、生活污水集中處理、沼氣池建設(shè)等方面與全國平均水平差距較小;而在垃圾集中處理、飲用水集中凈化、廁所改造方面與全國平均水平以及東部地區(qū)差距非常明顯,處于全國較低水平,是西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中亟待解決的問題(如圖1所示)。

資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局“第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報”數(shù)據(jù)整理。

(五)衛(wèi)生醫(yī)療、社會福利機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施狀況

就全國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生而言,農(nóng)民有病缺錢不敢醫(yī)治的現(xiàn)象大量存在。目前占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源,九成左右農(nóng)民是無保障的自費醫(yī)療群體。在中西部邊遠地區(qū),孕婦和產(chǎn)婦的死亡率是沿海地區(qū)的3.6 倍,嬰兒的死亡率是沿海發(fā)達地區(qū)的4倍,有40%的死者是因為看不起病而死亡的,大批農(nóng)民缺乏最基本的醫(yī)療條件[5]。

通過表4可見,西部農(nóng)村有敬老院鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例,在村附近(5公里以內(nèi))有醫(yī)院或衛(wèi)生院的比例,與其他地區(qū)也存在著明顯的差距。尤其是農(nóng)村有敬老院鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例,西部地區(qū)與全國平均水平相差17.1%,與東部地區(qū)相差32.3%。這說明西部地區(qū)的農(nóng)民的醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障基礎(chǔ)設(shè)施還有待于進一步建設(shè)與完善。

三、構(gòu)建西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系的對策

(一)發(fā)揮政府在農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

政府是現(xiàn)代社會中以非營利為目的的行政組織,是以強制性方式實現(xiàn)公共利益的一種制度安排,目的在于有效配置公共資源,實現(xiàn)公共利益和社會福利的最大化[6]。農(nóng)村公共服務(wù)體系構(gòu)建的目的是提供滿足農(nóng)村公共需要的社會產(chǎn)品和服務(wù)。它一經(jīng)生產(chǎn)出來就有非競爭性和非排他性的特點,這兩個特點決定了農(nóng)村公共服務(wù)首先要由政府來提供。西部地區(qū)各級政府須進一步明確農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)和重點,把發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)作為政府的重要職能,加快從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)化,充分發(fā)揮其在農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用。

(二)加大公共財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的力度

想要加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè),縮小政府提供的公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距,就必須加快建立公共財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,讓農(nóng)民更多地享受到政府提供的公共服務(wù)。當(dāng)前我國已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,切實增大公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)的投入,增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)性財政支出在整個財政資金中所占的比重,充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用,通過財政杠桿引導(dǎo)更多的社會資金投資農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。

(三)引入市場機制,鼓勵公共產(chǎn)品供給主體多元化

政府并不是農(nóng)村公共服務(wù)的唯一主體,財政也不是公共產(chǎn)品供給的唯一渠道。為了吸引民間資金對農(nóng)村公共服務(wù)的投資,需要通過發(fā)揮財政支持的導(dǎo)向功能,建立投資的激勵機制,在公共服務(wù)體系建設(shè)中引進市場機制,拓寬社會資源多元化參與的途徑,充分利用非政府資金為農(nóng)村生產(chǎn)提供更多的混合型公共服務(wù)。

西部地區(qū)要改革農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給方式,破除行政性安排和壟斷經(jīng)營,改變公共服務(wù)體系的設(shè)置方式,必須按照“誰引進、誰收費”,“誰投資、誰受益”的原則,形成政府、市場、社會相結(jié)合的多元復(fù)合機制。提高農(nóng)村公共服務(wù)效率,必須做到:一要調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),強化農(nóng)村基礎(chǔ)性投入,為民間投資主體增加對農(nóng)村公共投資提供示范作用;二要政府在稅收、補貼、貼息等方面對民間投資給予優(yōu)惠和鼓勵,以吸引民間資金投向農(nóng)村。三要改變財政投入方式,減少政府直接辦項目,加大民間辦項目的補助。逐步建立國家、集體、個人,內(nèi)資和外資,政府資金和民間資金相結(jié)合的多元化的資金投入新機制。

(四)發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的主體作用

公共服務(wù)體系建設(shè)同樣需要發(fā)揮農(nóng)民個人的主體作用。如果只關(guān)注政府對農(nóng)村的資金投入和政策支持,而不注意培養(yǎng)和強化農(nóng)民的主體意識,就會影響農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。通過以獎代補、項目補助、以物抵資等方式,引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的社會事業(yè)公共設(shè)施或公共服務(wù)投工投勞。這樣既可以保證財政投入落到實處,又可以解決農(nóng)村籌資籌勞規(guī)模小的瓶頸問題。同時,要重視對農(nóng)民的社會培訓(xùn)教育,進行基礎(chǔ)性與功能性掃盲,培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民,增強農(nóng)民的建設(shè)主體意識,引導(dǎo)農(nóng)民在國家政策的扶持下,依靠自己的辛勤勞動進行小規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(五)建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系

城市實行的是以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度,公共產(chǎn)品無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。而農(nóng)村很大程度上實行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度,公共產(chǎn)品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的基本特點。聯(lián)合國《2005年中國人類發(fā)展報告》顯示:我國城市的人類發(fā)展指數(shù)為0.51,而農(nóng)村僅為0.67;因此,必須從體制方面探究我國農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺的成因,并采取措施加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè),為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù),向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

(六)基礎(chǔ)性公共服務(wù)建設(shè)的具體措施

只有堅持以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點,加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改造力度,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,切實改善鄉(xiāng)村道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施,才能突破農(nóng)村低水平經(jīng)濟循環(huán)的瓶頸。

因此必須要構(gòu)建一個完整的農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系。具體措施如下:

一是繼續(xù)實施交通道路暢通工程。加大投資力度建設(shè)高質(zhì)量的鄉(xiāng)村公路,形成便利的農(nóng)村交通網(wǎng)絡(luò)。對已建成的鄉(xiāng)村道路進行改造,實現(xiàn)鄉(xiāng)到村、村到村、村到戶、村到地頭道路的建設(shè)和路面的硬化與維護,為農(nóng)民的出行、生產(chǎn)勞動實現(xiàn)機械化提供基礎(chǔ)設(shè)施條件。

二是加大農(nóng)村用電的建設(shè)力度,搞好農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的后續(xù)建設(shè)和經(jīng)營管理,加強小水電、風(fēng)電的開發(fā)規(guī)劃和管理,為農(nóng)民提供高質(zhì)量的用電服務(wù)。

三是著力推進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、養(yǎng)老托幼等各項服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過國家財政投資或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的形式,將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造成具有一定規(guī)模和較高醫(yī)療水平的醫(yī)院;建立農(nóng)村文化娛樂活動場所,組織農(nóng)民文藝宣傳隊伍,建立農(nóng)村影視廳,完善和充實圖書資料室;以提高西部地區(qū)農(nóng)民的文化素質(zhì)。

四是加大農(nóng)田水利設(shè)施投入與飲水工程建設(shè)。盡快在西部農(nóng)村普及以提高農(nóng)田水利效率為中心的低壓管道輸水技術(shù)、滴灌滲灌技術(shù)、地面覆蓋技術(shù)、蒸騰抵制技術(shù)和先進灌水等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)節(jié)水工程技術(shù)。同時,加大農(nóng)村飲水工程的投資力度,以盡快解決農(nóng)民飲水問題,提高西部地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量。

五是積極改造農(nóng)村環(huán)境。引導(dǎo)和幫助農(nóng)民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題,改善村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生;加強農(nóng)村排污管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè),對城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村污水管網(wǎng)進行集中規(guī)劃,降低生活污染對環(huán)境的破壞和影響;利用各種途徑積極推進西部農(nóng)村的沼氣池建設(shè)、垃圾集中處理和廁所改建項目。

使農(nóng)民能夠享受到公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)首先應(yīng)該迫切解決的問題,而農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系的進一步完善是實現(xiàn)農(nóng)民享受公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù),進而實現(xiàn)全國人民共同富裕的“基石”。

基金項目:高等學(xué)校科學(xué)研究項目,項目號:NJ10100。完善農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)體系研究的研究成果。

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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)民人力資本

一、引言

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。目前，我國已經(jīng)進入工業(yè)化中期階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。21世紀(jì)頭20年，是中國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期。在全面建設(shè)小康社會進程中，要突出解決“三農(nóng)”問題。黨的十六大站在全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略高度，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大決策。從歷史上看，黑龍江省是我國重要的工業(yè)基地和重要的商品糧基地，對于我國形成獨立的工業(yè)經(jīng)濟體系和形成穩(wěn)定的全國社會局面做出了重要的貢獻。但是由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，市場經(jīng)濟發(fā)育程度低，改革開放以來黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展步伐與沿海發(fā)達地區(qū)相比，變得緩慢起來。因此，在國內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的大背景下，深入研究制約黑龍江省城鄉(xiāng)進程中的關(guān)鍵問題，具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。

二、黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中存在的關(guān)鍵性問題

所謂關(guān)鍵問題，是指影響事物發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面。影響黑龍江省社會主義新農(nóng)村建設(shè)因素有很多。既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的因素，也有農(nóng)民生活方面的因素；既有農(nóng)村方面的問題，也有農(nóng)民方面的問題。黑龍江省及周邊省份經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)，如表1所示。

通過對黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的分析發(fā)現(xiàn)，在眾多影響因素中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)民人力資本投資不足和富裕勞動力轉(zhuǎn)移問題，是影響黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵問題。

