導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地法征收補償，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會

一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）《憲法》中有關(guān)土地征收補償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導(dǎo)意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補償結(jié)果差異性很大，失地農(nóng)民的權(quán)益未受到平等保護。

（二）《土地管理法》中有關(guān)土地征收補償規(guī)定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復(fù)雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導(dǎo)致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權(quán)力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設(shè)需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。

2.補償范圍小、補償標(biāo)準(zhǔn)低

補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)是補償雙方最為關(guān)心的核心問題。其處理的得當(dāng)與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設(shè)能否順利展開。

（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴(yán)格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。

（2）補償標(biāo)準(zhǔn)。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內(nèi)各項費用的補償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：

第一，補償標(biāo)準(zhǔn)被束之高閣，缺乏靈活性與適應(yīng)行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當(dāng)商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴(yán)格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地量激增的今天，土地使用權(quán)的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標(biāo)準(zhǔn)使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。

第二，補償標(biāo)準(zhǔn)忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎(chǔ)來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價值的經(jīng)濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當(dāng)然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。

3.補償方式單一

現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農(nóng)民的實際問題。

4.補償程序不完善

（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權(quán)缺失?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認(rèn)定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農(nóng)民的司法救濟途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決?！比绱艘?guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復(fù)。

二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應(yīng)有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權(quán)進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權(quán)可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學(xué)及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴(yán)謹(jǐn)，可考慮設(shè)立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權(quán)存在。

另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認(rèn)定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學(xué)性、公開性，可預(yù)先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；對涉及公共利益的土地征收，應(yīng)當(dāng)務(wù)必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關(guān)當(dāng)事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責(zé)，必須以完善的責(zé)任機制為后盾，嚴(yán)格落實權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關(guān)，這一權(quán)威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構(gòu)進行監(jiān)督。

（二）注重社會公平，保障失地農(nóng)民的利益

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農(nóng)村集體土地提前補償安置法律建議

提前補償安置與一般的補償安置區(qū)別在于：一是制定政策的主體不同，提前補償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補償安置的方法和時間不同，提前補償安置將補償安置工作提前，利于縮短用地取得時間；三是補償安置的對象不同，提前補償安置的對象為因建設(shè)國家、省市重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施或民生工程而被征地的農(nóng)民；四是實施的空間范圍不同，目前提前補償安置僅在少數(shù)城市獨立實行，并未形成全國性政策。

農(nóng)民土地征收的立法和相P文獻不在少數(shù)，而關(guān)于提前補償安置政策的不僅立法不夠完善，相關(guān)文獻資料也是少見，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律調(diào)整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎(chǔ)缺少力度。

對此提出以下建議：

一、限定提前補償安置適用范圍

限定提前補償安置適用范圍，按照《南京市轉(zhuǎn)變土地利用方式創(chuàng)新試點方案》，適用范圍為“國家、省、市重點工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項目”。超出上述范圍的項目，則規(guī)定不能以市政府辦文單或會議紀(jì)要的形式啟用集體土地提前補償安置政策，建議各區(qū)政府作為提前補償安置實施主體，與村集體和農(nóng)民在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，先行簽訂補償安置協(xié)議，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)，即仍由農(nóng)民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續(xù)。也可以借助南京市推行的農(nóng)村土地綜合整治平臺，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續(xù)。

通過“區(qū)別對待、分類指導(dǎo)”，既明確了提前補償安置項目的實施范圍，又能為提前補償安置政策做出相應(yīng)的補充和配合，從而真正有效地將提前補償安置實施項目范圍嚴(yán)格限定在“國家、省、市重點工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項目”上。

二、規(guī)范提前補償安置實施程序

規(guī)范提前補償安置實施程序，提前補償安置政策的實施需要受到嚴(yán)格的程序規(guī)范，各政府部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。

首先，區(qū)政府提出提前補償安置實施工作申請，提交相關(guān)材料，主要包括用地單位、建設(shè)項目、用地范圍以及提前實施的理由；其次，國土管理部門對申請材料進行審核。對于符合提前實施條件的項目，則提交市政府申請下發(fā)市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會議紀(jì)要，啟用集體土地提前補償安置政策，與村集體簽訂補償安置協(xié)議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法律規(guī)定的“征地報批”、“征地批后實施”等要求的程序報批和辦理手續(xù)。對于不符合提前實施條件的項目，則退回區(qū)政府的申請材料，區(qū)政府可通過農(nóng)村土地綜合整治平臺或與農(nóng)民協(xié)商自行實施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法定程序報批和辦理手續(xù)。

三、建立提前安置的救濟方式

我國法律對被征地農(nóng)民安置爭議解決機制的規(guī)定并不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民告狀無門，導(dǎo)致征地問題無法轉(zhuǎn)變成法律問題，從而演變成社會問題，最后變成政治問題。實踐中，有的被征地農(nóng)民選擇沖進政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。

（一）完善爭議解決機制的法律規(guī)定

我國土地管理法及相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民與政府之間就安置制度產(chǎn)生爭議的時候，農(nóng)民可以通過、調(diào)解、行政裁決和訴訟等途徑維護自己的權(quán)利。雖然很多爭議可以通過解決，但是的答復(fù)沒有約束力，更沒有強制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟途徑。調(diào)解的前提是雙方達成協(xié)議，調(diào)解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質(zhì)疑。法律對政府裁決的效力也沒有做出明確規(guī)定，因此存在到底是終局裁決還是允許復(fù)議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對征地爭議的解決作出明確規(guī)定，行政裁決方面對行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制進行完善，行政復(fù)議方面完善被征地農(nóng)民的利益訴求保障機制。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對征地補償爭議和征地安置爭議進行區(qū)別規(guī)定。規(guī)定征地補償爭議解決采用“第三方評估和司法判決”的模式，可以維護社會公平。規(guī)定征地安置爭議解決采用和人民調(diào)解，可以充分體現(xiàn)農(nóng)民的想法，尊重農(nóng)民的選擇，這樣才能共同實現(xiàn)農(nóng)民和政府的利益。

（二）建立專門的土地裁判機構(gòu)

我國地方人民法院根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，對當(dāng)事人因征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準(zhǔn)征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件的前置程序。

對法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進行研究發(fā)現(xiàn)，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟，至少都可以提訟，這些國家的征地爭議解決機制存在一些共同點，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機構(gòu)（委員會或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機構(gòu)相對獨立，而且采用正規(guī)的聽證程序，相當(dāng)于一個簡易法庭。如果征地當(dāng)事人對裁決的結(jié)果不滿意，針對法律問題可以向法院提訟。第二，各國負責(zé)解決征地爭議的都是專業(yè)人士。如英國的裁判員都是征地爭議領(lǐng)域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會委員都是由長期從事本專業(yè)工作、具有豐富經(jīng)驗的人擔(dān)任。

