有關(guān)減輕農(nóng)民負擔問題，自1990年以來，中央和國務(wù)院專門頒發(fā)了10余個減輕農(nóng)民負擔的文件。黨中央國務(wù)院關(guān)于減輕農(nóng)民負擔的一系列政策出臺后，各地紛紛清理、取消了多種涉農(nóng)亂收費項目，做了大量富有成效的工作，受到了農(nóng)民群眾的歡迎。但農(nóng)民負擔過重問題仍沒有從根本上得到解決，究其原因主要有農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、財政包干資金不足、政策出臺不配套、形式主義、部門利益惡性膨脹等。

農(nóng)民負擔過重不僅是經(jīng)濟問題，而且是政治問題。農(nóng)民負擔問題絕不只是減輕農(nóng)民幾十元錢和精簡幾個基層干部、合并幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情，而是一項觸及到上層建筑的改革，是繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后的又一次革命，不僅要減輕農(nóng)民負擔，同時還要確保基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)，保證農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展，是一項牽涉到縣鄉(xiāng)機構(gòu)乃至村機構(gòu)的調(diào)整與改革、需要高度重視的事情。農(nóng)民負擔這個按下的葫蘆浮起的瓢，單純采用剜肉補瘡單一式的辦法已很難有效地加以解決了，對于這一社會問題，必須采取強有力的綜合治理措施。

減輕農(nóng)民負擔首先要促進經(jīng)濟發(fā)展，確保農(nóng)民增收。發(fā)展才是硬道理，農(nóng)民負擔應(yīng)是一個相對概念，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入，就是最大地減輕了農(nóng)民負擔，減輕農(nóng)民負擔就是要為群眾辦更多的實事、辦更多的好事，方便群眾、服務(wù)群眾、造福群眾。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了較大的發(fā)展，勞動生產(chǎn)率得以提高，農(nóng)民收入水平有了顯著的提高，也就是最大限度地減輕了農(nóng)民的負擔，只有如此，農(nóng)民負擔才能從根本上得到減輕。

減輕農(nóng)民負擔就是要加強宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變政府職能。要變管理為服務(wù)，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，政府的服務(wù)職能不是減弱了。市場經(jīng)濟要求為農(nóng)民提供更多、質(zhì)量更好的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，這就要求轉(zhuǎn)變政府職能，加強宏觀調(diào)控，由過去單純的行政手段直接調(diào)控轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟和法律為主、行政手段為輔的間接調(diào)控，在市場預測、市場信息、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、調(diào)控宏觀經(jīng)濟總量平衡等方面加強政府職能，為市場機制的形成提供最佳的全方位的服務(wù)，以組織、引導農(nóng)民進入市場，適應(yīng)市場，避免農(nóng)民種啥沒商量，“多了砍，少了趕”傷農(nóng)現(xiàn)象的發(fā)生，減少“政府發(fā)燒，農(nóng)民埋單”問題，切實減輕農(nóng)民負擔。各級政府部門要把精力從微觀經(jīng)濟活動中退出來，放在制定規(guī)劃、政策服務(wù)、解決糾紛等宏觀經(jīng)濟管理上，盡快轉(zhuǎn)變工作職能，規(guī)范操作規(guī)程，依法行政，市場能解決的問題決不插手，將基層干部從一些干不好、干不了，也不須干的繁雜事務(wù)中解脫出來，把精力放在制定規(guī)劃、政策服務(wù)、解決糾紛上，投入為做到凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的也絕不退縮，適應(yīng)國際大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激烈競爭，規(guī)避市場運作風險，幫助農(nóng)民把方方面面的政策搞清楚，把生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的信息收集起來，使農(nóng)民群眾比較快地適應(yīng)市場。在信息、科技等方面給農(nóng)村提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，減少不必要的形式主義的行政干預及達標升級檢查活動，尊重客觀實際，尊重群眾意愿，化解我國農(nóng)村千家萬戶分散經(jīng)營、規(guī)模小、缺乏溝通等缺點，優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，提高勞動生產(chǎn)率，而不是簡單地精簡基層干部、機構(gòu)就能解決得了的。

