失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過程中出現(xiàn)的特殊群體，是中國經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。

他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于“進退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活都存在著風險。計劃生育的推行，城市化的推進，人口向城市的流動，空巢家庭在農(nóng)村的大量涌現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”農(nóng)村養(yǎng)老體制的崩潰，如何在推進城市化的過程中，保障農(nóng)民的權(quán)利，構(gòu)建起中國特色社會主義制度下農(nóng)村養(yǎng)老體制，是一個值得深思的問題。本文希望通過對學界已有文獻的梳理，對現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老體制的發(fā)展過程及其中存在的問題的探討，達到初步清晰農(nóng)村養(yǎng)老體制的目的。

一、失地農(nóng)民的由來

1.失地農(nóng)民的界定。關(guān)于失地農(nóng)民的定義，國內(nèi)學界多有表述，溫晶峰說“失地農(nóng)民是中國在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進程中出現(xiàn)的一個新的社會群體，這個群體有別于城市居民，又不同于農(nóng)民，成為我們社會中的一個被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認為，失地農(nóng)民是指因土地被征用失去土地以后的農(nóng)民,主要的原因是農(nóng)民的土地被無條件征用。而根據(jù)政府文件的表述，失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后,農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民，并且是因國家征用農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時仍享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。

2.失地農(nóng)民的歷史。農(nóng)民大規(guī)模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀末至19世紀初的圈地運動。其時，西歐的新興資產(chǎn)階級和新封建貴族通過大規(guī)模圈占土地，建造私有大牧場，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農(nóng)民，為之后的產(chǎn)業(yè)革命提供大量廉價勞動力。

中國在計劃經(jīng)濟時代，失地農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)。為了完成工業(yè)化的原始積累，國家通過政策性措施，實行嚴格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過剪刀差，將利益從農(nóng)村輸送到城市，將大量人口滯留在農(nóng)村從事種養(yǎng)業(yè)和簡單手工勞動。到了改革開放時代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行之后，土地成為農(nóng)民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計劃經(jīng)濟時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

（一）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個特點是第一層次的“濟貧”性質(zhì)

首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標準進行換算）。只有收入和財產(chǎn)低于一定標準的老人（這些標準根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進行調(diào)整。2000年2月份的收入標準是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財產(chǎn)標準是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標準同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標準是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財產(chǎn)標準的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標準的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財產(chǎn)標準的每1000澳元財產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標準的收入和財產(chǎn)達到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責任維持單身養(yǎng)老金的支付標準不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標準不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標準確實不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計入接受調(diào)查的個人財產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標準雖低，還可以勉強維持一種過得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠遠不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標準比較起來（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標準還是比較高的，僅低于加拿大。

第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補充保險和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。

（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點是第二層次交費完全由雇主承擔

在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

目前，由美國次貸危機引發(fā)的金融危機，其影響必將從金融領(lǐng)域波及經(jīng)濟領(lǐng)域，從虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟滲透，這是一次前所未有的全球性的金融危機。黨中央、國務(wù)院果斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策，出臺了擴內(nèi)需、促增長的措施。那么，筆者認為在全球金融危機這個大背景下，推進農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)，解除農(nóng)民的后顧之憂，進而刺激農(nóng)村居民的消費需求，才能實現(xiàn)拉動內(nèi)需，保證我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的目標。

一、國家擴大內(nèi)需的政策給農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)帶來的契機

應(yīng)對金融危機，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民生活是不可忽視的一個重要領(lǐng)域。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了擴大內(nèi)需的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，刺激國內(nèi)消費市場的生力軍是農(nóng)民，因此要借中央財政加大投人的時機，加速全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，打消農(nóng)民增加消費需求的后顧之憂。

缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障，是農(nóng)民即使有一定的儲蓄也不敢輕易用于消費的主要原因。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和人們觀念的更新，人們的經(jīng)濟行為越來越理性，尤其是在已滿足了基本的生活消費之后，人們得在當前消費與未來消費中做出理性的選擇。只有人們對未來有一個比較穩(wěn)定的預(yù)期時，消費者才愿意更多的提高即期消費。然而，當前農(nóng)村社會各項保障制度的嚴重缺失，加大了人們對未來預(yù)期的不確定性，制約了人們提高當前消費的積極性;特別是隨著我國教育、醫(yī)療體制改革的深人進行，居民在教育、醫(yī)療上的支出日益增大。同時為了應(yīng)付各種天災(zāi)人禍，人們不得不壓低當前消費，提高儲蓄。那么怎樣幫助農(nóng)民增強消費信心，讓農(nóng)民正確認識消費儲蓄的關(guān)系，樹立正確的消費儲蓄觀呢?很容易得出的結(jié)論就是，建立包括農(nóng)民的醫(yī)療保險、貧困救濟、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險等多項內(nèi)容的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，減少農(nóng)村居民消費支出預(yù)期的不確定性，以消除農(nóng)民消費的后顧之憂，增強消費信心。