我們應(yīng)該借鑒國外的征地爭議解決經(jīng)驗，建立專門的土地裁判機構(gòu)來解決征地爭議，該機構(gòu)與勞動爭議仲裁類似，現(xiàn)階段土地裁判機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在省級國土資源部門內(nèi)，慢慢地再從國土資源部門獨立出來，最終成為不受其他行政部門領(lǐng)導(dǎo)的獨立機構(gòu)，土地裁判機構(gòu)作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對政府集行政裁決權(quán)與土地征收政策決定權(quán)于一身而產(chǎn)生的對公正的質(zhì)疑。土地裁判機構(gòu)類似于仲裁委的運作，裁判員由爭議雙方當(dāng)事人各自挑選。土地裁判機構(gòu)不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)制定一部單獨的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農(nóng)民安置與補償?shù)闹贫鹊牟町悾晟票徽鞯剞r(nóng)民安置的實施主體，構(gòu)建農(nóng)村征地安置監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)完善被征地農(nóng)民的安置法律程序和被征地農(nóng)民安置爭議解決法律機制，幫助被征地農(nóng)民解決安置問題，維持其長遠生計，真正保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。

四、建立集體土地提前補償安置的反饋機制和溝通機制

（一）建立集體土地提前補償安置實施情況的分析反饋機制

集體土地提前補償安置項目實施情況定期分析反饋機制是國土管理部門對一段時期區(qū)域內(nèi)提前實施項目的數(shù)量、涉及土地面積、分布、實施過程中遇到的困難以及問題等進行統(tǒng)計分析，及時向黨委、政府的決策反饋作用到征地“辦文單”的簽發(fā)和項目規(guī)范實施過程中。做好集體土地提前補償安置項目實施情況統(tǒng)計和分析工作、編制集體土地提前補償安置項目實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告以及匯報和建議工作。

（二）構(gòu)建與被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機制

隨著農(nóng)民權(quán)益保護思想的深入貫徹和征地補償標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，農(nóng)民對征地補償?shù)钠谕翟絹碓礁撸r(nóng)民的補償期望與實際補償款有較大差距，難免使被征地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生“相對剝奪感”。為了獲得更多的補償，一些被征地農(nóng)民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準(zhǔn)了集體土地提前補償安置項目的缺陷，使得政府部門處于相當(dāng)被動的地位。但是滿足這些人的不合理補償要求并不是解決集體土地提前補償安置項目問題的有效途徑，因為這不符合現(xiàn)行的征地補償政策和補償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機制，即在遵循相關(guān)補償政策的前提下，與被征地農(nóng)民進行充分溝通，進行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業(yè)等方面提供便利，積極促進“和諧征地”。

五、結(jié)語

在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢下，農(nóng)村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補償安置政策的推行、試行及改進就成為必然。在南京市等地提前補償安置政策已取得矚目的成果，但同時不得不承認(rèn)帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農(nóng)民權(quán)利觀念的進步，其權(quán)利訴求亦必然增多，向農(nóng)民提供更全面更公平的司法救濟便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農(nóng)民利益、如何依法客觀處理農(nóng)民的事件、征地后如何完善補償安置措施將成為相關(guān)政府在土地征收過程中的重點工作。

參考文獻：

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摘 要 在征地補償實踐中，遇到一些現(xiàn)實問題，給征地補償工作帶來一些實際困難?，F(xiàn)對征地補償制度存在的問題及解決措施提出粗淺的認(rèn)識。

關(guān)鍵詞 征地 征地補償

一、征地補償制度中存在的問題

（一）征地補償依據(jù)單一

征收耕地的補償費用包括土地補償、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均畝產(chǎn)值的六到十倍；征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地數(shù)量計算。每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均畝產(chǎn)值的四到六倍。但是每公頃被征收的耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均畝產(chǎn)值的十五倍?！边@種補償費的依據(jù)顯然不能真實地、全面地、客觀地反映出耕地價格。由于耕地的類型、質(zhì)量、等級、區(qū)位等因素，征地補償?shù)馁M用應(yīng)該有差別。同樣是旱田，按照產(chǎn)值計算出的補償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，若綜合考慮耕地質(zhì)量、等級、區(qū)位等因素，計算出的補償標(biāo)準(zhǔn)差別是很大的。

（二）地上附著物和青苗補償不規(guī)范

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場的導(dǎo)向作用，農(nóng)民的經(jīng)營理念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，以市場為導(dǎo)向，什么賺錢種什么，新品種、新技術(shù)被廣泛采用。在征地補償中，地上青苗補償沒有可依據(jù)、可參考的國家標(biāo)準(zhǔn)和省級的地方標(biāo)準(zhǔn)，在補償過程中極易引發(fā)矛盾和糾紛。

（三）征地補償隨意性較大

《土地法》明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。在實際征地過程中，并非都是基于“公益性”，政府對“非公益性”用地按照補償標(biāo)準(zhǔn)征用，然后以市場價招拍掛出讓，即使完全按照法定標(biāo)準(zhǔn)補償被征地農(nóng)民，也存在著很大的收益差額。由于“非公益性”用地存在，土地補償價格出現(xiàn)了同區(qū)域、同類型土地而不同的補償價格。

（四）征地執(zhí)法難度大

按照征地相關(guān)制度和程序，在征地依法報批前，國土資源管理部門將根據(jù)征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。然而在實際執(zhí)行中，對農(nóng)民在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時不予補償農(nóng)民不同意，要求給與補償，否則拒不交出土地。在執(zhí)行過程中由于沒有具體的法律政策依據(jù)，依法強制執(zhí)行又易引起矛盾，造成社會不穩(wěn)定，只好給與補償。在社會上造成了誰搶栽、搶種、搶建誰得便宜的導(dǎo)向，增加了土地成本，形成了不好的社會風(fēng)氣。

二、解決征地補償存在問題的具體措施和建議

征地補償制度關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和社會的穩(wěn)定，按照構(gòu)建和諧社會的要求，切實保障被征地農(nóng)民的生活水平不降低，長遠生計有保障，保障經(jīng)濟和社會建設(shè)所必需的土地資源及時得到使用，有必要進一步規(guī)范和完善征地補償制度。

（一）科學(xué)制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)

1．制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)

制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮到征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素，補償?shù)囊罁?jù)將前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均畝產(chǎn)值或產(chǎn)量的單一因素向綜合因素轉(zhuǎn)變，使耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、合理。

2．確定統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)

土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法定規(guī)定的范圍內(nèi)加以確定。按法定的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)計算征地補償安置費用，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致的失地農(nóng)民社會保障費用的，應(yīng)及時報請省級人民政府批準(zhǔn)土地補償費、安置補助費合計按三十倍計算，即使按最高補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償，還不足以使被征農(nóng)民保持原有生活水平的，應(yīng)當(dāng)制定具體的，具有可操作性的補償法規(guī)政策，便于執(zhí)行。