減輕農(nóng)民負擔關(guān)鍵在于減少部門利益。所有伸向農(nóng)民口袋的之手，都戴有“為人民服務(wù)”的光環(huán)，都可以找出許多冠冕堂皇的理由。群眾形象地稱之為：“頭稅輕（農(nóng)業(yè)稅），二稅重（三提五統(tǒng)），三稅四稅（亂收費、亂罰款）是個無底洞?！睖p輕農(nóng)民負擔，關(guān)鍵是要堅決斬斷這些胡亂伸向農(nóng)民口袋之手，同時還要保障為農(nóng)服務(wù)職能不被弱化。減少部門利益在于減少農(nóng)村各部門亂收費現(xiàn)象，比如農(nóng)村教育問題，已經(jīng)越來越成為減輕農(nóng)民負擔問題的一大障礙，這也是一個社會問題，需要予以高度重視，嚴格按照政策辦事，否則，教育壟斷及亂收費問題必將給社會帶來難以估量的危害。

減輕農(nóng)民負擔要加強為農(nóng)服務(wù)單位建設(shè)。減輕農(nóng)民負擔并不是要消弱為農(nóng)服務(wù)單位職能，目前一些地方農(nóng)技部門經(jīng)營投入不足，將農(nóng)技部門推入市場經(jīng)濟進行斷奶，令其自謀生路，幾十年辛辛苦苦建立起來的農(nóng)技服務(wù)體系出現(xiàn)網(wǎng)破、人散、線斷等問題，反過來阻滯了新技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的運用，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加了農(nóng)民負擔。

國家管制，本文特指國家通過法律法規(guī)、公共政策等具體制度形式向農(nóng)村基層社會下達的指令性計劃、任務(wù)或指標。對于基層政府來說，這些計劃、任務(wù)或指標都是必須不打折扣地完成的硬性命令。目前國家對農(nóng)村社會的管制主要表現(xiàn)在計劃生育、公糧征收、9年義務(wù)教育等具體領(lǐng)域?？陀^上，國家管制所造成的特殊政治治理結(jié)構(gòu)為農(nóng)民負擔的形成提供了條件，在一定程度上決定了農(nóng)民負擔的實際狀況。國家管制不僅使政府通過不平等的制度安排提取了農(nóng)業(yè)剩余，而且基層政府為解決自身財政嚴重不足的困境，往往在實施管制過程中巧立名目，向農(nóng)村重復收費或安排種種不合理的攤派。如此一來，農(nóng)民負擔沉重的問題也就不可避免了。

一、首先，對于當今農(nóng)民來說，感受最直接、最深刻的國家管制是計劃生育。國家的計劃生育管制措施需要巨大的管制成本。對于國家來說，這種管制成本一般表現(xiàn)在管制機構(gòu)設(shè)置、人力、物力等方面；而對于被管制的農(nóng)民來說，管制成本則主要表現(xiàn)為計劃生育統(tǒng)籌費、以各種名目設(shè)立的檢查費用等等。在一些農(nóng)村，計劃生育工作在很大程度上變成了地方政府亂收費的正當工具，成為農(nóng)民負擔沉重的一個重要根源。筆者在山東農(nóng)村做實地調(diào)查時看到，當?shù)卣杂媱澤龣z查的名義向農(nóng)民進行不合理收費，具體情況如下：第一，計劃生育工作檢查。主要是對村里的計劃生育管理工作進行檢查，每次計劃生育檢查上面來人很多，如果趕到吃飯的時間，村里還要破費請吃飯。該項檢查每年少則10多次，多則20多次。第二，育齡婦女定期檢查。這是一種強制性的例行檢查，一般1年至少要檢查4次，每次交檢查費5元，一位育齡婦女1年至少要交給計生辦20元錢。而且，許多已經(jīng)做了結(jié)扎手術(shù)的育齡婦女也不例外。其實這項檢查費用是重復收費，因為在每年的“五統(tǒng)”之中，已經(jīng)包含了計劃生育檢查費用了。而且，1年之內(nèi)檢查4次也是非常不合情理的。之所以頻繁檢查，主要目的還是看準了那筆數(shù)目不菲的檢查費。計劃生育工作不是在執(zhí)行國家的基本政策，而是變成了地方政府的生財之道了。第三，懷孕婦女定期檢查。凡是符合國家政策的生育，首先必須到鎮(zhèn)里的計生辦領(lǐng)取生育證，并交納體檢費60元，這樣，懷孕婦女在例行體檢時就可以不再交費了。但事實并非如此，這筆早先上交的費用早已被挪為它用，醫(yī)院根本得不到一分錢。懷孕婦女到醫(yī)院檢查時還是要照常交費，在懷孕期間，一般要做3―5次檢查，每次為15元，又是一次重復收費。

