導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇ppp模式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】ppp（public-private-partnership）;合作模式;公共項(xiàng)目

1.PPP模式的概念

PPP概念的本質(zhì)在于：①明確了PPP是公共部門與私人部門之間的伙伴關(guān)系，是PPP區(qū)別于其他項(xiàng)目融資模式的關(guān)鍵點(diǎn)。②定義了這種合作伙伴關(guān)系是關(guān)系性的契約形式，契約實(shí)現(xiàn)的是公共需求目的，而非單純的商業(yè)利益關(guān)系。③提出了PPP項(xiàng)目公私合作的實(shí)現(xiàn)，需要有長(zhǎng)期的、有效的公共政策或制度的規(guī)范。④明晰了公共部門和私人部門合作基礎(chǔ)是基于共有產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及合作期間的資源配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目理想的政策結(jié)果。

2.PPP模式的構(gòu)成要素

PPP模式由以下幾點(diǎn)要素構(gòu)成：①PPP模式是政府和社會(huì)資本就基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)的長(zhǎng)期合作，社會(huì)資本獨(dú)自或與政府共同成立項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目;②PPP模式是以政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)或股權(quán)合作為基礎(chǔ);③PPP模式下的分工一般是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管;④PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，社會(huì)資本通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);⑤社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可以通過(guò)貸款、企業(yè)債等市場(chǎng)化方式舉借債務(wù)，政府不承擔(dān)償債責(zé)任。

2.1參與方關(guān)系

PPP模式參與方共同合作，完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能，合作方一是我國(guó)“公共部門”發(fā)起主體或投資主體，包括政府及政府管理部門、公用事業(yè)部門、事業(yè)單位等;合作方二是我國(guó)“私人部門”投融資合作主體，界定為企業(yè)集團(tuán)、公司或個(gè)人等;合作方三是監(jiān)督主體，包括社會(huì)公眾、專業(yè)咨詢組織和政府監(jiān)管人。

2.2參與方合作模式

PPP模式的另一個(gè)重要特征就是“合作模式”，公私合作將通過(guò)企業(yè)與政府簽訂的協(xié)議或合同文件實(shí)現(xiàn)，通過(guò)專業(yè)的、系統(tǒng)的合約制度安排確認(rèn)伙伴關(guān)系，提高公共項(xiàng)目的資源配置效率或生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的基本功能。

2.3利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，社會(huì)資本通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，同時(shí)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式與傳統(tǒng)方式的重要區(qū)別所在，PPP模式中公私部門按照各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不僅能夠有效地降低各自所承受的風(fēng)險(xiǎn)，還能加強(qiáng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。

依照國(guó)際慣例，投資者多是以成立項(xiàng)目公司（即特殊目的載體，SpecialPurposeVehicle，SVP）的形式來(lái)做PPP。以項(xiàng)目公司的名義去貸款，實(shí)現(xiàn)有限追索，同時(shí)便于管理，如責(zé)權(quán)利明確、追求全壽命期績(jī)效、利于股東進(jìn)出等。同時(shí)，對(duì)于國(guó)計(jì)民生的較重要的項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目公司中占股份，可以采用商業(yè)而非行政的方法，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。

2.4項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)

PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)包括項(xiàng)目所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。當(dāng)公共項(xiàng)目由政府單獨(dú)投資時(shí)，項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)主體只有政府一個(gè)，這時(shí)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他權(quán)利;當(dāng)項(xiàng)目的投資主體包括政府和私人部門時(shí)，為了保證項(xiàng)目的公益性，一般政府擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，但是作為對(duì)私人部門投資的回報(bào)，在一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)可以屬于私人部門，因而私人部門具備了經(jīng)營(yíng)的必要條件，從而可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的資本和資產(chǎn)增值，提高項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理效益。

因此，在這種情況下所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)就從產(chǎn)權(quán)中分離出來(lái)。這樣不僅解決了政府缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急。而且，企業(yè)不僅參與建造，而且參與運(yùn)營(yíng)，增強(qiáng)公共工程項(xiàng)目全壽命期效率的提高。

3.PPP模式的選擇

投資企業(yè)通過(guò)PPP模式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)，收回投資并賺取利潤(rùn)。對(duì)政府而言，應(yīng)用PPP模式可以提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，即項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格降低、服務(wù)水平提高。

3.1適用于技術(shù)復(fù)雜，規(guī)模較大的項(xiàng)目

影響選擇PPP模式的主要因素有技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施的規(guī)模等。PPP項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、談判耗時(shí)、前期費(fèi)用高，就會(huì)對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，除非其PPP模式已比較成熟，各方很容易談判簽約，否則會(huì)造成前期費(fèi)用占項(xiàng)目總投資的比例過(guò)大，造成建設(shè)項(xiàng)目不經(jīng)濟(jì)。

3.2項(xiàng)目性質(zhì)不同適用模式不同

一般而言，技術(shù)比較復(fù)雜，對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程集成要求高的項(xiàng)目，通過(guò)PPP，讓企業(yè)全過(guò)程集成交付產(chǎn)品，比較容易提高效率、降低價(jià)格。另外，從項(xiàng)目性質(zhì)來(lái)看，新建項(xiàng)目對(duì)應(yīng)模式常是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交）或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交）;升級(jí)改造項(xiàng)目主要對(duì)應(yīng)TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營(yíng)-移交）;還有各種演變形式，如服務(wù)外包、運(yùn)營(yíng)外包等。

4.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

一方面，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，時(shí)間跨度長(zhǎng)，參與者之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，就會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，由于PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施條件各不相同，常常是無(wú)先例可循，更增加了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)講，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大都具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

4.1PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的周期長(zhǎng)

由于PPP項(xiàng)目的資金需要量大，合同期長(zhǎng)，一般10～30年，面臨風(fēng)險(xiǎn)眾多，主要與利率/匯率的波動(dòng)、通貨膨脹影響、政策的變動(dòng)等相關(guān)。

4.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有階段性

對(duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目，其壽命周期包括準(zhǔn)備、招標(biāo)、融資以及實(shí)施等階段，在生命周期的不同階段，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是不同的，并且在各階段是互不相同的。例如項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)大致可以分為：決策階段的風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)階段的風(fēng)險(xiǎn)等，在PPP項(xiàng)目的建設(shè)階段，項(xiàng)目所包含的風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)和施工安全風(fēng)險(xiǎn)等，由于實(shí)施階段的特殊性，項(xiàng)目在該階段面臨最復(fù)雜緊迫的風(fēng)險(xiǎn)因素，同時(shí)還包括組織管理的風(fēng)險(xiǎn)和貨幣風(fēng)險(xiǎn)等。因此可以得出PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)集在不同的階段是不同的;同時(shí)整體風(fēng)險(xiǎn)和某些共同風(fēng)險(xiǎn)在不同階段也有著階段性的不同。

5.PPP模式未來(lái)研究的方向

未來(lái)的PPP項(xiàng)目研究主要關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)PPP項(xiàng)目合同管理理論與實(shí)踐合同體系形式的研究。第二，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和梳理PPP項(xiàng)目中政府、私人部門與公眾利益三者間的互相合作關(guān)系。第三，合作的機(jī)制建設(shè)方面，政府各層級(jí)公私合作機(jī)制如何建立。

因此，理論突破和制度創(chuàng)新不僅是我國(guó)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目制度化的有效途徑，更是為社會(huì)和廣大公眾有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]程哲，王守清.非營(yíng)利性醫(yī)院PPP項(xiàng)目融資的框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[J]中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2011（07）：557-559.

篇2

【關(guān)鍵詞】PPP模式；政策；風(fēng)險(xiǎn)

PPP（Public―Private―Partnership即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的簡(jiǎn)稱）模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本主體建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予社會(huì)資本主體長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。

一、近期國(guó)家對(duì)PPP模式的政策推進(jìn)

PPP模式是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資形式，但一直未被全面認(rèn)知，大家普遍只對(duì)其中的BOT等方式有所了解，但對(duì)PPP模式的真正內(nèi)涵理解不夠全面，甚至有失偏頗，近期之所以成為行業(yè)推崇的“熱詞”是國(guó)家政策推動(dòng)的結(jié)果。

1.2014年9月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，明確規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借，對(duì)地方政府的舉債，中央政府實(shí)行不救助原則，并逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。10月23日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），突出的重點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過(guò)PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。

2.2014年11月16日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）提出，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。

3.2014年12月4日，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）就貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。

首先明確了PPP模式的適用范圍：主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

其次指出了不同項(xiàng)目適用的具體模式，分別為：

（1）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)―運(yùn)營(yíng)―移交（BOT）、建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)―移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

（2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)―運(yùn)營(yíng)―移交（BOT）、建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

（3）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

4.制定了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同時(shí)，要求各級(jí)發(fā)展改革部門要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。

二、本人對(duì)PPP模式的理解

1.在PPP模式下，社會(huì)資本主體必須以投資者的身份，獨(dú)立或者聯(lián)合其他社會(huì)資本成立特殊目的的項(xiàng)目公司來(lái)參與公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)社會(huì)資本主體來(lái)說(shuō)之一種投資行為，而不是一種墊資行為，這是區(qū)別于BT等墊資施工形式的本質(zhì)特征。

2.規(guī)范的PPP模式，政府公共部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平、擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本主體作為合作伙伴。但實(shí)際操作中，絕大部分項(xiàng)目在立項(xiàng)前期社會(huì)資本即會(huì)介入，配合公共部門跟蹤前期工作。

3.公共部門或其委托的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要與社會(huì)資本主體依法簽訂項(xiàng)目合同，合同要符合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的要求，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

4.為了便于項(xiàng)目順利實(shí)施，公共部門可以委托當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)管理部門所轄公司參股投資，但社會(huì)資本主體必須掌握控制權(quán)，必須堅(jiān)持同股同權(quán)和同比例出資。

三、PPP模式下社會(huì)投資主體的主要風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)的任何投資和經(jīng)營(yíng)都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，但在PPP模式下，對(duì)社會(huì)投資主體而言最主要的風(fēng)險(xiǎn)是政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府的信用又取決于財(cái)政收入情況，在土地財(cái)政逐漸被淡化的情況下，社會(huì)投資者應(yīng)注意以下問(wèn)題：首先要把好決策關(guān)，做好項(xiàng)目前期調(diào)研，對(duì)政府決策是否符合實(shí)際，投資回報(bào)是否可行作出甄別；其次要把好合同簽訂關(guān)，要與公共部門或其委托的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《合作合同》，并互相提供對(duì)等的履約保證；再次要做好合同實(shí)施過(guò)程控制，對(duì)實(shí)施過(guò)程中政府應(yīng)做未做事項(xiàng)取得準(zhǔn)確依據(jù)并記錄在案，為今后訴諸法律做好準(zhǔn)備。

以上是本人對(duì)PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具體形式還未得到廣泛應(yīng)用，更沒(méi)有得到實(shí)踐的驗(yàn)證，以上理解不準(zhǔn)確之處，請(qǐng)予指正。

參考文獻(xiàn)：

[1]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）.

篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)村文化 公共產(chǎn)品 PPP模式

本文系本文系安徽省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目：“營(yíng)改增“視角下的財(cái)政體系優(yōu)化研究成果，項(xiàng)目號(hào)【2013SQRW040ZD】和阜陽(yáng)市社科聯(lián)2014年課題（FSK2014025）”階段性成果。

F市地處皖西北，下轄4縣3區(qū)和一個(gè)縣級(jí)市，土地面積9775平方公里，2013年戶籍人口1053.2萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口918.3萬(wàn)人，是安徽人口最多的省轄市，由于自然和歷史原因，文化建設(shè)相對(duì)較為落后，隨著農(nóng)村生活水平日漸提高，農(nóng)民對(duì)更高層次的文化需求變得更為迫切，因此，增加農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，對(duì)豐富農(nóng)村文化生活，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)尚具有意義。

一、F市農(nóng)村公共文化供給面臨問(wèn)題

（一）農(nóng)村公共文化服務(wù)基礎(chǔ)較差

長(zhǎng)期以來(lái)，該市公共文化財(cái)政投入不足，導(dǎo)致公共文化供給基礎(chǔ)較差，以2013年全省人均文化事業(yè)費(fèi)投入來(lái)看，該市人均財(cái)政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市縣區(qū)建有公共文化館9個(gè)，公共圖書(shū)館7個(gè)，以及市縣區(qū)博物館等公共設(shè)施，但這些公共設(shè)施建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，達(dá)標(biāo)率不高，如該市轄區(qū)文化館均建于上世紀(jì)70年代，館舍初建面積不足100平方米，遠(yuǎn)低于目前國(guó)家縣級(jí)文化館最低1500平方的要求，并且這些公共設(shè)施主要服務(wù)于城市市民，真正直接面向農(nóng)村的161個(gè)綜合文化站和1900多家農(nóng)家書(shū)屋，因資金投入不足導(dǎo)致維護(hù)困難、設(shè)施更新不及時(shí)，運(yùn)營(yíng)效率低下，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容匱乏

公共文化服務(wù)均等化不等于低層次的“平均主義”，不僅要體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的公益性、基本性、便利性，還要發(fā)揮先進(jìn)文化引領(lǐng)功能、教育功能、愉悅功能，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，推出文化服務(wù)產(chǎn)品。盡管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，F(xiàn)市依托傳統(tǒng)手工和資源發(fā)展工藝柳編、彩陶、毛筆等農(nóng)業(yè)文化；依托農(nóng)村題材拍攝了《王家壩》、《農(nóng)民工》、《潁河畔邊的春天》等農(nóng)民作品，打造出安徽華宇編織、臨泉宏揚(yáng)雜技、安徽新富泰發(fā)藝等農(nóng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)示范基地；申報(bào)了貉筆、發(fā)飾、漁具、花鼓燈、柳編、刻銅、剪紙文化重點(diǎn)項(xiàng)目，但較之農(nóng)村巨大文化需求還差之甚遠(yuǎn)。由于大量公共文化服務(wù)源于財(cái)政供給，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益能力低下，難以吸引社會(huì)資本參與其中，無(wú)力開(kāi)發(fā)具有“農(nóng)味”的文化產(chǎn)品，缺少“精、新、特、美”的文化服務(wù)，公共部門囿于長(zhǎng)期慣性思維模式，提供的服務(wù)多是“送電影、送演出、送圖書(shū)”老三樣，內(nèi)容陳舊單調(diào)、形式呆板單一，滿足不了農(nóng)民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引領(lǐng)力不強(qiáng)。

（三）農(nóng)村公共文化群眾參與熱情不高

作為“百億糧倉(cāng)”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，F(xiàn)市也是全國(guó)重要農(nóng)民工輸出地區(qū)，年外出務(wù)工人員達(dá)300余萬(wàn)人，農(nóng)村人口大部分為空巢老人和留守兒童，留守群體在公共文化需求表達(dá)方面幾乎處于“失聲” 處境，參與熱情不高。來(lái)自劉若實(shí)（2014）所做的問(wèn)卷中顯示，對(duì)于地方政府組織的文化活動(dòng)，中老年村民表示感興趣的占 45%，表示很感興趣會(huì)積極參與的僅有 21%，而青年村民表示感興趣的僅有 17%，表示很感興趣會(huì)積極參與的卻不到 5%。這表明政府組織的文化活動(dòng)并未能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與熱情，相當(dāng)多農(nóng)民不清楚公共文化需求內(nèi)容，對(duì)于公共文化服務(wù)“給什么，給多少，怎么給”被動(dòng)接受，不太關(guān)心。

（四）農(nóng)村公共文化服務(wù)人才緊缺

F市專業(yè)文化人才非常匱乏，文化館研究、表演等專業(yè)人員青黃不接，由于待遇不高、福利差，導(dǎo)致文化專業(yè)人員進(jìn)城、外出，轉(zhuǎn)崗、離職，農(nóng)村農(nóng)村文化骨干、領(lǐng)軍人才急缺，農(nóng)村文化宣傳員、輔導(dǎo)員、志愿者也不多。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)家書(shū)屋、文化活動(dòng)中心為文化主戰(zhàn)場(chǎng)問(wèn)題頗多，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站站長(zhǎng)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用，兼職服務(wù)，工作人員業(yè)務(wù)不精、能力不強(qiáng)， 文化活動(dòng)中心的日常管理由村干部兼任，他們既要忙于村務(wù)、又要兼顧農(nóng)活等，影響服務(wù)質(zhì)量。

二、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主體分析

――政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建主導(dǎo)者。公共文化服務(wù)作為公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的兩大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化產(chǎn)品服務(wù)是政府基本職能之一，政府通過(guò)制定政策、規(guī)劃引導(dǎo)和鼓勵(lì)文化發(fā)展方向，理當(dāng)成為農(nóng)村文化市場(chǎng)供給主導(dǎo)者。

――文化企業(yè)是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建參與者。文化企業(yè)憑借強(qiáng)大的生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及某些具體文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中具備更多的優(yōu)勢(shì)，文化企業(yè)承擔(dān)具體的農(nóng)村公共文化產(chǎn)品（服務(wù)），在提供服務(wù)的同時(shí)，收取合理回報(bào)，提高市場(chǎng)知名度和美譽(yù)度，是公共文化服務(wù)體系的主要參與者；

――非政府組織是公共文化服務(wù)體系構(gòu)建補(bǔ)充力量。農(nóng)村文化非政府組織主要以自發(fā)組建的文藝團(tuán)隊(duì)、協(xié)會(huì)形式存在的，因興趣而聚，以自?shī)首詷?lè)為主，在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中，文藝團(tuán)體、協(xié)會(huì)在時(shí)間安排、內(nèi)容和形式上往往與農(nóng)民群眾的生產(chǎn)互補(bǔ)，生活相融，容易培養(yǎng)共同興趣愛(ài)好，成為農(nóng)民群眾豐富的文化資源載體，利于豐富農(nóng)村文化生活、提高農(nóng)村文化素質(zhì)，是公共文化體系構(gòu)建的重要力量。

三、PPP供給模式研究

（一）PPP供給模式認(rèn)識(shí)

PPP（public-private-partnership）是公共部門與私人企業(yè)伙伴關(guān)系模式。政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”等特點(diǎn)，目前英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)的財(cái)政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等職責(zé)，我國(guó)財(cái)政、發(fā)改部門也正在大力推動(dòng)該項(xiàng)工作。在PPP供給模式下，公共部門在最優(yōu)成本基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)，私人部門可以發(fā)揮其靈活性和創(chuàng)新性，并提出恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，從而可以更加符合消費(fèi)者的需求，從中獲取必要收益。因此，通過(guò) PPP供給模式，使公共部門從“養(yǎng)人辦事“向”“花錢辦事”轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)作用，創(chuàng)新現(xiàn)代財(cái)政實(shí)踐，從而更好地為公眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)。

（二）公共文化PPP項(xiàng)目供給模式應(yīng)用

利用PPP模式增加公共產(chǎn)品供給，F(xiàn)市已有先例，如2014年通過(guò)PPP模式提供公共自行車交通服務(wù)就是如此：政府首先制定PPP項(xiàng)目目錄，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)公共自行車系統(tǒng)（含自行車），并由其運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支付資金購(gòu)買服務(wù)，并對(duì)中標(biāo)單位的運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)備完好率等進(jìn)行考核，按其考核情況，決定是否應(yīng)扣除資金，運(yùn)營(yíng)期滿根據(jù)考核結(jié)果決定是否繼續(xù)合作。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期和過(guò)程，結(jié)合文化供給實(shí)際，公共文化項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、公眾收益、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化治理”原則，按照項(xiàng)目周期大致分為三個(gè)階段。

――項(xiàng)目實(shí)施前階段。此階段公共部門成立專門組織和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備工作，編制公共文化項(xiàng)目、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共文化項(xiàng)目實(shí)行 PPP 模式的可行性和必要性進(jìn)行論證研究，選擇PPP 項(xiàng)目應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)分配合理、利潤(rùn)可控、項(xiàng)目可持續(xù)特點(diǎn)，測(cè)算項(xiàng)目全過(guò)程股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入數(shù)額，界定財(cái)政支出責(zé)任，厘清合作各方權(quán)力和義務(wù)，考慮私人部門的利益驅(qū)動(dòng)特征，完善配套措施，鼓勵(lì)私人部門參與農(nóng)村公共文化建設(shè)中。

――項(xiàng)目實(shí)施階段。此階段是PPP模式的主要環(huán)節(jié)，在確定中標(biāo)人、簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，按照計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目，具體又分為包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩階段，私人部門要嚴(yán)格根據(jù)合約規(guī)定的建設(shè)技術(shù)、進(jìn)度要求，積極籌措資金，建造公共文化設(shè)施負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，提供公共文化服務(wù)，政府部門在根據(jù)考核結(jié)果確定財(cái)政補(bǔ)助資金數(shù)額。