（二）統(tǒng)一制定地上附著物和青苗補償標(biāo)準(zhǔn)

青苗補償費是指征用土地時，農(nóng)作物正處在成長階段而未能收獲，征地部門應(yīng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟補償。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場的導(dǎo)向，地上種植物種類繁多，實際價值差別較大。為科學(xué)合理的進行補償，省級人民政府應(yīng)制定出統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)或可供參考的“地方標(biāo)準(zhǔn)”，便于參考執(zhí)行。地上附著物補償是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而建造看護房、大棚等設(shè)施，在征地時由征地部門予以補償。地上附著物因功能不同，簡易復(fù)雜也不相同，因此補償價格應(yīng)規(guī)范，應(yīng)盡可能減少隨意性。

（三）建立地上附著物評估機構(gòu)

地上附著物和青苗作為征地補償一部分，隨著農(nóng)作物新品種增多、種植成本增大和生產(chǎn)技術(shù)提高，地上附著物補償標(biāo)準(zhǔn)爭議增多。按照一般原則，青苗補償按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費；對于處在成長期的農(nóng)作物，最高按季產(chǎn)值補償；對于能夠獲得的收獲不予補償，無青苗者則無該項補償。對于多年生經(jīng)濟林、果木、能移栽的盡量移栽，由用地單位支付移植費，無法移植的，就按實際價格補償。這里遇到一個實際問題，地上附著物和青苗的補償價值由誰決定，是征地部門還是被征地農(nóng)民。顯然，誰都無權(quán)決定，通常情況下，只能協(xié)商解決，然而協(xié)商補償很難達成一致意見。這就需要有資質(zhì)的評估部門提出補償評估報告，以評估補償標(biāo)準(zhǔn)為補償依據(jù)，化解地上附著物補償?shù)碾S意性和矛盾。

（四）完善征地補償費使用制度

按照土地法律政策的規(guī)定，土地補償費屬于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會管理，其如何使用應(yīng)當(dāng)由村民會議或者村民代表會議討論決定，土地補償費主要用于發(fā)展集體經(jīng)濟和改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，提高生活水平。由于法律政策對被征土地或失去土地農(nóng)民的補償分配政策不夠具體和操作過于籠統(tǒng)，在安置補助費分配方面不夠靈活和可具操作性。省級政府應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的實際情況，制定出不同的、靈活的、具有可操作性的補償分配政策。

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(一)農(nóng)民發(fā)展權(quán)核心是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)

農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指作為個體與作為集體的農(nóng)民自由參與政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等權(quán)利且享受其發(fā)展利益的權(quán)利，包括農(nóng)民政治發(fā)展權(quán)、農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、農(nóng)民文化發(fā)展權(quán)和農(nóng)民社會生活發(fā)展權(quán)。而農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民在社會經(jīng)濟生活中公平地占有社會資源，參與社會經(jīng)濟事務(wù)，享有社會經(jīng)濟發(fā)展收益的權(quán)利。農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益是主體農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)也是農(nóng)民其他發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)主要包括土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、勞動成果收益權(quán)等內(nèi)容。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)不是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的最終目的，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，同時是實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經(jīng)濟因素為物質(zhì)基礎(chǔ)性的。人們的經(jīng)濟增長是減少人們貧困的強大動力。因此在我國，廣大農(nóng)民發(fā)展的核心是其經(jīng)濟發(fā)展，即經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心。

(二)農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的基石是農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)

1.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是土地制度的重要內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)為土地發(fā)展權(quán)的下位概念。廣義上講，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)內(nèi)容主要包括三方面。其一，在堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的條件下, 農(nóng)民有權(quán)利對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高的經(jīng)濟作物。其二，在堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，權(quán)利主體享有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利。其三，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可和土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是僅為權(quán)利主體之一的農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

2.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是其經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的基石。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)表現(xiàn)為對農(nóng)民收益權(quán)和勞動權(quán)的補償。其主要表現(xiàn)為改變土地用途后的土地增值部分，農(nóng)民憑借其原生產(chǎn)要素擁有者的身份可以參與分享。發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)，是全體人類中的每一個人都享有的權(quán)利發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價值實現(xiàn)為終極理想。發(fā)展權(quán)的根本則是主體的發(fā)展權(quán)，因此，發(fā)展的本質(zhì)則是人的發(fā)展。我國解決三農(nóng)問題以促進農(nóng)村發(fā)展的核心在于促進農(nóng)民主體的發(fā)展。農(nóng)民主體的積極性與創(chuàng)造性的發(fā)揮為其自身謀求發(fā)展的基本條件。而任何主體謀求發(fā)展必須依賴于一定的客體條件。在我國，一般說來，廣大農(nóng)民擁有的發(fā)展資源相對缺少，那么，作為發(fā)展利益的客體也相應(yīng)缺少。農(nóng)村土地既是農(nóng)民生存的根本資源，又是農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民主要以土地為其發(fā)展客體。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)對于保護農(nóng)民的發(fā)展權(quán)尤其對經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)有著奠基作用。

二、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的立法缺失

(一)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的憲法缺失

《中華人民共和國憲法》第十條第二款規(guī)定：國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。第十三條規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償。由此可以得出，一是憲法規(guī)定的土地征收補償內(nèi)容并不包含土地發(fā)展權(quán)補償;二是憲法規(guī)定的保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容并不包含作為公民財產(chǎn)組成部分的土地發(fā)展權(quán)。憲法第三十三條第二款規(guī)定：國家尊重和保障人權(quán)。但作為一項基本人權(quán)的公民發(fā)展權(quán)和作為農(nóng)民生存與發(fā)展的土地發(fā)展權(quán)，都沒有載入憲法。憲法中公民發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的缺失狀況是產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)主體不明和權(quán)能弱化的深層原因。因此，若農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺乏憲法保護，則農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的完全實現(xiàn)將是空中樓閣。

(二)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的土地法律缺失

《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)第四十七條第一款規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。第二款規(guī)定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。第三款規(guī)定：征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。從中可以看出，征收農(nóng)村集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)的是依據(jù)農(nóng)業(yè)用途的土地收益，即征地補償中農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價值補償。雖然最新的《中華人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農(nóng)村集體土地征收將按照公平補償原則，因征地補償爭議較大，草案授權(quán)國務(wù)院制定具體的補償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農(nóng)民得到5%~10%，農(nóng)村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地后的巨大土地增值收益被土地權(quán)利主體之外的利益主體占有。由此可見，農(nóng)地征收中政府對被征收土地的補償主要為土地使用權(quán)的補償，而缺乏土地發(fā)展權(quán)的補償，侵害農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象十分突出。