總之，無論是提高農(nóng)民收人，還是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，都是近年來一直困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的難題，如果經(jīng)由治理金融危機使這些問題也能盡快得到解決，那我們收獲的就不僅僅是抵御金融危機的勝利，而且還解決了農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)問題，取得雙豐收。

未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結(jié)構(gòu)這一變化趨勢對中國經(jīng)濟社會必然要產(chǎn)生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內(nèi)建立一個良好的養(yǎng)老體制以應(yīng)對人口老齡化所引致的經(jīng)濟和社會問題?？墒?，中國是在社會生產(chǎn)水平，經(jīng)濟尚不發(fā)達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養(yǎng)老體制過程中，在經(jīng)濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養(yǎng)老保障制度正處于新舊制度轉(zhuǎn)軌過渡時期，經(jīng)濟尚不發(fā)達的社會經(jīng)濟條件，使得新舊制度交替過程中的經(jīng)濟問題——轉(zhuǎn)軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關(guān)系到新制度的有效運行，更為重要的是關(guān)系到中國能否在一個間緊迫的時期內(nèi)建立和完善應(yīng)有養(yǎng)老體系以應(yīng)對人口年齡結(jié)構(gòu)變化。

一、中國養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌問題的形成

中國人口年齡結(jié)構(gòu)的變化給現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系帶來了嚴重的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養(yǎng)更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養(yǎng)老保障稅，或老齡人口的養(yǎng)老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養(yǎng)老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養(yǎng)老金負擔，公共財政終將不堪重負?，F(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養(yǎng)老保障制度經(jīng)過十余年改革建立起的“統(tǒng)賬結(jié)合制度”，由于始終沒有明確的轉(zhuǎn)軌成本支付安排，養(yǎng)老金隱性債務(wù)顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養(yǎng)老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養(yǎng)老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養(yǎng)老基金制有效運行的相應(yīng)制度建設(shè)等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養(yǎng)老保障制度仍然暴露在嚴重的轉(zhuǎn)軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養(yǎng)老保障體系的改革和過渡過程中，養(yǎng)老保障參保職工人數(shù)增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養(yǎng)老保障只覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員，則用參保職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點?，F(xiàn)存養(yǎng)老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。由于就職于國有企業(yè)人員比例不斷下降，國有企業(yè)的產(chǎn)出比重也隨之下降。其結(jié)果是向養(yǎng)老保障體系提供資金來源的人數(shù)的增長遠趕不上退休人數(shù)的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統(tǒng)籌范圍的擴大，統(tǒng)籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養(yǎng)老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養(yǎng)老金支出的增長速度已快于國有企業(yè)平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養(yǎng)老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題

