導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政立法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    a.條例:對某一方面行政工作比較全面系統(tǒng)的規(guī)定。

    b.規(guī)定:對某一方面行政工作作部分的規(guī)定。

    c.辦法:對某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定。

    2.行政立法的法律保留原則和法律效力優(yōu)先原則: a.法律保留原則:

    b.法律效力優(yōu)先原則:憲法>法律>行政法規(guī)>地方性法規(guī)>本級和下級地方政府規(guī)章規(guī)章

    c.在堅(jiān)持以上原則的前提下,行政法規(guī)才能進(jìn)行立法。

    3.行政立法的地域效力:區(qū)域行政法規(guī)和規(guī)章只對該區(qū)域的人有效。

    4.法院進(jìn)行行政審判時,遵守行政法規(guī)、參照規(guī)章。

    5.有權(quán)對行政法規(guī)和規(guī)章改變、撤消的機(jī)構(gòu):

    a.人大常委會:有權(quán)撤消同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)。(制定法律)

    b.國務(wù)院:有權(quán)改變或撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章或地方政府規(guī)章。(制定行政法規(guī))

    c.地方人大:撤消本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。(制定地方性法規(guī))

篇2

縱觀世界各國關(guān)于受案范圍的立法體例,有概括式、列舉式和混合式三種。概括式是統(tǒng)一的行政訴訟法典對受案范圍作出原則性的概括規(guī)定。列舉式又分為肯定的列舉和否定的列舉兩種,對是否屬于受案范圍的案件逐一列舉,一目了然。混合式是將上述兩種方式混合使用,發(fā)揮兩種方式的長處,避其短處,互相彌補(bǔ)。從我國《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定來看,明顯屬于混合式。

行訴法第二條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)向人民法院提訟?！痹摋l規(guī)定,首先以概括式的方式,確立了行政訴訟受案的基本界線:即凡是侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政行為,都可訴。行訴法接著在第十一條用兩款以列舉式和概括式混用的方式,列舉了八種侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的案件和除此之外的其它行政案件。侵犯財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的八種案件,有七種是肯定列舉式的,第八種就是概括式的。其它行政案件是在該條第二款以概括式方式加以規(guī)定的。

就侵犯財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)案件而言,包括七種明確列舉的,但并非僅限于這七種,凡是侵犯財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)案件沒有列舉的,都以概括式的方式規(guī)定在行訴法第11條第一款第八頂。換言之,凡是侵犯財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的案件,如果不在七種肯定列舉之列,都可依據(jù)行訴法第十一條第一款第8項(xiàng)。

上述認(rèn)識,不僅有行政訴訟法概括式、肯定列舉式的明確立法規(guī)定,還有在第十二條的否定列舉式的明確規(guī)定:即人民法院只不受理國家行為、抽象行政行為、獎懲任免等決定及行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為四種行政行為。

海南文昌泰源水產(chǎn)工貿(mào)有限公司訴文昌市政府不履行行政職責(zé)一案,訴前184次找文昌市政府,請求其解決清瀾漁港二期工程的供電、排污問題,文昌市人大也專門行監(jiān)督文昌市政府解決上述問題,在久拖未果的情況下,泰源公司將文昌市政府至海南中級法院。海南中級法院及海南省高級人民法院均以此案不屬于人民法院管轄為由,駁回了泰源公司的。泰源公司法人代表范會興是文昌籍在云南長期從事二氧化碳業(yè)務(wù)的民營企業(yè)家,當(dāng)年拆巨資投入家么的清瀾漁港二期工程,也是受當(dāng)?shù)卣案改腹俚拇罅?、熱情邀請。他在清瀾漁港投資的水產(chǎn)呂綜合加工基地,總投資3200萬元,一期已投入1200萬元,準(zhǔn)備投產(chǎn)時,清瀾漁港卻沒有工業(yè)用電,也沒有排污渠道和設(shè)施,導(dǎo)致投資不能投產(chǎn)。找政府不解決問題,打官司又被拒之門外,泰源公司法人代表范會興欲哭無淚。他眼睜睜地看著新安裝的機(jī)器設(shè)備一天天風(fēng)吹雨淋,在銹蝕,無奈之中,在沒有聽到一聲馬達(dá)轟鳴的情況下,他被迫折賣了機(jī)器,遣散了工人,這個爛攤子到現(xiàn)在還不知如何收場。

在行政訴訟過程中,泰源公司舉證了農(nóng)業(yè)部關(guān)于國家出資擴(kuò)建清瀾漁港二期工程的文件,也舉證了海南省水產(chǎn)局與文昌市政府簽訂的擴(kuò)建清瀾漁港二期工程的行政合同,里邊清楚無誤地約定由被告文昌市政府負(fù)責(zé)漁港陸域部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),具體包括“回填造地及港區(qū)街道,水電安裝和港區(qū)排水管道等配套工程?！贝税高€是被兩級法院駁回。

二、對第三人的行政訴訟權(quán)也做了不必要的限制。

行政訴訟法司法解釋第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行政行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！钡?3條規(guī)定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其它組織可以依法提起行政訴訟:……(四)、與撤銷或者變更具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的。”

上述司法解釋,將有權(quán)提起行政訴訟的人,由行政行為的相對人擴(kuò)大到利害關(guān)系人,擴(kuò)大了行政訴訟的范圍,無疑是一種進(jìn)步,雖然在行政訴訟法尚無此明文規(guī)定的情況下,能否通過司法解釋對此做出規(guī)定尚值得探討。但人民法院在確定利害關(guān)系的時候,往往做出了限制性認(rèn)定。這一點(diǎn),在大連中聯(lián)油國際貿(mào)易有限公司及第三人桂林獅子巖歡樂世界有限公司行政訴訟一案中表現(xiàn)得最為突出。鴻凱公司欠中聯(lián)油公司2160萬元投資款,唯一財產(chǎn)是投資在桂林市的100畝公園土地。鴻凱公司為了逃避債務(wù),向桂林市國土局申請注銷100畝土地使用權(quán)證,并頒發(fā)至桂林獅子巖公司名下。當(dāng)時大連中聯(lián)油公司正在大連鴻凱公司投資款糾紛一案,發(fā)現(xiàn)鴻凱公司轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為

之后,便向桂林市中級人民法院,請求撤銷鴻凱公司獅子巖公司之間非法轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的行為。桂林市中級人民法院以桂林國土局、桂林市政府撤銷鴻凱公司土地文秘站:使用權(quán)證并為獅子巖公司頌發(fā)土地使用權(quán)證的行為與中聯(lián)油公司沒有法律上的利害關(guān)系為由,駁回了中聯(lián)油公司的。理由是,兩被告并未將中聯(lián)油的土地使用變更為獅子巖公司,不構(gòu)成對中聯(lián)油公司權(quán)利的侵犯。中聯(lián)油公司認(rèn)為,如果直接將自己的財產(chǎn)直接變更為他人,自己就不是以利害關(guān)系人的身份而是以行政行為的相對人的身份了,正是因?qū)鶆?wù)人的鴻凱公司的土地使用權(quán)非法變更在獅子巖公司名下,導(dǎo)致自己的2000萬元的巨額債務(wù)依法不能受償。自己與行政機(jī)關(guān)的這種“撤銷”、“變更”行為有法律上的利害關(guān)系,才以第三人身份。 三、行政賠償?shù)臈l件過于苛刻,賠償?shù)姆秶^窄,賠償額過少。

篇3

    論文摘要:在我國行政壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,其本質(zhì)是政府及其所屬部門(政府機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位)濫用行政權(quán)力限制和排除公平競爭,是國家公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活的不當(dāng)介入和干預(yù)。它的存在嚴(yán)重限制了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。本文結(jié)合反壟斷法的定義及法益目標(biāo)探究行政壟斷的具體立法規(guī)制問題。

    市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的各國,均將反壟斷法規(guī)作為規(guī)范市場秩序、維護(hù)公平競爭和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要法律。為了及時應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化及加入WTO帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn),加速推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展,制定《中華人民共和國反壟斷法》必將是大勢所趨。行政壟斷作為我國壟斷的主要表現(xiàn)形式,理應(yīng)為《反壟斷法》所規(guī)制。但從此前對外公布的《反壟斷法(草案)》與相關(guān)法律設(shè)置來看,尚存諸多缺陷,有進(jìn)一步探究的必要。

    一、行政壟斷的概念及表現(xiàn)

    (一)行政壟斷的概念界定

    行政壟斷有的稱為行政性壟斷,有的稱為行政化壟斷,有的稱為超經(jīng)濟(jì)壟斷,有的稱為行政性限制競爭行為,而對于其含義的界定,學(xué)界更是見仁見智,各有側(cè)重。概括而言,學(xué)界對行政壟斷概念的界定可分為下述三種學(xué)說:一是“行為學(xué)”,持這一觀點(diǎn)的學(xué)者為大多數(shù),認(rèn)為行政壟斷為一種行政性行為。例如王保樹在其主編的論著《經(jīng)濟(jì)法律概論》中即將行政壟斷界定為“政府及其部門運(yùn)用行政權(quán)力限制、排除競爭的行為”。[1](p277)二是“狀態(tài)說”,即認(rèn)為行政壟斷是指由于政府的行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。徐士英在其論著《競爭法論》中即持此觀點(diǎn);[2](p85)三是“狀態(tài)行為說”,此說是前兩種學(xué)說的結(jié)合。即行政壟斷是政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位憑借所擁有的行政權(quán)力,濫施行政行為,而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競爭的一種狀態(tài)和行為。[3]

    筆者認(rèn)為行政壟斷從漢語語法而言可以理解為動詞或名詞。從該角度而言,有學(xué)者將其視為一個靜止?fàn)顟B(tài)也無不可,但是從法律角度而言,結(jié)果乃行為之結(jié)果,行政壟斷狀態(tài)的出現(xiàn)是因?yàn)樾袨槿藢?shí)施了某一具體行為。而法律所規(guī)制的理應(yīng)是行為,而非行為之結(jié)果,亦即法律規(guī)制的首要任務(wù)應(yīng)是防止某一惡性結(jié)果之出現(xiàn),而非在該結(jié)果出現(xiàn)后的化解或取消。因而筆者認(rèn)同行為學(xué)的觀點(diǎn),認(rèn)為反壟斷法所規(guī)制的行政壟斷應(yīng)是一種法律行為,這也符合國際上的慣例。俄羅斯反壟斷法即將行政壟斷界定為聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦各部門的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、各市政當(dāng)局,所從事的與反壟斷法規(guī)相抵觸的行動,以及含趨向阻止限制和排除競爭的行動。[4]

    除行為和狀態(tài)之爭外,學(xué)界對行政壟斷的主體范圍也存在爭議,有些學(xué)者僅僅將其主體限定為行政機(jī)關(guān),該界定縮小了行政壟斷主體的范圍。筆者認(rèn)為行政壟斷的實(shí)施主體是政府及其所屬部門以及依法經(jīng)授權(quán)取得行政權(quán)的組織。

    綜上所述,所謂行政壟斷是指政府及其所屬部門以及經(jīng)授權(quán)的行政組織濫用行政權(quán)力限制、排除(或排斥)正當(dāng)競爭的行為。

    (二)行政壟斷的分類及其表現(xiàn)形式

    ⒈以行政壟斷的外部表現(xiàn)特征為標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)有的將行政壟斷分為地區(qū)性行政壟斷與行業(yè)部門性行政壟斷兩類;有的將行政壟斷分為地方貿(mào)易壁壘、部門貿(mào)易壁壘、政府限定交易、設(shè)立行政公司四類;有的將行政壟斷分為地區(qū)封鎖、部門壟斷、強(qiáng)制交易與強(qiáng)制聯(lián)合限制競爭四類。學(xué)界之所以對行政壟斷的分類如此五花八門,是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中行政壟斷的表現(xiàn)形式太過復(fù)雜,再加上雖以壟斷的外部表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn),但缺乏分類的具體依據(jù)。根據(jù)我國目前存在的行政壟斷行為,行政壟斷主要有以下幾種表現(xiàn)形式:⑴地區(qū)封鎖。又稱地方貿(mào)易壁壘或地方保護(hù),是指地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。⑵部門壟斷;⑶強(qiáng)制交易;⑷強(qiáng)制聯(lián)合限制競爭;⑸設(shè)立行政公司。