(三)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失

《中華人民共和國物權(quán)法》(簡稱《物權(quán)法》)第四十二條第一款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。第二款規(guī)定：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由此可以看出，《物權(quán)法》也沒有土地發(fā)展權(quán)及其補償?shù)囊?guī)定。農(nóng)地征收補償只能是農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價值補償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設(shè)目的動用國家公權(quán)力強制部分農(nóng)民低價轉(zhuǎn)讓私人財產(chǎn)。但是原土地權(quán)利人對于公共利益原無特定義務(wù)，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無義務(wù)的特定人對于國家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權(quán)利人負擔(dān)此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失同樣阻礙了農(nóng)民其他經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

(四)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的其他法律、法規(guī)及規(guī)章缺失

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律從不同角度規(guī)定了農(nóng)村集體及其成員、其他組織的土地承包經(jīng)營權(quán)。但從其規(guī)定來看，缺乏土地發(fā)展權(quán)所包含的農(nóng)民對承包經(jīng)營地增加投入、增強地力所形成的發(fā)展性利益的規(guī)定，相應(yīng)的，在土地征收補償中缺乏對土地增加投入和增強地力方面的補償。這不僅影響廣大農(nóng)民對承包經(jīng)營地增加投入的生產(chǎn)積極性，而且不利于農(nóng)民其他經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，最終影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、完善農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)立法以促進農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)

(一)立法明確規(guī)定農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)以促進農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)

1.憲法規(guī)定公民發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)及其主體。首先，人權(quán)是憲法的核心價值和根本追求, 人權(quán)法哲學(xué)是憲法法哲學(xué)的主要內(nèi)容之一。若對新的人權(quán)基本形態(tài)不及時提升為一項憲法人權(quán)，便有悖于憲法的基本精神。憲法應(yīng)規(guī)定發(fā)展權(quán)為公民基本權(quán)利之一，使之獲得根本法的最高效力，這是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)的保障基石。其次，土地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在土地使用中表現(xiàn)出來的一項財產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)獲得憲法保護。因此，在憲法明確規(guī)定公民享有發(fā)展權(quán)和土地權(quán)利主體享有土地發(fā)展權(quán)之后，才可在其他法律法規(guī)中具體創(chuàng)立和完善農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。

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關(guān)鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問題 解決措施

一、 農(nóng)村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。

二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題

土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。

（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個別非國家建設(shè)用地也是沿用國家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定

目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實施，有損國家的權(quán)威性。同時，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：

1、土地補償費是按農(nóng)地收益來計算，并沒有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計算補償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因為我國農(nóng)業(yè)已由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。

2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。

三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施

（一）健全農(nóng)村征地補償?shù)谋O(jiān)督制約機制

嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當(dāng)解釋。對于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報監(jiān)督機制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。

（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進行詳細規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個環(huán)節(jié)進行有效的規(guī)制。

2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細化補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導(dǎo)致的財產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財產(chǎn)風(fēng)險也大于一般的商業(yè)風(fēng)險，這里的風(fēng)險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負擔(dān)的普通民事主體所未能負擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費用等可物化、量化的財產(chǎn)損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。

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[5] 邢鴻飛 陳廣華 吳志紅 鄭瑋煒：《土地征用及房屋拆遷法律問題研究》[M]，中國方正出版社，2010年版。

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第二條本市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)征收集體所有土地及房屋拆遷的安置補償，適用本辦法。

第三條市國土資源行政主管部門是我市集體土地征收及安置補償?shù)男姓鞴懿块T。市土地儲備中心負責(zé)統(tǒng)一征地及房屋拆遷安置補償工作的組織協(xié)調(diào)。市轄區(qū)人民政府負責(zé)實施本轄區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收過程中房屋拆遷安置補償?shù)染唧w工作。

第四條征地補償費用包括土地補償費（含安置補助費）、青苗補償費及地上附著物補償費。

第五條土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)，按照被征土地的區(qū)位確定。具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家制定區(qū)片綜合地價的有關(guān)規(guī)定另行。

自征地協(xié)議簽訂后，農(nóng)民在被征土地上取土賣土，依據(jù)《土地法》有關(guān)規(guī)定，按實際取土量和土方市場價核算費用，從征地補償費中扣除。

第六條農(nóng)民宅基地及莊點內(nèi)公共用地的補償，按以下規(guī)定執(zhí)行。

（一）采取貨幣補償方式的，宅基地及莊點內(nèi)的公共用地的補償按本辦法第五條進行。

（二）采取實物與貨幣相結(jié)合的方式補償?shù)?，宅基地及莊點內(nèi)的公共用地不再補償。

第七條國家及自治區(qū)重點工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)，按照自治區(qū)制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

第八條拆遷農(nóng)民住房的，按照“一戶一宅”的原則，只對一處宅基地上建造的房屋采取實物補償結(jié)合貨幣補償?shù)姆绞竭M行安置；其他宅基地上建造的屬于補償范圍的房屋以貨幣補償?shù)姆绞竭M行。

凡在2003年1月1日以后未經(jīng)批準(zhǔn)，違法違章建造的房屋和其他建筑物一律不予補償。

第九條拆遷房屋采取實物補償結(jié)合貨幣補償?shù)?，按以下?guī)定進行安置：

（一）采取以實物補償（以房還房），被安置在統(tǒng)一建設(shè)的居住小區(qū)的，以一處宅基地的房屋計算，拆遷房屋面積在100平方米以內(nèi)的，根據(jù)結(jié)構(gòu)系數(shù)按下表進行折算后返還房屋。

（二）拆遷房屋建筑面積超過100平方米小于300平方米的，按面積系數(shù)0.6和房屋結(jié)構(gòu)系數(shù)進行折算后返還房屋；超過300平方米的建筑物，超出部分按附表一的標(biāo)準(zhǔn)實行貨幣補償。給予住房安置的，原農(nóng)民住房的附屬設(shè)施（含室內(nèi)裝修及其它附屬設(shè)施如圍墻、地坪、水井、門樓、廁所等）不再進行補償。

（三）經(jīng)折算后返還房屋總面積不足100平方米的，其差額部分面積享受政府優(yōu)惠價格每平方米500元購買，超出100平方米以上的面積，按市場價購買。

（四）拆遷房屋屬磚混結(jié)構(gòu)或磚木結(jié)構(gòu)的，只對附表一中所例一、二等進行實物補償，其它等級的房屋均采取貨幣補償方式進行補償。但被拆遷戶只有一處宅基地且房屋結(jié)構(gòu)為土木結(jié)構(gòu)或簡易結(jié)構(gòu)的，可按本條（一）、（二）、（三）款給予實物補償。

（五）征地拆遷范圍內(nèi)凡不能同時具備建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、國有土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋，均按照本辦法規(guī)定進行拆遷補償。