一、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中女性利益受損的成因

1．制度結(jié)構(gòu)性成因

在我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的形成過程中，我國正處于改革開放的重要時期。以經(jīng)濟建設(shè)為中心是執(zhí)政黨基本路線的基石，經(jīng)濟發(fā)展被認為是發(fā)展的核心。這一時期國家政治生活中的主要內(nèi)容是使計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制平穩(wěn)過渡。在這種特殊背景下，所有其他制度的選擇都受經(jīng)濟體制改革的制約。以養(yǎng)老保險制度為核心的社會保障制度是重要的社會制度之一，本是和經(jīng)濟制度相并列為國家重要制度。但在養(yǎng)老保險改革的初期，它僅被定位為“經(jīng)濟體制改革的配套措施之一”。作為配套措施，它要解決的問題:一是減輕國有企業(yè)在養(yǎng)老保險方面的負擔:二是使更多的勞動者擁有養(yǎng)老保障，以便給經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此在模式選擇上，一方面，費用要由企業(yè)一方負擔向多方負擔轉(zhuǎn)變，即費用采取社會統(tǒng)籌方式;另一方面，建立個人賬戶，使勞動者通過個人繳費為自己的養(yǎng)老作準備，也使更多的人能夠進入制度。這個時期社會保障制度追求公平的社會目標并沒有在政策制定者的考慮之列。在公平與效率的關(guān)系中，經(jīng)濟生活中的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則也體現(xiàn)在養(yǎng)老保險政策的制定中。1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中“公平與效率結(jié)合”的原則，同樣將效率原則放置到重要位置。在養(yǎng)老保險模式的選擇上更多地考慮制度對經(jīng)濟發(fā)展的作用，而沒有顧及它對包括女性在內(nèi)的弱勢群體的影響。養(yǎng)老保險的社會公平價值追求被忽視，作為社會公平重要部分的性別公平更不在政策制定者考慮之列了。同時，作為收入再分配的重要形式和調(diào)節(jié)社會不同階層利益的重要手段，養(yǎng)老保險制度還受經(jīng)濟水平、利益關(guān)系、意識形態(tài)等政治變量的深刻影響。首先，經(jīng)濟水平在養(yǎng)老保險模式的選擇上起著關(guān)鍵的作用。在制度模式選擇的初期，我國處于全世界最不發(fā)達的低收入國家行列，大量的貧困人口依然存在。在這種經(jīng)濟水平中，國家財力支撐有限，沒有實力選擇像西方發(fā)達國家所采用的更注重公平的普遍保障模式養(yǎng)老金制度。其次，部門決策者本身具有部門利益與性別利益。在我國養(yǎng)老保險政策改革過程中，行政部門在調(diào)研和試點的基礎(chǔ)上決定政策的方向，期間缺乏其他機構(gòu)和公民的參與、制約和監(jiān)督。行政部門人員和企業(yè)分屬不同的所有制部門，企業(yè)養(yǎng)老保險的改革與他們切身利益無關(guān)，他們較能理智地選擇對經(jīng)濟發(fā)展有效率的模式而不更注重公平的模式。相對應(yīng)的是，機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險幾十年沒有發(fā)生大的變化，在改革后企業(yè)養(yǎng)老金與平均工資差距越來越大的情況下，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金仍與社會平均工資掛鉤，導(dǎo)致企業(yè)養(yǎng)老金的水平和機關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平差距很大。部門利益在養(yǎng)老保險模式選擇中得到充分的表現(xiàn)。此外，在我國高層的行政部門，男女兩性的比例相差很大。女性一般只占高層行政部門人數(shù)的20%左右，且其中能夠?qū)φ咂痍P(guān)鍵作用的女性人員更少。女性決策人員的不足會造成政策制定中性別意識的缺失，政策對性別的影響沒有受到關(guān)注。第三，意識形態(tài)的因素也影響政策變化。在經(jīng)過經(jīng)濟改革的實踐之后，人們在思想觀念上也有了很大的變化，對社會公平也有了新的理解，開始承認并接受差別，在經(jīng)濟生活中效率的觀念逐漸得到確立。在社會保障領(lǐng)域，則出現(xiàn)過分強調(diào)個人負責的觀念，而忽視了社會政策與經(jīng)濟政策的區(qū)別，在制度實施中以是否有利于效率而不是以是否達到社會公平來評價養(yǎng)老保險制度，這使得更有利于效率的養(yǎng)老保險模式得到人們的認可。