    ⒉以行政壟斷針對的對象是否具有特定性為標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)可將行政壟斷分為具體行政壟斷與抽象行政壟斷。實(shí)際上這種分類是根據(jù)行政法學(xué)上關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為的分類而來的。具體行政壟斷是通過行政主體的具體行政行為實(shí)現(xiàn)的壟斷行為,其針對的對象是某一具體的經(jīng)營者。而抽象行政壟斷是行政主體以制定和規(guī)章、決定、命令等具有普遍約束力的規(guī)范性文件為手段實(shí)施的壟斷行為,其針對的對象不是特定的,而非具體的某一類經(jīng)營者。

    ⒊以行政壟斷是否是行政機(jī)關(guān)主動為之為標(biāo)準(zhǔn)。依照這個標(biāo)準(zhǔn)將行政壟斷分為作為的行政壟斷和不作為的行政壟斷。此種分類也是依據(jù)行政法學(xué)上關(guān)于行政作為與行政不作為的分類而來的。作為的行政壟斷是行政工體主動設(shè)置市場壁壘,限制競爭的行為。而不作為的行政壟斷,主要是指負(fù)有消除市場壁壘,促進(jìn)公平競爭職責(zé)的行政主體,對于所轄區(qū)域內(nèi)存在的妨礙競爭的市場壁壘不予消除的行政壟斷。

    ⒋以行政壟斷是否合法為標(biāo)準(zhǔn)。將行政壟斷分為合法的行政壟斷和不合法的行政壟斷。合法的行政壟斷的表現(xiàn)形式主要有自然壟斷、特種行業(yè)壟斷、國家指定專營以及國家壟斷等,由于這些壟斷一般事關(guān)國計(jì)民生、社會穩(wěn)定,具有有利性和合法性,當(dāng)成為法律規(guī)制的除外情形,而非法行政壟斷為反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)。

    二、反壟斷法的概念及其法益目標(biāo)

    (一)反壟斷法的定義

    反壟斷立法最早出現(xiàn)于美國,1890年公布的《謝爾曼法》被公認(rèn)為世界第一部反壟斷法律。在對反壟斷法進(jìn)行界定時,美國稱它是“保護(hù)貿(mào)易和商業(yè)免受非法限制、價格歧視、價格固定和壟斷的聯(lián)邦和州的立法”;[5](p95)德國將反壟斷法稱為是規(guī)制“以限制競爭為目的,企業(yè)或企業(yè)協(xié)會之間通過訂立合同或協(xié)議,影響商品或勞務(wù)的市場情況的行為”的法律。徐士英認(rèn)為,“理論上講,反壟斷法可分為廣義和狹義兩種,廣義的反壟斷法不僅指反對壟斷(包括獨(dú)占壟斷和寡占壟斷)的法律,還指反對各種限制競爭行為的法律;狹義的反壟斷法只是指反對壟斷的法律。[6](p57)筆者認(rèn)為,反壟斷法當(dāng)作廣義的理解,在此基礎(chǔ)上,可將其定義為:國家為維持市場競爭格局而規(guī)定的禁止市場壟斷結(jié)構(gòu)和市場壟斷行為的法律規(guī)范的總和。

    (二)反壟斷法的法益目標(biāo)

    由上述反壟斷法的定義界定,我們當(dāng)可以概括出反壟斷法的宗旨在于保護(hù)和鼓勵競爭,克服競爭與社會利益不統(tǒng)一性等消極影響,打擊壟斷行為,消除由壟斷行為造成的壟斷狀態(tài),并對自然壟斷和必然壟斷造成的壟斷狀態(tài)加以限制和規(guī)范,在維護(hù)競爭的經(jīng)濟(jì)秩序的同時切實(shí)加強(qiáng)市場的“競爭性”,確保競爭長期健康有序地發(fā)展。

    反壟斷法的法益目標(biāo)即是反壟斷立法所欲追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),它反映了法律制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在精神和宗旨,同時又是對法律制度設(shè)計(jì)下達(dá)的最高指令,具體而言主要表現(xiàn)在如下方面:

    ⒈公平競爭。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂,而競爭必須是公平、公正、公開的競爭。通過反壟斷立法,維持競爭性的市場結(jié)構(gòu),建立充分競爭的市場環(huán)境,最大限度地發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)作用。

    ⒉實(shí)質(zhì)正義。實(shí)質(zhì)正義是一種追求最大多數(shù)社會成員之福祉的、社會主義正義觀。維護(hù)社會整體利益,實(shí)現(xiàn)法治社會公正的價值追求是實(shí)質(zhì)正義的基本要求,并進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)和政冶民主產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)性的影響。

    ⒊經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)秩序的和諧。保持市場主體的平等利獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)最大限度的企業(yè)自由是市場經(jīng)濟(jì)的最基本要求,通過反壟斷立法,打擊行政壟斷對于維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)秩序意義重大。

    (三)行政壟斷應(yīng)納入反壟斷法規(guī)制的范疇

    行政壟斷應(yīng)由什么法律來進(jìn)行規(guī)制,在學(xué)界引起了不少學(xué)者的討論,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政壟斷應(yīng)納入反壟斷法的規(guī)制范疇之中。王家福先生即認(rèn)為我國的反壟斷法的內(nèi)容“既要反對經(jīng)濟(jì)壟斷,也要反對行政壟斷”。[7]筆者也贊同這一觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為,從前述行政壟斷概念的界定、表現(xiàn)形式及構(gòu)成要件結(jié)合反壟斷法的法益目標(biāo)來看,行政壟斷理所當(dāng)然應(yīng)納入反壟斷法的規(guī)制范疇。而在我國更應(yīng)作為規(guī)制的重點(diǎn)對象。這也已成為或正在成為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的國家的通行做法。如烏克蘭《禁止壟斷和企業(yè)活動中不正當(dāng)競爭行為法》第六條特意對行政性歧視行為做出了列舉性規(guī)定。所需注意的是,由于行政壟斷形成原因的復(fù)雜性和其特有的行政性,禁止和最終解決行政壟斷的措施也應(yīng)是多渠道的。除本文著重論及的當(dāng)為最重要途徑的反壟斷法規(guī)制外,行政法等相關(guān)法律也當(dāng)為法律規(guī)制的途徑。然而,這并不是有學(xué)者所認(rèn)為的《行政許可法》當(dāng)成為規(guī)制行政壟斷的重點(diǎn)。[8]

    三、行政壟斷的反壟斷立法規(guī)制

    (一)行政壟斷的認(rèn)定

    ⒈主體要件。所謂行政壟斷的主體要件,即指行政壟斷行為的實(shí)施者或曰該行政壟斷行為的后果承擔(dān)責(zé)任者。判斷行政壟斷主體的標(biāo)準(zhǔn)為其是否濫用行政權(quán)力去限制或排除(排斥)競爭而不在其身份是否為行政機(jī)關(guān)抑或企事業(yè)單位。因此,如前所述,行政壟斷主體包括政府及其所屬部門以及經(jīng)授權(quán)的行政組織(其中政府及其所屬部門包括中央政府及其所屬部門和地方政府及其所屬部門;而授權(quán)組織包括行政性公司、被授權(quán)行使一定行政管理職能的企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾自治組織等)。

    ⒉客觀要件。行政壟斷的客觀要件是指行政壟斷的客觀外在表現(xiàn),分為行為要件和結(jié)果要件兩個方面。亦即行政壟斷的主體實(shí)施了什么行為,該行為造成了什么后果。行政壟斷的行為要件應(yīng)是特定的行為主體濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的違法行為。這些行為即可通過具體行政行為方式做出,也可通過抽象行政行為的方式做出。行政壟斷結(jié)果要件是行政壟斷導(dǎo)致的對一定交易領(lǐng)域內(nèi)市場競爭的實(shí)質(zhì)限制,所謂“一定交易領(lǐng)域”即“成立了競爭關(guān)系的市場”,而所謂的“實(shí)質(zhì)性限制競爭”是指“幾乎不可能期待有效的競爭狀態(tài)”。[9](p207)

    在行政壟斷構(gòu)成要件中,主觀過錯往往包含于行為之中,往往表現(xiàn)為故意,其侵犯的客體自然是法律所保護(hù)的而為行為人所侵害的競爭秩序,對此筆者無需贅述。

篇4

關(guān)鍵詞：行政 立法評估 制度

行政立法評估是一個比較新的概念，隨著世界各國法制化程度的不斷加深，以及人們對政府立法行為越來越多的關(guān)注，行政立法評估制度日益凸顯出重要性。

一、建立行政立法評估制度的必要性

（一）法律天生的瑕疵

法律作為一種客觀存在，必然也不可能達(dá)到盡善盡美?！胺ǎ瑥乃a(chǎn)生起，便具有一定的質(zhì)量問題，即是否能夠不同程度地滿足一定社會關(guān)系的需要和符合‘法’的特性，滿足的程度和符合的程度不同，便產(chǎn)生了法的質(zhì)量的高低，從而有了立法質(zhì)量問題。”

在美國內(nèi)華達(dá)州，有過這么一個立法例證。州立法機(jī)關(guān)制定了一項(xiàng)法律，要求每個政府官員都買一雙科納特（一種吃羊的野生動物）耳朵并帶到辦公室去，以此來刺激人們獵取科納特，目的是消除科納特對該州重要產(chǎn)業(yè)――養(yǎng)羊業(yè)的嚴(yán)重危害。但是該法公布實(shí)施后，農(nóng)民們?yōu)榱酥\取利潤，竟在家中設(shè)欄喂養(yǎng)。這樣內(nèi)華達(dá)州的科納特數(shù)量不僅未見減少，反而大量增加，社會被迫承擔(dān)喂養(yǎng)科納特的物資損耗。所以，行政法的實(shí)施存在不能達(dá)到預(yù)期效果、甚至與立法初衷背道而馳的可能，需要立法評估來判斷和修正。

（二）行政法的內(nèi)在剛性

我們知道，刑法和民商法的很多內(nèi)容是通過法院裁判來實(shí)施的，而行政法的實(shí)施則主要依靠行政機(jī)關(guān)。在借助司法權(quán)的過程中，法官運(yùn)用其自由裁量權(quán)可以對已有法律的缺陷起到一定的彌補(bǔ)作用，尤其在英美國家，法官甚至具有創(chuàng)法的作用和功能?！澳壳拔覈姆▽W(xué)與大陸法系相比，其所謂立法中心主義的傾向要更加明顯。”在此環(huán)境中，法官的自由裁量權(quán)較小。在行政法的實(shí)施過程中，更是缺少了法官這一個緩沖層，因此立法質(zhì)量對于法的實(shí)施效果的影響變得更為易顯和強(qiáng)烈，展示出更多的剛性。所以需要進(jìn)行行政立法評估，以不斷改進(jìn)和完善行政法規(guī)、規(guī)章，提高法的質(zhì)量。