房屋面積調(diào)查以*市規(guī)劃局2003年航片（衛(wèi)星圖片）為準(zhǔn)。

第十條拆遷房屋采取貨幣補償?shù)?，補償標(biāo)準(zhǔn)按本辦法附表一執(zhí)行。

第十一條被征收土地其他地上附著物按以下標(biāo)準(zhǔn)進行貨幣補償：

（一）特殊結(jié)構(gòu)房屋如廠房、鋼屋架棚、庫房等可參照本辦法附表一執(zhí)行。

（二）溫棚和其他地上附著物的補償，由市轄各區(qū)人民政府依據(jù)*市規(guī)劃局航片（衛(wèi)星圖片）進行實際調(diào)查核實后，按照附表二、表三、表四的補償標(biāo)準(zhǔn)包干進行補償。

（三）除土地補償費外，湖地、漁溏及其他地上附著物（含清溏費）按照每畝2000元由轄區(qū)政府進行包干補償。

（四）畜牧養(yǎng)殖用地上的看護房屋統(tǒng)一按兩間進行貨幣補償，補償標(biāo)準(zhǔn)按附表一執(zhí)行。房屋以外的其它附著物按附表三標(biāo)準(zhǔn)進行貨幣補償。

第十二條有下列情形之一的，青苗及地上附著物不予補償：

（一）自2003年1月1日后，單位或者個人未經(jīng)批準(zhǔn)，在承包土地上搶種的樹木、農(nóng)作物和搶建的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，或?qū)ㄖ镞M行裝修的；

（二）到期或超過批準(zhǔn)期限的臨時性建筑物、構(gòu)筑物。

（三）不具備生產(chǎn)條件或東西朝向的溫棚。

第十三條農(nóng)民使用的土地被全部征收后，其家庭常住人口每人可按成本價購買5平方米的營業(yè)房，用于解決就業(yè)和收入問題。

第十四條農(nóng)民承包的耕地被一次性征完的，可由征地部門根據(jù)實際征收農(nóng)民土地面積（不含荒地、湖地），每畝一次性給予三年的生活補助費1500元。生活補助費由征收土地的單位承擔(dān)，由轄區(qū)人民政府負責(zé)按年度發(fā)放。

第十五條拆遷房屋采取實物補償?shù)?，在安置住房沒有交付前，由拆遷人給被拆遷人家庭常住人口每人每月支付60元的過度期租房補助費。

凡拆遷農(nóng)民住房的，由拆遷人一次性給按被拆遷人家庭常住人口每人支付60元搬家補助費。

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[論文摘要]在對于我國的集體房屋征收與補償中，應(yīng)當(dāng)借鑒美國法的正當(dāng)法律程序，注重公民的受告知權(quán)和聽證權(quán)，必須尊重國內(nèi)法賦予公民的所有權(quán)利。在對集體房屋征收的過程中，也要注重征收的必要性，不能不考慮帶來的損害和收益，盲目地進行征收。在進行補償?shù)倪^程中，要嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序，制定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。

[論文關(guān)鍵詞]集體房屋征收 補償條例 正當(dāng)法律程序

作為土地征收的合法要件之一，正當(dāng)程序要件為各國的憲法或者法律所確認(rèn)。美國聯(lián)邦憲法第14修正案規(guī)定： 未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。明確提出了征收中的“正當(dāng)程序”原則。在司法實踐中，美國法院逐漸意識到，在土地征收過程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護當(dāng)事人的利益。在法治較為成熟的國家，嚴(yán)格的程序性規(guī)定構(gòu)成對公權(quán)力的有力限制。在我國，對土地征收權(quán)程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國家的規(guī)定，合理設(shè)計我國的土地征收程序，是本文的主要目的。

一、“正當(dāng)程序”的內(nèi)涵與功能

（一）正當(dāng)程序的內(nèi)涵

1.公正作為義務(wù)，它要求行政機關(guān)在決策的時候要公正，嚴(yán)格地遵照法律上的規(guī)定，不能出現(xiàn)偏向于某一方的情況。不能夠因為自身的喜好或者與自身的利益相關(guān)就偏離正義。公正作為義務(wù)還要求行政組織機構(gòu)要符合法律的要求，其組成人員的資格要達標(biāo)，做出決策所要求的人員性質(zhì)和數(shù)量必須符合法律的規(guī)定。

2.受告知權(quán)，是指行政行為的當(dāng)事人及與之有利害關(guān)系的人員，有權(quán)利及時知道并了解與之有利害關(guān)系的行政事實與決策。

3.聽證權(quán)，是在行政機關(guān)對相對人作出較嚴(yán)重的行政處罰決定前，相對人所依法擁有的權(quán)利。

4.說明理由義務(wù)，是指行政機關(guān)做出行政決策，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人及利害關(guān)系人說明做出此決策的理由，讓當(dāng)事人對此有個了解。

5.行政資訊公開。行政資訊公開即行政信息公開。

（二）正當(dāng)法律程序的功能

1.權(quán)利保障功能。美國憲法第5條增補條款的正當(dāng)法律程序，是憲法上人權(quán)清單的一部分，我們從憲法上有關(guān)人權(quán)清單的角度出發(fā)，正當(dāng)法律程序的要求和其他人權(quán)清單上的基本的權(quán)利一樣，都是源于對行政權(quán)力的不信任，企圖通過憲法鎖定人類所信仰的基本價值，來預(yù)防行政部門的濫權(quán)。從這種古典的理論上來看，消極地保護人們的合法權(quán)益是正當(dāng)法律程序的原始功能。

2.行政效能的提升。正當(dāng)法律程序可以很大程度上提升行政效能。當(dāng)今社會，經(jīng)濟與科技不斷發(fā)展，對行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時間、成本、人事以及行政支出來達到正確的行政決策。

3.增進人民對行政的信賴。通過正當(dāng)法律程序，可以確保人民的受告知權(quán)和聽證權(quán)，這樣就可以增進人民對行政機關(guān)所做的決策的信賴。

二、土地征收中“正當(dāng)程序”的必備要件

在具體的土地征收過程中，適當(dāng)?shù)某绦虬才糯_實可以起到控制權(quán)力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當(dāng)程序”所必須的：

（一）自愿協(xié)議出讓前置制度

從美國的做法可以看出，政府對啟用征地權(quán)持一種審慎的態(tài)度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過程啟動前，政府應(yīng)當(dāng)與土地所有人進行自愿協(xié)議出讓，在協(xié)議過程中，政府不是作為公權(quán)力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對等地位，雙方可以按照民事交往過程中的規(guī)則自愿平等地磋商談判、討價還價。只有這種自愿協(xié)議出讓最終失敗或者其成本過高時，國家才將其身份回歸到公權(quán)力主體，啟動土地征收程序。這種制度體現(xiàn)了對自由市場經(jīng)濟的崇尚以及對國家干預(yù)的防范。這也是現(xiàn)代新制度經(jīng)濟學(xué)的普遍觀點，即只要在自由市場交易中可以達成的事項，國家就應(yīng)當(dāng)節(jié)制其權(quán)力，減少干預(yù)或者不干預(yù)。