（一）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、黑龍江省耕地質(zhì)量正在下降。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，離不開良好的耕地資源。但由于自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)污染的嚴(yán)重影響，黑龍江省耕地質(zhì)量正在下降。據(jù)黑龍江省土肥所的數(shù)據(jù)，全省中低產(chǎn)田面積達610萬公頃，占耕地面積的54%。此外，黑土流失和嚴(yán)重退化、土地鹽漬化和沙漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，每年因水土流失減少的糧食產(chǎn)量達20億公斤-40億公斤。

2、農(nóng)田水利設(shè)施不完善。黑龍江省農(nóng)業(yè)水利設(shè)施歷史欠賬多每年地表水截流能力不足15%，水庫調(diào)蓄能力僅5%。這說明黑龍江省控制地表水資源的能力在全國處于非常低的水平。全省有效灌溉面積只有3200萬畝，占耕地面積的20%，僅相當(dāng)于全國平均水平的一半；農(nóng)業(yè)用水保障能力不足，地表水控制能力只有7%，遠低于全國平均水平。

3、農(nóng)村公路總量低。黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，幅員遼闊，糧食主產(chǎn)縣分布面廣、連接線長，但農(nóng)村公路總量不足，路網(wǎng)面積密度與東部發(fā)達省區(qū)相比差距較大，尤其是北部、西北部地區(qū)公路網(wǎng)更為稀疏。全省鄉(xiāng)級以上公路中，高級、次高級公路僅占17.6%，比全國平均水平低23.3個百分點。黑龍江省農(nóng)村公路尚處在以通為主、注重數(shù)量的粗放型發(fā)展階段，技術(shù)等級低、服務(wù)水平差等問題尤為突出。

（二）農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需要的農(nóng)民人力資本投資不足

1、農(nóng)村義務(wù)教育是黑龍江省農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的最脆弱的環(huán)節(jié)。經(jīng)費投入量不足、結(jié)構(gòu)不合理。黑龍江縣級經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，各縣之間財力相差很大。農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的后果是，輟學(xué)現(xiàn)象在農(nóng)村仍然較為嚴(yán)重。從黑龍江省的統(tǒng)計來看，輟學(xué)的年齡集中在14歲年齡段，即初中最后一年是輟學(xué)的高發(fā)期，而且重點是在鄉(xiāng)村。農(nóng)村初中學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在初中最后一年是輟學(xué)的高發(fā)期。黑龍江省6歲-14歲學(xué)生初中輟學(xué)情況，如表2所示。

2、農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題是當(dāng)前黑龍江省農(nóng)村最迫切需要解決的問題。農(nóng)民治病的各個環(huán)節(jié)尚不健全。目前推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以大病統(tǒng)籌為主，農(nóng)民得大病治療的相關(guān)費用高。由于新農(nóng)合缺乏醫(yī)療人才，衛(wèi)生院只能做簡單的手術(shù)。由于上述原因，大多數(shù)農(nóng)民享受的補償率低，農(nóng)民不愿意參保。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所必備的農(nóng)村社會保障制度還很不完善?，F(xiàn)階段，黑龍江省農(nóng)村社會保障體系很不健全，尚沒有形成完整的制度體系，保障的項目還主要是農(nóng)村社會救濟和社會優(yōu)撫，作為保障制度核心的社會保險的建設(shè)剛剛起步，效果還不明顯。

（三）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進程緩慢

2004-2007年黑龍江省向外省轉(zhuǎn)移了約120萬人，向國外轉(zhuǎn)移了6.5萬多人，向畜牧業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了198萬人。但值得注意的是：在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的過程中，一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力素質(zhì)下降，高素質(zhì)勞動力比重偏低，在轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中只有不到10%受過各種專業(yè)培訓(xùn)，其余大多數(shù)人不具備專業(yè)技術(shù)和技能；二是有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移勞動力僅僅是形式上的轉(zhuǎn)移，實際只是外出幫工，離鄉(xiāng)不離土，轉(zhuǎn)移后仍然從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)；三是從轉(zhuǎn)移的區(qū)域看，仍然以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主，轉(zhuǎn)移農(nóng)民所需要的培訓(xùn)農(nóng)民工作力度還不夠。

三、黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵制約因素的原因分析

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后因素分析

城鄉(xiāng)分治的“雙軌”制，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟非均衡發(fā)展。長期以來，由于國情國力的限制，更重要的是由于城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的城鄉(xiāng)非均衡的公共產(chǎn)品供給制度，在農(nóng)村實行了有別于城市的農(nóng)民自給自足型的供給制度，那就是長期以來我國通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差政策，轉(zhuǎn)移農(nóng)村積累，支持工業(yè)化和城市發(fā)展，公共財政資源配置以工業(yè)和城市為中心，對城鄉(xiāng)的投入也存在著巨大差異。

（二）農(nóng)民人力資本投入不足原因分析

從農(nóng)村義務(wù)教育看，根據(jù)“地方負責(zé)，以縣為主，分級管理”的要求，不足部分主要都落在縣級財政的肩上，縣級政府在財力弱化和事權(quán)增強的兩難境地下，難免不能保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費。從農(nóng)村醫(yī)療保障體系看，最主要的原因是基層醫(yī)院過度市場化。存在“無病小治、小病大治”和自費藥比例過高等違規(guī)行為，讓農(nóng)民們難以接受。新農(nóng)合缺乏醫(yī)療人才，農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)能力弱。從農(nóng)村社會保障體系看，黑龍江省農(nóng)村社會保障制度在其實施過程中出現(xiàn)的若干問題，最重要的原因應(yīng)該歸結(jié)于黑龍江省生產(chǎn)力尤其是農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不足。

（三）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題成因分析

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，偏低的整體素質(zhì)制約了勞動力轉(zhuǎn)移的速度和層次。黑龍江省農(nóng)民中具有初中文化水平的人最多，占農(nóng)民總數(shù)的61.14%，而有高中（含高中）以上文化水平的人還不到農(nóng)民總?cè)藬?shù)的10%，可見黑龍江省農(nóng)民總體文化水平偏低，這是影響勞動力轉(zhuǎn)移的重要原因之一。目前，黑龍江省農(nóng)村勞動力市場化程度較低，由于缺乏有效的需求信息、組織指導(dǎo)和服務(wù)，有限的勞動需求信息和就業(yè)培訓(xùn)不能滿足擇業(yè)需求，規(guī)范的中介服務(wù)組織不健全，真正通過中介組織找到工作的人數(shù)微乎其微。

四、加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，解決黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)鍵問題的對策措施

（一）加大黑龍江省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，大力增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共設(shè)施的供給

一是深化黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)就是要從廣大農(nóng)民最迫切需要改善的生產(chǎn)生活條件入手，為廣大農(nóng)民提供基本的公共產(chǎn)品。要增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給，必須按照公共財政的基本要求，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎(chǔ)設(shè)施供給制度。二是重建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度。運用多渠道的融資方式來為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集財力，各地應(yīng)結(jié)合自身的土特產(chǎn)基地、旅游資源項目開發(fā)等活動，在“招商引資”中，運用適當(dāng)方式吸引民間資金介入相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施融資。三是采取公私合作供給模式，即實行PPP融資方式（私人建設(shè)-政府租賃-私人經(jīng)營的方式）。黑龍江省今后在繼續(xù)加快建設(shè)大江大河大湖綜合治理、重要水資源工程和重大林業(yè)生態(tài)工程的同時，要積極調(diào)整政府農(nóng)業(yè)投資方向，重點支持農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）加大黑龍江省城鄉(xiāng)社會事業(yè)統(tǒng)籌建設(shè)力度，推動公共財政投入向農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展傾斜

首先，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，把農(nóng)村社會事業(yè)擺在與城市社會事業(yè)同等重要的位置。其次，要應(yīng)當(dāng)明確發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和社會保障等社會事業(yè)是政府的重要職責(zé)，扎實做好農(nóng)村社會事業(yè)的基礎(chǔ)性工作。最后，要抓住擴大內(nèi)需機遇，加大對黑龍江省農(nóng)村社會事業(yè)資金的投入力度。不論從農(nóng)村社會事業(yè)對東北地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要性來看，還是黑龍江省農(nóng)村社會事業(yè)現(xiàn)狀看，增加資金的投入是解決問題的關(guān)鍵。

（三）加大黑龍江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)力度，進一步促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)和非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移

一是將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)納入黑龍江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)將農(nóng)村就業(yè)與城市就業(yè)一并綱入經(jīng)濟發(fā)展計劃及長期規(guī)劃，系統(tǒng)分析，統(tǒng)籌兼顧，做出全面安排。二是充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)和增收潛力。要努力發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，按照國內(nèi)外市場的多樣化需求，提高農(nóng)業(yè)的集約化、精細化水平，加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)，旅游農(nóng)業(yè)，推進“一村一品”的發(fā)展，不斷拓展農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)空間和增收渠道。三是統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，逐步建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度。要加快戶籍制度改革，鼓勵各地積極探索農(nóng)民工就業(yè)準(zhǔn)入制度，在社會保障、子女就學(xué)、工作時間等方面享受與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇。

參考文獻：

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＊本文系黑龍江省教育廳項目：黑龍江省城鄉(xiāng)一體化進程評估研究的階段性成果。

篇6

一、我縣利用政府支農(nóng)投資的基本情況

根據(jù)初步統(tǒng)計，20__年-20__年我縣政府支農(nóng)資金約53400萬元，支農(nóng)資金主要用于以下幾個方面：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點用于土地整理、中低產(chǎn)田改造、河道整治、千庫保安、農(nóng)田水利建設(shè)等，共安排資金約15200萬元；二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要用于康莊工程、農(nóng)村飲用水工程、中小學(xué)危房改造、鄉(xiāng)村衛(wèi)生院（所）建設(shè)、農(nóng)村文化站建設(shè)等，約安排資金24900萬元；三是扶貧開發(fā)資金。主要用于以工代賑、救濟、低保、新型合作醫(yī)療、失地農(nóng)民保障、扶貧開發(fā)重點村建設(shè)等，約7100萬元；四是支援農(nóng)村生產(chǎn)性支出。主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、退耕還林、生態(tài)林建設(shè)、糧食直補等，約6200萬元。