――項(xiàng)目實(shí)施后階段。本階段屬于項(xiàng)目后期階段，要對(duì)照協(xié)議要求，做好項(xiàng)目考核和分析，為下一周期項(xiàng)目實(shí)施提供決策依據(jù)，項(xiàng)目產(chǎn)生的資產(chǎn)、專利等資源，按照合作協(xié)議進(jìn)行處置分配，由于公共文化產(chǎn)品及服務(wù)直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益，因此要求公共部門嚴(yán)格履行其監(jiān)督和調(diào)控作用，保障農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給。

四、公共文化PPP項(xiàng)目合作注意問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)變思維模式，發(fā)揮市場(chǎng)作用

農(nóng)村公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目成敗關(guān)鍵是提高農(nóng)民消費(fèi)意愿，缺乏盈利潛力的PPP項(xiàng)目無(wú)法吸引社會(huì)資本和民間資源參與熱情，盈利過(guò)高則會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)使用成本增加，則失去公共產(chǎn)品的公共屬性，堅(jiān)持“公共化”與“產(chǎn)業(yè)化”相結(jié)合，建立科學(xué)利益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，在保證文化服務(wù)公益性基礎(chǔ)的前提下，拓展多層次的文化服務(wù)，將公共文化建設(shè)融于整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)格局，建立供需平衡協(xié)調(diào)的文化服務(wù)市場(chǎng)。政府和社會(huì)資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)、公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，確保項(xiàng)目“物有所值”。 私人部門運(yùn)用新技術(shù)、新理念，不斷創(chuàng)新文化供給內(nèi)容、表現(xiàn)形式和手段，供給接地氣的文化產(chǎn)品及服務(wù)，才能提高消費(fèi)需求、付費(fèi)意愿，而農(nóng)民通過(guò)支付費(fèi)用可享受更優(yōu)越的農(nóng)村文化服務(wù)，提升精神層面享受。

（二）完善制度體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管

市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行基石是契約，契約實(shí)質(zhì)是法治，在PPP搭建平臺(tái)過(guò)程中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)都是以平等的市場(chǎng)主體參與其中，政府首先轉(zhuǎn)變角色定位，更加注重制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，形成有利于PPP模式發(fā)展的制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場(chǎng)規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境，避免法律空白帶來(lái)的改革創(chuàng)新中的政策風(fēng)險(xiǎn)，不斷探索PPP融資制度，借鑒參照省外做法，如通過(guò)設(shè)立PPP合作引導(dǎo)資金或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，增強(qiáng)投資主體信心，引導(dǎo)私人部門更大熱情參與項(xiàng)目合作。當(dāng)然PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開(kāi)公共部門的監(jiān)督管理，而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督辦法是公開(kāi)，通過(guò)過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、質(zhì)量公開(kāi)，保證公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，提高服務(wù)效率。

（三）克服功利思想，立足長(zhǎng)期合作

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，推行PPP模式，不是作為消化地方債務(wù)危機(jī)的權(quán)宜舉措，而是作為公共財(cái)政制度的設(shè)計(jì)模式長(zhǎng)期推行，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，需要調(diào)低社會(huì)資本預(yù)期收益，在公共利益和社會(huì)收益之間尋找平衡，畢竟對(duì)于PPP長(zhǎng)期投資項(xiàng)目而言，其穩(wěn)定的收益來(lái)源、可控的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更為關(guān)鍵，項(xiàng)目建設(shè)投入主要靠后期運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)償，而非短期年內(nèi)迅速收回成本，因而需要政府和社會(huì)單位建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作關(guān)系，在滿足社會(huì)文化需求的同時(shí)，讓社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉若實(shí).阜陽(yáng)市農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新[N] .湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）：88-90

篇4

關(guān)鍵詞：PPP模式；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；社保資金；公共部門；民營(yíng)資本

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2015）12-0031-02

一、西部地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老困境

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，特別是農(nóng)村養(yǎng)老中存在的問(wèn)題十分嚴(yán)重，西部由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)對(duì)養(yǎng)老的資金投入較少，不能夠滿足人們的養(yǎng)老需求。

（一）西部地區(qū)老齡化嚴(yán)重，需要贍養(yǎng)的人口眾多

近年來(lái)，西部農(nóng)村人口老齡化比例均值不斷上升，很多省份都高于全國(guó)的平均水平，西部農(nóng)村正在向老年型社會(huì)邁進(jìn)，由于西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效能低，這就使西部農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老人口的負(fù)擔(dān)加劇。

（二）失地農(nóng)民激增，土地保障功能弱化

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、新農(nóng)村的建設(shè)，政府大量征用農(nóng)民土地，從而使農(nóng)民面臨失業(yè)和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也較低，從而農(nóng)民的生活得不到保障。

（三）西部農(nóng)村居民收入低，養(yǎng)老保障功能弱

一是西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村收入普遍低下，承擔(dān)相對(duì)較高的養(yǎng)老費(fèi)用；二是西部農(nóng)村目前仍以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為輔。從計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，獨(dú)生子女越來(lái)越多，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)和社會(huì)的迅速發(fā)展使得兒女的生活壓力驟然加深，常年在外打工使得他們很難有精力承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，從而使養(yǎng)老人的人數(shù)減少，這就直接削弱了西部傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老基礎(chǔ)。在這樣的情況下，家庭養(yǎng)老顯得力不從心。

（四）西部農(nóng)村養(yǎng)老方式單一

社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展緩慢。西部農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，經(jīng)濟(jì)水平偏低，養(yǎng)老保障輻射面積較小。

二、PPP模式在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

西部農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的根源，主要在于資金和人力的嚴(yán)重短缺。要解決這個(gè)問(wèn)題，提高個(gè)人繳納資金額度、強(qiáng)制繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)是不能從根本上解決問(wèn)題的，大量閑散的民間資本對(duì)社保資金嚴(yán)重短缺來(lái)說(shuō)就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的積極推行，很大程度上是因?yàn)槊駹I(yíng)資金的流入能夠緩解政府的資金壓力。特別是在政府遭受承重負(fù)債時(shí)，PPP的運(yùn)用往往更為普遍。PPP模式（Public―Private―Partnership的字母縮寫(xiě)）是指政府與私人、或民營(yíng)組織之間，為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成伙伴合作關(guān)系，并以合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，雙方的合作能夠增強(qiáng)功能的整體效用，達(dá)到單獨(dú)行動(dòng)難以發(fā)揮的功效。

因此民營(yíng)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投資帶有PPP模式的顯著特征，總結(jié)其優(yōu)勢(shì)大致為以下五點(diǎn)。

（一）轉(zhuǎn)換職能，緩解政府財(cái)政壓力

政府與私人企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。[1]PPP投資模式實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府從養(yǎng)老服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、管理者，政府職責(zé)更加清晰，目的更加明確。同時(shí)，PPP模式不會(huì)大規(guī)模增加政府負(fù)債，政府也可以平滑年度財(cái)政支出波動(dòng)，緩解財(cái)政支出壓力。

（二）存在盈利空間，有利于發(fā)揮民營(yíng)資本投入的積極性

PPP項(xiàng)目從框架招標(biāo)到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束存在多個(gè)環(huán)節(jié)，因此存在諸多的獲利空間。但養(yǎng)老服務(wù)屬于長(zhǎng)線投資，資本回籠較慢，因此在起步階段，政府為吸引投資者，可以適當(dāng)讓利，給出吸引民營(yíng)資本的優(yōu)惠政策，讓民營(yíng)資本有足夠的獲利空間。

（三）各方職責(zé)分明，有助于提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

PPP投資模式能夠發(fā)揮政府管理機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、場(chǎng)所選定、設(shè)施建造、人員培訓(xùn)、運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，既相互配合，又相互監(jiān)督、制約，從而達(dá)到控制成本、提高質(zhì)量、提高效益的目的。

（四）利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)收益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配

PPP投融資模式在項(xiàng)目公司成立之初就按照政府和社會(huì)民營(yíng)資本的投資比例明確了兩者之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配，有利于降低政府及企業(yè)的單方風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，也降低了項(xiàng)目融資的難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)，保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中可控。

（五）國(guó)家和地方政策支持

2014年12月4日，財(cái)政部、發(fā)改委同日3份PPP文件：財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單以及國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。截至目前，共有7個(gè)省份了PPP相關(guān)文件，其中四川、湖南、江蘇3省由財(cái)政廳發(fā)文，而河北、河南、福建3省則由省級(jí)人民政府發(fā)文，安徽由住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)文。財(cái)政部門一般是推廣運(yùn)用PPP模式的主要責(zé)任部門，但PPP項(xiàng)目涉及住建、水利等多部門，是需要協(xié)同管理的，所以以省政府名義的文件從層級(jí)來(lái)講規(guī)格較高，也更有利于PPP統(tǒng)一管理。

目前PPP模式還只是在建筑行業(yè)和水利行業(yè)，尚未推廣到社會(huì)服務(wù)的方方面面，尤其是亟需資金的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，迫切需要引入PPP模式。

篇5

關(guān)鍵詞：PPP；民營(yíng)資本；資本；成效；困難

本文為2015年廣東省財(cái)政科研公開(kāi)擇優(yōu)課題：“創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒”研究成果

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年11月11日

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）的出臺(tái)，國(guó)家大力支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴關(guān)系”。隨后財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（[2015]42號(hào)）。一系列綱領(lǐng)性的文件不僅僅是將PPP模式視為新常態(tài)下政府啟動(dòng)穩(wěn)增長(zhǎng)引擎、開(kāi)啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。

一、結(jié)合中國(guó)實(shí)際的PPP分類

世界銀行結(jié)合PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資等要素將PPP模式分為6種。結(jié)合中國(guó)存量的廣義PPP項(xiàng)目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。（表1）

從表1中發(fā)現(xiàn)，雖然項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式多樣，但現(xiàn)行我國(guó)優(yōu)先選擇那些能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績(jī)效管理的PPP方式，大多仍然以特許經(jīng)營(yíng)類為主，盡管這些模式中，私營(yíng)部門的權(quán)責(zé)各異、公共項(xiàng)目的最終產(chǎn)權(quán)不同，但是一個(gè)共同點(diǎn)是，這些私營(yíng)部門都可以在政府監(jiān)管下，通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)收回成本，取得合理利潤(rùn)。以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資為例，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項(xiàng)目的承擔(dān)主體多為政府所屬融資平臺(tái)或其控股國(guó)有企業(yè)；BOT項(xiàng)目社會(huì)資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃?xì)獾裙彩聵I(yè)領(lǐng)域，以賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式開(kāi)展。由于大多數(shù)BT項(xiàng)目的投融資都在政府部門或其所屬的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，社會(huì)資本參與程度很低，其內(nèi)涵同《操作指南》所指的PPP模式有本質(zhì)的差別，故PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式排除了BT類型，社會(huì)資本的范圍中排除了本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)；而B(niǎo)OT項(xiàng)目多基于一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴(yán)格意義上講，中國(guó)存量的政府部門和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT項(xiàng)目為主。雖然《操作指南》在PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）模式，但預(yù)計(jì)這種將公共產(chǎn)品和服務(wù)私有化，把所有權(quán)最終留給社會(huì)資本的模式不會(huì)成為PPP項(xiàng)目的主流模式，未來(lái)推廣仍將以特許經(jīng)營(yíng)類模式為主。