（二）對征收項目的公益性說明理由并接受司法審查

征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應(yīng)當(dāng)對其作出充分說明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對此產(chǎn)生合理質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當(dāng)程序是土地征收中兩個獨立的要件，但“公益目的”需要通過正當(dāng)程序中的說明理由制度和司法審查制度來實現(xiàn)，因此從廣義上說，這也是土地征收正當(dāng)程序的一部分內(nèi)容。

（三）征收決定以及補償過程中的公眾參與制度

廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與到一切與自身權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進行公眾參與制度設(shè)計時，需要格外注意如下兩個問題：

第一，法律需規(guī)定與公眾參與配套的詳細可操作性的程序設(shè)計。在美國，公眾參與的形式：通告———評論程序、協(xié)商程序、必要的事前告知和聽證會程序、環(huán)境品質(zhì)風(fēng)險評估（EQA），專家出具的評估研究報告（Findings），都有法定的步驟。

第二，需注重參與過程的協(xié)商性，而不僅僅是簡單的投票。

（四）預(yù)付款制度

在土地征收過程中，先補償后征收是一項重要的原則。所謂的預(yù)付款是指賠償價金的給付應(yīng)在征收機關(guān)實際取得所有權(quán)并占有土地以前進行，該價金一經(jīng)協(xié)商確定或經(jīng)法院以及賠償委員會等機構(gòu)予以確定，即應(yīng)在占有之前給付。預(yù)付款制度主要有兩個目的，一是可以給所有權(quán)以妥善保障，二是防止行政當(dāng)局拖延工程。

三、土地征收中的程序性問題及改革建議

與以上各國的立法和實踐相比，我國土地征收的不足之處有：

1.機關(guān)在實踐中的聽證不完善。正如王錫鋅所評價的： （ 我國的聽證程序） 只借用了西方國家的聽證之“名”，而不具有聽證的結(jié)構(gòu)、程序以及功能之 “實”，最后演變?yōu)橹鞴軝C關(guān)對各方參與者進行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。

2.征地過程中缺乏有效的公眾參與。在行政機關(guān)行使征收權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循信息充分公開，利益相關(guān)人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機會和參與平臺。我國的征地程序各環(huán)節(jié)中公眾參與的制度設(shè)計卻十分薄弱。

3.國家代替土地開發(fā)者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應(yīng)”，以至于自愿協(xié)議出讓制度和被征收人的買回權(quán)難以有效行使。

4.沒有規(guī)定預(yù)付款制度。我國《土地管理法》并沒有規(guī)定征地預(yù)付款制度。而且按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。其中也并沒有規(guī)定將補償款提存在法院。該項規(guī)定說明政府在未經(jīng)補償?shù)那闆r下實施征收行為也是合法的，無可厚非。

（三）完善我國土地征收程序的改革建議

1.完善土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)

美國的土地征收補償包括直接損失和間接損失，只要要求補償者拿出足夠的證據(jù)證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團或者法官支持，就可以得到相應(yīng)的補償。我國的土地征收補償僅限于直接損失，比如土地補償費和安置補償費等，其他間接造成的損失是不予補償?shù)?。兩者相比較，我們可以看出，美國的補償面較寬。

美國的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的市場價值來確定的，如果市場價值無法確定，那就會按照它實際會獲得的收益來進行補償，這個實際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國的補償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地當(dāng)前的收益價值，它并沒有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會損害被征收者的權(quán)益。

2.完善集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)在世界上多數(shù)國家都對集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，這為具體實踐中的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，我國也應(yīng)當(dāng)向此靠攏，最合適的應(yīng)當(dāng)是公平補償原則，應(yīng)當(dāng)以市場價格作為參考來提高補償標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以參照美國以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，同時要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。

3.嚴(yán)格界定公共利益

在我國的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國的各項法律中，都沒有對公共利益作出明確的規(guī)定和解釋，這就為以后的實踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴(yán)格的鑒定公共利益是當(dāng)務(wù)之急。

4.完善補償?shù)氖袌龌瘶?biāo)準(zhǔn)

市場經(jīng)濟中，商品價格隨著市場的波動變化較大。土地作為不動產(chǎn)，有其獨特的價值，但我國目前的補償制度中并沒有引入市場機制，只是就直接的價值補償，這導(dǎo)致被征收者利益的損失，進而會導(dǎo)致群眾對征地的不支持、不配合。筆者認(rèn)為在土地征收補償中引入市場機制，不僅可以充分維護群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補償費用的情況，調(diào)動群眾對征地的積極性。

5.完善聽證制度和信息公開制度

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關(guān)鍵詞：土地征收 公共利益 問題 對策

我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、我國當(dāng)前土地征收過程存在的問題

（一）土地征收程序不夠規(guī)范

依照法律規(guī)定的程序，是土地征收權(quán)合法行使的程序保障。我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定，缺乏規(guī)范性，實踐中操作性不強，具體表現(xiàn)為：第一，程序立法尚顯簡單、粗糙，在許多制度的設(shè)計上存在一些不足。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中，征地公告與補償安置公告的設(shè)計不科學(xué)，“我國現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準(zhǔn)之后及補償安置方案制定之后的公告，屬于事后程序。”第二，土地征收執(zhí)行程序中政府處于主導(dǎo)地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準(zhǔn)以及補償標(biāo)準(zhǔn)都是政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。第三，土地征收程序中對被征收者的保護不足。如農(nóng)民對補償程序參與不夠充分，缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。

（二）土地征收征用范圍不夠嚴(yán)格

土地征用是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。目前，我國對“公共利益”概念的界定模糊。我國《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。

（三）補償、安置費用的分配辦法不夠精細

根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。就補償費用而言，地上附著物和青苗補助費計算標(biāo)準(zhǔn)比較簡單和單一，而且受償主體明確，兩項補償費用的分配在實踐中爭議不大。經(jīng)常引發(fā)爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用，按照《土地管理法》第47條規(guī)定，這兩項補償費用有不同的計算標(biāo)準(zhǔn)，在確定補償時是分別計算的，但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細化，大多采取捆綁式補償。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重，這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農(nóng)民手中；由于集體土地所有權(quán)不明確，所有權(quán)權(quán)屬糾紛大量存在，實踐中出現(xiàn)很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛。