（三）法治建設(shè)的轉(zhuǎn)向

就我國當(dāng)下而言，中國特色社會主義法律體系剛剛形成，進(jìn)入這一時代的重要特征，便是我國立法工作重心的轉(zhuǎn)移――從過去強(qiáng)調(diào)新法的創(chuàng)制到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有法律的修改、補(bǔ)充和廢止?！爸袊厣鐣髁x法律體系形成后，中國將進(jìn)入后法律體系立法時期，立法工作到了一個拐點(diǎn)：從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法；從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法；從‘有法比沒法好’、強(qiáng)調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制。簡言之，是進(jìn)到更加注重科學(xué)立法、精細(xì)立法、質(zhì)量立法、民主立法、民生立法的階段。”在大量立法之后，有必要及時回顧，作出從求全求量到求質(zhì)求效的轉(zhuǎn)向。建立行政立法評估制度正是順應(yīng)了這一需要。

二、行政立法評估制度在我國之實(shí)踐

（一）立法實(shí)踐

2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》第二十條規(guī)定了“行政許可實(shí)施的評價”，可以說是我國立法評估制度化的起點(diǎn)。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，第17、18條也提及法律的評估問題：“建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。要適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大對外開放和社會全面進(jìn)步的需要，適時對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改或者廢止，切實(shí)解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理?！?011年10月27日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，在“中國特色社會主義法律體系的完善”中提出，要“建立健全立法前論證和立法后評估機(jī)制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。”

（二）案例實(shí)踐

早在2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作重點(diǎn)，在法制委員會的牽頭組織下，先后對本省《私營企業(yè)和個體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了立法回頭看。之后，上海、北京、甘肅等地也紛紛開展過地方立法評估，將其作為提高地方立法質(zhì)量的探索途徑。2005年，福建省人大常委會開展了《福建省青年志愿服務(wù)條例》立法效果評估工作。在立法評估中，他們注重社會的廣泛參與和評估主體的多樣化。評估調(diào)研組通過各地總結(jié)、發(fā)放調(diào)研問卷、召開專題座談會、實(shí)地考察等多種形式，廣泛收集對青年志愿服務(wù)條例的意見和建議。先后發(fā)放調(diào)研問卷一萬多份，深入各市縣進(jìn)行調(diào)研，聽取青年志愿者和青年志愿者組織對條例條文本身和實(shí)施情況的意見。

三、行政立法評估制度實(shí)踐中遇到的問題

（一）行政立法前評估的缺失

立法評估應(yīng)當(dāng)作為一個系統(tǒng)來對待，其在立法的不同階段顯示出不同程度的作用并且相互之間補(bǔ)充聯(lián)系?！霸角宄图?xì)致的前瞻性評估越容易獲得可靠的回溯性信息，這是因?yàn)榍罢靶栽u估促進(jìn)了對現(xiàn)有認(rèn)知不足的覺察，并推動人們采取必要措施及時填補(bǔ)這些不足。”目前我們實(shí)踐中的行政立法評估，不論是“回頭看”還是“立法效果評估”，都是對已經(jīng)實(shí)施的行政法規(guī)、規(guī)章是否具有科學(xué)性、可操作性，以及是否被公眾普遍遵守和認(rèn)可的研究，而不常見行政立法前、立法過程中的評估。

（二）行政立法評估隨意性較大

我們決定對哪些行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評估往往都是某某部門“研究”的結(jié)果，法律并沒有對哪些立法需要評估、在什么時機(jī)評估、采用什么標(biāo)準(zhǔn)評估等作出明確規(guī)定。當(dāng)然，在我國立法評估實(shí)踐的初期，存在這樣的問題是不可避免的。盡管現(xiàn)在不夠規(guī)范,但隨著行政立法評估優(yōu)點(diǎn)的顯現(xiàn)，評估結(jié)果被越來越多地運(yùn)用,行政立法評估制度必然會逐步完善起來。我們期待著通過專家學(xué)者和實(shí)踐部門的努力，盡快在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》或其他相關(guān)法律法規(guī)中看見行政立法評估制度的身影。

（三）行政立法評估對象的單一

目前的行政立法評估多為地方性立法評估，范圍過于狹窄。確立行政立法評估對象缺乏靈活性，往往將某部行政規(guī)章整個地作為立法評估的對象，評估內(nèi)容全面，花費(fèi)財力、人力較大。實(shí)際上，我們可以適當(dāng)簡化，對某些法規(guī)規(guī)章的重要制度或者有爭議的條款進(jìn)行專項(xiàng)評估，以增強(qiáng)立法評估的有效性。建立行政立法評估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必須強(qiáng)調(diào)立法評估成本控制，避免過高的評估成本使得行政立法評估背離其建立的初衷。

（四）忽視對評估結(jié)果的處理

在關(guān)于行政立法評估案例的報道中，我們可以見到對評估過程具體而詳盡的描述，但是評估結(jié)果的去向、評估報告卻很少能夠找到。這樣的實(shí)踐風(fēng)氣很容易導(dǎo)致行政立法評估虎頭蛇尾、走過場、搞形式的遭遇，而喪失其真正的價值。筆者認(rèn)為，行政立法評估不僅要有權(quán)力機(jī)關(guān)的評估，也要有社會力量進(jìn)行的評估。更重要的是，評估結(jié)果必須對社會大眾公開，將評估結(jié)論的作用進(jìn)一步清晰，推動立法評估工作本身走向制度化。

四、結(jié)論

立法評估是一項(xiàng)細(xì)致的實(shí)證性研究工作，需要在實(shí)踐中不斷摸索和完善。我國行政立法評估，不僅得有立法后評估，也要有立法中、立法前評估；不僅有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部評估，也要引入外部評估機(jī)制；不僅有專家學(xué)者的意見，也要有社會大眾的參與；不僅有專項(xiàng)評估，也要有綜合評估。

縱觀世界各國，不少國家尤其是發(fā)達(dá)國家紛紛以法律形式確定和規(guī)范了行政立法評估制度。匈牙利于1987年的《立法法》中要求在法案通過之前相關(guān)部門應(yīng)基于科學(xué)的依據(jù)對該法案的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公民的權(quán)利和義務(wù)的影響、法案的預(yù)期結(jié)果以及執(zhí)行的條件進(jìn)行分析。韓國1997年制定的《行政規(guī)制基本法》比較全面地對規(guī)制影響評估制度的內(nèi)容作了規(guī)定。日本2002年制定了《政府政策評估法》。瑞士甚至將立法評估寫進(jìn)了憲法。另外，與立法評估的實(shí)踐相應(yīng)，美國在理論研究領(lǐng)域還產(chǎn)生了一個新的學(xué)科――立法法理學(xué)（Legisprudence）。

誠然，立法評估會占用一定的立法成本，但是“磨刀不誤砍柴工”，適當(dāng)增加的立法成本會給我們帶來相應(yīng)效益，如降低執(zhí)法成本。并且，由于評估方法和工具的限制，行政立法評估具有不確定性，從而使其結(jié)果在面對法律文本和社會現(xiàn)狀的因果關(guān)系時難以給出絕對確信的答案。但行政立法評估的確能給立法機(jī)關(guān)、社會公眾和專家學(xué)者們在關(guān)鍵問題上的敏感以提示，并且一定程度地減少不確定性。

參考文獻(xiàn)：

①劉芳核. 行政立法評估研究[D]．湖南師范大學(xué)2009―05

②張衛(wèi)平．法學(xué)?藍(lán)調(diào)[M]．北京：法律出版社，2010―03：46

篇5

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益訴訟的概念

1.公民提起行政公益訴訟的定義

公民提起行政公益訴訟，指當(dāng)行政主體的違法行政行為或不作為行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之可能時，無直接利害關(guān)系的公民為了維護(hù)公共利益，以自己的名義向法院提起行政公益訴訟的一種法律制度。

2.公民提起行政公益訴訟的法律特征

第一，的目的是保護(hù)公共利益、不特定多數(shù)人利益、社會利益。這不同于公民基于自身利益受損而提起的私益訴訟。不要求公民與被訴行政行為有法律上直接利害關(guān)系，公民只要與被訴行政行為有“間接的利益”、“足夠的利益”就可取得原告資格。

第二，的因由是公共利益受損，不僅包括已受損的利益，還包括正在受損的利益，甚至是即將受損的利益。

第三，的事項(xiàng)不僅包括行政機(jī)關(guān)損害無特定多數(shù)人公共利益的行政作為行為，也包括行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)給公共利益造成損害的不作為行為。

第四，的主體是公民，公民以自己的名義提起行政公益訴訟。

二、公民提起行政公益訴訟立法與實(shí)踐的現(xiàn)狀分析

1.現(xiàn)行法的缺失

現(xiàn)行法律沒有關(guān)于公民提起行政公益訴訟的直接規(guī)定，也沒有明確賦予公民（與被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系）原告資格。現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，原告要與被訴行為有法律上利害關(guān)系，被訴行政行為侵害到原告?zhèn)€人的合法權(quán)益，對公民不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬于法院受案范圍?？梢姡F(xiàn)行法律規(guī)定行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”，原告資格并沒有放寬至與公共利益受侵無直接利害關(guān)系的公民。

2.司法實(shí)踐的困惑

近幾年來，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政行為或不作為行政行為導(dǎo)致公共利益受損時，他們會以自己的名義向法院提訟。然而，法院只能以沒有明文規(guī)定為由判決原告敗訴，或者以事項(xiàng)不屬于法院受理范圍、原告不適合為由不予受理。公民提起行政公益訴訟在司法實(shí)踐中遭到了法律制度的空白，而“原告?zhèn)儭比栽诳瞻椎貛е胁粩鄬?shí)踐。

三、公民提起行政公益訴訟的相對優(yōu)勢

學(xué)界對何種主體適宜成為行政公益訴訟原告有諸多觀點(diǎn)，所提及的資格主體包括：公民、社會團(tuán)體、檢察院、行政機(jī)關(guān)、公益律師、納稅人等。有學(xué)者認(rèn)為只能采用“一元式”，提起主體只能是檢察院。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“多元式”，應(yīng)賦予多種主體原告資格。

在我國，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民作為國家的主人理應(yīng)享有監(jiān)督任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為、行政不作為行為侵害公共利益，便可行使申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，也順應(yīng)了保障公民訴權(quán)的國際化趨勢。

需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象大量存在。這些行政不作為行為比較隱蔽，不容易被察覺，需要相關(guān)知情者向行政機(jī)關(guān)舉報，必要時需要知情者以原告身份提起行政公益訴訟。如果知情的公民不舉報、不，檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)更不會自我糾正，后果將是行政不作為行為、違法行為得不到有效制止，公共利益受到損害。

比較公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等不同類型資格主體，當(dāng)公共利益受到侵害時，公民自身權(quán)益也會大大受損，只有公民才是公共利益最終享有者，而其他主體只是受托者，代為保護(hù)公共利益。不可否認(rèn)的是在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，司法機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體在一定程度上與行政機(jī)關(guān)是隸屬和依附關(guān)系，這使得司法機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體很難抗真正與行政機(jī)關(guān)抗衡。在限制公權(quán)力與保護(hù)公共利益中，公民應(yīng)是最積極、最活躍、最具感知性、最獨(dú)立的個體。由公民直接啟動司法程序，確立其行政公益訴訟主力軍地位，可以及時有效對行政行為實(shí)行監(jiān)督，最大程度保護(hù)公共利益。

四、完善現(xiàn)行立法的建議

公民提起行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)憲法賦予監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，行政公益訴訟是行政訴訟制度的有機(jī)組成部分，現(xiàn)行行政訴訟制度也不排斥公民具有行政公益訴訟的原告資格。憲法只是籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有申訴、控告或檢舉的權(quán)利。要確立與被訴行政行為無法律上利害關(guān)系的公民、法人或其它組織提起行政公益訴訟的訴訟權(quán)，需要通過專門立法或修改法律。