二、推行PPP模式政策措施及成效分析――以廣東為例

廣東省結(jié)合省情實(shí)際，財(cái)政廳、發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行廣州分行公布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（粵府辦[2015]44號(hào)）?！秾?shí)施意見(jiàn)》旨在引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，重點(diǎn)推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利工程、市政公用設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等領(lǐng)域，以及其他政府有責(zé)任提供并適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，從交通運(yùn)輸、能源、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域選取共10個(gè)典型案例，編寫(xiě)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式典型案例選編》，為各級(jí)政府運(yùn)用PPP模式提供借鑒與參考。

在前期成功運(yùn)用PPP模式新建和改造一批公共服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，在2015年8月20日全省PPP模式項(xiàng)目推介會(huì)中，向社會(huì)122個(gè)PPP推介項(xiàng)目，總投資額達(dá)2，814億元，規(guī)模在全國(guó)居前。其中，珠三角地區(qū)（含省直部門，下同）推介項(xiàng)目49個(gè)，粵東西北地區(qū)推介項(xiàng)目73個(gè)。當(dāng)天共有10個(gè)項(xiàng)目達(dá)成PPP合作協(xié)議并現(xiàn)場(chǎng)簽約，總投資額242億元。項(xiàng)目涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、水利工程、保障性安居工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（35個(gè)項(xiàng)目）及市政公用設(shè)施領(lǐng)域（61個(gè)項(xiàng)目），有力地盤(pán)活了社會(huì)存量資本、激發(fā)了民間投資活力，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，實(shí)現(xiàn)多層次、多角度撬動(dòng)社會(huì)資本投入，放大財(cái)政資金效應(yīng)。如果說(shuō)，早期PPP只是更多的為了解決經(jīng)濟(jì)下行壓力太大、融資難所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，那么現(xiàn)階段則開(kāi)始致力于建立規(guī)范的地方公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品公私合作的供給模式，目標(biāo)取向不再單一，在轉(zhuǎn)型實(shí)施過(guò)程中，面臨的困難和阻力也不少。

三、PPP模式推進(jìn)過(guò)程中面臨的困難和阻力

（一）地方政府缺乏實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)和技能。PPP項(xiàng)目需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)。一方面要求制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。目前缺乏國(guó)家層面的PPP專門性法律，相關(guān)規(guī)定零星分散，法律層級(jí)較低，法律效力較弱。PPP項(xiàng)目的實(shí)施涉及《預(yù)算法》等多部法律，由于兼容性不強(qiáng)，實(shí)際操作中存在法律規(guī)定適用問(wèn)題。且相關(guān)職能部門在不同領(lǐng)域出臺(tái)涉及PPP的各類措施，仍未能實(shí)現(xiàn)制度互認(rèn)互通；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。目前，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方法如市場(chǎng)測(cè)試、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力等對(duì)大部分基層政府來(lái)說(shuō)還只是陌生的名詞。財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)PPP均有系統(tǒng)的論述（如財(cái)政承受能力論證，是指要合理控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)水平，確保本級(jí)實(shí)施的PPP項(xiàng)目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等）不超過(guò)本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。缺乏具體操作方法的指引，讓基層政府在實(shí)踐中依然無(wú)所適從。

（二）利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以確定。利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。PPP模式下，政府部門關(guān)注財(cái)政績(jī)效及公共需求的滿足程度，私人部門則關(guān)注回報(bào)和資本效率，兩者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益訴求存在巨大差距，如何確定利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目操作中的難題。

（三）社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目缺乏動(dòng)力。主要存在以下訴求上的矛盾：一是社會(huì)資本希望項(xiàng)目合作期限在3～5年，但項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)一般需要經(jīng)歷10～30年左右的時(shí)間，盡管一些PPP項(xiàng)目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但合作期限太長(zhǎng)將導(dǎo)致PPP合同履行過(guò)程的變數(shù)增多，影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性；二是社會(huì)資本由于缺乏運(yùn)營(yíng)維護(hù)和提供公共服務(wù)的能力，往往傾向于項(xiàng)目建設(shè)好后直接移交政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)，即重PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)和實(shí)物資本投資，輕后期的運(yùn)營(yíng)和虛擬資本。比如：在財(cái)政部公布的第二批示范項(xiàng)目中，市政、水務(wù)類PPP項(xiàng)目較多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效果抱有較多的希望。國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性比較高，也是對(duì)PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)比較感興趣。近年來(lái)，盡管一些公共服務(wù)和公用事業(yè)領(lǐng)域已開(kāi)始應(yīng)用資產(chǎn)證券化，比如開(kāi)展資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括車輛通行收費(fèi)、供水收費(fèi)、天然氣收費(fèi)、保障房項(xiàng)目等，但對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)用還不多，主要集中在未來(lái)有現(xiàn)金流的相關(guān)公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，且主要側(cè)重PPP項(xiàng)目建設(shè)、施工前的融資，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的資本退出、增強(qiáng)資本流動(dòng)性等方面較少進(jìn)行資產(chǎn)證券化。

總之，投資大、運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目一旦落地，大量資本沉淀下來(lái)，且PPP項(xiàng)目投資形成實(shí)物投資后存在資產(chǎn)專用性，會(huì)使得PPP項(xiàng)目的資本流動(dòng)性不足。而且，PPP項(xiàng)目收益率普遍不高，加之PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)可能會(huì)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政策和法律、制度風(fēng)險(xiǎn)等，如果這些投資的資本不能轉(zhuǎn)化為可交易的投資工具，社會(huì)資本在參與進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)就會(huì)有畏難情緒，從而影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。目前，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的資本退出的渠道主要是政府回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)資本等，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的需要。2015年3月民生證券研究院的一份研究報(bào)告稱，自2014年底43號(hào)文出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的大約為2，100億元，僅占總額的1/8，粗略計(jì)算，實(shí)際簽約落地僅有13%，不足總盤(pán)子的兩成。

（四）部門間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，監(jiān)管政出多門，實(shí)際監(jiān)管效果打折扣。我國(guó)PPP項(xiàng)目多由各級(jí)政府或者部委發(fā)起，財(cái)政部門往往沒(méi)有實(shí)質(zhì)上參與到項(xiàng)目決策中，加之PPP主要以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為導(dǎo)向，或多或少的存在各種形式的地方保護(hù)主義與本位主義，PPP項(xiàng)目的管理都從本部門管理角度出發(fā)，這導(dǎo)致了我國(guó)政府投融資PPP的監(jiān)管實(shí)踐中，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管主體。例如，財(cái)政部門主管資金的劃撥與使用的監(jiān)督，各級(jí)發(fā)改委擔(dān)任項(xiàng)目審批職能，各個(gè)項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、規(guī)劃、申報(bào)、招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)等職能，環(huán)保部門、交通部門、市政市容、科教文衛(wèi)等，都有權(quán)籌劃發(fā)起本部門的PPP項(xiàng)目，且一旦通過(guò)發(fā)改委審批立項(xiàng)，合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執(zhí)行就進(jìn)入由單個(gè)職能部門自由裁量的狀態(tài)，加之不同政府職能部門追求的公共利益不盡相同，對(duì)監(jiān)管的預(yù)期社會(huì)效益評(píng)估也是存在差異的，這不利于對(duì)PPP契約類型的選擇、契約執(zhí)行情況的評(píng)估、使監(jiān)管退化為某種無(wú)效的行政程序。因此，一旦PPP項(xiàng)目公司提供的公共項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量低于合同要求、無(wú)法滿足社會(huì)需求，或者因經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致企業(yè)無(wú)力履行契約，造成的財(cái)政資金浪費(fèi)與社會(huì)資源損失最終還是由公共財(cái)政承擔(dān)。

（五）PPP融資方式單一，重銀行貸款，輕其他金融工具。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)且收益不高的PPP項(xiàng)目的資金需求。另外，PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》指出，運(yùn)用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合同期限一般為20～30年。國(guó)家發(fā)改委等的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第一章第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年”，以上都表明PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)。

貸款是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式，雖然基金、信托、保險(xiǎn)資金積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，但真正參與PPP項(xiàng)目還不多。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%。

一般的做法是政府部門通過(guò)采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)、融資。但問(wèn)題是銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款面臨一些困境：PPP項(xiàng)目的實(shí)際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯(cuò)配，且銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，融資成本較高；銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款也是基于未來(lái)有現(xiàn)金流進(jìn)行貸款，且貸款要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、貸款審批等一系列流程，對(duì)貸款的還款來(lái)源、現(xiàn)金流等有相關(guān)要求，等等。以前，政府提供公共服務(wù)可以通過(guò)地方融資平臺(tái)等融資，還款來(lái)源有地方財(cái)政兜底和政府信用支持?，F(xiàn)在運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，融資主體變成了PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款來(lái)源。對(duì)于準(zhǔn)公益性和公益性PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較少的現(xiàn)金流或者不產(chǎn)生現(xiàn)金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

鑒于上述分析，為了促進(jìn)PPP模式能得到更規(guī)范的運(yùn)用，發(fā)揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個(gè)方面積極作為：建立健全相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)人才培養(yǎng)工作；進(jìn)行多種良好的盈利模式的探索，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性；加快發(fā)展PPP金融以適應(yīng)PPP模式發(fā)展的需要；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。

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篇6

Abstract： Using PPP model to build utility tunnel can solve contradictions of the large initial investment and a shortage of funds in government， which is an important way to realize sustainable construction of utility tunnel. This paper is based on the present development situation of utility tunnel in our country， analyses and affirms that utility tunnel has good economic benefits， and thinks that PPP model will be conducive to a large scale construction of utility tunnel in China. Then， after analyzing construction content of utility tunnel and characteristics of constructing utility tunnel based on PPP model， this paper puts forward to use PPP model including DBFO， pipeline unit becoming shareholder and "the Beijing subway line 4" model to construct utility tunnel. Finally， the paper puts forward the corresponding guarantee measures in view of using PPP model to construct utility tunnel.

