財政政策對保險政策的影響分析財政政策的有效實施，可實現(xiàn)國民經(jīng)濟的良性發(fā)展，這為保險發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會經(jīng)濟環(huán)境。同時財政政策中的稅收政策，轉(zhuǎn)移支付政策又對保險政策產(chǎn)生直接的影響。

一、稅收政策對保險政策的影響。

稅收政策是國家財政為實現(xiàn)財政收入，調(diào)節(jié)經(jīng)濟而制定的稅收行為規(guī)范。稅收政策對保險政策的影響體現(xiàn)在國家對保險業(yè)的稅收政策上。國家對保險業(yè)的稅收政策是指國家對保險的稅率、稅種以及稅收分配等設(shè)定行為規(guī)范，以實現(xiàn)稅收征收和合理的分配。國家對保險業(yè)的稅收政策是否合理和完善，關(guān)系著保險政策的實現(xiàn)以及保險業(yè)的發(fā)展。

我國長期以來對保險實行的是嚴格的稅收政策，并且稅收制度不盡合理和完善。

1．長期的高稅率和不合理的保險調(diào)節(jié)稅的設(shè)置（1994年以后取消調(diào)節(jié)稅），削弱了保險公司的積累能力。保險公積金是按稅后利潤的一定比例計提的，稅率的高低、稅種的多寡對稅后利潤的影響是顯而易見的。較高的稅率和不合理的調(diào)節(jié)稅的設(shè)置必然減少保險公司的稅后利潤，保險公積金的積累也就自然減少。由于保險公積金是保險償付能力的重要組成部分，因此，長此以往必然會影響到保險公司的償付能力。這有礙培育保險市場主體，穩(wěn)定保險市場的保險政策目標的實現(xiàn)。

2．不公平的所得稅率政策，破壞了保險市場秩序的重要基礎(chǔ)——公平競爭。1997年以前，原中保集團公司的所得稅率高于國內(nèi)其他股份保險公司。外資保險公司的所得稅率一直低于內(nèi)資保險公司。這種不公平的所得稅率政策導(dǎo)致保險市場各競爭主體競爭起點的懸殊。競爭的不公平影響了建立規(guī)范有序的保險市場的保險政策目標的實現(xiàn)。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預(yù)政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導(dǎo)論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標準應(yīng)該包括下列標準。

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了?？沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得干預(yù)。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)

濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當代政府還面對著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實壓力。斯圖亞持?尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預(yù)算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”?？梢?，人們要求公共政策實現(xiàn)的代內(nèi)公平目標，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關(guān)著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機關(guān)付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護自然，并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn)與尊重，進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟、社會

的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉?？?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應(yīng)盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協(xié)調(diào)整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)。需要進一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學者詹姆斯?安德森所說“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益?？梢哉J為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問題的深刻見解，他實際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學者公認，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發(fā)展。人們達成的共識是，代內(nèi)的公平，有助于增強政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟、社會活動對資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節(jié)制性使用，進而，減少對末來發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應(yīng)，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時，代內(nèi)公平的導(dǎo)向下，有利于實現(xiàn)公共政策對經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經(jīng)濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經(jīng)濟是完全競爭的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營造公平的市場競爭環(huán)境，把社會最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎(chǔ)上，滿足社會的當前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來的持續(xù)供給能力，進而又將有助于未來人的發(fā)展。以代際公平為目標的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來的發(fā)展，但其著眼點仍然是當前的發(fā)展，只具有未來發(fā)展的起點意義。代際公平“是從時間特性和人類認識能動性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應(yīng)有的責任感和對未來人類利益的義務(wù)感”。令人擔憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標的政策約束，常常是“從事長期行為的人，只承擔長期行為的成本，而未必能得到長期行為的收益”。其結(jié)果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來的發(fā)展。因此，當代政府的重要責任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導(dǎo)向，使當代人負起歷史與道義的責任，避免其利用相對于未來人“近水樓臺”的優(yōu)勢，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發(fā)和利用。從倫理意義上講，當代政府的公共政策，不僅要從當代人，而且要從未來人的角度，看待有關(guān)發(fā)展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現(xiàn)人類對于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟、社會的未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應(yīng)該注意，這里強調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現(xiàn)，來解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