二、利用政府支農(nóng)投資取得的成效

近年來，我縣充分利用中央、省、市一系列惠農(nóng)政策，加大政府對“三農(nóng)”投資力度，廣泛調(diào)動農(nóng)民自主創(chuàng)新意識和生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)發(fā)展明顯加快，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善，農(nóng)民收入明顯增加，農(nóng)村經(jīng)濟社會得到全面發(fā)展。

1、村容村貌明顯改善。一是鄉(xiāng)村康莊工程累計完成路基工程391.2公里，完成路面工程501.6公里，完成通鄉(xiāng)公路改造116.2公里。目前止公路通達行政村數(shù)有511個，通村率79.6%，硬化路面通達行政村480個，硬化率74.8%。另外，為確保公路的安全使用，又投資對已完工的康莊工程項目進行安全設(shè)施設(shè)置和完善。二是開展農(nóng)民飲用水工程建設(shè)，使110個村近10萬村民群眾喝上清潔衛(wèi)生的自來水。三是開展“十村示范、百村整治”。共拆除舊房7000多平方米，建設(shè)新房7800平方米，硬化或改造街道320__平方米，建設(shè)了1個壓縮式中轉(zhuǎn)站、39個地坑式中轉(zhuǎn)站和4個垃圾處理點，新增垃圾箱（池、房）681個，新增公共廁所127座，消除露天糞坑6979個，進一步完善“戶集、村收、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))運、縣處理”的農(nóng)村垃圾處置系統(tǒng)，垃圾收集率達到60%以上，無害化處理率達到10%以上的目標(biāo)。農(nóng)村臟、亂、差現(xiàn)象得到初步治理。

2、農(nóng)田水利建設(shè)有突破。自開展土地整理以來到20__年共完成土地整理項目54個，整理面積12.83萬畝，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田11.79萬畝，新增耕地2.938萬畝，建成灌排渠道12多公里，機耕路13多公里。農(nóng)田水利建設(shè)完成14座水庫的安保工程、35座山塘的除險加固工程、整治河道29.8公里，新建或改造農(nóng)田小水利100多處。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有了明顯的改善，有力推進了我縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

3、農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長。在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中，我縣因地制宜，大力推進茶葉、高山蔬菜、畜禽養(yǎng)殖、食用菌、蠶桑、小水果等主要農(nóng)產(chǎn)品的基地建設(shè)，初步形成了3.63萬畝茶葉、3.49萬畝高山蔬菜、200萬羽家禽、4000萬袋香菇、4.36萬畝蠶桑、8.18萬畝小水果等特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)板塊正在壯大。同時實施強龍工程，大力培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。全縣已有市級以上龍頭企業(yè)19家，其中農(nóng)產(chǎn)品加工型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)14家，聯(lián)結(jié)畜禽、高山蔬菜、茶葉、水果等生產(chǎn)基地超過15萬畝，有3.4萬農(nóng)戶通過各種形式與龍頭企業(yè)建立了穩(wěn)定的聯(lián)系。通過發(fā)展來料加工，全力推進勞動力轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)、幫助農(nóng)民從第二三產(chǎn)業(yè)中獲取收入，22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)235個行政村設(shè)有來料加工點357家，帶動13000多人就業(yè)。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的基礎(chǔ)不斷強化。

4、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展得到加強。一是全面落實了義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費，實施農(nóng)村中小學(xué)“四項工程”，發(fā)放助學(xué)券16197張，發(fā)放營養(yǎng)餐券9740張，改造學(xué)生宿舍、食堂建設(shè)項目54個及培訓(xùn)教師、名

校長。二是鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。20__年我縣參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民有337896人，參合率為85.4%。至6月底止，共報出基金726萬元,農(nóng)民受益面從20__年的2.18%提高到40.7%。三是以提高農(nóng)民實用技術(shù)和促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移為目標(biāo)，實施“農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓(xùn)工程”，培訓(xùn)農(nóng)民51200人次，轉(zhuǎn)移就業(yè)9000余人。四是加強農(nóng)村文化戶建設(shè)，積極開展送文化下鄉(xiāng)活動，繁榮了農(nóng)村文化事業(yè)。三、利用政府支農(nóng)投資存在的主要問題

各級政府投資規(guī)模的不斷加大，為我縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也在資金使用上暴露出一些問題，具體表現(xiàn)在：

1、管理部門多。我縣直接管理和分配支農(nóng)資金的有發(fā)改、財政、科技、水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、民政等十多個農(nóng)口部門和涉農(nóng)單位。管理部門多必然造成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，主要表現(xiàn)為項目申報各自為政，多頭申報；項目資金管理方式方法多樣，政出多門；計劃下達形式各異，既有發(fā)改委或財政直接下達的，也有發(fā)改委或財政先下達到行業(yè)主管部門，然后由行業(yè)主管部門下達到地方的，還有由發(fā)改委、財政與有關(guān)部門聯(lián)合下達的或由行業(yè)主管部門直接下達的。部門之間互相配合不夠，影響工作效益和投資效益。

2、存在一定項目交叉重復(fù)現(xiàn)象。不同渠道的支農(nóng)資金在資金使用、項目布局、建設(shè)內(nèi)容等方面不同程度地存在交叉重復(fù)，如農(nóng)田水利建設(shè)項目在農(nóng)業(yè)開發(fā)和水利兩個部門存在重復(fù)；水土保持項目在水利、林業(yè)兩個部門均有安排；扶貧開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以工代賑及公路建設(shè)項目有相同的建設(shè)內(nèi)容。項目的交叉重復(fù)現(xiàn)象，造成不同渠道的投資相互配套，給資金和項目管理帶來困難，資金使用效率不高。

3、資金使用分散。農(nóng)業(yè)項目點多面廣，單個項目投資額較小。一些部門在安排支農(nóng)投資時撒“胡椒面”，甚至出現(xiàn)“人情項目”，人為造成項目數(shù)量多、資金使用分散，難以形成支農(nóng)資金集中使用的合力。

4、資金到位中間環(huán)節(jié)多。在資金撥付上，不同來源的資金撥付渠道不一。財政的錢要層級撥付，資金到位相對緩慢，影響了項目的實施進度；行業(yè)部門的錢按條條撥付，有些資金在部門內(nèi)部運轉(zhuǎn)，造成資金沉淀現(xiàn)象，使資金不能及時到位。

5、地方配套難。我縣是個欠發(fā)達山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟欠發(fā)達，按照上級要求資金配套存在一些難度，

三、整合我縣政府支農(nóng)投資的/！/建議意見

針對上述問題，我縣將以實現(xiàn)支農(nóng)資金高效運行為目標(biāo)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、明確分工、各負其責(zé)、加強配合、規(guī)范管理、運轉(zhuǎn)高效”的思路，加強各類支農(nóng)投資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互銜接、集中安排，著力解決投入分散與重復(fù)建設(shè)，建立支農(nóng)投資穩(wěn)定增長機制，提高政府支農(nóng)投資宏觀調(diào)控能力和使用效益。

1、成立縣整合支農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組，建立組織協(xié)調(diào)機制

為更好地整合支農(nóng)投資，科學(xué)合理地安排項目，建議成立縣政府整合支農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、縣委分管領(lǐng)導(dǎo)、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)和涉農(nóng)部門負責(zé)人組成，負責(zé)對涉農(nóng)項目的編報、項目的安排、資金的使用進行統(tǒng)一審定，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支農(nóng)投資中的重大問題；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)做好項目的前期準(zhǔn)備工作，并在項目實施過程中的做好溝通和協(xié)調(diào)工作。

2、制訂和完善綜合性發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用

提高支農(nóng)資金使用效率必須規(guī)劃先行。建議各涉農(nóng)部門深入調(diào)查研究，根據(jù)本縣實際和本部門管轄范圍，制訂水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的中長期發(fā)展規(guī)劃，提出發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略重點、總體布局和重點建設(shè)項目?？h整合支農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)各部門的發(fā)展規(guī)劃，制訂和完善縣級綜合性發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃要統(tǒng)籌全縣，相互銜接，重點突出，避免重復(fù)，對一些重大項目要編制項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，今后所有渠道的支農(nóng)投資和項目的編報、實施，都按照規(guī)劃進行統(tǒng)籌安排，避免項目申報和實施過程中的盲目性、片面性、偏離性和照顧性。

3、規(guī)范項目管理程序，嚴(yán)格項目管理辦法

針對各部門資金管理辦法各一的現(xiàn)狀，縣領(lǐng)導(dǎo)小組對各管理辦法進行集中梳理，制訂統(tǒng)一的涉農(nóng)項目管理程序和辦法，在項目管理上做到“四制”，即項目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制；把好“四關(guān)”，即項目規(guī)劃設(shè)計關(guān)、工程施工關(guān)、資金使用關(guān)、工程驗收關(guān)，使每個項目成為高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工程。凡政府下?lián)艿闹мr(nóng)投資一律由縣財政管理，縣財政按工程項目進度撥付項目資金。項目一經(jīng)批準(zhǔn)下達，就必須嚴(yán)格按計劃進行實施，不得擅自變更建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容，確需調(diào)整項目的必須由項目建設(shè)單位向涉農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組申報審定。