筆者建議，在憲法的指導(dǎo)下，《行政訴訟法》第2條可以修改為：“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對行政行為不服的，可以依法提訟。行政行為侵犯國家利益或者社會公共利益的，受行政行為影響的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政公益訴訟?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行建議或申訴，行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起行政公益訴訟。”這樣就能從法律上保證公民擁有行政公益訴訟的原告資格，更好的監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

綜上所述，法律應(yīng)通過修改《行政訴訟法》賦予公民以自己名義提起行政公益訴訟的原告資格，應(yīng)將行政公益訴訟制度建立并良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在行政公益訴訟研究中，還有很多問題需要探討，比如公民、檢察院、社會團(tuán)體等資格主體間如何分工協(xié)作，如何建立保障監(jiān)督機(jī)制以及如何解決制度構(gòu)建的外部環(huán)境等問題。（作者單位： 河海大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善——修改建議稿及其理由說明書》，中國政法法學(xué)出版社2004年版。

[2]黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版。

[3]張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用》，法律出版社2003年版。

篇6

【關(guān)鍵詞】行政處罰 設(shè)定權(quán) 行政程序 時效

一、行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善

（一）行政處罰設(shè)定權(quán)的理論矛盾與現(xiàn)實(shí)合理性

行政法制的一項(xiàng)基本要求就是行政行為必須有法律依據(jù)。而關(guān)于公民基本權(quán)利的限制，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律來規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須有法律的授權(quán)，不得抵觸法律。這也是所謂的“法律保留”原則。如果行政機(jī)關(guān)依據(jù)某項(xiàng)法律對違反行政處罰法的公民進(jìn)行數(shù)額巨大的罰款，盡管有所謂的法律依據(jù)，但明顯是不符合法治的。

（二）行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善

法治完備的國家絕對禁止行政機(jī)關(guān)自行規(guī)定行政處罰，并盡量限制行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰的權(quán)力一旦濫用，公民、法人或其他組織幾乎處于無助狀態(tài)。我國《行政處罰法》有關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定卻顯得“過粗”，對設(shè)定權(quán)的行使缺乏必要的限制。

首先，現(xiàn)代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內(nèi)容上要求法律本身必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，因此，對法律設(shè)定行政處罰的權(quán)力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原則的，對于目前《行政處罰法》對法律的行政處罰設(shè)定權(quán)不加任何限制的做法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馗倪M(jìn)。

其次，《行政處罰法》對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，除運(yùn)用排除法對罰種進(jìn)行了非常寬松的約束外，未對設(shè)定行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這是不妥當(dāng)?shù)?。因此，《行政處罰法》關(guān)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定需要改進(jìn)，使得行政處罰的嚴(yán)厲性低于刑罰。

二、行政處罰程序性規(guī)定之不足

（一）聽證程序

現(xiàn)代行政程序法中最核心的制度就是聽證制度，其中美國依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的正式聽證程序。聽證是美國公民根據(jù)憲法正當(dāng)法律程序所享有的權(quán)利，效力高于行政法所規(guī)定的程序原則。我國給予聽證程序可以運(yùn)用行政程序的特殊作用和價值保護(hù)對方當(dāng)事人的重大利益，因此在《行政處罰法》中確立了聽證程序。但其對于聽證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過程中至少還存在著如下問題：

首先，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽證程序的基本要求之一。為此，《行政處罰法》規(guī)定了“當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人”等內(nèi)容，但并未規(guī)定當(dāng)事人或其人可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。

其次，《行政處罰法》并沒有給予所有受處罰人聽證的權(quán)利。將限制人身排除在聽證范圍之外，會使《行政處罰法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)告知義務(wù)和當(dāng)事人的申辯權(quán)利的規(guī)定是否用于拘留處罰成了問題。因此，擴(kuò)大聽證程序的適用范圍，是解決我國行政處罰領(lǐng)域保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的一項(xiàng)重要保障。

（二）簡易程序中的舉證責(zé)任

簡易程序是針對違法事實(shí)確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序的特點(diǎn)是手續(xù)簡單、效率高以及執(zhí)法人員當(dāng)場給予處罰等?！缎姓幜P法》規(guī)定當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。但是，一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者訴訟程序，行政機(jī)關(guān)如何舉證？事實(shí)上，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時也是案件的證人。那么，在別無其他證據(jù)的情況下，能否以單個的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？由此看來，完善簡易程序中的舉證方面的規(guī)定是十分必要的。

三、行政處罰實(shí)效的立法缺陷及完善

1、關(guān)于條件方面

《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰?！痹摽畲_立了我國行政處罰時效制度，它表明行政處罰時效成立必須符合兩個條件：一是期限自違法行為起經(jīng)過兩年，二是該行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)。第二個條件是否應(yīng)以“未被發(fā)現(xiàn)”為條件？那是否意味著從另一方面說，如果違法行為兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，就可以在任何時候給予處罰？因此，應(yīng)修改為：行政違法行為經(jīng)過兩年，不再給予處罰，法律另有規(guī)定的除外。

2、關(guān)于行政處罰時效的種類

行政處罰時效依其適用的階段不同，分為行政處罰追訴時效、行政處罰裁決時效、行政處罰執(zhí)行時效等三類。追訴時效是指行政處罰機(jī)關(guān)對行政違法行為追究行政處罰責(zé)任的法定期限，超過該期限則不得再給予行政處罰。裁決時效是指行政處罰機(jī)關(guān)在行政違法案件立案后做出行政處罰決定的法定期限，超過該期限就不能再作出處罰決定。執(zhí)行時效是指行政處罰機(jī)關(guān)作出行政處罰決定后，如果經(jīng)過法定期限仍未執(zhí)行行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)免于執(zhí)行。

我國現(xiàn)行立法是否對行政處罰裁決時效做出規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)在借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加行政處罰時效的種類，規(guī)定行政處罰裁決時效及行政處罰執(zhí)行時效。這對于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，維護(hù)社會關(guān)系和社會秩序的穩(wěn)定，提高行政處罰效率以及政府的威信和法律的權(quán)威具有重要意義。

3、關(guān)于追訴時效的起算

不同國家和地區(qū)對于追訴時效的起算具體有兩種立法例，一種是從違法行為實(shí)施之日起算（如西班牙），另一種是從違法行為成立或完成之日起算（如德國、臺灣）。前者的追訴時效從行為的終了即完成時起算，后者則從危害結(jié)果發(fā)生之日起算。我國《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的追訴時效，從違法行為發(fā)生之日起算；違法行為為連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起算。通常認(rèn)為，“違法行為發(fā)生之日”就是違法行為的實(shí)施之日。因此，我國行政處罰的追訴時效就是從違法行為實(shí)施之日起計(jì)算。這一關(guān)于行政處罰追訴時效起算的規(guī)定存在缺陷。

從行政違法行為實(shí)施之日起計(jì)算追訴時效，只對不需要發(fā)生危害后果就可以構(gòu)成行政違法的情況可以適用，而我國現(xiàn)有法律規(guī)范中規(guī)定了必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成行政違法的情形。對于這些情形的追訴時效，只能從危害結(jié)果發(fā)生之日起計(jì)算，而不能從行為實(shí)施之日起計(jì)算。如果從行為實(shí)施之日起計(jì)算追訴時效顯然是荒謬的。

因此，應(yīng)在對《行政處罰法》修改時，對行政違法行為成立的兩種情形分別規(guī)定追訴時效的起算時間。各國對于時效制度的立法有值得我們借鑒的地方。有些行政違法行為并不都是以危害結(jié)果作為法定必要條件。因此，規(guī)定追訴時效的兩種情形對于完善我國立法工作具有十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]張世誠.關(guān)于《中華人民共和國行政處罰法》的主要問題

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關(guān)鍵詞 抵抗權(quán) 公務(wù)員 行政相對人

中圖分類號：DF418 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

行政相對人抵抗權(quán)是指，基于行政主體作出的侵害行政相對人合法權(quán)益的違法行政行為，行政相對人依法進(jìn)行抵制和不服從的權(quán)利。但行政相對人面臨的是理想狀態(tài)中的代表公共利益的行政主體，行政相對人抵抗權(quán)的行使很可能會危害公共利益。所以行政相對人抵抗權(quán)的行使應(yīng)具有特殊性，以避免對行政效率和公共利益的危害。在實(shí)際操作層面上，相對人抵抗權(quán)面臨困境：（1）如何判定一個行政行為是否無效。我國學(xué)者多定義為重大或明顯違法。至于何為重大、明顯則不確定。相對人稍一錯念，易導(dǎo)致抵抗權(quán)誤用；（2）抵抗權(quán)如何對抗行政強(qiáng)制權(quán)？抵抗權(quán)是私權(quán)，在強(qiáng)大的強(qiáng)制權(quán)面前很弱小。這二者的平衡問題、沖突的化解問題急需解決；（3）如何防止相對人濫用抵抗權(quán)？如果相對人享有抵抗和防衛(wèi)權(quán)，則依據(jù)權(quán)利責(zé)任平衡之法則，相對人對此種權(quán)利的行使需承擔(dān)法律責(zé)任。但若責(zé)任過重，會導(dǎo)致相對人不敢用；責(zé)任過輕，則可能導(dǎo)致濫用。

一、我國行政抵抗權(quán)的立法現(xiàn)狀

（一）行政抵抗權(quán)已被法律界初步認(rèn)可。

近年在行政法領(lǐng)域中，立法對行政抵抗權(quán)給予了初步的認(rèn)可。如《行政處罰法》第49條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。這條法規(guī)被學(xué)界認(rèn)為是相對人抵抗權(quán)的經(jīng)典之作。

（二）無效行政行為理論在立法上得到進(jìn)展。

無效行政行為理論是抵抗權(quán)的直接理論基礎(chǔ)，但在我國曾遭到長期冷落。隨著理論研究的深入，我國的立法不但對這一理論加以認(rèn)可，還在此方面有了顯著的突破，其中，最具象征意義的1996年的《行政處罰法》，此法的第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。第41條還規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外”。這是我國立法對行政行為無效或不成立的首次規(guī)定，具有劃時代意義，很多學(xué)者還認(rèn)為，2003年3月8日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》對無效判決形式的確認(rèn)及時彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟判決形式的缺陷，滿足了行政審判實(shí)踐的需要。它標(biāo)志著行政行為無效確認(rèn)制度在我國的首次建立，將對行政行為理論以及行政程序立法產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

二、抵抗權(quán)在我國現(xiàn)行立法中的規(guī)定

我國憲法還沒有賦予公民以抵抗權(quán)，但行政法領(lǐng)域的抵抗權(quán)已存在。目前，我國行政法領(lǐng)域的抵抗權(quán)包括行政相對人抵抗權(quán)和公務(wù)員抵抗權(quán)。

關(guān)于行政相對人抵抗權(quán)的規(guī)定主要見于以下法律法規(guī)：一是1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》中的規(guī)定。該法第56條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人進(jìn)行處罰不使用罰款、沒收財物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財物單據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕處罰，并有權(quán)予以檢舉。上述規(guī)定被學(xué)者們認(rèn)為是公民權(quán)利對抗行政權(quán)力的典范。二是2001年修正的《稅收征收管理法》第59條、2002年施行的《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第99條等都對相對人抵抗權(quán)作了相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)于公務(wù)員抵抗權(quán)的規(guī)定大體見于以下兩部法律：一是1995年頒布的《中華人民共和國人民警察法》，該法第32條規(guī)定：人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令。人民警察認(rèn)為決定和命令有錯誤的，可以按照規(guī)定提出意見，但不得中止或者改變決定和命令的執(zhí)行；提出的意見不被采納時，必須服從決定和命令；執(zhí)行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級負(fù)責(zé)。二是于2006年1月1日起施行的《公務(wù)員法》。該法第54條規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，認(rèn)為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負(fù)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，該法使公務(wù)員擁有了抵抗權(quán)。