1資料與方法

1.1文獻檢索。于2018-11-04，采用“家庭醫(yī)生”為主題詞系統(tǒng)檢索中國知網(wǎng)（CNKI，建庫至2018年）中與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估有關(guān)的文獻。由于“家庭醫(yī)生”一詞是國家有關(guān)文件中統(tǒng)一使用的服務(wù)名稱，也是國家衛(wèi)生健康委員會有關(guān)處室的處室名稱，在日常工作中使用較為廣泛，且與以往使用的“責任醫(yī)生”等詞具有一定的區(qū)分度，因此本研究使用“家庭醫(yī)生”作為主題詞進行檢索。1.2文獻納入與排除標準。納入標準：（1）與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估有關(guān)的研究，包括對政府推行的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策在居民的醫(yī)療費用、衛(wèi)生服務(wù)利用、就診選擇等方面所產(chǎn)生的效果進行的評估；（2）來源于中文核心期刊（2014年版），預(yù)防醫(yī)學、衛(wèi)生學類27種期刊和綜合性醫(yī)藥衛(wèi)生期刊《中國全科醫(yī)學》。排除標準：（1）對家庭醫(yī)生簽約服務(wù)本身的工作量、服務(wù)質(zhì)量等進行的評估；（2）對家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)的定性評估和理論研究；（3）家庭醫(yī)生簽約服務(wù)對健康管理效果的研究。由于國外所理解的“家庭醫(yī)生”與國內(nèi)所推行的“家庭醫(yī)生”具有一定差異，本研究未將國外文獻納入研究范圍。本研究側(cè)重于定量評估，定性評估和理論研究可作為未來的研究方向。1.3文獻篩選過程及檢索結(jié)果。提取文獻標題、摘要，必要時查詢?nèi)拇_認，由研究者按納入和排除標準嚴格執(zhí)行文獻篩選。如遇分歧，同相關(guān)研究人員討論并參考第3名研究人員的意見。對于納入研究范圍的文獻，由研究者獨立提取，獲取文獻全文以便進一步進行計量分析。1.4資料整理與分析方法采用Excel2007整理數(shù)據(jù)資料，采用文獻計量學方法對文獻進行分析。