其次是國家對農(nóng)產(chǎn)品價格的管制，這種管制首先表現(xiàn)在公糧征收問題上?，F(xiàn)行的公糧征收制度是一種典型的國家管制，在此管制下，農(nóng)民必須按照國家規(guī)定以低于市場的價格向國家出售一定數(shù)量的糧食。國家為了確保糧食安全，一直對農(nóng)民實行強制性的收購政策，即使在糧食收購市場化的過程中，政府對于糧食市場一直保持較強的行政干預。對糧食價格的嚴加管制，使得糧食難以真正走向市場，農(nóng)民也就在這種管制中為國家做出了很多的貢獻。很多學者都注意到了這樣的問題。長期以來政府通過強制性的農(nóng)村征收制度從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余，據(jù)統(tǒng)計，在1979――1994年的16年間，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民手中取走了大約15000億元收入，除去同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，抵消各項支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費制度提取農(nóng)業(yè)剩余12986億元。

同時，按照國家在經(jīng)濟上的宏觀調(diào)控政策，當經(jīng)濟運行出現(xiàn)困難時，政府往往通過政策傾斜措施，采取價格、財政、金融等調(diào)節(jié)手段，優(yōu)先保證工業(yè)發(fā)展和城市需求。在這樣的宏觀調(diào)控下，農(nóng)業(yè)一般也要作出一定的犧牲。在上個世紀90年代中期，由于國有企業(yè)改革，大批的國有企業(yè)職工下崗，城市居民的收入相對減少。但是由于這一時期農(nóng)產(chǎn)品價格下降，城市居民的基本生活基本沒有受到太大的影響。但是農(nóng)產(chǎn)品價格下降，農(nóng)民卻為此作出了相當大的貢獻。根據(jù)陸學藝的推算，1996年，大米、小麥、玉米3種農(nóng)產(chǎn)品的平均價格是1．0355元／斤，農(nóng)民糧食所得為10355億元。1999年，上述3種農(nóng)產(chǎn)品價格是0．7075元／斤，農(nóng)民糧食所得是7075億元，比1996年減少3284億元。如果把其他的農(nóng)產(chǎn)品也粗算在內(nèi)，1999年與1996年相比，農(nóng)業(yè)收人要減少4000億元。2000年，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)又減收，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)獲得的收入比起1996年來減少4000億元以上。從1997到2000的4年中，農(nóng)民收入減少16000億元以上，這些是農(nóng)民在這次國家宏觀調(diào)控中付出的貢獻。

再次，國家在農(nóng)村推行的一些公益性事業(yè)。9年義務(wù)教育是國家的一項高瞻遠矚的決策，但對農(nóng)村孩子來說，所謂義務(wù)教育只是一個夢想。國家法律只規(guī)定了農(nóng)村學齡兒童的這項權(quán)利，卻沒有規(guī)定誰來支付這筆辦義務(wù)教育的經(jīng)費，政府也沒有為這項法律規(guī)定提供財政預算。地方政府必須在教育經(jīng)費問題上想方設(shè)法，最終還得由鄉(xiāng)村籌措。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強制義務(wù)教育政策下，農(nóng)民必須為諸如校舍修建、基本教學設(shè)施、教師工資等承擔全部費用。一些小學為解決經(jīng)費嚴重短缺問題，常常對小學生收取一些不合理的費用。許多農(nóng)村孩子因無力承擔過多的費用而輟學。從這方面來看，在農(nóng)村地區(qū)，所謂9年義務(wù)教育也就間接地變成了一項很嚴重的農(nóng)民負擔。曹錦清在中原地區(qū)做社會調(diào)查時也看到了同樣的問題：“中央把農(nóng)村9年制義務(wù)教育的重任全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這在工商經(jīng)濟發(fā)達的沿海鄉(xiāng)村，問題不大。但在內(nèi)地依然是一個以低效農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，工商業(yè)極不發(fā)達。全鄉(xiāng)中小學教師的吃飯問題，就占去一級財政收入的百分之六七十，光這項負擔就把鄉(xiāng)政府壓得喘不過氣來。教師的工資，只是辦教育的一個方面，另外還有校舍，教學設(shè)備，辦公經(jīng)費等等，都要花錢。這筆錢從哪里來？！就是把鄉(xiāng)財政的全部收入都用到教育這塊都還不夠呢?！鄙厦嬷贫ㄒ粋€法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部門并不出錢。出錢落實的是鄉(xiāng)與村，歸根結(jié)底是農(nóng)戶。一方面叫減輕農(nóng)民負擔，一方面又加重農(nóng)民負擔，弄得我們工作很難辦?！币虼耍诂F(xiàn)行教育制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔了發(fā)展農(nóng)村9年義務(wù)教育的主要責任。然而，鄉(xiāng)財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的撥款幾乎全部來自農(nóng)民交納的稅費。可見，農(nóng)村義務(wù)教育的投入幾乎全部是由農(nóng)民負擔的。