公務(wù)員抵抗權(quán)與行政相對人抵抗權(quán)有密切的聯(lián)系，但二者不能等同，主要區(qū)別在于，行政相對人的抵抗權(quán)應(yīng)該是一種權(quán)利，而公務(wù)員對明顯違法的行政行為必須行使抵抗權(quán)因而是一種義務(wù)。此外，行政相對人只能對具體行政行為進(jìn)行抵抗，而公務(wù)員既可對具體行政行為進(jìn)行抵抗，也可對抽象行政行為進(jìn)行抵抗。

綜上得出，我國立法中擁有行政抵抗權(quán)的主體從警察、行政相對人擴(kuò)大到公務(wù)員這個群體，在抵抗權(quán)方面，我國現(xiàn)行立法近幾年有較大進(jìn)步。但我國立法中關(guān)于行政相對人抵抗權(quán)的規(guī)定是在違法執(zhí)法行為普遍，而公力救濟(jì)又應(yīng)接不暇的情況下自發(fā)出現(xiàn)的，因此，這些規(guī)定較分散，未形成系統(tǒng)完整的制度。此外，不管是行政相對人抵抗權(quán)的規(guī)定還是公務(wù)員抵抗權(quán)的規(guī)定都非常粗疏，缺乏可操作性。如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更為有效的制度，還有很多工作要做。

三、有關(guān)抵抗權(quán)立法的建議

抵抗權(quán)制度的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為，可從以下幾方面進(jìn)行構(gòu)建：

（一）在憲法中對抵抗權(quán)予以規(guī)定。

我國《憲法》第37條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。第15條規(guī)定：國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?？梢哉f，這些規(guī)定在一定程度上是對公民抵抗權(quán)的默認(rèn)。但為了更好地維護(hù)我國秩序的和諧和穩(wěn)定，為行政法領(lǐng)域的抵抗權(quán)提供明確的法律依據(jù)，應(yīng)該在首先在憲法中就明確賦予公民抵抗權(quán)。

（二）確立無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

我國現(xiàn)行立法零散地列舉了在什么情況下行政相對人和公務(wù)員有權(quán)拒絕，事實(shí)上，公民抵抗權(quán)的對象應(yīng)該是無效行政行為，而公務(wù)員如果執(zhí)行而不是抵抗上級作出的無效行政行為，則要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，立法應(yīng)該對無效行政行為作出明確的規(guī)定。如前所述，目前我國立法已經(jīng)用法條列舉的方式確立了一些無效行政行為的情形。但是，有關(guān)什么是無效行政行為的法律規(guī)定還不夠明確、充分。對此，可借鑒國外立法的經(jīng)驗(yàn)，采取概況標(biāo)準(zhǔn)和明確列舉相結(jié)合的方式，即列舉無效行政行為的主要情形，隨后附加其他重大且明顯違法的行政行為作為無效行政行為的概括規(guī)定對無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。

（三）建立無效確認(rèn)之訴。

即便是法律對無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了盡可能明確的規(guī)定，仍然可能會出現(xiàn)重大且明顯違法與非重大且明顯違法邊緣地帶的行政行為。鑒于此，為降低行政相對人和公務(wù)員行使抵抗權(quán)的風(fēng)險，避免承擔(dān)因判斷錯誤導(dǎo)致的錯誤行使抵抗權(quán)產(chǎn)生的法律責(zé)任，保障行政相對人和公務(wù)員抵抗權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，我國行政訴訟中可考慮建立“請求宣告無效之訴制度”。無效確認(rèn)之訴的本質(zhì)是只對某個行政行為是否無效進(jìn)行審理，程序簡單，且不受訴訟時效的限制。如果行政相對人和公務(wù)員認(rèn)為某個行政行為是無效行政行為，同時又不愿承擔(dān)因?qū)o效行政行為判斷錯誤而行使抵抗權(quán)所產(chǎn)生的后果，他只需要請求人民法院確認(rèn)該行政行為是無效行政行為即可，這樣可以很好地保護(hù)公民的合法權(quán)利。

（作者單位：廣東商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳新民.憲法基本權(quán)利之基本理論.三民書局，1996：1.

篇8

 

關(guān)鍵詞：環(huán)境刑法　行政從屬性　刑事立法　影響 

 

環(huán)境刑事立法模式是環(huán)境刑法的外在表現(xiàn)形式。環(huán)境刑法的立法思想、立法技術(shù)等是通過不同的環(huán)境刑事立法模式體現(xiàn)出來的。同樣，環(huán)境刑法對環(huán)境行政法的依賴性是環(huán)境刑事立法者必須考慮的因素。根據(jù)各國國情的不同，環(huán)境刑法的行政從屬性在各國刑事立法模式中的體現(xiàn)也各有不同。 

 

一、環(huán)境刑法的行政從屬性對國外環(huán)境刑事立法之影響 

各國大規(guī)模的環(huán)境立法具有相同的立法背景，都在20世紀(jì)60年代末70年代初進(jìn)行的。隨著生產(chǎn)的發(fā)展，人口的增加，在大量的環(huán)境行政立法及其刑事罰則仍然沒有控制住因工業(yè)化和科技發(fā)展帶來環(huán)境質(zhì)量惡化勢頭的情況下，為了保護(hù)公民的生存環(huán)境，有效遏制污染，建立環(huán)境污染綜合管制體系的需要，通過環(huán)境刑事立法，突出以刑罰手段懲治危害環(huán)境行為的立法趨向。 

由于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度模式、科技實(shí)力狀況以及歷史文化傳統(tǒng)等方面的差異，導(dǎo)致各國的立法習(xí)慣、立法技術(shù)等有諸多不同。根據(jù)懲治環(huán)境犯罪的立法方式的不同，可將立法模式分為三種形式： 

第一種形式，由刑法典加以規(guī)定，這幾乎是世界上絕大多數(shù)國家都已經(jīng)采用的立法方式，即在刑法典中以專章或?qū)９?jié)的形式，或者至少設(shè)置幾個條款對環(huán)境犯罪及其刑罰做出專門的規(guī)定。 

第二種形式，創(chuàng)制特別環(huán)境刑法對環(huán)境犯罪及其刑罰做出規(guī)定。例如，1970年日本第64屆國會通過的《公害罪法》，是具有刑法附屬法規(guī)性質(zhì)的特別刑法，從立法上確認(rèn)了危害環(huán)境的犯罪性質(zhì)，并規(guī)定了相應(yīng)的刑罰。 

第三種形式，普通法系國家普遍實(shí)行的判例制度。英美法系國家主要以判例法和環(huán)境行政法中的環(huán)境刑事法規(guī)來懲治環(huán)境犯罪，英國判例法作用較大，美國成文法作用較大。 

 

二、環(huán)境刑法的行政從屬性對我國環(huán)境刑事立法之影響 

在我國目前環(huán)境刑法的淵源，有兩種：其一，我國刑法典中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款。這是環(huán)境刑法的主要組成部分。主要罪名在第六章妨害社會管理秩序罪中的第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪整節(jié)的規(guī)定之中。其他一些派生性罪名散見于各章節(jié)中。如我國《刑法》第二章危害公共安全罪中的“非法買賣、運(yùn)輸核材料罪”、第三章第二節(jié)走私罪中的“走私珍貴動物、珍貴動物制品罪”、“走私珍稀植物、珍稀植物制品罪”、“走私固體廢物罪”。第八節(jié)中的“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪”、第九章瀆職罪中的“違法發(fā)放林木采伐許可證罪”、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”、“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”、“動植物檢疫徇私舞弊罪”、“動植物檢疫失職罪”等等。其二，附屬環(huán)境刑法。附屬環(huán)境刑法即規(guī)定于環(huán)境行政法當(dāng)中的刑事責(zé)任條款。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第43條有關(guān)追究造成重大環(huán)境污染事故犯罪刑事責(zé)任的規(guī)定，《中華人民共和國大氣污染防治法》第61條對造成重大大氣污染事故犯罪追究刑事責(zé)任的規(guī)定，等等。這是狹義的環(huán)境刑法，廣義的環(huán)境刑法還應(yīng)該包括我國憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、我國刑法總則的規(guī)定。但是從學(xué)理上分析，我國的環(huán)境刑法還應(yīng)包括一些新的罪名如拒不執(zhí)行環(huán)保命令罪，以及經(jīng)過改造的相應(yīng)的刑事訴訟法律條款。

應(yīng)該說這樣的環(huán)境刑事立法對污染破壞環(huán)境者可以起到一定的威懾作用，而且確實(shí)有一些嚴(yán)重污染破壞環(huán)境的單位和個人受到刑事制裁。但是就總體而言,《刑法》中關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。每年都會發(fā)生數(shù)起特大和重大污染事故，但責(zé)任人被追究刑事責(zé)任的極為少見，大多數(shù)案件都由環(huán)境保護(hù)行政部門以罰（行政罰款）代刑（刑事制裁）的方式解決。這與我國環(huán)境刑法體系在設(shè)置之初就具有的行政從屬性密不可分。如何完善環(huán)境刑法中必要的行政從屬性，防止過多的行政從屬性，以便于環(huán)境刑法有效的發(fā)揮刑罰功能？這是對我國目前環(huán)境刑法體系設(shè)置的重要挑戰(zhàn)。 

 

三、環(huán)境刑事立法技術(shù)的完善 

筆者認(rèn)為，“環(huán)境刑法”作為一個偏正結(jié)構(gòu)的詞語，“刑法”為主語，在主語之前添加“環(huán)境”這一定語，將“刑法”涵蓋縮小到特定的范圍，一方面表明了環(huán)境刑法與刑法之間存在的種屬關(guān)系，另一方面也說明作為種概念，環(huán)境刑法與刑法的概念有所剝離，具有一定的獨(dú)立性和自身的特點(diǎn)，這也是環(huán)境

犯罪有別于傳統(tǒng)犯罪的特點(diǎn)所決定的。正如前文所述，我們知道環(huán)境犯罪侵犯的客體并不是傳統(tǒng)刑法的社會關(guān)系，而是人與自然的關(guān)系。環(huán)境刑法其所保護(hù)法益的獨(dú)特性與以保護(hù)生命健康和財產(chǎn)這樣的價值理念下建立起來現(xiàn)行環(huán)境刑法體系是不適應(yīng)的。所以鑒于環(huán)境刑法的行政從屬性，必須將環(huán)境犯罪與一般的妨害社會管理秩序罪相區(qū)分。 

鑒于環(huán)境犯罪的特殊性，建議現(xiàn)階段我國應(yīng)該采取修訂刑法的模式，用刑法修正案的方式將“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”專設(shè)為一章，將分散在《刑法》各章節(jié)中有關(guān)環(huán)境犯罪的規(guī)定納入其中，以增加刑法對環(huán)境資源的保護(hù)力度。同時，增加、修改、具體化現(xiàn)行環(huán)保行政法中的附屬刑法的內(nèi)容，在條件具備時，可以考慮采取特別環(huán)境刑法的模式。 

現(xiàn)階段，我國不能仿照日本采取特別刑法模式（程序和實(shí)體相結(jié)合），是因?yàn)槲覈F(xiàn)行《刑法》中已有對于危害環(huán)境罪的規(guī)定。雖然環(huán)境犯罪有其特殊性，但是如果單獨(dú)設(shè)立一部《危害環(huán)境罪法》，一方面與我國現(xiàn)有的立法水平不相適應(yīng)，不利于維護(hù)刑法的完整性，加之我國已有刑事訴訟法。在很多問題沒有解決的情況下，不能通過特別環(huán)境刑法規(guī)定特殊的刑事訴訟程序。 