4、明確部門職責(zé)，加強項目監(jiān)管

縣整合支農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組要負責(zé)項目的協(xié)調(diào)、溝通；各行業(yè)主管部門要加強行業(yè)的規(guī)劃和管理，加強項目實施的技術(shù)指導(dǎo)和檢查監(jiān)督；財政部門要加強資金的預(yù)算安排、項

篇7

關(guān)鍵詞：返鄉(xiāng)農(nóng)民；農(nóng)村老年服務(wù)；需求互補；職業(yè)培訓(xùn)；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：C912　文獻標(biāo)識碼：A　文章編號：1003-949X(2009)-05-0009-03

農(nóng)民是我國社會結(jié)構(gòu)中規(guī)模最大的一個社會群體，長期以來，受制于政策因素，被排斥于主流社會之外。當(dāng)今社會發(fā)展的主基調(diào)是和諧與民生，能否使農(nóng)民這一最大規(guī)模群體均等參與社會發(fā)展和公平享受社會發(fā)展成果，關(guān)系到國家社會政策的最終實現(xiàn)。在當(dāng)前形勢下，我國新農(nóng)村建設(shè)面臨諸多問題，其中涉及到農(nóng)民群體最多數(shù)部分的農(nóng)村老年群體的老年服務(wù)問題和因全球性經(jīng)濟危機而產(chǎn)生的返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)問題是新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會發(fā)展無法回避的重要命題。

一、農(nóng)村老年事業(yè)現(xiàn)狀分析

目前，我國無論是老年人口總數(shù)還是人口老齡化的速度都位居世界首位，人口老齡化的問題日益成為重大社會問題。2006年12月12日，我國政府發(fā)表了《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書，其別提出了中國應(yīng)對老齡化的戰(zhàn)略期這個概念，體現(xiàn)了政府對人口老齡化的關(guān)注。老年問題也不再只是傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)養(yǎng)老問題，而是向更高層次的老年服務(wù)發(fā)展。根據(jù)全國老齡工作委員會組織的《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》研究報告顯示，至2006年6月：我國60歲以上老年人口總數(shù)為14657萬人(按國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，到2006年底增長為14901萬人)。其中城市老年人3856萬人，占26.3％，農(nóng)村老年人10801萬人，占73.7％；按戶籍分類，非農(nóng)業(yè)老年人口4019人，占27.5％，農(nóng)業(yè)老年人口10619人，占72.5％；城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。農(nóng)村老齡問題比城鎮(zhèn)更加嚴(yán)峻。根據(jù)第五次人口普查資料，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點。目前，我國已經(jīng)在城鎮(zhèn)形成較為完善的老年服務(wù)體系，基本形成了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為輔助。以機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的老年服務(wù)模式，但與此同時有更大需求的農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)的發(fā)展卻呈現(xiàn)明顯的滯后性。

由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平、公共服務(wù)水平均低于城市，所以，未富先老、快速高齡化的問題更加突出，加上農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)民居住分散，在制度、資金、設(shè)施、服務(wù)資源等各個方面的欠缺都無法按照城鎮(zhèn)老年服務(wù)模式實現(xiàn)老年服務(wù)的目標(biāo)。

(一)農(nóng)村老年服務(wù)供給資源性短缺

現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)，落后的經(jīng)濟制約了農(nóng)村老年服務(wù)的發(fā)展，難以提供有效的服務(wù)平臺滿足農(nóng)村老年服務(wù)的需求。農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村基層政府社會服務(wù)能力弱化趨勢明顯，在我國農(nóng)村大部分地區(qū)，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政困難，無力投入到各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使得農(nóng)村社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生體系、養(yǎng)老機構(gòu)、相關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展緩慢，難以發(fā)揮出其應(yīng)有的社會服務(wù)職能。同時很多農(nóng)村公共服務(wù)采取的是承包經(jīng)營的方式，集生產(chǎn)和提供于一體，使得部分公共服務(wù)機構(gòu)成為追求利益的行為主體，導(dǎo)致部分農(nóng)民因為經(jīng)濟原因難以承受有償服務(wù)(1)。

(二)農(nóng)村老年服務(wù)人力資源的制約

農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸在于老年服務(wù)專業(yè)隊伍建設(shè)和所需的人力資源極度匱乏。在經(jīng)濟發(fā)展程度和人力資源水平較低的農(nóng)村，要建立一支以社會工作者、專業(yè)人員為主，輔以志愿者的專業(yè)化老年服務(wù)隊伍難以實現(xiàn)，一是政府無力承擔(dān)老年服務(wù)隊伍建設(shè)和運轉(zhuǎn)的費用，二是農(nóng)村本地欠缺相關(guān)專業(yè)化老年服務(wù)人力資源，三是老年服務(wù)隊伍缺乏穩(wěn)定化、長效化的管理和保障機制，難以有效運作。

(三)落后的經(jīng)濟束縛農(nóng)村老年服務(wù)的發(fā)展

不同于城鎮(zhèn)老年人可以通過完善的社會保障制度解除基本生活的困難，完善的社區(qū)平臺提供服務(wù)的場地，我國農(nóng)村社會保障項目及覆蓋群體遠不及城鎮(zhèn)社會保障，同時社區(qū)發(fā)育和建設(shè)也滯后于城鎮(zhèn)，公共服務(wù)設(shè)施薄弱，大部分農(nóng)村老年人生活困難。難以承受有償?shù)睦夏攴?wù)。這種落后的經(jīng)濟發(fā)展也影響了農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

二、返鄉(xiāng)農(nóng)民工困境分析

給于改革開放初期的農(nóng)民工浪潮，隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進展的加快，大顯農(nóng)村富余勞動力紛紛離開家鄉(xiāng)，流入城市尋求就業(yè)和發(fā)展的機會，形成我國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象，到目前為止，中國約有23億農(nóng)民工，其中外出人員約有12億。但是這一現(xiàn)象在2008年下半年開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，“孔雀東南飛”的盛況不再，大量的農(nóng)民工由城市返回農(nóng)村。這一現(xiàn)象的扭轉(zhuǎn)更主要的是因為全球性金融風(fēng)暴的沖擊一我國勞動密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遭到打壓，勞動力市場需求萎縮所導(dǎo)致，在城市無法立足的農(nóng)民工只能返回農(nóng)村，然而返鄉(xiāng)的農(nóng)民面臨的依然是無法改變的局面――失業(yè)，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生主要源于：

(一)土地資源的匱乏

我國人均耕地少，分布不均衡。2007年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告顯示，我國耕地面積18.26億畝，人均耕地只有1.39畝；耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國66％的耕地分布在山地、斤陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差150～200公斤(2)。加上水資源、氣候資源和物利，資源等農(nóng)業(yè)自然資源的影響，我國農(nóng)村土地資源缺乏，自然物種資源單一，加之大部分地區(qū)地域偏遠，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形式還占主導(dǎo)地位，受氣候、環(huán)境因素影響較大。同時從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的技術(shù)、設(shè)施、資金等較為緊缺，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，使之呈現(xiàn)為較為落后的自然經(jīng)濟，經(jīng)濟發(fā)展主要取決于自然資源的占有和配置，這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟狀況下農(nóng)村難以消化數(shù)量龐大的農(nóng)村勞動力資源。

(二)社會資源的缺乏

由于長期以來的二元社會差異，我國城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。在農(nóng)村社會資源嚴(yán)重欠缺，社會、經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)因素中可以用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種要素，主要在資金投入、科學(xué)技術(shù)和技術(shù)裝備、經(jīng)濟體制和政策以及法律法規(guī)等方面的不足。嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。無法提供返鄉(xiāng)農(nóng)民就業(yè)所必需的發(fā)展平臺。

(三)返鄉(xiāng)農(nóng)民自身能力的欠缺

相對于現(xiàn)代社會發(fā)展需求而言，農(nóng)民群體自身文化素質(zhì)較低。較低的文化素質(zhì)又導(dǎo)致其能力的缺陷，繼而導(dǎo)致就業(yè)創(chuàng)造困難。

1　后續(xù)發(fā)展能力欠缺 后續(xù)發(fā)展能力是指農(nóng)民在獲得國家政策、技術(shù)、資金扶持的基礎(chǔ)上，能夠維持一定的生產(chǎn)力水平，同時能擴大規(guī)模，

壯大實力的潛在能力。但是在外部環(huán)境得以變化的情況下，部分農(nóng)民由于自身素質(zhì)原因，僅僅能做到依賴外部環(huán)境變革帶來的直接效應(yīng)獲得發(fā)展。自身缺乏擴大規(guī)模、壯大實力。擴大發(fā)展的能力。只能維持較低的生產(chǎn)水平，處在較低的生活狀況，維持貧困的常態(tài)。

2　多樣化生產(chǎn)能力欠缺導(dǎo)致生產(chǎn)的單一化

部分農(nóng)村貧困者的貧困是因為多樣化生產(chǎn)能力的單一性造成的，在生產(chǎn)經(jīng)營方式、種類、手段以及組織形式上的單一性，使得其生產(chǎn)經(jīng)營抵御自然變化、市場競爭的風(fēng)險能力遠遠低于多樣化經(jīng)營在發(fā)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)諸要素的綜合投入難以達到的相對穩(wěn)定的經(jīng)濟、社會和牛態(tài)效益。面對市場經(jīng)濟變革的適應(yīng)能力、創(chuàng)新意識、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力不夠，生產(chǎn)經(jīng)營仍然停留在單一型經(jīng)濟方式上。