關(guān)鍵詞：PPP模式；綜合管廊；可持續(xù)建設(shè)；經(jīng)濟(jì)效益

Key words： PPP model；utility tunnel；sustainable construction；economic benefits

中圖分類號(hào)：F014.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）33-0239-04

1 綜合管廊是城市發(fā)展的必然選擇

我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2011年起突破50%，并呈現(xiàn)逐年快速上漲趨勢(shì)，至2015年城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市人口聚集，原有城市基礎(chǔ)設(shè)施所承受的壓力不斷增加，尤其是維系城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各類管線問(wèn)題層出不窮，例如城市暴雨內(nèi)澇、輸油管線爆炸、管線滲漏導(dǎo)致道路塌陷等。傳統(tǒng)模式建設(shè)的市政管線多采用地下直埋或在空中架設(shè)的方式，造成極大的空間資源浪費(fèi)，同時(shí)管線后期的維護(hù)及增容擴(kuò)建困難，管線安全隱患不易排查，給居民的日常生活及生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大威脅，探索建設(shè)市政管線的新模式，是解決城市發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。綜合管廊作為一種集約化的市政基礎(chǔ)設(shè)施，將給水、電力、電信、燃?xì)?、熱力等管線集中設(shè)置在管廊內(nèi)，預(yù)留出檢修空間，并對(duì)管線進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)檢修。綜合管廊代替了傳統(tǒng)直埋、在空中架設(shè)線路的方式，避免了管線維修、擴(kuò)容時(shí)重復(fù)開(kāi)挖道路，極大改善了城市容貌，方便了人們的出行，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

綜合管廊的概念起源于十九世紀(jì)的歐洲，從1833年巴黎誕生了世界上第一條地下綜合管廊系統(tǒng)后，經(jīng)過(guò)一百多年的探索發(fā)展，其施工技術(shù)已經(jīng)十分嫻熟，在許多城市得到了極大的發(fā)展，并成為發(fā)達(dá)地區(qū)市政建設(shè)管理的現(xiàn)代化象征。然而我國(guó)綜合管廊的建設(shè)起步較晚，真正意義上的建設(shè)始于1994年上海浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，隨后綜合管廊建設(shè)在我國(guó)也并未受到重視[1]。2013年起，國(guó)務(wù)院加大對(duì)城市地下綜合管廊的推進(jìn)力度，先后頒布一系列指導(dǎo)意見(jiàn)用于指導(dǎo)各地綜合管廊建設(shè)，并確定綜合管廊試點(diǎn)城市，從政策、資金、技術(shù)等多方面支持綜合管廊假設(shè)。2015年8月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面推進(jìn)城市地下綜合管廊在我國(guó)的建設(shè)，標(biāo)志著綜合管廊建設(shè)在我國(guó)大規(guī)模展開(kāi)。

2 建設(shè)綜合管廊經(jīng)濟(jì)效益顯著

綜合管廊相比傳統(tǒng)直埋管線的方式，表現(xiàn)出眾多優(yōu)勢(shì)，我國(guó)從真正意義上建設(shè)綜合管廊至今也有二十多年的發(fā)展歷程，但一直未被大規(guī)模建設(shè)，究其主要原因是相比直埋管線成本，綜合管廊建設(shè)前期一次性投資大，單靠政府投資的模式難以保證，管線單位基于眼前利益的考慮也不愿投資建設(shè)綜合管廊。綜合管廊建設(shè)由于資金問(wèn)題受到阻礙，但其相比直埋管線經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)勢(shì)已被普遍認(rèn)可。

郭瑩等（2006）指出綜合管廊的費(fèi)用與效益關(guān)系不清晰成為在我國(guó)推廣受阻的最重要原因之一，通過(guò)對(duì)綜合管廊和直埋管線的費(fèi)用效益進(jìn)行分析，選取11條綜合管廊實(shí)例進(jìn)行驗(yàn)證，得到綜合管廊在其全生命周期內(nèi)綜合效益大于費(fèi)用的結(jié)論[2]。錢七虎等（2007）指出有些人認(rèn)為綜合管廊建設(shè)的一次性投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于管線獨(dú)立敷設(shè)的成本，是沒(méi)有考慮到綜合管廊的建設(shè)成本與綜合效益的關(guān)系。臺(tái)灣曾以6.5km的信義線進(jìn)行測(cè)算，建設(shè)綜合管廊比不建只需多投5億元臺(tái)幣，但75年間因交通堵塞、管線維修、道路開(kāi)挖減少的成本達(dá)2337億元臺(tái)幣[3]。關(guān)欣（2009）以中關(guān)村西區(qū)綜合管廊為例，與傳統(tǒng)直埋管線成本進(jìn)行對(duì)比，得出綜合管廊的直接工程費(fèi)造價(jià)比直埋方式高出近一倍，但在考慮各種外部費(fèi)用的因素下，綜合管廊在全生命周期的總體效果是肯定的，此外綜合管廊還有不可忽視的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益[4]。裴志強(qiáng)（2009）指出綜合管廊前期投資相比傳統(tǒng)直埋管線約高出50%左右，但修建綜合管廊所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其所增加的投入[5]。李林峰（2015）通過(guò)對(duì)綜合管廊和管線直埋的成本進(jìn)行分析，模擬出綜合管廊和直埋管線在50年壽命周期內(nèi)的綜合成本對(duì)比圖，認(rèn)為綜合管廊成本比直埋管線下降了40%[6]。

3 PPP模式助推綜合管廊可持續(xù)建設(shè)

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，我國(guó)財(cái)政部、發(fā)改委等部門從2014年起陸續(xù)出臺(tái)政府和社會(huì)資本合作（PPP）的相關(guān)政策文件，通過(guò)引入社會(huì)資本增加政府供給公共產(chǎn)品的能力。綜合管廊作為PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的應(yīng)用之一，能有效拉動(dòng)投資，同時(shí)引入社會(huì)資本能降低成本，提高公共產(chǎn)品供給效率，PPP模式的應(yīng)用為綜合管廊在我國(guó)的大規(guī)模推廣提供了發(fā)展契機(jī)。

PPP（Public-Private Partnership）模式，從字面來(lái)看指公私合作模式，在我國(guó)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)被解釋為政府和社會(huì)資本合作模式，指公共部門通過(guò)與社會(huì)資本方建立伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式[7]。PPP模式的概念最早由英國(guó)提出，隨后成為各國(guó)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要措施，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展實(shí)踐，PPP模式被賦予更多的理解和創(chuàng)新，但究其根本，PPP模式都是建立在“長(zhǎng)期合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的基礎(chǔ)上，更加高效地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)[8]。狹義的PPP模式可以理解成是在廣義PPP模式的基礎(chǔ)上為項(xiàng)目提供可能的融資模式的總稱，根據(jù)世界銀行對(duì)PPP的分類，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化三大類，其特點(diǎn)如表1所示[7]。

我國(guó)最早采用PPP模式的項(xiàng)目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B電廠，成為我國(guó)嘗試實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的開(kāi)端，為我國(guó)PPP模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[7]。采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，通過(guò)引入社會(huì)資本的方式，可以利用社會(huì)資本資金緩解政府財(cái)政壓力，解決建設(shè)綜合管廊的最大難題，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，利用社會(huì)資本先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，更加高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，為吸引社會(huì)資本投資，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)，通過(guò)探索PPP模式下綜合管廊的收費(fèi)定價(jià)，回收建設(shè)投資，可實(shí)現(xiàn)綜合管廊的可持續(xù)建設(shè)。

4 我國(guó)建設(shè)綜合管廊的PPP模式選擇

4.1 綜合管廊的建設(shè)內(nèi)容

依據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程可以將綜合管廊建設(shè)分為三個(gè)階段，前期調(diào)查、設(shè)計(jì)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)。綜合管廊的設(shè)計(jì)年限至少為50年，在建設(shè)綜合管廊之前，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)調(diào)查該地區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，依據(jù)該地區(qū)的城市規(guī)劃，與各管線單位協(xié)商后確定入廊管線的種類及管廊建設(shè)規(guī)模，并在選擇社會(huì)資本時(shí)予以公布，作為社會(huì)資本進(jìn)行投資測(cè)算的依據(jù)；設(shè)計(jì)施工階段主要包括綜合管廊主體工程、附屬設(shè)施、管線敷設(shè)三個(gè)部分的建設(shè)，管廊主體工程需與入廊管線進(jìn)行協(xié)商，確定各管線在管廊中的需求形式，管廊內(nèi)的附屬設(shè)施可以與管廊主體共同建設(shè)，也可單獨(dú)由其他承包方建設(shè)，管廊內(nèi)的管線則由各管線單位自行敷設(shè)；管廊建成投入使用后，對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理分為兩個(gè)部分，主體工程和附屬設(shè)施交由專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，各管線的維護(hù)則由各管線單位自行負(fù)責(zé)。

4.2 PPP模式下建設(shè)綜合管廊的特點(diǎn)

4.2.1 政府給予可行性缺口補(bǔ)助

綜合管廊作為市政基礎(chǔ)設(shè)施中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其屬性介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，具有一定的壟斷性、消費(fèi)上的排他性及外部性，這些特點(diǎn)決定了綜合管廊建成后有現(xiàn)金流入，但由于公益性和外部性，其現(xiàn)金流一般較小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的收支平衡。在采用PPP模式建設(shè)時(shí)，僅靠項(xiàng)目自身收益無(wú)法回收建設(shè)投資，為保證社會(huì)資本合理收益，需要政府給予一定的補(bǔ)償。

4.2.2 產(chǎn)權(quán)始終歸政府所有

綜合管廊為各類市政管線提供“容身的房間”，確保這些城市“生命線”能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由于這些管線所提供的產(chǎn)品在居民日常生活中起著舉足輕重的作用，所以其產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府所有，使政府可以對(duì)綜合管廊進(jìn)行監(jiān)督控制，防止社會(huì)資本提供的服務(wù)不符合要求，損害社會(huì)公眾的利益。

4.2.3 政府制定收費(fèi)價(jià)格

綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，采用PPP模式引入社會(huì)資本建設(shè)時(shí)，政府除了保證社會(huì)資本的合理利潤(rùn)外，還應(yīng)保證各入廊管線的入廊費(fèi)用不能過(guò)高，防止管線單位將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給最終的用戶（社會(huì)大眾）。政府制定管廊收費(fèi)時(shí)一般應(yīng)參考各管線直埋時(shí)的成本，在此基礎(chǔ)上確定入廊費(fèi)用。

4.3 建設(shè)綜合管廊的PPP模式設(shè)計(jì)