最后，基層政府的積極行政行為。積極行政一般強調(diào)政府應(yīng)該在社會經(jīng)濟發(fā)展中起主要作用。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的過程中，這種積極行政往往以管制的方式而不是市場化的方式作用于農(nóng)村，形成所謂“逼民致富”的現(xiàn)象。這與我們現(xiàn)行的政績考評體制有關(guān)。長期以來，我們在發(fā)展經(jīng)濟的過程中逐步形成了物質(zhì)至上、經(jīng)濟至上等觀念，考察提拔政府主管的主要標準之一就是看他的政績水平。為此，一些地方政府就大做官樣文章，緊盯著GDP不放，層層制定社會經(jīng)濟發(fā)展目標，不顧本地的自然條件和經(jīng)濟條件，也不考慮市場需求狀況，強行上馬一些項目。在資金不足或根本沒有資金的情況下，為了在自己的任期內(nèi)開展項目建設(shè)，就動用各種社會關(guān)系或政治關(guān)系，在資金問題上東借西湊，或者以地方群眾共同利益的名義強行向農(nóng)民進行攤派。根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，一個項目建設(shè)從投入到產(chǎn)出到取得效益需要一定的周期，有的周期還比較長。一個地方基層主管干部的任期一般是3年，這些主管干部往往在自己的任期還沒有到期就另有高就，他一手上馬的這些項目也就處于無人問津的困境。長期一往，在基層，這種政績至上的做法積累了大量的債務(wù)，造成了人為的農(nóng)民負擔。

近幾年來，農(nóng)民負擔問題成為社會普遍關(guān)注的熱點，必須引起高度重視。一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費，包括稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負擔。進一步說，“農(nóng)民負擔”有廣義和狹義之分。狹義的負擔是國務(wù)院《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定的農(nóng)民負擔，即指農(nóng)民除繳納稅金、完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)以外所承擔的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞務(wù)以及其它費用，此類負擔為限額內(nèi)負擔，或叫顯性負擔，限額內(nèi)負擔的收取符合現(xiàn)行國家政策規(guī)定，是合理合法的。而廣義的農(nóng)民負擔則一般是指包含稅金、提留外向農(nóng)民的各類行政性收費、集資和攤派等。它包括稅收負擔、價格負擔和社會負擔等多個方面。此類負擔稱為限額外負擔，或叫隱性負擔，隱性負擔隨機性強、彈性大、涉及面廣、負擔率高，是當前農(nóng)民負擔的重心所在。

一、農(nóng)民負擔的表現(xiàn)與原因

當前農(nóng)民負擔居高不下，主要表現(xiàn)在：1、以各種形式變相提高規(guī)定限額，如一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不按《條例》和《實施辦法》的規(guī)定提取比例，有的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為多收取鄉(xiāng)村提留款，虛報上年增收水平，人為提高人均收入指標；2、農(nóng)民負擔費用管理混亂、名目繁多。如有各種優(yōu)撫費、民兵訓練費、教育附加費、計劃生育費等，以教育費為例，有的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)除向農(nóng)民收取教育經(jīng)費外，學校還得向?qū)W生收取學費、勤工儉學費、練習冊費、輔導費等。3、村提留中非生產(chǎn)性開支過大，公積金名存實亡。比如報刊雜志硬性攤派，招待費過高。4、亂收費，亂罰款，亂攤派有禁不止，比如一些地方農(nóng)村自訂“土政策”，“罰”字開路，以罰代法，以罰代政策，以罰代替工的現(xiàn)象十分嚴重。

農(nóng)民負擔增高，其主要原因是：

1、法制觀念淡薄。在目前涉及農(nóng)民負擔的相關(guān)法律、條例、管理辦法中是《憲法》第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，對農(nóng)民來講，主要有農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅，《農(nóng)業(yè)法》第十六條規(guī)定“農(nóng)民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，依法承擔農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工”，農(nóng)民對超出法律范圍的任何收費及攤派都有權(quán)拒絕?！掇r(nóng)民承擔費用的勞務(wù)管理條例》更是明確規(guī)定農(nóng)民直接向集體組織繳納的村提留和鄉(xiāng)籌費，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5％。