3　市場能力欠缺

隨著我國經(jīng)濟的改革、開放以及產(chǎn)業(yè)化的進程，農(nóng)民所處的經(jīng)濟環(huán)境也處在變革之中，農(nóng)民的經(jīng)濟活動受到市場經(jīng)濟的影響越來越大。產(chǎn)業(yè)分工(生產(chǎn)、收購、加工、貿(mào)易的發(fā)展等)、市場的擴大(國內(nèi)市場、國際市場)、交易方式的變化開始明顯影響農(nóng)民的經(jīng)濟行為(生產(chǎn)決策、作物選擇、銷售等)和農(nóng)民收入，已經(jīng)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和民生。但是在貧困地區(qū)，缺乏有關(guān)的組織機構(gòu)，農(nóng)民更多的是以個體的力量參與議價、參與市場的博弈，位于價格鏈條的末端，顯得力單勢微，難以改變自身的經(jīng)濟地位。

三、返鄉(xiāng)農(nóng)民參與老年服務(wù)事業(yè)支持途徑

老年服務(wù)社區(qū)化是當(dāng)今養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流趨勢，經(jīng)濟的發(fā)展、養(yǎng)老文化和思想的變化、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功用的弱化。農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)也轉(zhuǎn)向“家庭一社區(qū)”的格局。調(diào)查顯示目前農(nóng)村老年人獨立居住的占38.3％，認為自己日常生活需要照料的為9.3％，農(nóng)村老年服務(wù)的需求逐步加大(3)。而眼前的返鄉(xiāng)農(nóng)民工則為破解農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)發(fā)展的制約因素提供了良好的契機。老齡化社會需要大量的人力資源進行老人照料服務(wù)，而返鄉(xiāng)農(nóng)村富余勞動力則為之提供了充裕的資源后備力員，通過培訓(xùn)，不僅可為農(nóng)村同時也可以為城市的老年服務(wù)提供充裕的人力資源，農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)的發(fā)展也創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，有利于返鄉(xiāng)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進新農(nóng)村建設(shè)。

(一)農(nóng)村老年服務(wù)平臺建設(shè)對返鄉(xiāng)農(nóng)民就業(yè)崗位的支持

新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。旨在縮小城鄉(xiāng)差異，推進社會和諧發(fā)展。在老年人服務(wù)事業(yè)的發(fā)展上也應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，政府通過建立普惠型社會保障制度，加大對農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)的投資。在社會服務(wù)方面，創(chuàng)新農(nóng)村老年社區(qū)服務(wù)模式，針對我國目前農(nóng)村管理、服務(wù)機構(gòu)集中，農(nóng)民居住分散的特點，構(gòu)建以行政區(qū)域為邊界的老年服務(wù)平臺。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心，建立大社區(qū)中心平臺，實現(xiàn)服務(wù)功能向村組輻射的作用，農(nóng)村社去主要提供老年人照料，護理、合作醫(yī)療、老年娛樂等功能。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)平臺的建設(shè)有助于帶動老年服務(wù)崗位的發(fā)展，吸納農(nóng)村富余勞動力，有效緩解返鄉(xiāng)農(nóng)民就業(yè)壓力。在農(nóng)村老年服務(wù)平臺的搭建上，應(yīng)采取政府引導(dǎo)，社會(尤其是返鄉(xiāng)農(nóng)民工)參與的方式。

1　加大政府投入，統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)老年服務(wù)設(shè)施。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和老年人口規(guī)模，政府公共財政應(yīng)向農(nóng)村老齡事業(yè)加大投入。針對農(nóng)村各地實際需求制定發(fā)展規(guī)劃，通過新建，改建、擴建和重組等途徑。有計劃、有步驟地興建一批養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(養(yǎng)老院、區(qū)域化集中老年居所等)，老年活動中心(站，室)、老年服務(wù)站(所)、老年醫(yī)療護理中心(站、所)，在數(shù)垃、布局、規(guī)模上政府宏觀調(diào)控，政策、資金上予以保障，建立和完善老年服務(wù)事業(yè)發(fā)展的平臺，以此帶動老年服務(wù)人力資源的需求。

2　政策制度保障，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民參與老年服務(wù)事業(yè)。通過制定相關(guān)政策鼓勵和引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民參與老年服務(wù)，在資金和技術(shù)上予以幫助。利用小額貸款、技術(shù)培訓(xùn)和幫扶、股份制等方式扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民興辦老年服務(wù)設(shè)施，解決老年服務(wù)政府投入不足的問題，按照市場化、社會化運作機制，向老年人提供不同層次、不同內(nèi)容的服務(wù)，止返鄉(xiāng)農(nóng)民直接參與老年服務(wù)事業(yè)，同時也改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務(wù)結(jié)構(gòu)，推進新農(nóng)村建設(shè)。

(二)立足農(nóng)村，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工進行老年服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)，建立專業(yè)化，半專業(yè)化服務(wù)隊伍

國內(nèi)外勞動力轉(zhuǎn)移的成功經(jīng)驗顯示，教育與培訓(xùn)在勞動力轉(zhuǎn)移中有著不容忽視的重要意義。歐美國家的經(jīng)驗是實行國家強制干預(yù)。增強轉(zhuǎn)移前的教育培訓(xùn)，為勞動力的順利轉(zhuǎn)移與計會穩(wěn)定提供保證。

有針對性地對返鄉(xiāng)農(nóng)民進行職業(yè)教育，有助于農(nóng)村富余勞動力擺脫土地的束縛。向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。金融危機帶來的返鄉(xiāng)農(nóng)民潮。促使我國的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)新的格局：政府關(guān)注農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，開始進行財政的支持。農(nóng)民培訓(xùn)機制進入初步發(fā)展階段，這對于解決老年服務(wù)制約瓶頸的人力資源問題無疑是一個極好的契機。

1　加大公共財政對農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的力度，確保參訓(xùn)農(nóng)民從中受益。

政府應(yīng)該是農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的主體，提供資金保障，資金額度應(yīng)該與財政收入的增長同步增長。讓農(nóng)民群體一樣享受國民經(jīng)濟發(fā)展的成果。在資金的分配上，一部分用于培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)能力的建設(shè)，包括培訓(xùn)設(shè)施、教材、師資等：一部分直接貼補參訓(xùn)農(nóng)民，如發(fā)放“培訓(xùn)券”等方式，從資金上保障農(nóng)民能夠接受培訓(xùn)。

2　建立專門培訓(xùn)體系，提供老年服務(wù)專項培訓(xùn)

老年服務(wù)涉及生活照料、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、精神照料等多方面內(nèi)容，具有一定的專業(yè)要求，應(yīng)針對受訓(xùn)農(nóng)民的文化程度和培訓(xùn)目標(biāo)提供不同層級的專業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)體系的建設(shè)，由政府相關(guān)機構(gòu)負責(zé)，統(tǒng)籌管理，包含四個層次的內(nèi)容：即組織平臺、技術(shù)平臺、人才平臺和考核平臺。組織平臺主要是建立有效的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)組織體系，制定專項培訓(xùn)制度。實施政策保障；技術(shù)平臺指適應(yīng)農(nóng)村特點的因材施教的培訓(xùn)手段、設(shè)施建設(shè)。依托老年服務(wù)相關(guān)行業(yè)機構(gòu)(醫(yī)療衛(wèi)生、護理、康復(fù)，學(xué)校、民政機構(gòu)等)，在農(nóng)村建立集職業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)于一體的培訓(xùn)基地，將培訓(xùn)與服務(wù)有機結(jié)合；人才平臺主要是師資隊伍建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能、高水平的農(nóng)民教育師資隊伍；考核平臺是指將職業(yè)培訓(xùn)績效考核和老年服務(wù)相關(guān)職業(yè)資格證結(jié)合，通過不同級別考核的頒發(fā)職業(yè)資格證，作為行業(yè)準(zhǔn)入憑證，培養(yǎng)專業(yè)化和半專業(yè)化的老年服務(wù)隊伍，同時也有利于參加并通過考核的培訓(xùn)對象的多向發(fā)展。為城鎮(zhèn)老年服務(wù)提供合格社會服務(wù)人才隊伍，滿足社會對老年服務(wù)隊伍的人力資源要求。

3　長效化，持續(xù)性培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)

針對返鄉(xiāng)農(nóng)民的農(nóng)村老年服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)堅持長效化，持續(xù)性的思想，以職業(yè)培訓(xùn)點為中心，以各級農(nóng)村政府機構(gòu)為骨干，以農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、老年服務(wù)機構(gòu)依托，在城鎮(zhèn)相關(guān)老年服務(wù)機構(gòu)選派經(jīng)驗豐富的服務(wù)人員，采取“農(nóng)村支援服務(wù)”形式，定期輪流下鄉(xiāng)進行后續(xù)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，同時城鎮(zhèn)相關(guān)行業(yè)在錄用人員時也可采取“農(nóng)村服務(wù)經(jīng)驗制”，新用人員必須有農(nóng)村基層老年服務(wù)的經(jīng)歷，通過此類方法，保證在農(nóng)村老年服務(wù)培訓(xùn)的師資的長期存在，以便于開展農(nóng)村老年服務(wù)工作和對返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與老年服務(wù)提供后續(xù)服務(wù)，充分利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)，機短信服務(wù)、熱線電話等多利，形式，大規(guī)模、大范圍開展職業(yè)教育培訓(xùn)，使得培訓(xùn)機制實現(xiàn)長效化、持續(xù)化的效果。

(三)返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與老年服務(wù)資金保障新途徑

影響返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與老年服務(wù)的另一主要因素在于資金的保障問題，尤其是收益保障，如果返鄉(xiāng)農(nóng)民無法通過老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從中獲取收益的話，勢必會失去參與的欲望；解決資金保障的途徑一方面是政府加大對農(nóng)村老年服務(wù)的資金注入，給予農(nóng)村老人真正意義上的公民待遇，體現(xiàn)普惠型社會福利制度的社會效用，而參與服務(wù)的返鄉(xiāng)農(nóng)民可以從中收益；另一個方面抓住農(nóng)村土地制度改革的契機，利用土地流轉(zhuǎn)政策，宏觀指導(dǎo)老年農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地對老年人服務(wù)的保障作用，以此解決農(nóng)村老年服務(wù)的資金、場地缺口。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新有利于土地資源流動，是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革的前提條件，同時也是農(nóng)村老年服務(wù)事業(yè)發(fā)展的有力的資金和物質(zhì)保障。