2．制度歷史性成因

縱觀我國養(yǎng)老保險改革的二十多年，養(yǎng)老保險的模式經(jīng)歷了兩個階段的選擇。第一階段，從企業(yè)保險到社會統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險改革前我國的職工退休養(yǎng)老制度是一種面向城鎮(zhèn)勞動者設(shè)立的，具有顯著的“國家包辦、單位負擔、現(xiàn)收現(xiàn)付、單一層次、封閉運行、分立并行”特征的單位保障型退休養(yǎng)老制度。它是在期間社會保障管理機構(gòu)被破壞，社會保障基金統(tǒng)一征集、管理、調(diào)劑和支出的制度難以進行的情況下產(chǎn)生的一種應(yīng)急模式，一直實施到20世紀80年代中期。在經(jīng)濟體制改革中，由于大量國有企業(yè)作為經(jīng)濟實體被推向市場經(jīng)濟的大潮中，這種單位支持的養(yǎng)老保險制度失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。1986年勞動合同制的確立又使新的勞動者不能再依賴企業(yè)而享有養(yǎng)老保障，必須為他們尋求社會化的養(yǎng)老保險制度安排。這時期，許多國有企業(yè)經(jīng)營困難，大量離退休人員無法按時領(lǐng)取到退休金，成為不可忽視的社會問題。在經(jīng)過幾年的城鎮(zhèn)企業(yè)退休費用社會統(tǒng)籌試點后，1991年以社會統(tǒng)籌為目標的養(yǎng)老保險改革在全國展開。退休費用社會統(tǒng)籌是解決當時退休人員養(yǎng)老金支付危機的較為現(xiàn)實的辦法，同時是對后社會保險退為企業(yè)保險的一種糾正。在這次模式選擇中，既有建國后勞動保險金部分調(diào)劑使用的傳統(tǒng)政策影響，又深受社會環(huán)境的制約。第二階段，從社會統(tǒng)籌到統(tǒng)賬結(jié)合。在社會統(tǒng)籌模式中，養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌的主要范圍是全民所有制企業(yè)。在經(jīng)濟體制改革的過程中，國有企業(yè)出現(xiàn)困難，以國有企業(yè)為支柱的養(yǎng)老保險基金收繳率大幅度下降，導(dǎo)致基金的運作出現(xiàn)問題。而且這種模式缺乏繳費激勵機制，難以調(diào)動企業(yè)上繳費用的積極性，企業(yè)的繳費動力不足，這都影響了養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定發(fā)展。這時期，學者和政府官員主要通過學習國外經(jīng)驗，尋找更適合中國的養(yǎng)老保險模式。曾有兩種模式引起政策制定者的思考:一是發(fā)達國家普遍實施的現(xiàn)收現(xiàn)付社會統(tǒng)籌模式;一是以新加坡和智利為代表的發(fā)展中國家實施的基金制養(yǎng)老保險模式。20世紀80年代后發(fā)達國家尤其是福利國家社會保障制度出現(xiàn)財政方面的困難，中國學界普遍認為現(xiàn)收現(xiàn)付社會統(tǒng)籌型養(yǎng)老保險模式存在根本的缺陷，即使是發(fā)達國家也難以克服:而新加坡和智利所實施的基金制養(yǎng)老保險模式正運行良好，中國的學界和政府官員深受啟發(fā)。1993年中國的一批經(jīng)濟學家在考察和研究了歐洲大陸國家的社會保障制度、新加坡的中央公積金制度以及智利的養(yǎng)老金基金制度之后，提出了個人賬戶基金制度的養(yǎng)老金改革建議，并為中共中央十四屆三中全會所做的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革若干問題的決定》所肯定?！吧鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度模式由此確定。統(tǒng)賬結(jié)合的模式是我國養(yǎng)老保險制度在學習國外經(jīng)驗及結(jié)合本國實踐基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新。社會統(tǒng)籌部分是對傳統(tǒng)模式的繼承，代表國家和社會對勞動者養(yǎng)老責任的承擔，個人賬戶模式吸收國外養(yǎng)老保險基金制模式成功的經(jīng)驗，代表著養(yǎng)老責任的個人分擔。它也為經(jīng)濟體制改革后扎根于人們頭腦中的個人責任觀念所認同。但這種模式對于勞動力市場中包括女性在內(nèi)的弱勢群體的養(yǎng)老權(quán)益有什么影響并沒有被考慮。制度更關(guān)注的是老齡化社會到來時國家的養(yǎng)老負擔問題，制度本身的運行效率問題。既定的制度生成和定型之后，隨即會進入一個制度的路徑依賴時期，即當它一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴。養(yǎng)老保險模式對效率的強調(diào)20世紀90年代后一直存在。雖然1998年后，我國的社會保障制度在注重公平方面有了很大的改變，“社會保障逐漸擺脫為國有企業(yè)改革被動配套和為市場經(jīng)濟服務(wù)的附屬角色，而是成為一項基本的社會制度……社會保障與改革與制度建設(shè)開始恢復(fù)其維護社會公平的本來面目”，但在養(yǎng)老保險改革中性別公平的價值不但沒有體現(xiàn)，而且2005年對統(tǒng)賬模式的修訂中，養(yǎng)老金的發(fā)放水平的改革對女性的不利影響更加嚴重。