二、完善我國土地征用制度的對策

（一）對“公共利益”做出明確界定

“公共利益”的定義，各個國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，并不統(tǒng)一。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。我認(rèn)為在以后的土地立法和地方的相關(guān)土地征收立法當(dāng)中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學(xué)者已經(jīng)從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍?！敖梃b列舉的表達方式，現(xiàn)階段可考慮認(rèn)定以下用地具有公共利益性質(zhì)：國防軍事，能源交通，國家機關(guān)及公益事業(yè)單位，公共設(shè)施，公益及福利事業(yè)，國家重點工程，水利及環(huán)境保護，文物遺跡保護，其他由法律授權(quán)部門裁定?！背鲜龅母黝愴椖坑玫赝?，非公益性以及營利性建設(shè)項目用地，政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設(shè)項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍，既便于操作，也不易出現(xiàn)擴大化的解釋。同時，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

（二）擴大征地補償范圍

相對于我國的不完全補償原則，國外一些發(fā)達國家土地征收補償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進一步的發(fā)展，我國應(yīng)借鑒各國通行的做法，借鑒境外有關(guān)法律的規(guī)定，逐步擴大補償?shù)姆秶?。立法者不能過分單方面強調(diào)國家土地征收的強制性，而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟利益。補償金應(yīng)相當(dāng)于被征用地前一段時期經(jīng)營的平均收益，征地補償所考慮的主要因素應(yīng)當(dāng)包括生活費用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補償；2.地上附著物的損失補償；3.營業(yè)損失補償；4.殘地損失補償；5.社會保障補償以及其他相關(guān)損失補償。

（三）完善社會保障制度

第一，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應(yīng)立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括基本生活費用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。第二，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。第三，要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。

（四）堅守18億畝耕地紅線

確保18億畝耕地，是中央的既定方針，是在土地征收過程中需要堅守的重要原則之一。但落實這項任務(wù)的關(guān)鍵在地方政府。工業(yè)化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出讓帶來的巨大收益，政績與GDP增長掛鉤，部門發(fā)展規(guī)劃的用地期望，農(nóng)民對種地缺乏積極性等，都成為沖擊耕地保護紅線的重要因素。因此，我們首先要科學(xué)界定耕地概念，以糧食生產(chǎn)恢復(fù)能力為標(biāo)準(zhǔn)，將耕地細分為在耕地和宜耕地，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少的農(nóng)地，必要時可以恢復(fù)為耕地。其次是嚴(yán)控耕地流失途徑。建設(shè)占用、災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)通盤考慮，預(yù)防將耕地報為災(zāi)毀，然后再搞建設(shè)的現(xiàn)象。再次是繼續(xù)強化耕地保護問責(zé)制。細化各級政府耕地保護責(zé)任制，加大行政責(zé)任，約束其它規(guī)劃。最后，要努力形成節(jié)約用地倒逼機制。制定集約節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入整體規(guī)劃，統(tǒng)一管理。參考文獻：

[1]張慶華.中國土地法操作實務(wù).法律出版社，2003.

[2]土地管理法實施條例.

[3]國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊.

篇9

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權(quán)；補償問題

中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

引言

隨著經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，城市房屋拆遷已經(jīng)成為大勢所趨，其實質(zhì)是國家的征地行為，是一種對城市房屋所有人及其國有土地使用權(quán)的行政征收行為。但在拆遷過程中卻常常出現(xiàn)被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數(shù)糾紛是由于拆遷補償不合理導(dǎo)致的。尤其是目前城市房屋拆遷補償金的構(gòu)成中，忽略了房屋所附著的土地使用權(quán)的價值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國城市房屋拆遷補償制度勢在必行。

一、城市房屋土地使用權(quán)屬性分析

我國實行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的?！段餀?quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價入股?！?/p>

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！边@就以立法的形式確認(rèn)了國有土地使用權(quán)全新的涵義：經(jīng)依法取得的國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，成為一種新的不動產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。由上可知，我國合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權(quán)，但都享有該房屋占有范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項用益物權(quán)———財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實現(xiàn)對土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就要依法保護被拆遷人的合法權(quán)利，國家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應(yīng)當(dāng)給予合理的補償。因為被拆遷人的土地使用權(quán)受到了侵害，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。

二、國有土地使用權(quán)的補償原則

從行政征收的補償原則來看，補償應(yīng)該首先強調(diào)公平公正。目前大致有兩種補償原則：適當(dāng)補償原則和“生活權(quán)補償”原則。適當(dāng)補償又可以稱為合理補償，認(rèn)為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當(dāng)時社會的一般公正觀念，給予合理補償，即為公平的補償。目前，我國采取的就是這一行政補償原則。而在當(dāng)代西方國家中出現(xiàn)了一種新的補償原則，即“生活權(quán)補償”，這一理論認(rèn)為，如果作為征收對象的財產(chǎn)，具有財產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么對其損失的補償，就不僅限于對其財產(chǎn)的市場價格評估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補償，甚至有必要給付財產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來生活狀況所必須的充分的生活補償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對象恰恰是被征收人賴以生存的基本條件，如果按照適當(dāng)補償原則進行補償，被征收人得到的補償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因為被征收人的損失包括被拆遷房屋的財產(chǎn)損失、房屋所在的土地使用權(quán)的損失和與房屋有關(guān)的其他利益的損失，如子女上學(xué)的學(xué)區(qū)選擇。在這些損失中，房屋的財產(chǎn)損失的價值是可以按照市場價格進行估算，從而得到合理的補償?shù)?，但是對于房屋所在的土地使用?quán)和與房屋有關(guān)的其他利益的損失的價值就很難客觀的估算了。因為房因地貴，房屋所在的地段好，房價自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價值隨著損耗、折舊而越來越小，但土地的價值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價值就越高，這是市場經(jīng)濟條件下的必然結(jié)果。國家將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人是為了實現(xiàn)其以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營商業(yè)行為、獲取更高的商業(yè)利潤的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學(xué)、交通、生活、就醫(yī)等方面都不方便的情況下，卻得不到級差地租的補償呢？對于那些貧困的被拆遷戶來說，由于補償款中不包括土地使用權(quán)費，那么他們手里所能拿到的補償金根本就買不到同等質(zhì)量的房子。如果連這唯一能夠遮風(fēng)避雨的房子也被拆掉，卻又買不到新房，想不反對拆遷都不行。如果按照西方“生活權(quán)補償”原則，被拆遷人所得到的補償就必須使其在拆遷后能夠達到拆遷以前的生活水平，因此評估房屋價格時，必須認(rèn)真研究住房所在地段的地價，認(rèn)真研究房屋分?jǐn)偟牡貎r，在房價中體現(xiàn)地價，使被拆遷人得到真正公平的補償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補償問題的解決途徑

為了維護土地使用權(quán)人的合法正當(dāng)權(quán)益，減少城市房屋拆遷補償糾紛，筆者認(rèn)為，以下幾個方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補償問題的突破口。