1　通過生產(chǎn)性用地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)老年服務(wù)有償服務(wù)資金保障。有服務(wù)需求的老年群體，可以將自己承包的土地以入股，轉(zhuǎn)包和租賃的形式將土地轉(zhuǎn)讓至個人或者集體，從而獲得老年服務(wù)資金。

2　通過宅基地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)村老年群體居住由分散向集中轉(zhuǎn)變，形成農(nóng)村老年居住社區(qū)，集中提供老年服務(wù)，降低因分散居住而出現(xiàn)的服務(wù)提供網(wǎng)難和服務(wù)成本過大的問題。

篇8

皖南休寧縣五城鎮(zhèn)，自古以來是有名大鎮(zhèn)，依山傍水，商賈繁忙。

34歲的農(nóng)民許麗枝住在金勾樹村，此地離五城鎮(zhèn)只有五公里。2005年11月15日，許麗枝頭疼發(fā)熱四天不愈后，前往五城鎮(zhèn)的中心衛(wèi)生院就醫(yī)。許麗枝和她的家人絕沒有想到，她此去再也沒有能夠回家。

許麗枝的病診治相當(dāng)及時。五城中心衛(wèi)生院獲知她食用過病雞，且臨床表現(xiàn)類似重感冒，立即診斷為“不明原因肺炎”，并向縣衛(wèi)生部門上報。11月16日，休寧縣和黃山市的醫(yī)生均來到五城對許麗枝進行診治。很快，許麗枝的血樣和氣管分泌物也送到了合肥的安徽省疾控中心，后又送到位于北京的中國疾控中心。

21日，許麗枝被檢測出H5N1禽流感病毒核酸陽性，已經(jīng)得到北京的確認。

22日下午1點，她停止了呼吸。

許麗枝成為中國第三名被確診的高致病性禽流感患者（下稱人禽流感）。

中國正式宣布首例人禽流感患者確診是在11月16日，當(dāng)時的確診患者有兩人――湖南湘潭9歲男孩賀俊堯和安徽樅陽24歲的女性周毛婭。

誰是“首例”

11月16日，就在兩例高致病性禽流感患者確診之際，人們難以忘卻另一名疑似患者――12歲的湖南女孩賀茵。一個月前的10月17日，家中有大量病禽且曾食用過病鴨的賀茵死于“不明原因肺炎”。她的弟弟隨后出現(xiàn)同樣的臨床癥狀，不得不入院診治。賀茵之弟正是賀俊堯。

因為缺乏確切的實驗室檢測證據(jù)，賀茵之死雖很可能是感染了高致病性禽流感，但已經(jīng)不能確診。

“沒有一個地方愿意成為首例人禽流感病例發(fā)現(xiàn)地?！敝袊部刂行囊晃毁Y深研究人員直言，“但總要有第一例，必須面對現(xiàn)實?！?/p>

世界上出現(xiàn)人禽流感早在2003年，至今確診患者已逾百人，死亡人數(shù)高達60多人。不過，在今年10月以前，人禽流感對中國人來說還只是“域外新聞”。盡管早有禽流感發(fā)生且在2004年有大量禽流感爆發(fā)，中國并沒有確診的人禽流感病例。

在10月下旬湖南湘潭禽流感疫情公之于眾之后，賀茵和賀俊堯的病源曾一度成為媒體關(guān)注焦點?！敦斀?jīng)》還在10月下旬的現(xiàn)場采訪中發(fā)現(xiàn)了另一名可疑病例，即湖南湘潭縣易俗河鎮(zhèn)山塘村教師宋湘波（參見《財經(jīng)》2005年第22期“湖南疫區(qū)：賀茵之死”）。

賀家姐弟是否感染了人禽流感？最初的答案是否定的。衛(wèi)生部應(yīng)急辦公室主任陳賢義10月28日宣布，賀家姐弟“實驗室檢測結(jié)果為陰性”，因此中國“沒有出現(xiàn)人感染高致病性禽流感的病例”。

或許只有以嚴(yán)格的醫(yī)學(xué)語言辨析，才能聽出陳賢義言中所留出的余地。因為盡管檢測結(jié)果為陰性，但陳并未明言賀家姐弟已經(jīng)排除禽流感。在這里，“排除”是關(guān)鍵性用語。

一周以后的11月6日，一個星期日，衛(wèi)生部發(fā)言人宣布三例病例“不能排除人感染H5N1禽流感的可能”。三例之中，包括了賀家姐弟之外的另一名可疑病人宋湘波。

11月15日，衛(wèi)生部疾病控制司司長齊小秋表示，從臨床和流行病學(xué)方面看，湖南肺炎病人與禽流感病例“相當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)”。

16日晚10時，衛(wèi)生部正式宣布了中國湖南和安徽的兩例人禽流感患者，并對賀茵之死做出進一步解釋?！暗谝徊健笨绯鰜砹恕?/p>

科學(xué)無情

有一個事實令局外人一直不解――何以賀家姐弟的檢測如此一波三折？

時下坊間充滿了關(guān)于當(dāng)局曾有意“隱瞞”的推測。不過據(jù)《財經(jīng)》了解，實際情況要復(fù)雜得多。確診禽流感具有高度敏感性，也是一個科學(xué)嚴(yán)謹?shù)倪^程。國家衛(wèi)生部門科學(xué)工作者和主管官員的責(zé)任感與實事求是的態(tài)度，最終起了決定性作用。

根據(jù)國家流感中心檢測標(biāo)準(zhǔn)，對人禽流感確診實驗方法有四種，即禽H5 病毒核酸檢測、病毒分離及鑒定、疑似病例的血清學(xué)檢測、微量中和試驗；其所需樣本、實驗條件及操作方法均不相同（參見“人禽流感確診的實驗室過程”）。

通常情況下，病毒核酸檢測（也稱病毒檢測）可以較快確定陽性病例，但該項檢測對樣本的要求非常高，所需咽、鼻拭子或含漱液要求在發(fā)病的開始幾天采集，采集部位也非常重要；使用急性期血清也可行，但樣本必須在發(fā)病后七天內(nèi)采集。

“然后你必須在抵達實驗室之前保持樣本冷凍?！笔澜缧l(wèi)生組織傳染病預(yù)警與反應(yīng)協(xié)調(diào)員霍居里（Julie Hall）說，而且“必須盡快做實驗”；“如果在到達實驗室前的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，樣本都有可能失去病毒介質(zhì)（viral material），從而使可能是陽性的病人漏診?！?/p>

據(jù)了解，賀茵只有10月16日采集的血清樣本一份；賀俊堯及宋湘波則各有咽拭子（即氣管分泌物）及血清樣本一份。這些樣本被分作兩批，遞交給湖南省疾控中心和國家CDC。知情人士透露，當(dāng)時樣本的質(zhì)量很不理想，例如，賀茵的血清樣本還不到5毫升，根本不敷使用；而賀俊堯與宋湘波咽拭子的抽取時間和部位都有問題。衛(wèi)生部齊小秋司長后來在談到相關(guān)樣本時，也承認提取時間和方式的遺憾。

樣本一旦缺憾，則最初的檢測出現(xiàn)陰性可能性很大。但此時的陰性不意味著排除人禽流感。進一步檢測是必須的。

然而，賀茵在死亡后立即被火化，未及取出肺組織樣本；而對賀俊堯進行進一步檢測需要時間。事實上，正是進一步檢測顯示賀俊堯的血清出現(xiàn)“可疑陽性”。最后的可靠的辦法是微量中和實驗，亦即將病人在發(fā)病初和痊愈后的雙份血清進行對比，以了解其中抗體有否大量增加。雙血清的時距應(yīng)為兩到四周。這一切，當(dāng)然就使確診大大推遲了。

無論如何，所有的當(dāng)事人還是選擇了尊重科學(xué)。11月11日，賀俊堯的微量中和實驗有了結(jié)果，H5N1陽性得到確認。

因為提高了警覺而且有了更嚴(yán)謹?shù)姆绞?，周毛婭的診斷過程較為簡單。據(jù)《財經(jīng)》了解，周發(fā)病于11月1日，11月7日因重癥肺炎入住銅陵市人民醫(yī)院，當(dāng)天醫(yī)院便采集了呼吸道分泌物。樣本提取后被分為兩份，一份交由安徽省疾病預(yù)防控制中心（下稱安徽省疾控中心），一份交由中國疾控中心。因樣本質(zhì)量非常好，早在省里即檢測出陽性結(jié)果。最后的確診任務(wù)落在中國疾控中心身上。

11月10日，中國疾控中心病毒病預(yù)防控制所（下稱中國疾控中心病毒所）對周的樣本PCR檢測同樣給出陽性結(jié)論。隨后，以國家流感中心主任舒躍龍為首的專家排列出病毒的部分基因序列，同時在病毒所內(nèi)的P3實驗室進行了病毒分離培養(yǎng)實驗。24小時后，病毒分離培養(yǎng)實驗完成，用于實驗的雞胚上出現(xiàn)大量H5N1病毒，顯示結(jié)果陽性。