綜上所述，正如任何事物都有兩面性，環(huán)境刑法行政從屬性有存在的必要性，但同時又有不利的一面。過分的行政從屬性，將使環(huán)境刑法在環(huán)境行政法立法缺失或者環(huán)保行政行為基礎(chǔ)違法時，處于尷尬的境地，從而削弱了刑法在處理環(huán)境犯罪問題上的權(quán)威性和刑罰的功能。在司法實(shí)踐中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的合作與溝通上也有待加強(qiáng)，要求各部門恪盡己職。所以在環(huán)境刑法的司法實(shí)踐中必須解決好環(huán)境刑法的行政從屬性泛濫的問題。 

筆者認(rèn)為研究環(huán)境刑法行政從屬性不是簡單地將行政法從環(huán)境刑法中剝離，而是在環(huán)境刑法對行政法的依賴性與行政法的執(zhí)行效能直接影響刑罰的適用兩者之間尋求平衡點(diǎn)。在盡可能的范圍內(nèi)，發(fā)揮環(huán)境刑法的刑罰功能。這有利于我們在環(huán)境犯罪控制中，既能夠合理地利用環(huán)境行政法對危害環(huán)境犯罪的罪狀構(gòu)成功能，又能夠進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境刑法獨(dú)立的刑罰制裁與預(yù)防控制作用，有利于保護(hù)我國日益稀缺的環(huán)境資源。 

 

參考文獻(xiàn) 

[1]張文顯，法理學(xué)[m]，北京，法律出版社，1999 

[2]張坤民，可持續(xù)發(fā)展論[m]，北京，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1997 

[3]劉振英，中國可持續(xù)發(fā)展問題研究[m]，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2001 

篇9

關(guān)鍵詞：正當(dāng)程序 自然正義 啟示

歷史上我國是一個“人治型”國家，強(qiáng)調(diào)個人的智慧和能力而忽略制度的作用，其實(shí)質(zhì)就是重實(shí)體輕程序，這種思想嚴(yán)重阻礙了我國法制建設(shè)的腳步，尤其體現(xiàn)在行政執(zhí)法上。鑒于此，當(dāng)前在行政程序立法上必須借鑒西方正當(dāng)法律程序原則及其理念，以真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法有法可依、有法必依，并實(shí)現(xiàn)社會的公平和正義。

一、正當(dāng)法律程序的法律淵源

正當(dāng)法律程序原則起源于英國法中的“自然正義”(nature justice),光大于美國法所繼承的“正當(dāng)法律程序”(due process of law)。英國1215年制定的《自由大》第39條的規(guī)定:“凡自由民,如未經(jīng)其同級貴族之依法裁判,或經(jīng)國法判決,皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)、放逐或被加以任何其他方式侵害,我們不得違反這些規(guī)定而為之。”《自由大》中關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定主要涉及到刑事訴訟領(lǐng)域。而在1354年英國國會通過的第二十八條法令——《自由令》第三章中規(guī)定:“未經(jīng)法律的正當(dāng)法律程序進(jìn)行答辯,對任何財產(chǎn)和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪其繼承權(quán)和生命。”這個法律文件首次以法令形式明確提到并解釋了“正當(dāng)法律程序”這一詞語,并擴(kuò)大了正當(dāng)法律程序原則的適用范圍。美國1787年的《人權(quán)法案》規(guī)定:除非依照“正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?否則,任何人都應(yīng)得到保證,不被剝奪特定的權(quán)利。這是最早用“法律的正當(dāng)法律程序”取代最初來自英國大“國家的法律”措詞的美國法規(guī)，并且構(gòu)成了美國憲法第5條修正案和第14條修正案的正當(dāng)法律程序條款的起源。

1791年通過的美國憲法第5條修正案規(guī)定:“不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得被剝奪生命、自由和財產(chǎn)?！?868年通過的美國憲法第14條修正案規(guī)定：“凡在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人，均為合眾國和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的法律；不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；對于其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等的法律保護(hù)?！薄皬摹稒?quán)利法案》提出正當(dāng)法律程序一詞，到憲法第5條、第14條修正案對正當(dāng)法律程序的明確規(guī)定，正當(dāng)法律程序從程序性正當(dāng)法律程序發(fā)展到了實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序，廣泛應(yīng)用于司法審查領(lǐng)域，體現(xiàn)了美國對正當(dāng)法律程序的重視。

二、正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容

（一）正當(dāng)法律程序?qū)Τ绦蛑鞒终叩摹罢?dāng)”要求

中立性?！叭魏稳司坏脫?dān)任自己訴訟案件的法官”，這一程序正義原則包含的理念在于確保各方參與者受到裁判者平等的對待：與程序法律結(jié)果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結(jié)果的法律主體任何一方不得有利益或其它方面的聯(lián)系。

程序理性。程序主持者的程序行為以確定、可靠和明確的認(rèn)知為基礎(chǔ)而非隨機(jī)。這要求：程序主持者闡明決定理由；程序主持者不應(yīng)享有不必要的自由裁量權(quán)。

排他性。對程序法律沒有規(guī)定程序決定權(quán)力（包括授權(quán)）的社會主體參與程序主持的行為予以排斥，法律程序是法律結(jié)果的惟一的決定過程。

可操作性。程序法存在的價值之一就在于為法律行為提供明確的指引。程序法律規(guī)范要符合法律規(guī)范的構(gòu)成要件，要有明確、具體、相互銜接而非抽象的行為模式、違反法定程序的法律后果的規(guī)定。實(shí)體法要求概念明晰，避免歧義，而程序法重在步驟明確、有序以有效地與恣意抗衡。

（二）接受程序法律結(jié)果的法律主體對法律程序的“正當(dāng)”要求

平等參與性。程序參與表現(xiàn)為信息獲得與傳遞機(jī)會，即被告知和聽取陳述意見的機(jī)會。平等參與性就是保障接受程序法律結(jié)果的法律主體在相同條件下（時間、方式、內(nèi)容、數(shù)量等因素相同）從程序主持者獲得相關(guān)信息并有相同的機(jī)會向程序主持者陳述自己的看法。

程序自治性。平等作為一項(xiàng)主觀感受因人而異，作為權(quán)利可以放棄。對不平等的反抗即是程序公正的要求。因此，程序的“反抗權(quán)”就是對程序的自愿參與。這種自治性是同意而非強(qiáng)迫。投票不得強(qiáng)制、聽證不必非要參加、民事訴訟程序當(dāng)事人可以不出庭、刑事被告人可以拒絕回答等就體現(xiàn)了程序自治。

程序人道性。接受決定者被人道地對待，其隱私受到尊重。

（三）程序法律行為的及時終結(jié)性

對程序法律主體而言，程序是對程序法律行為的時序性要求。它包含的要求是：有對程序法律行為完成的時間的明確要求，人們通常要么指責(zé)法律程序草率，要么指責(zé)程序主持者久拖不辦就從反面指出了及時的價值；通過法律程序產(chǎn)生一項(xiàng)終結(jié)性的程序結(jié)果，該結(jié)果不能夠被隨意推翻，對該結(jié)果的修正必須通過啟動另一個法律程序來進(jìn)行。

（四）程序法律的公開、透明性

這是對程序法律本身的要求?，F(xiàn)代法治原則的發(fā)展要求統(tǒng)治者以公布的成文法來進(jìn)行統(tǒng)治，它要求：程序法律必須公布，這是程序法治的要求。對程序法律主體而言，公開的程序規(guī)則的存在是他們規(guī)劃行為、預(yù)見結(jié)果的依據(jù)；程序法律對程序過程本身透明提出明確要求，即法律程序諸要素為公眾知曉。

三、正當(dāng)法律程序原則對我國行政程序立法的啟示

行政法是實(shí)體法與程序法的有機(jī)統(tǒng)一，行政程序制度是行政法律制度的有機(jī)組成部分。沒有完善的行政程序制度，就談不上行政實(shí)體法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至還可能帶來破壞和其它消極的作用。美國學(xué)者認(rèn)為，“程序法是執(zhí)行，而法律的生命在于執(zhí)行，從實(shí)際的觀點(diǎn)來看，程序法的重要性超過了實(shí)體法。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果；一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果”。在我國，以往重實(shí)體法，輕視程序法，認(rèn)為行政行為只要事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，程序上有所不足，責(zé)令予以補(bǔ)政即可，一般不影響行政行為的效力。事實(shí)上，違反程序法則，與違反實(shí)體法規(guī)則一樣，都將影響行政行為效力。在立法上，西方正當(dāng)法律程序的成功經(jīng)驗(yàn)給另外我們?nèi)缦聝蓚€方面的啟示:

其一，對行政程序法基本原則的啟示。我國尚未制定出行政程序法典，關(guān)于行政程序法的原則，許多學(xué)者在論文、著作中多有涉及。我國學(xué)者在論述時，多把‘行政公正”、“行政公開”、“行政效率”等作為行政程序法的基本原則，有的還將行政程序法的目標(biāo)模式定位為“效率模式”、“權(quán)利模式”或者“權(quán)利效率并重模式”等。筆者認(rèn)為，爭論多、共識少的重要原因在于缺少一個一統(tǒng)全局的憲法性原則。這個憲法性原則是對中國現(xiàn)實(shí)的認(rèn)真分析、總結(jié)中國當(dāng)前及今后一個較長階段的實(shí)際需要而制定出來的。我們應(yīng)當(dāng)看到，行政權(quán)力過于強(qiáng)大，公民、法人和社會團(tuán)體均處于弱勢地位，這是不爭的事實(shí)。這一“政強(qiáng)民弱”的格局在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)都不會根本改變。因而中國行政法的任務(wù)應(yīng)以拉制政府權(quán)力(“控權(quán)論”)為重點(diǎn)，行政程序法也應(yīng)以控權(quán)為任。因而中國行政程序法最重要的價值應(yīng)當(dāng)是公正，以保護(hù)絕大多數(shù)處于弱勢地位的社會主體，加強(qiáng)對行政權(quán)力的控制。這就體現(xiàn)為“公正原則”和“權(quán)利模式”。在立法上不必將其挽定得過于評細(xì)，否則容易任化而失去原則的作用。

其二，法院的自由裁量權(quán)。我們可以看到，美國的正當(dāng)程序能享有今天的崇高地位，與法院的努力是分不開的。美國法律界和司法界實(shí)用主義盛行，從而為“法官造法”的理論和實(shí)踐提供了豐厚的土攘。我國法院和美國法院相比，明顯過于依賴法條，對于法律沒有規(guī)定或語義不詳?shù)牟糠謩t束手無策，剛性有余而柔性不足。這種現(xiàn)象當(dāng)然是多種原因形成的，但不容否認(rèn)的是缺少一條具有相當(dāng)彈性的憲法性原則。近年來民法基本原則中誠實(shí)信用原則作為“帝王原則”而異軍突起、備受矚目就是對這種現(xiàn)狀的一個反映。一些法院在此原則下做出了一些具有創(chuàng)新意義的判決，產(chǎn)生了積極的社會影響。知果說現(xiàn)在還沒有一條關(guān)于行政法的憲法性原則，那么，公正原則就可以視為行政法與行政程序法的“帝王原則”。法官可以在此“帝王原則”之下充分發(fā)揮其對于法律的理解來靈活主動地解釋法律和適用法律。現(xiàn)實(shí)中法官容易濫用自由裁量權(quán)，這是法官素質(zhì)不高、缺少相應(yīng)監(jiān)督制約制度等原因造成的。我們不能一葉障目，不見泰山，否定在行政訴訟中斌予法官更大自由裁量權(quán)的制度價值。