2我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究現(xiàn)狀

本研究最終搜集相關(guān)樣本文獻27篇，來自8種相關(guān)期刊（見表1）。2.1研究發(fā)表時間。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估相關(guān)文獻近兩年逐步增多，其中2018年發(fā)表7篇（25.9%），2017年發(fā)表6篇（22.2%），2016年發(fā)表5篇（18.5%），2005—2015年發(fā)表9篇（33.4%）。需要注意的是，2015年及以前發(fā)表的文獻中所提及的“家庭醫(yī)生”概念與當前國家推行的“家庭醫(yī)生”概念并不完全相同。2.2研究對象。按研究對象的地域進行分類，我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估的研究地區(qū)以上海（17篇，63.0%）和北京（6篇，22.2%）為主，深圳（2篇，7.4%）、杭州（1篇，3.7%）、成都（1篇，3.7%）也有少量研究成果，其他城市未檢到相關(guān)研究成果。按研究對象的范圍進行分類，我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估的研究對象以社區(qū)居民（16篇，59.3%）和患者（10篇，37.0%）為主，也有以醫(yī)療機構(gòu)（1篇，3.7%）為研究對象的研究成果。2.3數(shù)據(jù)資料。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究中，22篇（81.5%）使用的數(shù)據(jù)資料來源于不可開放獲取的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，5篇（18.5%）使用的數(shù)據(jù)資料來源于政府、醫(yī)院等有關(guān)部門的內(nèi)部數(shù)據(jù)。在以問卷調(diào)查為數(shù)據(jù)資料來源的研究中，13篇（59.1%）使用兩期追蹤數(shù)據(jù)，9篇（40.9%）使用橫斷面數(shù)據(jù)；12篇（54.5%）使用概率抽樣方法獲取研究對象，3篇（13.6%）使用非概率抽樣方法獲取研究對象，7篇（31.8%）未對研究對象抽取方法進行說明。2.4研究內(nèi)容。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究中，主要涉及推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)對控制醫(yī)療費用不合理增長、促進分級診療格局形成、提高居民滿意度等方面的影響。目前，比較典型的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究有：肖筱等［9］研究發(fā)現(xiàn)，簽約居民對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的利用率是非簽約居民的2.47倍，簽約居民生病后到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的首診意愿高于非簽約居民；戴衛(wèi)東等［29］研究發(fā)現(xiàn)，簽約家庭醫(yī)生能有效引導(dǎo)常見病、癥狀輕發(fā)展慢的疾病首診，以及復(fù)發(fā)概率高、復(fù)發(fā)病情急、檢測設(shè)備常見并且操作簡單的患者在基層復(fù)診；邱寶華等［12］研究發(fā)現(xiàn)，簽約居民對于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各項指標的滿意度普遍高于非簽約居民；王彤等［26］發(fā)現(xiàn)，患者對社區(qū)簽約的特色服務(wù)滿意度不高，但社區(qū)簽約門診患者對社區(qū)門診醫(yī)療服務(wù)的總體滿意度和對醫(yī)生服務(wù)的滿意度均較高。2.5統(tǒng)計學方法。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究中，6篇（22.2%）僅使用描述性統(tǒng)計方法進行政策效應(yīng)評估，15篇（55.6%）使用t檢驗、χ2檢驗等方法進行政策效應(yīng)評估，5篇（18.5%）通過建立回歸模型進行政策效應(yīng)評估，1篇（3.7%）使用倍差法進行政策效應(yīng)評估。2.6利益沖突我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究中，10篇（37.0%）聲明其不存在利益沖突，17篇（63.0%）未聲明其是否存在利益沖突。