但在農(nóng)村少數(shù)領(lǐng)導干部不懂法，更有甚者“知法犯法”，違反國家規(guī)定超標準、超范圍向農(nóng)民征收額外的費用，在廣大農(nóng)民中不知道國家曾對農(nóng)民負擔作過具體規(guī)定的更是大有人在，不能、不敢、不會運用法律武器來保護自己的合法權(quán)益，同時也給少數(shù)膽大妄為者以可乘之機。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

近年來，隨著農(nóng)村稅費改革全面推進，各項支農(nóng)惠農(nóng)政策進一步強化，農(nóng)民負擔重的狀況發(fā)生了根本性變化，農(nóng)民負擔已得到明顯減輕。減輕農(nóng)民負擔工作也由重點“治重”、“治亂”轉(zhuǎn)入鞏固農(nóng)村稅費改革成果、有效防止反彈的新階段。但是，當前減輕農(nóng)民負擔工作仍然面臨著許多新情況、新問題。一些干部產(chǎn)生了盲目樂觀的思想，放松了對農(nóng)民負擔的監(jiān)管；有的地方巧立名目亂收費、亂罰款以及各種集資、攤派現(xiàn)象有所抬頭；各項支農(nóng)惠農(nóng)政策在不同程度上存在著不落實或落實不到位等問題；在征地和安置補償過程中，損害農(nóng)民權(quán)益的問題仍比較突出。為切實做好當前農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作，防止農(nóng)民負擔反彈，不斷鞏固農(nóng)村稅費改革成果，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見：

一、準確把握減輕農(nóng)民負擔工作的總體要求

各地區(qū)、各部門要從全面落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快全面建設(shè)小康社會進程的高度，深刻認識做好新形勢下減輕農(nóng)民負擔工作的重要性和艱巨性，澄清和消除各種模糊認識及盲目樂觀情緒，準確把握減輕農(nóng)民負擔工作的總體要求，強化監(jiān)管措施，加強制度建設(shè)，努力做到“四個堅持”：一是堅持標本兼治。既要堅定不移地推進農(nóng)村綜合改革，加大治本工作力度，逐步消除農(nóng)民負擔反彈的隱患，又要加強對農(nóng)民負擔的監(jiān)督管理，控制農(nóng)民負擔增加。二是堅持尊重農(nóng)民意愿。在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)中，既要引導農(nóng)民對直接受益的項目出資出勞，把國家投入與農(nóng)民投工投勞有機結(jié)合，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，又要防止超越農(nóng)民承受能力，違背農(nóng)民意愿，加重農(nóng)民負擔。三是堅持推進基層民主。通過逐步規(guī)范基層民主制度，不斷增強農(nóng)民群眾的民主意識，強化民主監(jiān)督，切實保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是堅持預防與查處相結(jié)合。要加強教育，著力構(gòu)筑防止農(nóng)民負擔反彈的思想和工作防線，堅決查處違規(guī)違紀行為。

二、進一步明確農(nóng)民負擔監(jiān)管工作重點

減輕農(nóng)民負擔工作要繼續(xù)堅持以維護農(nóng)民合法權(quán)益為中心，適時調(diào)整監(jiān)督管理工作范圍。當前，要重點做好五方面的監(jiān)管工作：一是規(guī)范涉及農(nóng)民負擔的行政事業(yè)性收費的管理，加強對涉及農(nóng)民負擔文件出臺、項目公示的審核。二是加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費用和村集體收費的監(jiān)管。對農(nóng)民反應(yīng)強烈的農(nóng)業(yè)灌溉水費電費、排澇排漬收費、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格等實行重點監(jiān)管。同時，要將與農(nóng)民負擔有關(guān)的承包土地、“冊外地”、草地等方面的不合理收費納入監(jiān)管范圍。三是強化對村民“一事一議”籌資籌勞的監(jiān)管。要糾正違背農(nóng)民意愿、超范圍超標準向農(nóng)民籌資籌勞和強行以資代勞等問題，防止將“一事一議”籌資籌勞變成加重農(nóng)民負擔的新口子。同時，加強對籌集的資金、勞務(wù)和專項補助資金的管理，提高使用效率。四是開展對向農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織亂收費亂攤派等問題的監(jiān)管，保護農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益。五是做好對農(nóng)民補貼補償和對村級財政性補助資金的監(jiān)管，并將農(nóng)民反應(yīng)強烈的征地補償?shù)壬婕稗r(nóng)民權(quán)益的問題納入監(jiān)管范圍。