通過(guò)對(duì)綜合管廊的建設(shè)內(nèi)容及PPP模式下建設(shè)綜合管廊的特點(diǎn)進(jìn)行分析，結(jié)合PPP模式的分類，提出如下建設(shè)綜合管廊的PPP模式設(shè)計(jì)方案。

4.3.1 DBFO（Design Build Finance Operate）

DBFO譯為設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)模式，指社會(huì)資本方投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，負(fù)責(zé)主體工程的設(shè)計(jì)施工，建成后由公共部門向社會(huì)資本支付一定的費(fèi)用使用該基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而社會(huì)資本只是提供一些該設(shè)施的輔助。對(duì)該基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，可以在合同中進(jìn)行約定，并約定一定的特許經(jīng)營(yíng)期回收社會(huì)資本投資，一般為20～25年[9]。

在綜合管廊項(xiàng)目中，由社會(huì)資本投資建設(shè)管廊主體工程及附屬設(shè)施，建成后由各管線單位付費(fèi)使用管廊空間自行敷設(shè)管線。綜合管廊投入運(yùn)營(yíng)后由社會(huì)資本負(fù)責(zé)管廊主體及附屬設(shè)施的經(jīng)營(yíng)維護(hù)，并向管線單位收取一定的維護(hù)費(fèi)，各管線單位負(fù)責(zé)管線的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并為社會(huì)大眾提供各種電力、供水、熱力等服務(wù)。對(duì)于各管線單位的付費(fèi)分為入廊費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，入廊費(fèi)指社會(huì)資本為回收建設(shè)投資，在管線進(jìn)入管廊時(shí)向管線單位收取的費(fèi)用，考慮到管線單位的承受能力，可依據(jù)相同壽命周期內(nèi)管線直埋時(shí)的建設(shè)維護(hù)成本計(jì)算；運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)指管廊投入使用后，社會(huì)資本為維護(hù)管廊正常使用而產(chǎn)生的費(fèi)用，一般按實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用向管線單位收取。管線單位所繳納的入廊費(fèi)不足以回收社會(huì)資本投資部分由政府部門補(bǔ)償，補(bǔ)償方式可通過(guò)財(cái)政撥款、貸款貼息、稅收優(yōu)惠或鄰近項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)等，以此保證社會(huì)資本的合理收益。其結(jié)構(gòu)模式如圖1所示。

4.3.2 管線單位入股模式

管線單位入股模式指入廊管線單位與社會(huì)資本在綜合管廊建設(shè)前期共同出資，以減少社會(huì)資本的投資壓力。入廊管線的種類在前期調(diào)查階段已經(jīng)確定，政府可出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)管線單位投資，與社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司，共同參與綜合管廊建設(shè)，例如可依據(jù)管線投資比例給予后期管線入廊時(shí)不同程度的費(fèi)用減免，或給予管線單位項(xiàng)目開(kāi)發(fā)審批優(yōu)先權(quán)等。采用管線單位入股的模式，一方面緩解了社會(huì)資本投資壓力，另一方面確保了綜合管廊建成后管線單位入廊，同時(shí)管線單位作為投資方從開(kāi)始就參與到項(xiàng)目建設(shè)中，可以就管廊的建設(shè)方案發(fā)表意見(jiàn)，建設(shè)出充分滿足各管線單位需求的管廊形式。

4.3.3 “北京地鐵四號(hào)線”模式

綜合管廊的建設(shè)也可參照北京地鐵四號(hào)線所采用的PPP模式，將綜合管廊建設(shè)分為主體工程和附屬設(shè)施兩個(gè)部分，主體工程全部為土建工程，由政府投資建設(shè)；主體工程完工后，社會(huì)資本通過(guò)與政府簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得管廊主體的使用權(quán)，負(fù)責(zé)管廊內(nèi)附屬設(shè)施的建設(shè)及管廊建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，附屬設(shè)施主要包括管廊內(nèi)的照明、通風(fēng)、消防、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等[10]。對(duì)于管廊內(nèi)的管線始終由各管線單位自行敷設(shè)和維護(hù)，相當(dāng)于管廊只是給各管線提供空間。政府通過(guò)授予社會(huì)資本一定的特許經(jīng)營(yíng)期來(lái)經(jīng)營(yíng)維護(hù)管廊，向入廊管線收取入廊費(fèi)來(lái)回收投資及向政府繳納主體工程租賃費(fèi)。在這種模式下，社會(huì)資本繳納的主體工程租賃費(fèi)低于政府建設(shè)投資，以此保證社會(huì)資本通過(guò)收取入廊費(fèi)就可獲得合理收益。其結(jié)構(gòu)模式如圖2所示。

5 采用PPP模式建設(shè)綜合管廊的保障措施

5.1 政府制定強(qiáng)制性法規(guī)確保管線入廊

綜合管廊作為國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)城市現(xiàn)代化的象征，是解決城市管網(wǎng)問(wèn)題的必然選擇，其經(jīng)濟(jì)效益在我國(guó)也得到普遍認(rèn)可，政府應(yīng)通過(guò)規(guī)劃將傳統(tǒng)直埋管線逐漸改建成綜合管廊。綜合管廊由于前期投資巨大，管線單位不愿入廊，此時(shí)政府應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制性法規(guī)，要求符合入廊要求的管線單位必須入廊，同時(shí)在建有綜合管廊的區(qū)域，不得挖路敷設(shè)管線。通過(guò)這種強(qiáng)制性手段，才能使盡可能多的管線入廊，保證建設(shè)的綜合管廊發(fā)揮其最大效益。

5.2 政府應(yīng)協(xié)調(diào)各部門在綜合管廊建設(shè)前期進(jìn)行充分調(diào)研

綜合管廊的設(shè)計(jì)使用年限至少為50年，且管廊建設(shè)涉及多個(gè)管線部門，所以在管廊建設(shè)前期應(yīng)結(jié)合該地區(qū)的實(shí)際情況，與各管線單位協(xié)調(diào)，確定入廊管線的種類、管廊規(guī)模及各管線入廊的建設(shè)需求。同時(shí)應(yīng)充分了解各管線的在傳統(tǒng)直埋模式下的建設(shè)成本，為管線入廊的收費(fèi)提供參考。

5.3 建立整個(gè)地區(qū)地下管網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃

綜合管廊由于投資巨大，涉及管線單位眾多，建設(shè)復(fù)雜，一旦建成不易輕易變更，且綜合管廊的建設(shè)占用地下空間，必須與城市整體規(guī)劃相結(jié)合，建立整個(gè)地區(qū)的管網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng)，逐步將可以入廊的管線全部入廊。同時(shí)綜合管廊的建設(shè)與地下空間開(kāi)發(fā)相結(jié)合，例如與地鐵、地下停車場(chǎng)結(jié)合建設(shè)，可以減少道路的重復(fù)開(kāi)挖，節(jié)約建設(shè)成本。

5.4 制定合理的收費(fèi)定價(jià)模型確保各方利益

綜合管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強(qiáng)的正外部性，單靠使用者付費(fèi)不能回收投資，對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力，這時(shí)需要政府通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助等方式給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)償，保證其投資綜合管廊項(xiàng)目有利可圖。同時(shí)綜合管廊最終提供的產(chǎn)品關(guān)系社會(huì)大眾的日常生活，其價(jià)格的制定必須由政府監(jiān)督控制，通過(guò)制定合理的收費(fèi)定價(jià)模型確保社會(huì)資本、管線單位、社會(huì)大眾各方利益。

5.5 規(guī)范合同體系約束參與各方行為

項(xiàng)目參與各方一般通過(guò)簽訂合同來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約處理、履約保證等方面，以此來(lái)保證各方利益不受損害，綜合管廊本身涉及多個(gè)管線單位，采用PPP模式引入社會(huì)資本，使整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)系更加復(fù)雜。各地采用PPP模式建設(shè)綜合管廊應(yīng)在遵循國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，借鑒已建成項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，盡可能細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目可能遇到的問(wèn)題，用合同規(guī)范的形式進(jìn)行約束，確保參與各方有章可循。

6 結(jié)論

綜合管廊對(duì)解決城市管網(wǎng)問(wèn)題發(fā)揮著重要作用，是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然選擇，然而綜合管廊建設(shè)前期投資巨大，以往單靠政府投資的模式不能實(shí)現(xiàn)在我國(guó)的大規(guī)模推廣，PPP模式的引入可以很好的解決資金短缺的問(wèn)題。采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，利用社會(huì)資本的力量為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品，是未來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要方向，但如何吸引社會(huì)資本投資，保證管線單位、社會(huì)大眾各方的利益，目前還沒(méi)有明確的解決辦法。設(shè)計(jì)良好的投融資模式、制定合理的收費(fèi)定價(jià)模型是采用PPP模式建設(shè)綜合管廊成功的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)綜合管廊可持續(xù)建設(shè)的重要保障。

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篇7

在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承擔(dān)的合作方。PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

政策風(fēng)險(xiǎn)分為反向性政策風(fēng)險(xiǎn)和突變性政策風(fēng)險(xiǎn)，反向性政策風(fēng)險(xiǎn)是指市場(chǎng)在一定時(shí)期內(nèi)，由于政策的導(dǎo)向與資產(chǎn)重組內(nèi)在發(fā)展方向不一致而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)資產(chǎn)重組運(yùn)行狀況與國(guó)家調(diào)整政策不相容時(shí)，就會(huì)加大這種風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府之間出現(xiàn)的政策差異也會(huì)導(dǎo)致政策風(fēng)險(xiǎn)。突變性政策風(fēng)險(xiǎn)是指由于管理層政策口徑發(fā)生突然變化而給資產(chǎn)重組造成的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的突變會(huì)加大企業(yè)資產(chǎn)重組的政策風(fēng)險(xiǎn)。因此當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私人投資方必然要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償。有鑒于此，有些地方政府出臺(tái)了有關(guān)法規(guī)，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為PPP的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營(yíng)合作方的政策風(fēng)險(xiǎn)。

匯率風(fēng)險(xiǎn)是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因?yàn)樨泿刨H值，也可能是因?yàn)檎畬R率人為地定在一個(gè)很不合理的官方水平上。這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)減少收入的價(jià)值，降低項(xiàng)目的投資回報(bào)。私營(yíng)合作方在融資，建設(shè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)合作方必然要求更高的投資回報(bào)率。政府可以通過(guò)承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲(chǔ)備以及保證堅(jiān)挺貨幣（如美元）的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，這樣私營(yíng)合作方的匯率風(fēng)險(xiǎn)將大為降低，在其他條件（盈利預(yù)期等）相同的情形下，項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門的吸引力增強(qiáng)。