11月11傍晚，病毒所專家又用分離培養(yǎng)出來的大量病毒，測試得出病毒全部基因序列，與H5N1病毒基因序列完全吻合。

與此同時，中國疾控中心病毒所專家與北京大學(xué)醫(yī)學(xué)院專家于11月11日赴銅陵，對周毛婭進行了尸檢，并提取了肺組織樣本?；鼐┖螅瑢＜裔槍χ芊谓M織樣本再次進行了PCR實驗及病毒分離實驗，得出完全相同的結(jié)果。

“肺組織標(biāo)本的結(jié)果是最鐵證如山的?！币晃徊《狙芯繉＜蚁颉敦斀?jīng)》表示。

診斷標(biāo)準(zhǔn)

然而，兩次實驗的確診結(jié)果并未在11月12日對外公布。個中原因相當(dāng)微妙。

11月11日前后，經(jīng)中國衛(wèi)生部邀請，兩隊世衛(wèi)專家人員陸續(xù)抵京。一隊流行病學(xué)專家將前去湖南實地考察，一隊病毒研究專家則在京協(xié)助中國衛(wèi)生部確認實驗結(jié)果。后者由美國CDC首席流感專家南?？伎怂?、香港衛(wèi)生署病毒研究專家Wilima Lim組成。

按照世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)，有流行病學(xué)接觸史和臨床表現(xiàn)，經(jīng)任何一種實驗方法檢測呈陽性，便可確診為人禽流感。

但中國公布的人禽流感確診標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。根據(jù)衛(wèi)生部于今年8月公布的《人禽流感診斷方案（2005版）》，有流行病學(xué)接觸史和臨床表現(xiàn)，從患者呼吸道分泌物標(biāo)本中分離出特定病毒或采用PCR法檢測到禽流感H亞型病毒，且發(fā)病初期和康復(fù)期雙份血清抗禽流感病毒抗體滴度四倍或以上升高者，方可確診。

如果恪守這一標(biāo)準(zhǔn)，在急性期死亡的賀茵和周毛婭無法提取到恢復(fù)期血清，也就無法進行確診所必須的抗體實驗。此外，由于安徽樅陽并無家禽出現(xiàn)H5N1禽流感的疫情報告，周毛婭的流行病學(xué)接觸史亦成疑問。

知情人告訴《財經(jīng)》，11月15日晚，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織專家就最終確診一事討論至深夜。其間，有官員甚至提出，可將已發(fā)現(xiàn)病例確定為“高度疑似禽流感病例”。

最后，仍然是科學(xué)求實精神占了上風(fēng)，世衛(wèi)專家和中國衛(wèi)生部門的一些專家均認為，以程序嚴(yán)格的實驗室檢查結(jié)果進行確診，應(yīng)是確切無疑。

最終，賀茵未被列為確診病例，周毛婭與賀俊堯則被宣布中國內(nèi)地首次發(fā)現(xiàn)的人感染禽流感病例。宋湘波的情況則未提及。

衛(wèi)生部發(fā)言人11月6日表示，宋湘波的H5N1禽流感相關(guān)檢測結(jié)果為陰性，但不排除禽流感。接近CDC病毒所的有關(guān)專家告訴《財經(jīng)》，此后該所曾對宋湘波做過一次病毒檢測，結(jié)果為可疑陽性。具有決定意義的微量中和試驗也在進行中。但由于宋湘波發(fā)病較晚，提取其恢復(fù)期最佳血清樣本的時間也較晚。目前，宋氏的這一實驗結(jié)果尚未正式公布。

11月23日，衛(wèi)生部和國家中醫(yī)藥管理局對《人禽流感診療方案（2005版）》重新修訂，相應(yīng)放寬了診斷標(biāo)準(zhǔn)（參見“人禽流感診斷標(biāo)準(zhǔn)”）。

人禽兩條線

確診結(jié)果相繼公布。安徽兩名女子先后因禽流感死亡，引起人們極大困惑。

這是因為，無論周毛婭所在的安徽樅陽周潭鎮(zhèn)永興村嚴(yán)潭莊，還是許麗枝所在的安徽休寧山斗鄉(xiāng)金勾樹村，都沒有確診家禽中的禽流感。

更有甚者，樅陽屬安慶市，休寧屬黃山市，兩地以山水相隔，距離有百余公里。這兩個地區(qū)歷史上均未出現(xiàn)過禽流感，而且距此次爆出疫情的安徽淮南與天長也相距甚遠。

周毛婭確診禽流感后，數(shù)十名記者云集長江之濱的樅陽縣，探究的重點之一，就是當(dāng)?shù)鼐烤故欠癜l(fā)生過禽流感疫情。樅陽當(dāng)?shù)貓詻Q否認，并指出周毛婭所在的村莊雖曾有死禽，但總數(shù)字不足3％，遠遜于“高致病”禽流感引起大片死亡的慘狀。事后的檢測，也并未在當(dāng)?shù)丶仪葜邪l(fā)現(xiàn)H5N1疫情。

樅陽官方曾據(jù)此推斷，周毛婭的傳染病接觸史或源于外出打工，或源于候鳥。但因周打工返家已有20多天才發(fā)病，而候鳥直接感染一位農(nóng)婦的幾率無論如何較漏診病雞為低，則是專家們的普遍看法。

至11月23日，衛(wèi)生部通報安徽休寧出現(xiàn)另一例人禽流感病例。人們在查看了休寧縣所在地理位置后，不無疑惑地問：“難道又是候鳥？”

休寧患者許麗枝所在的金勾樹村距公路不過兩三公里。該村只有20多戶人家，養(yǎng)家禽232只。在許麗枝病故前，死雞僅10只，不包括村民自行宰殺的3只。有關(guān)當(dāng)局已認定休寧并未出現(xiàn)禽流感疫情?！敦斀?jīng)》在采訪時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對于許麗枝的不幸已經(jīng)家喻戶曉，但并不感到驚慌。24日晚守衛(wèi)在金勾樹村外防止外人進入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部未穿防護衣，地面上也沒有石灰線。與記者去過的湖北、安徽其他禽流感疫區(qū)大不相同。

世衛(wèi)組織與疾控專家將前往安徽，準(zhǔn)備對兩起傳染源不明的人禽流感病例進行流行病學(xué)調(diào)查。

盡管現(xiàn)在有媒體渲染周、許“感染之謎”，但專家們認為其傳染源不會過于神秘。專家們普遍認為，周毛婭與許麗枝的染病與其生前密切接觸攜有H5N1的家禽相關(guān)，其死前曾宰殺準(zhǔn)備食用的病禽即是證明。相關(guān)家禽在感染后并未立即毒發(fā)身亡，傳染各方，形成具殺傷力的爆發(fā)性疫情，只表明高致病性禽流感疫情從感染、流行到爆發(fā)是個過程，因外部條件不同或病毒的基因差異，可能有不同的表現(xiàn)形式，出現(xiàn)漏診。同時，周、許一者正在懷孕，一者體質(zhì)較弱，遂在接觸中感染了禽流感。

周、許兩病例只是表明，人禽流感發(fā)生與禽流感疫情的大規(guī)模爆發(fā)未必同步發(fā)生，人禽疫情由于不同的監(jiān)測報告系統(tǒng)，并不一定按邏輯先后而顯現(xiàn)。

事實上，在其他國家也發(fā)生過類似的情況。去年2月18日，泰國疾控中心公布20名疑似病例，其中一名兩歲的女孩所在的省份過往并無禽流感相關(guān)疾病發(fā)生，僅女孩家少量雞只在女孩發(fā)病前七天死去。泰國農(nóng)業(yè)部在接獲通知后，方始對該地區(qū)的動物疾病展開調(diào)查。

世衛(wèi)組織駐泰國代表處負責(zé)接待媒體的官員阿帕拉告訴《財經(jīng)》記者，泰國所有的確診病人最終都能追溯到和病禽的接觸史。而越南更是首先發(fā)現(xiàn)報告了人感染可疑不明原因肺炎（后確診為H5N1病毒感染），后證實動物首發(fā)疫情。

專家們提出，現(xiàn)實挑戰(zhàn)顯示，公共衛(wèi)生防控部門監(jiān)控人禽流感的難度已經(jīng)增加，責(zé)任也更加重大。事實上，安徽的兩個病例的確診之所以比較快，主要原因是當(dāng)?shù)蒯t(yī)院警覺性高，及時上報，病人無論治療和取樣檢驗都更為及時。此外，現(xiàn)階段人禽流感主要在農(nóng)村發(fā)生，相應(yīng)的防治條件和衛(wèi)生水平都較差。政府構(gòu)建基層衛(wèi)生防疫體系、推進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的任務(wù)也更迫切了。

“提高農(nóng)村養(yǎng)雞衛(wèi)生水平非常重要。人禽流感目前畢竟是偶發(fā)。而綜合分析世界上已有的一百多例病人，人禽流感主要還是接觸傳染，特別是接觸病雞的糞、毛、血和內(nèi)臟。應(yīng)當(dāng)在這方面特別注意?！敝袊こ淘涸菏俊⒅餍胁＜仪f輝說，他并不主張農(nóng)民吃病雞，但同時認為，因食用煮熟的雞患病的可能性很小。

有限人傳人

三名確診人禽流感的出現(xiàn)，使中國成為繼越南、泰國、印尼之后第四個出現(xiàn)人禽流感的國家。

到目前為止，這三例病人系屬“偶發(fā)”。因為H5N1主要是感染禽類，其H5基因在理論上并不能為人體細胞所吸收，H5N1感染人都屬于偶然現(xiàn)象。退一步說，縱使由于禽流感的普遍，這種“偶然”的概率增大，人與人之間的橫向傳染目前還不存在?？茖W(xué)家雖然推斷H5N1的基因通過變異，最終會成為威脅人類的致命病毒,但這種變異目前尚未完成。