3.1加快立法進程和規(guī)范立法管理，在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利

當(dāng)前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實施的《城市房屋拆遷管理條例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補償。因此，建議有關(guān)部門盡快對有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產(chǎn)管理的立法進程，使城市房地產(chǎn)拆遷補償在實踐中有統(tǒng)一的法律依據(jù)。

3.2制定相關(guān)的土地使用權(quán)補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定被拆遷人對土地享有補償權(quán)的同時，有必要確定補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補償政策，在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進行評估的同時，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場等）適當(dāng)予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產(chǎn)權(quán)。在制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)過程中需要處理好以下幾個問題：

（1）房屋和土地使用權(quán)的分離評估。房地產(chǎn)價值巨大，其中土地使用權(quán)價值占有相當(dāng)大的比重，房地分離評估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自的真實價值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠大于所占用的土地面積，房地分離估價有利于體現(xiàn)房屋建筑依附于土地的房地產(chǎn)特性，真實顯示土地使用權(quán)的市場價值。

（2）房屋及其以外場地的土地使用權(quán)補償。實施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場地用地部分的土地使用權(quán)也要給予補償。

3.3實際評估中評估方法的選擇要認(rèn)真慎重，實際操作中，估價應(yīng)符合房地產(chǎn)估價的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內(nèi)有較發(fā)達的交易市場，用市場比較法評估。有收益的房地產(chǎn)選用收益法求取土地價格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線價法。選擇基準(zhǔn)地價修正法應(yīng)注意基準(zhǔn)地價的內(nèi)涵、構(gòu)成、表達方式不同時，修正的內(nèi)容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權(quán)評估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價格，然后扣除出讓金等款項，此時應(yīng)注意劃撥土地的權(quán)利限制?；蛘邞?yīng)用成本法，依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權(quán)價格，作為原土地使用者的權(quán)益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護社會穩(wěn)定造成了一定的難題。事實上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補償費用達不成一致，而其中最富爭議的問題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補償。

（1）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。當(dāng)前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實施的城市房屋拆遷管理條例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補償,這就為一些拆遷人對被拆遷人的土地使用權(quán)不予補償提供了借口。

（2）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)定被拆遷人對土地享有補償權(quán)的同時,有必要確定補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟利益,因此,可以參照有關(guān)土地征收補償政策,在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進行評估的同時，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車場等)適當(dāng)予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產(chǎn)權(quán)。

結(jié)束語

目前我國城市房屋拆遷方面的相關(guān)法律法規(guī)不明確，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了大量的糾紛與矛盾，因此在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定對被拆遷人享有的土地使用權(quán)進行補償，采取科學(xué)合理的方法制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，以盡快改變對依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償剝奪的不合理狀況，對被拆遷人進行土地使用權(quán)價值的補償。

參考文獻

[1]李國光, 高圣平. 拆遷法律及配套規(guī)定新釋解析[ M] . 人民法院出版社, 2006.

[2]李宏偉.城市房屋拆遷的土地使用權(quán)補償問題[J].學(xué)術(shù)交流,2005.

篇10

關(guān)鍵詞：土地征用；征地權(quán)；征地制度；政策建議

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強制購買”。英國《強制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機構(gòu)，如政府機關(guān)以及自來水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準(zhǔn)，補償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補償，英國作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補償?shù)墓纼r日期以及補償支付與安置的處理等。

英國法律規(guī)定，土地征用補償原則有五條，一是土地征用的補償以市場價為基礎(chǔ)；二是補償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價格補貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時，發(fā)生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補償。

至于土地補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場上的出售價格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補償?shù)墓纼r日期問題變得十分重要。英國的估價準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時是統(tǒng)一協(xié)商確定補償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補償費的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補償，以公開市場土地價格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補償，以市場貶值價格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償；其五，其他必要費用支出的補償，如律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國憲法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！笨梢?，美國對于土地征用是有比較嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒂泻侠淼难a償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實驗農(nóng)場、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進行經(jīng)濟建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時，只要理由證據(jù)充分是可以強制收買私有土地的，土地價格按當(dāng)時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調(diào)查、匯總，向負責(zé)征地的機構(gòu)提交審核報告；其次，高級審核員進一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格；最后，由征地機構(gòu)向土地所有者報價若價格不合則進行談判，直至采取強制征用。

美國土地征用補償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且補償了其可能預(yù)期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進行了補償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環(huán)節(jié)：申請征地，登記土地以及建筑物，達成征購協(xié)議，由征用委員會進行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補償主要分為五種：第一，征用損失補償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財產(chǎn)的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時發(fā)生的損失進行經(jīng)濟補償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進行相應(yīng)的補償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當(dāng)今西方發(fā)達國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認(rèn)識國外征地制度在保護被征地方權(quán)益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強調(diào)對個人財產(chǎn)權(quán)的保護，例如法國的《人權(quán)宣言》指出，“財產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運用市場規(guī)律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經(jīng)驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強制征購?fù)恋胤ā?，而確認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規(guī)定來保證土地征用公共利益的實現(xiàn)。

西方發(fā)達國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯個人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權(quán)對私權(quán)的侵害，必須進行補償，任何國家都規(guī)定了補償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題，是一個國家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達國家在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補償內(nèi)容時，或遵循完全補償原則，或遵循不完全補償原則，或遵循相當(dāng)補償原則。一般情況下，本著法律對財產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對特別的財產(chǎn)征用侵害給予完全補償，對特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補償。從各國的發(fā)展趨勢來看，土地征用補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補償，而這種合理、充分、完全的補償是保護被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過程的程序、發(fā)生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進行征地補償?shù)某绦?。盡管各國征地程序的側(cè)重點不同，但都強調(diào)整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強調(diào)公眾參與、過程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場定價和補償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對個人財產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經(jīng)驗，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級和中間環(huán)節(jié)，進一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進行適度的土地私有化改革，強化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因為產(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護農(nóng)民利益和維護社會穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并予以補償”。但是法律卻沒有對于哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應(yīng)進行完善我們可以借鑒日本、韓國的經(jīng)驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補償程序。法律應(yīng)保護被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對于參與權(quán)，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)評估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機制，提高土地征用過程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴張征地范圍的沖動。

（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)市場化改革

目前施行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是與市場無關(guān)的政策性補償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟價值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達國家比較完善的征地補償制度，進行土地補償標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場給予市價補償，并且擴大征地補償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會下降，這是關(guān)系到社會公平的一個問題；對于經(jīng)營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護了社會穩(wěn)定。

（四）建立獨立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機構(gòu)

針對補償糾紛問題，世界上許多國家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機構(gòu)設(shè)立意外，還會專門設(shè)立仲裁機構(gòu)來裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的地方政府進行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進行裁決。同時征地補償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機構(gòu)。因此，我國也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業(yè)的仲裁機構(gòu)解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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