參考文獻(xiàn)：

1.楊海坤、黃學(xué)賢：《中國行政程序法典化》，法律出版社，1999年版。

篇10

[關(guān)鍵詞]偷稅罪；二次行政處罰；扣繳義務(wù)人；立法缺陷；

根據(jù)我國刑法第201條的規(guī)定，刑法對偷稅罪的成立規(guī)定了兩種不同的形式，即結(jié)果犯中的數(shù)額犯和行為犯。對以結(jié)果犯作為本罪成立標(biāo)準(zhǔn)的偷稅犯罪，我國刑法確立了特殊的“數(shù)額加比例”模式作為犯罪成立和量刑標(biāo)準(zhǔn)；對以行為犯作為本罪成立標(biāo)準(zhǔn)的偷稅罪，我國刑法確立了“二次行政處罰”標(biāo)準(zhǔn)，即納稅人因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予二次行政處罰又偷稅的也構(gòu)成偷稅罪。學(xué)界對于“數(shù)額加比例”這一偷稅罪結(jié)果犯的犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)詬病頗多，但對“二次行政處罰”這一偷稅罪行為犯的犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)卻少有論述。事實(shí)上，司法實(shí)踐中有大量的偷稅犯罪正是以行為犯這一偷稅罪成立模式被追究刑事責(zé)任的，但這一“二次行政處罰”的犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)存在諸多立法缺陷，在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了一系列定罪量刑的困惑。筆者不揣淺陋，愿就此加以探討，以求教于學(xué)界同仁。

行為人因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予二次行政處罰又偷稅說明其主觀惡意比較嚴(yán)重，從立法意圖上看，其目的是對屢罰不改、藐視法律行為的懲治。這對意圖再犯者是一種威懾，讓其在偷稅獲得的歡樂與可能遭受的刑罰痛苦之間權(quán)衡利弊，必然畏懼卻步。這一刑法規(guī)定體現(xiàn)了對屢犯不改、主觀惡性大的偷稅行為人從嚴(yán)懲處的精神，有利于加強(qiáng)對偷稅犯罪的懲治，維護(hù)正常稅收征管秩序，有一定的合理性。但不容忽視的是，這一犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)，是側(cè)重對行為人主觀惡性評定的一個標(biāo)準(zhǔn)，既存在明顯缺陷，又不符合稅收征管實(shí)際。

一、“二次行政處罰”的犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)的立法缺陷

1、這一標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對待納稅人和扣繳義務(wù)人，容易產(chǎn)生定罪量刑上的不公平。根據(jù)刑法第201條的規(guī)定，這一標(biāo)準(zhǔn)只適用于納稅人，不適用于扣繳義務(wù)人，這就使納稅人與扣繳義務(wù)人在適用法律時不公平。對此，有學(xué)者認(rèn)為扣繳義務(wù)人的納稅義務(wù)不同于納稅人：扣繳義務(wù)人本無納稅義務(wù)，只是根據(jù)目前國家的實(shí)際情況，從便利稅務(wù)稽征等方面考慮，國家稅法強(qiáng)制性規(guī)定扣繳義務(wù)人具有納稅義務(wù)，其納稅義務(wù)是基于國家的強(qiáng)制委托而產(chǎn)生，他是納稅人與國家之間的一個特定中介，無納稅人的經(jīng)濟(jì)活動，也就沒有扣繳義務(wù)人的法律地位。因此，刑法在偷稅罪的行為犯犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)對納稅人和扣繳義務(wù)人做出區(qū)別對待是合理的。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷。納稅人和扣繳義務(wù)人確實(shí)負(fù)有不同的納稅義務(wù)，但就兩者偷稅行為的主觀罪過和給國家造成的稅款損失而言卻沒有任何區(qū)別。之所以有學(xué)者主張上述觀點(diǎn)，究其原因，就是扣繳義務(wù)人沒有直接從偷稅行為中獲利，而納稅人卻從偷稅行為中直接獲利，即應(yīng)該減少的財產(chǎn)沒有減少。事實(shí)上，實(shí)踐中扣繳義務(wù)人的偷稅行為雖然從表面上看沒有直接獲利，但其偷稅行為大都有其間接利益。進(jìn)一步來說，刑法評價一種行為是不是犯罪的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是行為是否有所得，而是要看其給刑法法益造成的損害，對此，有學(xué)者指出我們刑法關(guān)注的應(yīng)是“損人”，而不是“利己”：關(guān)注“損人”的法益侵害說是我們應(yīng)該予以提倡和堅(jiān)決貫徹的，相反，關(guān)注“利己”的倫理評價的規(guī)范違反說是我們應(yīng)予堅(jiān)決摒棄的。從這個角度來看，扣繳義務(wù)人的偷稅行為與納稅人的偷稅行為沒有本質(zhì)的區(qū)別。而按照現(xiàn)行刑法規(guī)定，當(dāng)扣繳義務(wù)人因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰又偷稅時，刑法對扣繳義務(wù)人的這種行為卻不評價為構(gòu)成偷稅罪，只能根據(jù)稅法的規(guī)定，予以經(jīng)濟(jì)的、行政的處罰。而對納稅人同樣的行為，刑法卻認(rèn)定為犯罪。這對納稅人來說，明顯是立法所給予的不公平待遇。

2、這一標(biāo)準(zhǔn)在適用中可能造成罪刑不相適應(yīng)。這一犯罪標(biāo)準(zhǔn)的立法本意，意味著受過二次行政處罰后第三次實(shí)施偷稅時，不論是否達(dá)到數(shù)額1萬元以上，占應(yīng)納稅額10％以上的標(biāo)準(zhǔn)，都可以認(rèn)定為偷稅罪。這樣就可能出現(xiàn)以下兩種情形：其一，“第三次偷稅行為”本身沒有達(dá)到偷稅罪結(jié)果犯“數(shù)額加比例”的標(biāo)準(zhǔn)，本應(yīng)予以行政處罰，鑒于行為人曾因偷稅受到過二次行政處罰，主觀惡性比較嚴(yán)重，所以對“第三次偷稅行為”按犯罪論處，予以刑罰處罰。這等于把對犯罪結(jié)果的考察追溯到行為人的先前行為，進(jìn)行動態(tài)的考察，體現(xiàn)了對一貫偷稅行為的嚴(yán)厲性。其二，“第三次偷稅行為”本身已達(dá)到了“數(shù)額加比例”的標(biāo)準(zhǔn)，將之與前二次偷稅行為一并考察(此時一并考察的實(shí)際意義已不大)，亦按偷稅罪論處。將以上兩種情形相互比較可以看出，三次應(yīng)受行政處罰的偷稅行為和兩次應(yīng)受行政處罰的偷稅行為加一次應(yīng)受刑罰處罰的偷稅行為，其刑事責(zé)任是一樣的，主刑都是3年以下有期徒刑或拘役。這難免讓人對法律的公正性產(chǎn)生困惑，尤其是在“第三次偷稅行為”本身的主刑已達(dá)3年以上7年以下有期徒刑的情況下，將之與前二次偷稅行為一并考察，根據(jù)刑法第201條的規(guī)定，此時主刑反而降至3年以下，不符合罪刑相適應(yīng)原則。

3、這一標(biāo)準(zhǔn)過于重視主觀惡性，輕視犯罪構(gòu)成的客觀要求，不符合主客觀相統(tǒng)一的刑法原則。其一，從刑法第201條本身的理解，只要行為人具備偷稅的次數(shù)條件三次，附加兩次行政處罰條件，不論三次偷稅數(shù)額多大，其行為就被認(rèn)定為主觀惡性大，應(yīng)受刑罰處罰的行為。對此，有學(xué)者指出，我國刑法立法中的失誤就是過于夸大稅制中行為犯的危害性，只要有行為，就視同有結(jié)果一樣嚴(yán)厲打擊，以此杜絕和嚇阻稅務(wù)犯罪。在《稅收征管法》中，要實(shí)施行政處罰，對偷稅數(shù)額并無最低要求。也就是說，只要偷稅l元錢都要受行政處罰。而如果行為人兩次各偷稅1元錢而受到行政處罰，第三次也只要偷稅l元錢，其行為就構(gòu)成犯罪。雖然這僅僅是夸張式的假設(shè)，但在實(shí)踐中也的確有這樣一個真實(shí)的案例：有一被告人因兩次分別偷屠宰稅10元而被行政處罰兩次，第三次又偷屠宰稅10元，他就被某一法院宣告為罪犯而受到刑事處罰。相反，如果一個納稅人只有1次偷稅，數(shù)額達(dá)到100萬元，但只要其偷稅稅額與應(yīng)納稅額之比沒有超過10％，那么該納稅人就不構(gòu)成偷稅犯罪。前者偷稅累計(jì)額不過30元，卻構(gòu)成偷稅犯罪，后者偷稅高達(dá)100萬元卻不構(gòu)成偷稅犯罪，我們能說這一規(guī)定是合理的嗎?從我國稅收工作的實(shí)際情況看，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)全部真正按照這一規(guī)定執(zhí)行，那么構(gòu)成偷稅犯罪的納稅人的數(shù)量將大大增加。這顯然與偷稅罪的起點(diǎn)數(shù)額要求相去甚遠(yuǎn)，適用法律明顯不公。這也有悖于罪刑相適應(yīng)原則，難以讓犯罪人真正認(rèn)罪伏法，接受改造。其二，根據(jù)刑法第201條的規(guī)定，偷稅罪的主觀構(gòu)成要件是故意而非過失。但我國現(xiàn)行稅法沒有明確漏稅(而事實(shí)上漏稅又是客觀存在的)，因而在稅收工作實(shí)踐中，有許多納稅人因非故意原因造成的稅款少交或不交行為被視為了偷稅，承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。對偷稅行為是故意還是過失不作區(qū)分，一律給予行政處罰。那么，就有可能出現(xiàn)三次過失的漏稅行為而被稅務(wù)機(jī)關(guān)判定為涉嫌偷稅罪移交到司法機(jī)關(guān)。即使司法機(jī)關(guān)審查嚴(yán)格，必須證明第三次偷稅是故意才認(rèn)定構(gòu)成偷稅罪，也有可能出現(xiàn)兩次過失漏稅加一次故意偷稅就被認(rèn)定為構(gòu)成犯罪。加之我國公民、法人及其他社會組織的納稅意識一貫不強(qiáng)，造成因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰的納稅人很多。據(jù)調(diào)查，某縣國稅局在清理檢查應(yīng)移送涉稅犯罪案件工作中發(fā)現(xiàn)，新《刑法》實(shí)施以來，該局應(yīng)移送涉稅犯罪案例共32戶，其中有22戶是被國稅機(jī)關(guān)給予二次行政處罰又偷稅的，占應(yīng)移送總數(shù)的62，5％。這僅是國稅部門一家的數(shù)字，如果把同一時期內(nèi)受到國稅、地稅兩家行政處罰的偷稅行為進(jìn)行統(tǒng)算，受到二次行政處罰又偷稅的比例肯定還要高出許多。若按照這個標(biāo)準(zhǔn)作為涉嫌偷稅犯罪移交司法機(jī)關(guān)，它的直接結(jié)果是對納稅人適用偷稅罪的犯罪標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)厲，打擊面過大，眾多的納稅人將受到司法機(jī)關(guān)的調(diào)查和處罰，這樣勢必引發(fā)社會不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)動蕩，這顯然與稅收的調(diào)節(jié)作用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的相悖。