說到底還是要靠發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，各位領(lǐng)導、同志們減輕農(nóng)民負擔。增加農(nóng)民收入。今后的工作中，將堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，認真落實黨在農(nóng)村的各項政策，維護和調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的效益，為實現(xiàn)“中央一號文件”提出的切實增加農(nóng)民收入而努力奮斗。

依照黨風廉政建設(shè)分工責任制的要求，遵照縣委發(fā)31號文件精神。局具體牽頭承辦全縣減輕農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作，一年來，縣委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，采取依靠群眾、協(xié)調(diào)各方、健全制度、加強監(jiān)管等措施，收到明顯效果。全縣農(nóng)民人均負擔由年的45元降至今年的42元，全縣減負237萬元。今年接待和處置農(nóng)民負擔案件2起，4批次，50多人次。因農(nóng)民負擔問題引發(fā)的上訪量繼續(xù)下降，農(nóng)民群眾的滿意度繼續(xù)上升，全年無特大和惡性事件發(fā)生。現(xiàn)將今年減輕農(nóng)民負擔監(jiān)督管理具體工作匯報如下：

一、工作措施

一加強領(lǐng)導。

實行涉及農(nóng)民負擔案（事）件責任追究制度和“一票否決”制，全面推行農(nóng)業(yè)稅收和涉農(nóng)價格、收費的公示制”進一步明確了減輕農(nóng)民負擔工作由黨政一把手親自抓、負總責的責任制。形成了一級抓一級，層層抓落實的良好工作氛圍。

二實行分工負責。

v縣農(nóng)民負擔監(jiān)督管理領(lǐng)導小組《關(guān)于開展午季農(nóng)民負擔監(jiān)管檢查工作的通知》文件下發(fā)后，鄉(xiāng)黨委、政府高度重視，于7月2日召開專題會議安排布置自查工作，現(xiàn)將自查情況匯報如下：

一、農(nóng)民負擔監(jiān)管工作制度執(zhí)行情況：今年以來鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導高度農(nóng)民負擔監(jiān)管工作，成立了以鄉(xiāng)黨委書記李慶奎同志為第一組長，鄉(xiāng)長張發(fā)品同志為組長，副鄉(xiāng)長陳谷剛同志為副組長，吸收財政、農(nóng)辦、司法、民政、土地等部門領(lǐng)導參加鄉(xiāng)農(nóng)民負擔的監(jiān)管工作領(lǐng)導小組，并應(yīng)發(fā)了《鄉(xiāng)2012年農(nóng)民負擔專項治理工作實施方案》（義政【2012】8號文件，要求各村、鄉(xiāng)直有關(guān)單位抓好落實，明確了涉農(nóng)收費部門的責任，建立健全領(lǐng)導小組成員單位和涉農(nóng)收費部門的農(nóng)民負擔監(jiān)管工作聯(lián)絡(luò)聯(lián)系制度，工作報告制度，與此同時，鄉(xiāng)里成立了農(nóng)民負擔管理辦公室，負責農(nóng)民負擔日常監(jiān)管工作，并明確每年開展農(nóng)民負擔檢查2次。

二、中央和省市各項惠農(nóng)政策落實情況。鄉(xiāng)財政對村級的專項補助資金撥付和使用規(guī)范；糧食補貼、綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼等政策落實完全到位，無截留、挪用和克扣，無代領(lǐng)、抵扣各類集資款和其他款項情況；農(nóng)村低保、庫區(qū)移民、倒房重建、對象等都符合條件，程序規(guī)范。

三、涉農(nóng)收費政策落實情況。涉農(nóng)收費“公示制”、村級報刊訂閱“限額制”落實到位；沒有向村集體、農(nóng)民專業(yè)合作社收取任何費用；農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公路建設(shè)、計劃生育、農(nóng)民建房、治安戶籍管理、婚姻登記、農(nóng)村法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)機監(jiān)理等方面的收費都嚴格按政策執(zhí)行。