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)可依據(jù)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定義進(jìn)行等級(jí)區(qū)分。通常分為低、中、高風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)等級(jí)。低風(fēng)險(xiǎn)是指可辨識(shí)且可監(jiān)控其對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)影響的風(fēng)險(xiǎn)；中等風(fēng)險(xiǎn)是指可辨識(shí)的，對(duì)工程系統(tǒng)的技術(shù)性能、費(fèi)用或進(jìn)度將產(chǎn)生較大影響的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性相當(dāng)高，是有條件接受的事件，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控。高風(fēng)險(xiǎn)是指發(fā)生的可能性很高，不可接受的事件，其后果將對(duì)工程項(xiàng)目有極大影響的風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)合作方承擔(dān)。以BOT為例，私營(yíng)合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運(yùn)營(yíng)與維護(hù)一定時(shí)期，因此私營(yíng)合作方最為關(guān)注運(yùn)營(yíng)成本的降低，運(yùn)營(yíng)成本的提高將減少私營(yíng)合作方的投資回報(bào)，這將促使私營(yíng)合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運(yùn)營(yíng)成本。

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指公司財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、融資不當(dāng)使公司可能喪失償債能力而導(dǎo)致投資者預(yù)期收益下降的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，企業(yè)管理者對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只有采取有效措施來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，而不可能完全消除風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財(cái)能通過(guò)設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公共部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的不確定性。在PPP運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)該確保私營(yíng)合作方能夠獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)或服務(wù)提供過(guò)程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營(yíng)運(yùn)收入或減少營(yíng)運(yùn)成本降低營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，所以理應(yīng)是營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。私營(yíng)合作方可以通過(guò)一些合理的方法將PPP運(yùn)用過(guò)程中的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。

篇8

關(guān)鍵詞：公私合作；會(huì)計(jì)核算；核算內(nèi)容；會(huì)計(jì)處理方式

會(huì)計(jì)核算是會(huì)計(jì)工作的基本內(nèi)容之一，通過(guò)貨幣計(jì)量對(duì)組織項(xiàng)目的資金情況作出有效的反饋，同時(shí)利用會(huì)計(jì)處理方式，分析出項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，從而規(guī)劃工作計(jì)劃和建立有效的應(yīng)對(duì)措施。隨著我國(guó)基礎(chǔ)工程項(xiàng)目建設(shè)的不斷推進(jìn)，會(huì)計(jì)工作在保證工程項(xiàng)目有序進(jìn)行方面發(fā)揮了重要的作用。尤其在我國(guó)制定并頒布了《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》后，對(duì)公私合作模式的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行了明確的規(guī)定，指出了在不同模式的合作中的會(huì)計(jì)核算方法。以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)公私合作模式的會(huì)計(jì)核算水平的提高，促進(jìn)我國(guó)公私合作模式的良好發(fā)展。

一、PPP模式介紹

PPP模式即為公私合作模式，公私合作模式通過(guò)政府與私營(yíng)企業(yè)的有效合作，能夠利用政府的作用強(qiáng)化質(zhì)量的監(jiān)督，保證工程項(xiàng)目的順利推進(jìn)，同時(shí)良好的政策扶持，也能擴(kuò)大資源的利用率，立足于當(dāng)下科技與建造工藝的發(fā)展前沿，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的作用[1]。公私合作模式相對(duì)于傳統(tǒng)的BOT模式來(lái)說(shuō)，合作的時(shí)間更長(zhǎng)，如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，合作期限長(zhǎng)達(dá)十年。公私合作模式改變了傳統(tǒng)的融資方式，也擴(kuò)寬了資源利用渠道，基于公私合作模式下，政府和私營(yíng)單位存在一定的伙伴關(guān)系，在利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中形成了一定的關(guān)系。所有的公私合作模式的對(duì)象都為具有公益性的建設(shè)項(xiàng)目，在利益分配上，多以社會(huì)效益和長(zhǎng)期的投資回報(bào)為主，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上主要是依靠政府部門對(duì)私營(yíng)單位的補(bǔ)貼，來(lái)盡到風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的義務(wù)[2]。總的來(lái)說(shuō)，公私合作模式極大程度的改變了我國(guó)基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)環(huán)境，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)公共基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展具有重要積極的作用。

二、PPP模式下的會(huì)計(jì)核算內(nèi)容

（一）項(xiàng)目發(fā)起籌備階段

項(xiàng)目發(fā)起籌備階段主要是對(duì)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)屬性和確認(rèn)計(jì)量。目前，在公私合作模式下，主要是根據(jù)合同中的內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目的確收金額做出估計(jì)，同時(shí)要明確工程施工的項(xiàng)目和范圍。如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，明確了實(shí)際建設(shè)內(nèi)容按照采購(gòu)人提供的工程設(shè)計(jì)文件、施工圖紙及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要參考依據(jù)，對(duì)于項(xiàng)目承接單位在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中，存在的差額現(xiàn)象，按照合同中的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)償[3]。另外，在我國(guó)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中，明確規(guī)定了差額補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)作為金融資產(chǎn)進(jìn)行處理，對(duì)于在項(xiàng)目完成后，可以通過(guò)對(duì)服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)的認(rèn)定為項(xiàng)目私營(yíng)單位的無(wú)形資產(chǎn)，在會(huì)計(jì)核算中，可以將金融資產(chǎn)金額等價(jià)于確定金額的回報(bào)現(xiàn)值，可以將項(xiàng)目企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)等同于建設(shè)總投資金額與實(shí)際的初始成本的差額[4]。

（二）項(xiàng)目建設(shè)階段

對(duì)于服務(wù)收入的確認(rèn)，公私合作模式主要是按照我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋》中的內(nèi)容，認(rèn)為其不存在實(shí)際建造服務(wù)的，可以按照支付工程價(jià)款，根據(jù)合同中的相關(guān)內(nèi)容，選擇無(wú)形資產(chǎn)處理方式或金融資產(chǎn)處理方式，此時(shí)的會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)將長(zhǎng)期應(yīng)收款項(xiàng)作為建造成本予以考慮。在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中，如果項(xiàng)目私營(yíng)單位存在建造服務(wù)行為，那么在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，必須要根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中的建造合同內(nèi)容來(lái)進(jìn)行處理，計(jì)算和確認(rèn)相關(guān)的收人及支出[5]。在確認(rèn)收入時(shí)，按照合同的相關(guān)內(nèi)容，選擇無(wú)形資產(chǎn)處理方式或金融資產(chǎn)處理方式，此時(shí)的會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)將工程施工記錄為合同毛利，在貸款項(xiàng)中確認(rèn)并計(jì)量合同成本。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的收入確認(rèn)和計(jì)量應(yīng)當(dāng)遵照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中關(guān)于收入的規(guī)定內(nèi)容，通過(guò)收入與后續(xù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，需要分開(kāi)計(jì)算項(xiàng)目的金融回報(bào)與無(wú)形資產(chǎn)。在金融回報(bào)的確認(rèn)與計(jì)量過(guò)程中，要將分期的金融成本按照實(shí)際的利率和利息進(jìn)行計(jì)算，并將金融成本計(jì)算到主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中。如果金額能夠被確定，那么可以將具體的金額數(shù)納入到銀行存款中，將二者的差額作為利息的調(diào)整處理；如果金額無(wú)法被確定，那么應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中收入的相關(guān)規(guī)定，將金額分別納入到銀行借款方和項(xiàng)目貸款方[6]。

（四）項(xiàng)目移交階段

在公私合作模式下，項(xiàng)目移交階段的會(huì)計(jì)核算工作主要集中在對(duì)項(xiàng)目公司的資產(chǎn)進(jìn)行清算上，根據(jù)相應(yīng)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，參照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行移交，同時(shí)核對(duì)相關(guān)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)賬面數(shù)目。對(duì)于未納入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位的資產(chǎn)移交內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，按照項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位的所屬財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，后續(xù)的會(huì)計(jì)計(jì)量也應(yīng)當(dāng)遵照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》。如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，合同規(guī)定了運(yùn)營(yíng)維護(hù)期屆滿后10日內(nèi)，乙方及項(xiàng)目公司應(yīng)將本項(xiàng)目的資產(chǎn)、設(shè)施、文件等（資產(chǎn)和權(quán)益）無(wú)償移交給甲方或甲方指定機(jī)構(gòu)。在移交費(fèi)用處理上，雙方應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定各自承擔(dān)向接收人移交和轉(zhuǎn)讓發(fā)生的費(fèi)用和支出。若因一方違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止而需提前移交的，由違約方承擔(dān)移交費(fèi)用。

三、不同模式下的會(huì)計(jì)處理方式

（一）轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交模式

轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的模式是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位的設(shè)施均來(lái)自于項(xiàng)目投資單位和政府的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，在政府的資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)原有的項(xiàng)目進(jìn)行有效的擴(kuò)充，在這種轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的模式下，會(huì)計(jì)處理方式應(yīng)當(dāng)按照政府資產(chǎn)協(xié)議的價(jià)格計(jì)量進(jìn)行處理。在運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的計(jì)量上，區(qū)別于傳統(tǒng)的公私合營(yíng)模式的資產(chǎn)計(jì)量方式，應(yīng)當(dāng)將資產(chǎn)價(jià)值等同于金融資產(chǎn)的初始金額加上無(wú)形資產(chǎn)的初始金額。除了資產(chǎn)價(jià)值的計(jì)量與傳統(tǒng)公私合作模式不同外，在其他會(huì)計(jì)核算的項(xiàng)目上并沒(méi)有差別。

（二）建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)模式

建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)模式是指項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)單位具有法律認(rèn)可的項(xiàng)目所有權(quán)，在實(shí)際工程建設(shè)中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位與項(xiàng)目本身存在一定的所屬關(guān)系，因此，在建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)的模式下，不存在移交的情況。另外，對(duì)于項(xiàng)目的資產(chǎn)確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)視為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司的所屬產(chǎn)業(yè)，因此，基于建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)模式下的會(huì)計(jì)處理方式，應(yīng)當(dāng)按照建造資產(chǎn)的固定金額進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，對(duì)于金額能被確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)按照金融資產(chǎn)進(jìn)行處理，對(duì)于金額不能被確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)按照無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行處理。