3我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估潛在問題

3.1宏觀層面。3.1.1家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究需要強化因果推理。從政策研究的角度來看，只有因果推理才能為政策的制定和完善提供依據(jù)，而自變量與因變量的統(tǒng)計相關(guān)性對政策的制定和完善作用較為有限。家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究必須重視這一問題。因果推理必須基于反事實框架，干預(yù)組和控制組在其他相關(guān)因素上應(yīng)當保持一致。但由于受到各種條件限制，因果推理在短時間內(nèi)無法成為家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估的主要方式，基于問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的定量分析在未來一段時間中仍然是家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估的重要方式。因此，研究者有必要對其研究結(jié)果是一般的統(tǒng)計相關(guān)還是因果推理進行詳細說明，以提高家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估的科學性。3.1.2家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究各地區(qū)發(fā)展不平衡。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策評估研究存在著發(fā)展不平衡的問題。從樣本文獻來看，我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究的研究對象多集中在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的一線城市，且多從居民或患者個體層面進行研究，使用的統(tǒng)計方法多為常規(guī)方法。3.2微觀層面。3.2.1簽約人群與未簽約人群不屬于隨機分組。根據(jù)國家有關(guān)政策，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)優(yōu)先覆蓋老年人、孕產(chǎn)婦、兒童、殘疾人等人群，以及高血壓、糖尿病、結(jié)核病等慢性病和嚴重精神障礙患者等，到2017年，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)覆蓋率達到30%以上，重點人群簽約服務(wù)覆蓋率達到60%以上［1］。這說明，政府對居民是否簽約家庭醫(yī)生產(chǎn)生了較大的引導(dǎo)作用，每個人是否簽約家庭醫(yī)生的概率并不完全相同，因而簽約人群與未簽約人群不屬于隨機分組。而簽約人群中的重點人群又大多為年齡偏大、健康狀況較差的人群，這些人群的醫(yī)療費用、衛(wèi)生服務(wù)利用等情況勢必不同于普通人群。因此，直接比較簽約人群與未簽約人群間某項指標是否有統(tǒng)計學差異，很有可能使研究結(jié)果存在較大偏倚。3.2.2在基層醫(yī)療機構(gòu)抽取的居民樣本具有傾向性。當選取的受訪者不是來自隨機樣本時，樣本就容易產(chǎn)生選擇偏倚。為了更全面地體現(xiàn)全人群特征，應(yīng)當盡量從社區(qū)中抽取樣本。部分研究者選擇在基層醫(yī)療機構(gòu)抽取受訪者，而這些愿意來基層醫(yī)療機構(gòu)就診的受訪者的行為和生活方式、對基層醫(yī)務(wù)人員的信任程度必然不同于普通人群。需要注意的是，我國相當一部分人群從未到訪過基層醫(yī)療機構(gòu)。因此，在基層醫(yī)療機構(gòu)抽取的居民樣本自身具有傾向性，據(jù)此得出的研究結(jié)果也不能向全人群外推，進而導(dǎo)致研究成果的轉(zhuǎn)化效率較低。3.2.3回歸模型設(shè)置錯誤產(chǎn)生內(nèi)生性問題回歸模。型中的自變量與因變量間若存在雙向因果關(guān)系，將產(chǎn)生內(nèi)生性問題。以研究簽約家庭醫(yī)生對年醫(yī)療費用的影響為例進行說明：一方面，居民簽約家庭醫(yī)生后，作為“社區(qū)守門人”的家庭醫(yī)生可能更好地幫助居民提高健康能力，減少患病風險，進而降低居民年醫(yī)療費用；另一方面，醫(yī)保部門為了配合衛(wèi)生健康行政部門推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，往往會推出一些醫(yī)保報銷優(yōu)惠政策，這也可能導(dǎo)致部分居民為了尋求醫(yī)療費用優(yōu)惠而選擇簽約家庭醫(yī)生。由此可見，簽約家庭醫(yī)生與年醫(yī)療費用間形成了雙向因果關(guān)系，由此得出的回歸結(jié)果將產(chǎn)生聯(lián)立性偏倚，進而影響研究結(jié)果的可靠性。這種問題在樣本文獻中普遍存在。此外，遺漏變量也是產(chǎn)生內(nèi)生性問題的重要原因之一。仍然以研究簽約家庭醫(yī)生對年醫(yī)療費用的影響為例，假如“收入”這一變量被遺漏，那么估計出的簽約家庭醫(yī)生對年醫(yī)療費用的影響就是有偏倚的。其原因是顯而易見的：一方面，收入本身是影響衛(wèi)生服務(wù)利用的因素之一，貧困人群更有可能被納入家庭醫(yī)生簽約服務(wù)重點人群，高收入人群往往可以依靠社會網(wǎng)絡(luò)獲得更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)而對家庭醫(yī)生簽約服務(wù)不感興趣；另一方面，收入還有可能對回歸模型中諸如健康狀況之類的其他變量產(chǎn)生影響。3.2.4政策效應(yīng)評估研究設(shè)計存在潛在問題。為了科學評估家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)，研究者的方案設(shè)計應(yīng)當力求嚴謹。例如部分學者在對家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)進行評估時，僅依靠家庭醫(yī)生簽約服務(wù)實施后的調(diào)查數(shù)據(jù)，而沒有基線調(diào)查數(shù)據(jù)可供比較；部分學者進行評估時，僅依靠簽約人群的調(diào)查數(shù)據(jù)，而沒有未簽約人群的調(diào)查數(shù)據(jù)可供比較；部分學者雖然利用兩期追蹤數(shù)據(jù)進行評估，卻沒有對同一人群進行前后自身比較或未說明前后差異是否明顯；部分學者利用的基線調(diào)查數(shù)據(jù)中簽約人群與未簽約人群的基本特征組間不均衡，從而導(dǎo)致不具有可比性；部分學者在研究中并未區(qū)分居民是否簽約，而直接將基層醫(yī)療機構(gòu)居民滿意度的前后變化歸結(jié)于該機構(gòu)實行了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，這都是不嚴謹?shù)摹?.2.5其他問題。我國家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究中還存在一些其他問題，例如部分學者使用的回歸模型解釋力很低，屬于無效模型；部分學者建立的一般線性回歸模型中的變量既包括個體層面的變量，也包括機構(gòu)層面的變量，可能導(dǎo)致回歸結(jié)果的不可信；部分學者將回歸系數(shù)的正負改變解釋為家庭醫(yī)生簽約服務(wù)實施前后的效果轉(zhuǎn)變，而忽視了前后的回歸系數(shù)均無統(tǒng)計學意義；部分學者對于明顯可通過客觀指標進行評估的內(nèi)容使用主觀指標進行評估；部分學者雖然使用了倍差法對家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)進行評估，但其使用的試驗組與控制組實際上是家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的兩種模式，試驗組和控制組均受到了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的影響。3.3本研究結(jié)論與局限性。目前，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)研究存在著諸多問題，未來應(yīng)強化相關(guān)研究的因果推理，并注重相關(guān)研究的平衡性、充分性。筆者認為，一些不依靠主觀判斷又較為嚴格的方法，諸如傾向評分匹配法、工具變量法、雙重差分法可能更適合于家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究。研究者可以根據(jù)需要，選擇適當?shù)姆椒?，得出結(jié)論。以上分析僅局限于樣本文獻范圍，并不包括全部的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評估研究。筆者對樣本文獻所做的粗淺分析，并非是對以往研究的批評，而是為了讓未來的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)研究更加注重科學性，以期為政策的制定和完善提供決策依據(jù)。作者貢獻：孫華君負責文章的構(gòu)思與設(shè)計、文章的可行性分析；李迪、魏可帥負責文獻收集與整理；孫華君、魏可帥負責撰寫論文；張玲玲、田慧負責論文的修訂；杜汋負責文章的質(zhì)量控制及審校，并對文章整體負責，監(jiān)督管理。