二、改善城鎮(zhèn)企業(yè)女性職工養(yǎng)老保險利益的基本思路

一、該體系的覆蓋率仍然十分低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，2005年底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到1.75億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量比例為55.2%。但是，由于現(xiàn)行的統(tǒng)計體系遺失了相當一部分非正規(guī)的就業(yè)人群，因此，按照這個口徑計算的基本養(yǎng)老保障覆蓋率，被大大高估了。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查微觀數(shù)據(jù)，我們可以估算出在不同就業(yè)口徑假設(shè)下的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障覆蓋率(表1)，從中可以看到，實際覆蓋率比公布的統(tǒng)計數(shù)字要低得多。具體地講，包括一部分再就業(yè)勞動者、因拆遷而失去土地的農(nóng)民，以及絕大多數(shù)農(nóng)民工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者，迄今為止尚沒有適當?shù)酿B(yǎng)老保障制度予以覆蓋。

2.該體系的社會統(tǒng)籌層次還較低。早在1998年，國務(wù)院就提出基本養(yǎng)老保險制度向省級統(tǒng)籌過渡的改革任務(wù)，然而整整十年之后，目前全國仍有19個省份尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，許多地方甚至沒有實現(xiàn)市級統(tǒng)籌。這不僅反映了改革的不到位，也反映了改革沒有與市場經(jīng)濟體制良好銜接，因為統(tǒng)籌層次低就降低了基本養(yǎng)老保險的可攜帶性，從而在勞動力流動性提高的情況下，使得轉(zhuǎn)移就業(yè)地點的勞動者不能接續(xù)起保障關(guān)系。

3.作為該體系重要支柱的個人賬戶既不充實也不廣泛。為了解決個人賬戶的空賬問題，2001年開始在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，先后進行了以作實個人賬戶為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險制度改革試點。之后，僅僅又有另外8個省市自治區(qū)進行試點，全國大多數(shù)省份還沒有起步。然而，在試點省份把空賬變?yōu)閷嵸~的同時，個人賬戶規(guī)模卻大大縮小了。在遼寧的試驗中，把個人賬戶的規(guī)模從相當于個人工資的11%降為8%，完全由個人繳費形成。原來規(guī)定的用人單位的繳費不再劃入個人賬戶，全部形成社會統(tǒng)籌基金。試點擴大到吉林和黑龍江兩省時，個人賬戶的規(guī)模降到了只有5%。而在另外8個省份的試驗中，則允許這個比例進一步降到只相當于個人工資的3%。而在沒有進行試點的地區(qū)，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶仍然實行混賬管理，相互調(diào)劑使用，因而繼續(xù)積累個人賬戶上的巨額空賬規(guī)模。

養(yǎng)老保障制度表現(xiàn)出不完善和改革進程緩慢，固然與中國所采取的漸進性改革方式有關(guān)，但是在某種程度上也是由于改革的目標模式有其不盡清晰之處。雖然養(yǎng)老保障制度改革的目標模式早在上個世紀90年代后期就已經(jīng)確立，但是只有在充分認識和考慮到人口轉(zhuǎn)變特征、經(jīng)濟體制類型、公共財政性質(zhì)和勞動力市場發(fā)育程度等一系列因素，并在制度設(shè)計中包含了上述因素之后，改革目標才能逐步清晰，改革步驟才能按照人們的期望推進。

二、政策抉擇中面臨的兩難處境

中國的基本養(yǎng)老保障制度改革，是在雙重的轉(zhuǎn)型背景下進行的，即一方面是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程，核心是從沒有積累的、全國統(tǒng)籌和企業(yè)支付型的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，轉(zhuǎn)向地方統(tǒng)籌加部分積累型的社會化體制(隨著遼寧等11個省份的試點，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌加完全積累型體制)；另一方面又伴隨著不斷加快的人口轉(zhuǎn)變過程，即在經(jīng)濟社會發(fā)展和計劃生育政策雙重作用下，中國顯現(xiàn)出迅速的未富先老趨勢。這樣一種復(fù)雜背景，為中國基本養(yǎng)老保障制度改革帶來了一系列的矛盾或兩難處境。

東歐社會保障體制的改革及借鑒摘要東歐國家經(jīng)過數(shù)年努力，建立了較為完善的社會保障體系，以獨立于國家預(yù)算外的社會保障基金取代了原由國家統(tǒng)包的社會保障體制。社會保障基金由失業(yè)救濟，醫(yī)療保險基金、養(yǎng)老保險基金構(gòu)成，按市場機制運營。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對社會保障制度的改革，把加強社會保障作為保持社會安定的一項重要的政策措施。面對政治和經(jīng)濟體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財政狀況惡化、社會貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會保險，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動力向多種就業(yè)方向的流動，限制了其他經(jīng)濟成分中的職工獲得社會保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會范圍內(nèi)有效地分擔風險。（2）社會保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會保險的社會化程度低，面對迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場經(jīng)濟和國力相適應(yīng)的社會保障體制，就必須改革原有的社會保障制度，使其真正起到促進經(jīng)濟發(fā)展。保障人民生活的作用。