四、一事一議制度建設(shè)及落實情況。1、村民籌資籌勞符合規(guī)定的原則、范圍、對象、程序和標準；2、堅持群眾自愿，召開村民會議或村民代表會議，村民會議或村民代表會議有真實記錄、村民或村民代表真實簽字、籌資憑據(jù)齊全、規(guī)范、完整，實行了檔案化管理；3、堅持了公開透明原則，公開公示制度落實到位；4、“一事一議”資金收繳、管理及使用符合財務(wù)規(guī)定，獎補資金及時足額撥付到位，進行了及時、規(guī)范，不存在虛報冒領(lǐng)、截留、擠占和挪用資金現(xiàn)象。

五、農(nóng)民土地權(quán)益保障情況：農(nóng)民土地征用、土地整治、土地流轉(zhuǎn)等項工作規(guī)范運作，沒有違背農(nóng)民意愿；征地補償款、土地流轉(zhuǎn)資金都能及時足額發(fā)放到農(nóng)民手中。

第一條為了保證《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》和《*省農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理規(guī)定》的貫徹實施，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作。

第三條本辦法所稱農(nóng)民，是指戶籍為農(nóng)業(yè)戶口的公民。

第四條本辦法所稱農(nóng)民負擔是指農(nóng)民繳納稅金、完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)和依照第一條所列法律、法規(guī)應(yīng)承擔的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、勞務(wù)以及依照法定程序批準的費用。除此以外，要求農(nóng)民無償提供任何財力、物力和勞務(wù)的，均為非法行為，農(nóng)民有權(quán)拒絕、舉報。

第五條市、縣（市）、區(qū)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)人民政府負責本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作，日常監(jiān)督管理由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門負責。

第六條市、縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責組織有關(guān)部門對涉及農(nóng)民負擔的收費、集資、罰款、設(shè)立基金、募捐、攤派等情況進行檢查。各級人民政府有關(guān)部門，按照法定職責協(xié)助農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門貫徹實施本辦法。

各區(qū)縣（自治縣、市）人民政府，市政府有關(guān)部門：

為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)〔2005〕1號）和市委二屆七次全委會精神，確保減輕農(nóng)民負擔的各項政策措施落實到位，更加有效地調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就進一步做好減輕農(nóng)民負擔工作通知如下：

一、全面落實農(nóng)村稅費改革的各項政策

我市從今年起全部免征農(nóng)業(yè)稅及附加，這是市委、市政府貫徹落實“三個代表”重要思想，樹立和落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，深化農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入的重大決策。各區(qū)縣（自治縣、市）人民政府要加強組織領(lǐng)導，落實工作責任，扎實做好全部免征農(nóng)業(yè)稅的有關(guān)工作；要嚴格執(zhí)行政策，除農(nóng)村稅費改革后的欠稅外，不得以任何理由、任何形式征收農(nóng)業(yè)稅及附加，確保全部免征農(nóng)業(yè)稅這一深得民心的惠農(nóng)政策不折不扣地落實到位；要按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的原則，認真做好鄉(xiāng)村債務(wù)清理工作；要深入研究解決農(nóng)村稅費改革中的新情況、新問題，加快配套改革步伐，防止農(nóng)民負擔反彈。

二、切實解決農(nóng)民反映強烈的突出問題

進一步做好涉農(nóng)稅收、價格、收費“公示制”工作。切實加大農(nóng)村教育亂收費治理力度，認真落實農(nóng)村中小學收費“一費制”，嚴格執(zhí)行市里核定的雜費、課本和作業(yè)本費收費標準；進一步規(guī)范農(nóng)村非義務(wù)教育階段的收費管理，嚴禁任何形式的亂攤派和亂收費。嚴格執(zhí)行農(nóng)村訂閱報刊費用“限額制”，明確實施范圍，公布限額標準，加大查處力度，嚴禁任何單位和組織違反規(guī)定強迫基層組織超標準、超范圍訂閱報刊。進一步落實涉及農(nóng)民負擔案（事）件“責任追究制”，嚴肅查處涉及農(nóng)民負擔的案（事）件和違規(guī)違紀行為，對因農(nóng)民負擔問題引發(fā)的惡性案件、嚴重群體性事件和造成重大影響的其他案（事）件，必須嚴格按規(guī)定期限上報并及時查處。對隱瞞不報、查處不力，致使案情惡化甚至引發(fā)嚴重事件的，要追究有關(guān)領(lǐng)導和部門的責任。