摘要：通過運用單位根檢驗、協(xié)整分析、格蘭杰因果檢驗等計量方法，采集2004—2015年的貨幣、信貸、消費、物價和產(chǎn)出的季度數(shù)據(jù)，對我國貨幣政策信貸傳導(dǎo)的效果進行實證分析表明：從中央銀行貨幣政策到信貸市場的傳導(dǎo)渠道是順暢的，信貸和國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費者物價指數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均消費支出之間存在長期穩(wěn)定性關(guān)系，但不明顯，說明傳導(dǎo)過程中存在一定梗塞，貨幣政策的傳導(dǎo)已不再以信貸傳導(dǎo)機制為主。今后可以從加強信貸管理、進一步調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)、拓寬中小企業(yè)的融資渠道、鼓勵發(fā)展消費貸款等方面，提高信貸傳導(dǎo)對實體經(jīng)濟的支持效果。

關(guān)鍵詞：貨幣政策；信貸傳導(dǎo)；有效性

一、引言

目前，許多國家都把貨幣政策作為抵抗經(jīng)濟周期的一種重要政策工具。與美國等市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國還是一個新興市場國家，市場環(huán)境、經(jīng)濟主體、利率傳導(dǎo)方式等還需要一定時間的培育與成長，這說明我國貨幣政策的調(diào)控環(huán)境、調(diào)控模式、傳導(dǎo)機制等不完全等同于西方國家。隨著我國市場經(jīng)濟改革的持續(xù)深化和金融業(yè)的快速發(fā)展，貨幣政策與宏觀經(jīng)濟調(diào)控、GDP增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定等方面的關(guān)系越來越顯著。信貸傳導(dǎo)是貨幣政策的主要傳導(dǎo)手段，通過金融市場和商業(yè)銀行等載體向?qū)嶓w經(jīng)濟注入貨幣。因此，研究貨幣政策的信貸傳導(dǎo)渠道與效應(yīng)，一直是一個非常具有理論與實踐意義的重要課題。因此，本文正是從上述背景出發(fā)，研究當前由于金融市場的變化而給貨幣政策傳導(dǎo)可能帶來的影響，幫助我們分析影響信貸渠道傳導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性因素，同時，提出央行提高貨幣政策效應(yīng)的對策建議。