4、這一標(biāo)準(zhǔn)造成因偷稅而給予行政處罰與因偷稅給予刑事處罰之間的失衡。可以說，這一標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)創(chuàng)造了把行政處罰與刑事處罰緊密結(jié)合起來的先例，但縱觀工商、環(huán)保、衛(wèi)生、技術(shù)監(jiān)督等行政執(zhí)法領(lǐng)域及其他經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域，尚無類似的規(guī)定。根據(jù)刑法規(guī)定的累犯構(gòu)成要件，某犯罪人因偷稅被判處拘役或有期徒刑，其被釋放后的任何時候又偷稅的，只要其偷稅行為未達(dá)到偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額10％以上并且偷稅數(shù)額在1萬元以上的即不能構(gòu)成偷稅罪，因此也就不能構(gòu)成累犯。而在偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)追究二次行政責(zé)任后的任何時間內(nèi)，如果再偷稅，即使數(shù)額不大，或者比例不大，包括沒有達(dá)到偷稅罪的法定構(gòu)成要件，都應(yīng)構(gòu)成偷稅罪。這種不考慮行為人前二次因偷稅遭受行政處罰的時間長短的規(guī)定，應(yīng)該說對行為人過于嚴(yán)苛，也造成偷稅犯罪與偷稅行政違法行為之間的失衡。

5、這一標(biāo)準(zhǔn)造成偷稅罪與其他犯罪之間的失衡。最高法院在以往的司法解釋中對行為人在實(shí)施某種行為曾經(jīng)兩次以上被追究行政責(zé)任或民事責(zé)任而又實(shí)施同樣行為從而可以構(gòu)成犯罪時，有許多規(guī)定為“兩年內(nèi)”。如在《關(guān)于審理非法出版物刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中規(guī)定，因侵犯著作權(quán)曾經(jīng)兩次以上被追究行政責(zé)任或者民事責(zé)任，兩年內(nèi)又實(shí)施刑法第217條規(guī)定的侵犯著作權(quán)的行為之一的，可以構(gòu)成侵犯著作權(quán)罪；兩年內(nèi)因出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行非法出版物受過行政處罰兩次以上而又實(shí)施非法出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行非法出版物的，可以構(gòu)成非法經(jīng)營罪。在《關(guān)于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中規(guī)定，兩年內(nèi)因非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)或者涉港澳臺電信業(yè)務(wù)行為受過行政處罰兩次以上又實(shí)施違反規(guī)定，采取租用國際專線、私設(shè)轉(zhuǎn)接設(shè)備或者其他方法，擅自經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)或者涉港澳臺電信業(yè)務(wù)進(jìn)行營利活動，擾亂電信市場管理秩序的，可以構(gòu)成非法經(jīng)營罪。另外，在我國《行政處罰法》中也規(guī)定，一般行政違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。這一標(biāo)準(zhǔn)顯然與刑法規(guī)定的其他犯罪之間難以達(dá)到平衡。

二、“二次行政處罰”的犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)不符合稅收征管實(shí)際，在實(shí)踐中難以操作

刑事立法應(yīng)契合稅收征管實(shí)際，增強(qiáng)規(guī)制涉稅犯罪的效果。涉稅犯罪作為一種行政犯罪，其刑事違法性應(yīng)以其行政違法性為前提。具體到司法實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對于涉稅違法行為的行政處理通常為司法機(jī)關(guān)制裁涉稅犯罪的前置程序，并且在一定意義上決定著后者。刑事立法不能無視這一點(diǎn)，否則，就有被虛置的危險。筆者認(rèn)為，《刑法》第201條規(guī)定的“二次行政處罰”犯罪標(biāo)準(zhǔn)，不符合稅收征管實(shí)際，在實(shí)踐中難以操作，可能產(chǎn)生以下幾個問題：

1、刑法未明確規(guī)定因偷稅受到過二次行政處罰又偷稅的數(shù)額和時限，造成這一犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中難以操作。刑法第201條對這一定罪標(biāo)準(zhǔn)只作了一個粗略的規(guī)定，沒有明確規(guī)定因偷稅受到過二次行政處罰又偷稅構(gòu)成的數(shù)額和時限，即只要有三次偷稅行為，而且前兩次偷稅行為受過稅務(wù)機(jī)關(guān)給予的行政處罰就規(guī)定構(gòu)成犯罪。對企業(yè)而言，如果其登記開業(yè)的時間是在1980年1月1日之前，那么，是從其登記開業(yè)開始計(jì)算三次偷稅行為?還是從1997年刑法生效時開始計(jì)算?因?yàn)闊o論哪種起始計(jì)算方式，從法理上說都具有一定的合理性。從犯罪行為的延續(xù)性來說，可以從登記開業(yè)時計(jì)算；從刑法是否具有溯及力來說，根據(jù)我國刑法從舊兼從輕的原則，應(yīng)從1997年刑法生效時開始計(jì)算。而對自然人而言，只能從第一次受行政處罰的偷稅行為以后再計(jì)算兩次偷稅行為，而且第二偷稅行為還必須受過行政處罰。但若第一次受行政處罰的偷稅行為發(fā)生在1997年刑法生效之前，如何計(jì)算三次偷稅行為，也會遇到同樣的困惑。而且即使合理地確定了計(jì)算三次偷稅行為的起點(diǎn)，但如果不規(guī)定計(jì)算三次偷稅行為的時限，只要某一納稅人前兩次偷稅行為分別受到稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政處罰，刑法就永久保持追究其刑事責(zé)任的可能性。以后不論多長時間內(nèi)，只要其再次偷稅，就將被認(rèn)定為犯罪而受到刑事處罰。這有悖于我國刑法所確立的追訴時效制度的立法原意，對納稅人來說也是不公正的。

2、刑法未明確規(guī)定兩次行政處罰的主體，造成這一犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中難以操作。刑法和司法解釋都沒有對兩次行政處罰的主體給予明確規(guī)定，使司法機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員難以把握。根據(jù)我國的稅務(wù)管理體制，稅務(wù)主管機(jī)關(guān)涉及幾個部門，有國稅、地稅、財政局、海關(guān)等，稅務(wù)主管機(jī)關(guān)在各自的管轄權(quán)范圍內(nèi)行使稅務(wù)管理權(quán)和稅收處罰權(quán)。所以，同一納稅人因偷稅既有可能被同一稅務(wù)主管機(jī)關(guān)給予兩次稅務(wù)行政處罰，也有可能同時被兩個不同的稅務(wù)主管機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的偷稅處罰。法律只是規(guī)定納稅人因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰，沒有具體指明是哪個稅務(wù)機(jī)關(guān)和哪個具體稅種。那么，“兩次行政處罰”是同一系統(tǒng)的稅務(wù)主管機(jī)關(guān)對同一偷稅主體給予的行政處罰次數(shù)與所有稅務(wù)主管機(jī)關(guān)對其給予的行政處罰次數(shù)合起來計(jì)算還是分別計(jì)算?在實(shí)踐中就會因?yàn)闊o確切的法律依據(jù)而導(dǎo)致操作困難。而且，如果合起來計(jì)算，稅務(wù)機(jī)關(guān)在判斷和移送涉嫌偷稅罪的案件時，則要求所有稅務(wù)主管機(jī)關(guān)在信息共享、相互聯(lián)絡(luò)和協(xié)作方面能夠較好地配合。而這一點(diǎn)在目前的稅收執(zhí)法活動中并不理想，操作不便利。事實(shí)上，我國國稅、地稅等稅務(wù)主管機(jī)構(gòu)分設(shè)，相互不隸屬，互不交叉，國稅機(jī)關(guān)給予二次行政處罰的納稅人，其“第三次偷稅行為”被地稅機(jī)關(guān)查獲時，地稅等其他稅務(wù)主管機(jī)關(guān)怎知其偷稅“前科”呢?若地稅機(jī)關(guān)在不了解偷稅人“前科”的情況下，未按涉嫌偷稅罪移交公安機(jī)關(guān)處理，是不是按《刑法》第402條的規(guī)定，追究其徇私舞弊不移交刑事案件罪的刑事責(zé)任?反之，國稅等稅務(wù)主管機(jī)關(guān)亦面臨著同樣的問題。若為了執(zhí)行這一犯罪標(biāo)準(zhǔn)，是不是兩家稅務(wù)機(jī)關(guān)每查獲一次納稅人的偷稅行為，都要相互查詢納稅人在對方的偷稅“前科”資料?顯然，這既不現(xiàn)實(shí)，也不利于及時打擊偷稅違法犯罪行為。

3、這一標(biāo)準(zhǔn)也不符合我國目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的案件案卷保管條件，難以調(diào)查取證。從證據(jù)的要求來說，這一定罪標(biāo)準(zhǔn)不但要求稅務(wù)機(jī)關(guān)對偷稅行為給予的行政處罰是合法無誤的，而且案件的案卷保管工作必須十分周全，保管期限為永久。事實(shí)上，要做到這些是很難的。雖然1995年12月國家稅務(wù)總局的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》第55條明確規(guī)定，對定性為偷稅的行為并對其進(jìn)行了行政處罰的案件，“其案卷保管期限為永久”。但稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)行這一規(guī)定時并非都能達(dá)到要求——案卷保管完整齊全。尤其對此規(guī)章出臺前這類案件的案卷保管，稅務(wù)機(jī)關(guān)更難保證是周全的。因此，在具體掌握這一定罪標(biāo)準(zhǔn)時，不論是稅務(wù)機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，都會遇到操作上的困難。況且由于稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法部門，其稅務(wù)檢查所獲取的資料在刑事訴訟中不具備證據(jù)效力，公安機(jī)關(guān)在受理移送案件后，還需對行為人的前兩次受到行政處罰的偷稅行為再次調(diào)查取證，由于時過境遷，取證難不說，也得不到行為人的理解和配合。

三、偷稅罪“二次行政處罰”犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)的立法完善

目前，我國最高司法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到偷稅罪“二次行政處罰”犯罪成立標(biāo)準(zhǔn)的立法缺陷，試圖運(yùn)用司法解釋對此加以彌補(bǔ)。最高人民法院2002年《關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱)第4條明確規(guī)定：兩年內(nèi)因偷稅受過二次行政處罰，又偷稅且數(shù)額在1萬元以上的，應(yīng)當(dāng)以偷稅罪處罰。應(yīng)當(dāng)說，《解釋》明確了因偷稅受到過二次行政處罰又偷稅構(gòu)成犯罪的時限和數(shù)額有其合理性，平衡了偷稅犯罪與偷稅行政違法行為之間的規(guī)定。但《解釋》畢竟立法層次較低，不能代替刑事立法，并且其本身還存在以下一些問題需要完善：

1、應(yīng)將《解釋》第4條確立的“二次行政處罰”的時限“兩年”修改為“五年”?！督忉尅返囊?guī)定意味著，稅務(wù)機(jī)關(guān)兩年中對同一納稅人實(shí)施兩次稽查，均發(fā)現(xiàn)其違法行為，才能適用這一規(guī)定。但在稅收征管實(shí)踐中，對同一納稅人尤其是占納稅人絕大多數(shù)的小規(guī)模納稅人在兩年中稽查兩次并給予行政處罰的可能性很小。因而，司法解釋的規(guī)定不符合稅收征管實(shí)際。此外，根據(jù)《稅收征管法》第86條的規(guī)定，違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。因此，筆者建議，與這一稅收行政違法的最長追訴期相適應(yīng)，在修改刑法時，將“二次行政處罰”的時限由二年延長為五年，以嚴(yán)密法網(wǎng)。同時，對行政處罰分別由國稅、地稅等稅務(wù)主管機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰次數(shù)的累計(jì)問題，法律應(yīng)予以明確的規(guī)定。此外，針對我們國家的不同的稅務(wù)主管機(jī)關(guān)由于部門利益壁壘等原因造成的稅務(wù)執(zhí)法信息的交流不暢這一現(xiàn)狀，可以考慮在《稅收征管法》中明確規(guī)定，不同的稅務(wù)主管機(jī)關(guān)建立納稅人信用等級網(wǎng)絡(luò)平臺，以實(shí)現(xiàn)各稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)執(zhí)法信息的資源共享，也方便計(jì)算對違法納稅人受行政處罰的次數(shù)。