農(nóng)民負擔過重，收入增長緩慢，絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶（占農(nóng)村住戶總數(shù)的77.5%），人均純收入實際上處于負減長。這說明，減輕農(nóng)民負擔仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文試圖以同志的“5·31”講話為研究路徑，從“制度性障礙”角度入手，對減輕農(nóng)民負擔問題進行討論。

一、農(nóng)民負擔過重的根本原因

分析農(nóng)民負擔過重的根本原因是減輕農(nóng)民負擔研究中的最核心問題之一。所謂農(nóng)民負擔，是指農(nóng)民在國民收入分配中無償向社會提供的各種資金、產(chǎn)品、勞務(wù)等各種資源的總和，表現(xiàn)為一定的實物或貨幣支出。從表面上看，農(nóng)民直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生聯(lián)系，農(nóng)民的負擔過重直接體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費、亂攤派，侵犯了農(nóng)民合法權(quán)益這種扭曲的政府行為上。因此，流行意見都是把農(nóng)村稅外收費視為農(nóng)民負擔過重的根本原因。從深層原因看，并非如此，農(nóng)民負擔過重，是由于我國現(xiàn)存的“體制性障礙”造成的。因此，單純地治理亂收費和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的分配關(guān)系不能徹底解決農(nóng)民負擔問題，而關(guān)鍵在于解決“體制性障礙”問題。同志在距黨代會召開還有數(shù)月之際，于5月31日在中央黨校省部級干部進修班畢業(yè)典禮上發(fā)表重要講話，指出：“在新世紀新階段，發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局。要以完善社會主義市場經(jīng)濟為目標，繼續(xù)推進市場取向的改革，從根本上消除束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力?！边@公開表明，我國現(xiàn)行的社會主義制度還存在有“束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙”。解決農(nóng)民負擔過重的問題，首先必須解決農(nóng)村的“體制性障礙”這個根本問題。農(nóng)村的“體制性障礙”造成的農(nóng)民負擔過重，可以從政治體制和經(jīng)濟體制兩方面分析。

1、政治體制性障礙。

政治體制性障礙表現(xiàn)為農(nóng)村基層政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕和農(nóng)民的社會政治地位低下。

第一，農(nóng)村基層權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的侵蝕。政治權(quán)力是通過對經(jīng)濟權(quán)力、軍事權(quán)力、文化權(quán)力等的作用來實現(xiàn)其目的的。如果政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力作用過度，就構(gòu)成政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的侵蝕或過度侵蝕。在中國農(nóng)村，之所以存在政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕，其原因一方面是政治權(quán)力的監(jiān)督機制弱化；另一方面是農(nóng)民對自己的經(jīng)濟權(quán)力沒有或只具有弱保護功能，或者要達到一定程度的保護，需付出高昂的費用。正是由于雙方力量的不對稱，使政治權(quán)力得以過度侵蝕經(jīng)濟權(quán)力。

一、農(nóng)民負擔的現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)民合理負擔呈下降趨勢

國家統(tǒng)計局調(diào)查結(jié)果顯示：1990―1994年間全國農(nóng)民人均純收入年均增長15.5％。同期負擔年均增長15.4％，兩者基本上是同步增長；1995－1998年間，農(nóng)民人均純收入年均增長11.1％（未扣除價格因素），同期負擔的年均增長6.4％，負擔增幅低于收入4.7個百分點，負擔呈相對減輕趨勢。1998年農(nóng)民負擔出現(xiàn)回落，連續(xù)多年的擴張勢頭得到初步抑制，比上年減少了1.2％。若按農(nóng)民負擔管理條例規(guī)定的口徑計算，1998年農(nóng)民人均稅后負擔為68.77元，比上年減少1.73元，減少了2.5％。

2.農(nóng)民不合理負擔越來越重

農(nóng)民合理負擔基本得到了有效控制，而農(nóng)民承受的不合理負擔則越來越沉重。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室統(tǒng)計表明，1991年能夠統(tǒng)計到的農(nóng)民支出的行政性事業(yè)費高達17.7億元，各種罰款23.1億元，集資攤派41億元，其他社會負擔38.1億元。上述各項合計，人均13.8元，占上年人均純收入的2.5％。但是地方調(diào)查結(jié)果表明，不合理負擔占農(nóng)民人均純收入的5％—7％，大大超過農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計結(jié)果。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，不合理負擔遠遠超過了中央規(guī)定的5％的警戒線。

二、中國農(nóng)民負擔過重的原因