為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對社會保障制度進行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟、養(yǎng)老金制度為重點的改革，改革的主要內(nèi)容有：

（一）優(yōu)化社會保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道

東歐國家將社會保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會保障基金，由統(tǒng)一的全國社會保障理事會按市場機制的原則進行管理。并改變過去社會保障基金完全依靠國家財政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會福利體制改造成多種經(jīng)濟成分參加、多層次的社會福利體制，即由國家、地方政府、社會、企業(yè)和個人共同承擔。社會保障基金主要由失業(yè)救濟、醫(yī)療保險和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會福利體制的核心是建立一個社會福利保護網(wǎng)，使社會的困難階層獲得社會福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。

（二）失業(yè)救濟制度的改革

摘要:我國目前已經(jīng)步入老齡化社會，養(yǎng)老保險制度亟須改革完善，養(yǎng)老保險作為一種宏觀調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，這對推動中國經(jīng)濟社會的迅速前進，解決社會難題影響十分重大。然而中國在養(yǎng)老保險制度實施的進程中出現(xiàn)了許多問題，例如養(yǎng)老保險覆蓋人員少，保障待遇低，同時系統(tǒng)的不公正，這就迫切要求中國對現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制進行改革完善。

關(guān)鍵詞:人口老齡化;養(yǎng)老保險;養(yǎng)老保險制度

一、人口老齡化趨勢下養(yǎng)老保險制度的特點

(一)我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀與特點

1．管理模式混亂無序。養(yǎng)老保險機構(gòu)繁多，提高了其管理運營成本，同時各部門分散管理，之間的責任相互推脫，降低了樣報保險制度的信譽。養(yǎng)老保險制度實行封閉式管理，缺乏監(jiān)督機制。

2．養(yǎng)老保險對象覆蓋程度低。我國目前在社會保險體制中的人數(shù)很少，其中城鎮(zhèn)職工享有養(yǎng)老保險的人數(shù)占城鎮(zhèn)職工的百分之八十，農(nóng)村享有養(yǎng)老保險的人數(shù)占農(nóng)村勞動人口的3%。中國養(yǎng)老保險的覆蓋率還很低，仍有大部分企業(yè)職工與從業(yè)人員排斥在保障體系外。

內(nèi)容摘要：對我國養(yǎng)老保險制度進行完善已經(jīng)刻不容緩。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗和考慮國內(nèi)的實際情況，本文指出，我國應(yīng)該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應(yīng)該進入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機遇期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產(chǎn)生積極的推動作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度完全積累個人帳戶公營管理

20世紀80年代以來，世界上許多國家紛紛進行了養(yǎng)老保險制度改革，90年代以后各轉(zhuǎn)軌國家也各自推出了新的養(yǎng)老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟學的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國取得了良好的效果。它們的經(jīng)驗無疑對于完善我國養(yǎng)老保險制度具有很好的參考價值。

國外養(yǎng)老保險制度改革方案要點

養(yǎng)老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經(jīng)過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在對本國經(jīng)濟增長的負面作用和社保機構(gòu)自身的財務(wù)危機上。20世紀70年代，各國已經(jīng)開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養(yǎng)老保險制度改革

內(nèi)容摘要：對我國養(yǎng)老保險制度進行完善已經(jīng)刻不容緩。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗和考慮國內(nèi)的實際情況，本文指出，我國應(yīng)該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應(yīng)該進入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機遇期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產(chǎn)生積極的推動作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度完全積累個人帳戶公營管理

20世紀80年代以來，世界上許多國家紛紛進行了養(yǎng)老保險制度改革，90年代以后各轉(zhuǎn)軌國家也各自推出了新的養(yǎng)老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟學的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國取得了良好的效果。它們的經(jīng)驗無疑對于完善我國養(yǎng)老保險制度具有很好的參考價值。

一、國外養(yǎng)老保險制度改革方案要點

養(yǎng)老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經(jīng)過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在對本國經(jīng)濟增長的負面作用和社保機構(gòu)自身的財務(wù)危機上。20世紀70年代，各國已經(jīng)開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養(yǎng)老保險制度改革