然而，國際科研人員的調(diào)查研究顯示，形勢并不容樂觀。

美國CDC在最近一期“急性傳染病”（Emerging Infectious Disease）月刊（11月號）上刊登了一封由該中心、世界衛(wèi)生組織及東南亞等國家的有關(guān)專家共同調(diào)研撰寫的致編輯的信――“H5N1禽流感的家庭聚發(fā)”（Family Clustering of Avian Influenza A (H5N1)），顯示人傳人事實上已經(jīng)在小范圍內(nèi)發(fā)生。

科學(xué)家將家庭聚發(fā)定義為家庭成員中有兩人以上被實驗室確診為感染H5N1，或是兩人以上出現(xiàn)嚴(yán)重肺炎或因呼吸道疾病死亡，其中至少有一人確診。

研究人員調(diào)查了自去年1月至今年7月東南亞主要禽流感爆發(fā)國家的病例，這期間共有109名病例報告給世界衛(wèi)生組織。研究人員對這些病例的研究發(fā)現(xiàn)，共有15起符合定義的家庭聚發(fā)，其中11起在越南，聚發(fā)的規(guī)模在2至5人之間；有9 起出現(xiàn)在同一個家庭中，2人以上為實驗室確診。

對這些家庭聚發(fā)的研究還很有限。科研人員認為，出現(xiàn)這些家庭聚發(fā)應(yīng)該還不是人際間相互傳播的結(jié)果，而是可能共同接觸了病死家禽；或是在某些國家，有食用未經(jīng)烹煮的禽類血的習(xí)慣。

研究人員還發(fā)現(xiàn)，2004年12月至2005年7月發(fā)生的家庭聚發(fā)，比之前一年發(fā)生的日均比例略有上升，但并沒有和病例總數(shù)同比例上升。但是，死亡比例有明顯的下降――2003年12月至2004年11月，死亡率為73％；而在2004年12月至2005年7月之間，死亡率降至35％，至少回落了50％。

這個情況被研究人員認為是一個值得擔(dān)憂和仔細監(jiān)控的流行病學(xué)變化，因為它可能暗示病毒正在朝著適應(yīng)人體的方向變異，導(dǎo)致死亡率降低。國內(nèi)一位不愿透露姓名的病毒專家向《財經(jīng)》表示，如果病毒在短時間內(nèi)將人殺死，其人際傳播能力就非常有限。周和許的病例都是急性死亡。

家庭聚發(fā)的研究人員指出，到目前為止，尚無H5N1和人流感病毒發(fā)生重組的證據(jù)。但建議從確診病人身上分離出的病毒應(yīng)盡快測出其基因序列，以與之前分離出的病毒進行比較，看是否發(fā)生了變異。

11月23日，新華社援引越南中央衛(wèi)生與流行病研究院公布的一項最新研究報告稱，H5N1型禽流感病毒基因出現(xiàn)了輕微變異，雖然其毒性有所下降，但變得更易向人類傳播。

至于中國確診病例身上測出的病毒基因序列與越南、泰國等地的病毒相比，是否有較大的差異或變異，世衛(wèi)組織駐華代表貝漢衛(wèi)說，由于中國實驗結(jié)果出來未久，目前尚未進行相關(guān)的研究對比，而且也有待于中國提供樣本的共享。

科學(xué)的探索還在繼續(xù)中。無論如何，H5N1的威脅已經(jīng)逼近，成為中國和世界必須共同面對的嚴(yán)酷現(xiàn)實了。

本刊記者凌華薇對此文亦有貢獻

人禽流感確診的實驗室過程

根據(jù)中國流感中心檢測標(biāo)準(zhǔn)，對人禽流感確診實驗方法有四種：禽H5 病毒核酸檢測；病毒分離及鑒定；疑似病例的血清學(xué)檢測，亦即血凝抑制；微量中和試驗，亦即雙份血清對比實驗。四種方法所需樣本、實驗條件及操作方法均不相同。

禽H5病毒核酸檢測法使用PCR檢測技術(shù)。PCR是最快捷、最有效的檢測方法，可在24小時內(nèi)得出檢測報告。在PCR檢測呈陽性前提下，運用基因技術(shù)，還可迅速檢測出H5N1病毒的基因序列，為確診人禽流感提供充足的實驗室證據(jù)。

對患者急性期樣本的另一種常用檢測方法，是病毒分離及鑒定實驗。這一實驗方法是從病體咽拭子樣本中分離病毒并植入雞胚中（即未完全孵化但已成形的小雞）或進行細胞培養(yǎng)。由于雞胚對H5N1病毒具有特殊敏感性，病毒會在雞胚內(nèi)迅速繁殖。

血凝抑制相對基因技術(shù)是一種比較傳統(tǒng)的實驗方法。它可以通過檢測病體樣本中的抗原體，測試到禽流感病毒。這一測試的最佳取樣時間為發(fā)病后的兩到四周。血凝抑制方法一般只能確定病毒的H亞型，無法檢測到N亞型，通常需要三四天的時間。

微量中和試驗與血凝抑制實驗的原理基本相同，都是針對抗體的檢測。但微量中和試驗，主要是雙份血清的對比；即患者發(fā)病初期的血清與恢復(fù)期血清進行對比，如果后者出現(xiàn)高于四倍的H5N1抗體，則表明患者得了高致病性禽流感。

鑒于微量中和試驗需要病毒培養(yǎng)和雙份血清，故所需時間也較長。專家表示，微量中和試驗是國際公認的最后一種權(quán)威檢測。如果前述幾種實驗都未查出陽性，微量中和試驗是最后一道關(guān)。當(dāng)然，因為雙份血清的要求，這種檢測只適用于能夠治愈的病人。

除上述外，對懷疑因禽流感死亡的患者，肺組織樣本檢驗也相當(dāng)可靠。

本刊記者根據(jù)專家采訪整理

人禽流感診斷標(biāo)準(zhǔn)異同

11月23日，衛(wèi)生部和國家中醫(yī)藥管理局對《人禽流感診療方案（2005版）》進行了重新修訂。

在修訂版中，對人禽流感的確診標(biāo)準(zhǔn)為：“流行病學(xué)接觸史和臨床表現(xiàn)，從患者呼吸道分泌物標(biāo)本或相關(guān)組織標(biāo)本中分離出特定病毒，或采用其它方法，禽流感病毒亞型特異抗原或核酸檢查陽性，或發(fā)病初期和恢復(fù)期雙份血清禽流感病毒亞型毒株抗體滴度4倍或以上升高者?！?/p>

這一標(biāo)準(zhǔn)與原標(biāo)準(zhǔn)最大的不同，在于將幾種實驗方法之間的“且”字改為了“或”字。這意味著，在流行病學(xué)接觸史和臨床表現(xiàn)的前提下，通過任何一種實驗方法呈陽性便可確診人禽流感。

除卻放寬了確診標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)還補充規(guī)定，在“流行病學(xué)史不詳?shù)那闆r下，根據(jù)臨床表現(xiàn)、輔助檢查和實驗室檢查結(jié)果，特別是從患者呼吸道分泌物或相關(guān)組織標(biāo)本中分離出特定病毒，或采用其它方法，禽流感病毒亞型特異抗原或核酸檢查陽性，或發(fā)病初期和恢復(fù)期雙份血清禽流感病毒亞型毒株抗體滴度四倍或以上升高，可以診斷確診病例。”

這一標(biāo)準(zhǔn)的修改與補充，顯然與周毛婭病例的確診過程關(guān)系密切。一方面，如按原標(biāo)準(zhǔn)，對急性期死亡的周毛婭，不可能再提取到恢復(fù)期血清，也無法進行抗體實驗，是無法確診的。但是實際上，PCR和病毒分離實驗提供的實驗室證據(jù)，已充分證明周毛婭感染了H5N1禽流感病毒。修改后的確診標(biāo)準(zhǔn)解決了這一矛盾，并與WHO的診斷標(biāo)準(zhǔn)接軌。另一方面，補充標(biāo)準(zhǔn)特別規(guī)定，流行病學(xué)史不詳?shù)那闆r下也可以根據(jù)臨床表現(xiàn)和實驗室證據(jù)確診。

但是，修訂后的診療方案在對疑似病例的定義上并沒有實質(zhì)性的變化，除了要有流行病學(xué)接觸史和臨床表現(xiàn)，仍要有呼吸道分泌物或相關(guān)組織標(biāo)本甲型流感病毒M1或NP抗原檢測陽性或編碼它們的核酸檢測陽性者。對相關(guān)組織標(biāo)本甲型流感病毒M1或NP抗原的檢測，實質(zhì)上是針對病毒所進行的蛋白檢測方法。

蛋白的檢測法是一種常見的針對普通流感病毒的檢測法。它可初步確診感染流感病毒，卻無法確診禽流感。而編碼它們的核酸檢測，指的就是確診禽流感的方法之一――PCR核算檢測法。如是，比照世界衛(wèi)生組織及其他一些國家，如泰國、越南的標(biāo)準(zhǔn)，中國的疑似標(biāo)準(zhǔn)屬偏嚴(yán)。

另外，修訂版本的人禽流感診斷標(biāo)準(zhǔn)中，在疑似病例和確診病例增加了一個新項：“臨床診斷病例”。這項內(nèi)容規(guī)定：“被診斷為疑似病例，但無法進一步取得臨床檢驗標(biāo)本或?qū)嶒炇覚z查證據(jù)，而與其有共同接觸史的人被診斷為確診病例，并能夠排除其它診斷者?！卑凑招碌脑\斷標(biāo)準(zhǔn)，12歲女孩賀茵可被定性為“臨床診斷病例”。當(dāng)然，這與確診病例仍有不同。