（三）委托運(yùn)營(yíng)模式和管理模式

委托運(yùn)營(yíng)模式與管理模式的會(huì)計(jì)處理方式基本相同，區(qū)別于上述兩種的運(yùn)營(yíng)模式會(huì)計(jì)處理方法，在委托運(yùn)營(yíng)模式和管理模式中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于項(xiàng)目本身并沒(méi)有同意實(shí)際的經(jīng)營(yíng)所屬權(quán)，因此，在實(shí)際產(chǎn)生的委托運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)應(yīng)當(dāng)視作對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位的勞務(wù)報(bào)酬，在會(huì)計(jì)處理過(guò)程中，可以按照營(yíng)業(yè)收入進(jìn)行實(shí)際的會(huì)計(jì)計(jì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

公私運(yùn)營(yíng)模式在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用范圍較為廣泛，對(duì)于項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算工作也提出了具體的要求，除了在實(shí)際的會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，要按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行處理，同時(shí)還要在各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)擴(kuò)大項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作的范圍及深度。另外，會(huì)計(jì)處理方式也要根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的不同進(jìn)行合理的調(diào)整，才能提高會(huì)計(jì)核算的有效性。

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>> 英國(guó)PPP模式發(fā)展特點(diǎn)、主要監(jiān)管措施及對(duì)我國(guó)的啟示 關(guān)于PPP模式的內(nèi)涵研究及對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的相關(guān)建議 海外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略 PPP模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀及完善措施 汶川特大地震對(duì)完善我國(guó)震災(zāi)管理機(jī)制的啟示 日本PPP發(fā)展中政府的作用及對(duì)我國(guó)的啟示 對(duì)我國(guó)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的建議 淺談PPP融資模式應(yīng)用于我國(guó)氣象服務(wù)項(xiàng)目的前景 我國(guó)PPP項(xiàng)目開(kāi)展中存在的問(wèn)題分析及對(duì)策研究 我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策分析 日本政府危機(jī)管理機(jī)制及對(duì)我國(guó)的啟示 英國(guó)高校畢業(yè)生就業(yè)管理機(jī)制及對(duì)我國(guó)的啟示 韓國(guó)PPP法律框架及其對(duì)我國(guó)的啟示 PPP模式在我國(guó)推廣的意義 我國(guó)PPP模式的發(fā)展困境 我國(guó)PPP項(xiàng)目融資模式的發(fā)展與對(duì)策 對(duì)我國(guó)PPP發(fā)展的思考 關(guān)于我國(guó)PPP項(xiàng)目管理方案的策劃與研究 淺析PPP模式的比較及其對(duì)我國(guó)普通公路建設(shè)的影響 我國(guó)PPP協(xié)議的法律性質(zhì)分析 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：l.

[6] 羅天、孫志杰：《PPP模式下的政商關(guān)系分析》，載《中華工商時(shí)報(bào)》2015年第9期.

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隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，近年來(lái)城市中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也不斷地增多，由于前期的公共基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，導(dǎo)致一部分城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，再加上公共基礎(chǔ)設(shè)施自身對(duì)于資金的需求量比較大，因此也加大了政府和國(guó)家的投入力度，造成公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善、投入不足、設(shè)置不完善加劇的惡性循環(huán)。想要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施就需要緩解惡性循環(huán)，利用好民間資金來(lái)投入城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，目前我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中正在使用這種新的融資模式，簡(jiǎn)稱為“PPP模式”。

1 PPP融資模式的引進(jìn)現(xiàn)狀

1.1 PPP項(xiàng)目在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中引進(jìn)PPP融資模式，能夠幫助解決目前城市公共基礎(chǔ)設(shè)施面臨的財(cái)政預(yù)算不足現(xiàn)象，提高城市中公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也能夠提高城市人民享受到的社會(huì)福利和社會(huì)效益，同時(shí)公共部門能夠跟民間私人企業(yè)共同來(lái)承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和各自的利益做到了最大化處理。

1.2 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP融資模式由于參與方的利益不同，因此發(fā)展目標(biāo)也相對(duì)比較復(fù)雜，只有各方的發(fā)展機(jī)制能夠有效合作，才能夠在統(tǒng)一的目標(biāo)下高效地完成目標(biāo)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的合作目標(biāo)可以分為兩個(gè)層次，短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，短期目標(biāo)對(duì)于政府的公共部門來(lái)說(shuō)就是通過(guò)建立公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提升基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，對(duì)于私人的私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)就是需要有一定的資金回報(bào)，并針對(duì)雙方做好收益和責(zé)任的分配工作。長(zhǎng)期目標(biāo)就是長(zhǎng)期合作的含義，因此政府部門需要對(duì)整體資金有效利用起來(lái)，而個(gè)人私營(yíng)企業(yè)需要在市場(chǎng)上占據(jù)一定的份額，這樣兩者的關(guān)系需要衡量基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的有效供給。

1.3 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式

由于每一個(gè)國(guó)家的發(fā)展國(guó)情不同，PPP融資模式的發(fā)展也有差異性，同時(shí)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式還有分類同樣存在差異。在充分地考慮到資產(chǎn)的所有權(quán)、投資還有商業(yè)關(guān)系等因素之后，世界銀行把PPP融資模式分為特許經(jīng)營(yíng)模式、租賃模式、管理外包模式、服務(wù)外包模式等幾種形式。

1.4 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資的參與對(duì)象

由于目前城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施都在創(chuàng)新實(shí)施PPP融資模式，因此其中的融資模式還有參與方也比較多樣化。PPP項(xiàng)目融資模式的參與放出了政府和相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)部門之外，其中還包括有各類銀行金融投資機(jī)構(gòu)、融資顧問(wèn)咨詢公司、私營(yíng)企業(yè)、法律稅務(wù)保險(xiǎn)等咨詢顧問(wèn)公司、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、供應(yīng)商等，這些對(duì)象中都會(huì)存在或多或少的直接、間接利益關(guān)系，然后通過(guò)SPC進(jìn)行組織，圍繞著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)展工作。

1.5 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資運(yùn)作

完成的PPP融資模式運(yùn)作程序主要有四個(gè)方面：融資前期的研究和分析、選擇合適的SPC、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)移終止。首先要在前期進(jìn)行分析和研究，確定好項(xiàng)目的可行性，然后再確定好SPC，成立SPC之后開(kāi)始接受整個(gè)項(xiàng)目，包含有招標(biāo)、投標(biāo)、簽約談判等，政府在項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)中充當(dāng)監(jiān)督作用，最后是SPC和政府之間的交接工作。

2 公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式的應(yīng)用策略

2.1 強(qiáng)化行業(yè)主管部門

政府的行業(yè)主管部門是相關(guān)行業(yè)的政策制定方也是管理者，要通過(guò)建立公共設(shè)施建設(shè)推動(dòng)體系來(lái)促進(jìn)私營(yíng)部門的參與，其中包含決策層、執(zhí)行層還有支持體系。通過(guò)在政府部門中強(qiáng)化行業(yè)主管部門的推動(dòng)體系，能夠制定出明確的促進(jìn)政策，強(qiáng)化主管部門中基層工作人員的專業(yè)能力掌握，從而從側(cè)面提升了政府部門的溝通協(xié)調(diào)能力還有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政效率。

2.2 充分?用民間力量

由于目前PPP融資項(xiàng)目涉及的專業(yè)領(lǐng)域比較復(fù)雜，同時(shí)政府部門在相關(guān)法律、財(cái)務(wù)、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和商務(wù)談判上的專業(yè)能力具備不足，尤其是在如何能夠把政府部門的服務(wù)公益性和私營(yíng)部門的營(yíng)利性有機(jī)結(jié)合上還有所欠缺，因此需要借助于民間的專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)力量，來(lái)強(qiáng)化政府部門的行政能力。

2.3 建立有效的獎(jiǎng)懲政策

在PPP融資模式推廣過(guò)程中，政府可以推出獎(jiǎng)懲政策，通過(guò)制定具有吸引力的獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)激勵(lì)政府工作人員的工作積極性。例如，對(duì)于在PPP項(xiàng)目推動(dòng)過(guò)程中業(yè)績(jī)較好的單位或者個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，由于私營(yíng)部門參與到政府項(xiàng)目運(yùn)行中，因此政府工作人員容易針對(duì)私營(yíng)部門的專業(yè)知識(shí)、工作復(fù)雜性還有利益旁落有一定的抗拒心理，激勵(lì)政策能夠有效提升政府工作人員的積極性，主動(dòng)參與到PPP融資模式和公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，同時(shí)也能夠在一定程度上提升私營(yíng)企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)。

2.4 成立具體的管理部門

在歐美國(guó)家政府的商務(wù)辦公室中有專門的單位部門是為PPP項(xiàng)目服務(wù)的，該部門負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目的時(shí)事政策還有實(shí)施策略，制定電子商務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也通過(guò)發(fā)展有關(guān)軟件來(lái)幫助政府具體工作的開(kāi)展和實(shí)施。因此，我國(guó)在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式時(shí)可以借鑒國(guó)外的發(fā)展模式，在商務(wù)部門建立專門負(fù)責(zé)PPP開(kāi)展項(xiàng)目的工作部門，全程推動(dòng)和指導(dǎo)我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和發(fā)展。

2.5 加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)部門參與的評(píng)估力度

在建設(shè)城市公共設(shè)施過(guò)程中，可以優(yōu)先選擇采用PPP方式進(jìn)行融資，政府的相關(guān)審批部門一定要針對(duì)主管部門提交的公共設(shè)施項(xiàng)目仔細(xì)研究，同時(shí)也要針對(duì)參與到其中的私營(yíng)部門的可行性進(jìn)行有效評(píng)估。

2.6 積極辦理工作人員的培訓(xùn)工作

針對(duì)目前參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資項(xiàng)目的成員小組進(jìn)行培訓(xùn)工作，在培訓(xùn)工作中需要針對(duì)法律、財(cái)務(wù)、合同、談判等中藥專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行短期強(qiáng)化培訓(xùn)，能夠幫助提升參與人員的專業(yè)技能掌握水平，幫助提升整個(gè)業(yè)務(wù)的發(fā)展質(zhì)量。同時(shí)主管部門也需要針對(duì)PPP項(xiàng)目的理論和開(kāi)展目標(biāo)進(jìn)行積極研究。

2.7 加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的聯(lián)合互動(dòng)

政府部門需要針對(duì)PPP模式適應(yīng)的范圍和原則進(jìn)行評(píng)估確定，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)設(shè)定項(xiàng)目方案。政府可以在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中成立工作協(xié)調(diào)推動(dòng)小組，再把政府部門中的財(cái)政部、交通部、建設(shè)部還有發(fā)改委等聯(lián)合參與到公共設(shè)施項(xiàng)目的審批和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。在省市級(jí)部門成立相應(yīng)的推動(dòng)小組，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的政策制定和項(xiàng)目實(shí)施注意事項(xiàng)的研究。