二、文獻回顧

貨幣政策信貸傳導(dǎo)效應(yīng)是指貨幣政策對銀行信貸的影響，并進而對產(chǎn)出與物價水平的影響程度，也即是貨幣政策能否影響銀行信貸及產(chǎn)出，以及能有多大程度的影響。國外的研究方面，Bernanke和Gertler（1995）指出，對于克服信貸市場信息不對稱問題，銀行信貸具有天然的比較優(yōu)勢，因此，信貸渠道在貨幣政政策傳導(dǎo)過程中發(fā)揮著重要的作用，同時也使更多企業(yè)的融資渠道比較單一，僅僅依賴于銀行貸款。Eh-rmann(2003)也指出，銀行信貸在貨幣政策傳導(dǎo)中發(fā)揮的作用越重要，銀行信貸對整個國民經(jīng)濟的影響就越大，經(jīng)濟發(fā)展對銀行體系的依賴程度也會較高。我國國內(nèi)有大量學者對信貸渠道進行實證研究。主要觀點有兩種：一是是否存在貨幣政策傳導(dǎo)的信貸渠道，二是信貸渠道在我國的貨幣政策傳導(dǎo)中是否占據(jù)主導(dǎo)地位。大部分學者支持信貸渠道的存在，并實證分析了信貸渠道與貨幣渠道的關(guān)系，信貸渠道如何影響實體經(jīng)濟的發(fā)展。肖新成（2009）使用VAR模型對我國貨幣政策傳導(dǎo)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)貨幣渠道與信貸渠道同時存在，其中，短期內(nèi)，信貸渠道對宏觀經(jīng)濟的影響更為直接迅速，長期來看，貨幣渠道的影響更為明顯[1]。

摘要：作為現(xiàn)代政府管理社會的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內(nèi)在以及外在的強制性，保證了公共政策實現(xiàn)分配社會利益、維護社會秩序的目的；但是強制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對公共政策的倫理分析，將對于目前處于轉(zhuǎn)型期的中國社會，尤其是“漸進式”、“實驗式”的中國社會改革，具有十分重要的意義和作用。

關(guān)鍵詞：公共政策；倫理；價值；人性

中國目前的社會正處于轉(zhuǎn)型時期，但是在轉(zhuǎn)型中，社會呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的態(tài)勢：我國的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，而且情況隨著社會的發(fā)展并沒有根本上的改進，反而有愈演愈烈之勢。這些情況在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等關(guān)系普遍民生方面問題較為明顯和突出。這一實際存在的問題，給未來社會發(fā)展和進一步改革埋下了不穩(wěn)定的隱患和未知因素，給政府更進一步的社會管理和服務(wù)社會功能提出了不易解決的難題。政府從內(nèi)心希望一方面通過傳統(tǒng)公共政策強制性去盡力維系社會舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對公共政策進行了分析。

一、公共政策

關(guān)于政策，官方有一個比較中性的解釋，即“辭?！苯忉尅Ｕ呤沁@樣定義的，政策是“國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則”。從政策定義可以看得出，公共政策應(yīng)該涵蓋一個國家為維系社會發(fā)展而在社會公共事務(wù)方面出臺的的政治方略或策略，或各種必要規(guī)范性文件。對于公共政策的科學定義，幾十年間，未能達成一個所有人接受的感念。學者有的是從階段性的發(fā)展過程中理解的。例如，作為公共行政學標志性人物的美國學者伍德羅威爾遜就認為，“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執(zhí)行者，界定了二者各自的過程管理。有的學者是從公共政策的行為特點來界定的，例如政策科學主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認為，“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃?！盵2]這一定義更加強調(diào)政策的行為特征，從廣義上說政策就是有目標的計劃。還有的學者從其他角度界定公共政策，例如有學者認為：“公共政策是政府為解決公共問題、實現(xiàn)公共管理目標而制定和實施的行為規(guī)范和行動準則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的?！盵3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說公共政策是政府處理公共事務(wù)的一種工具，其自身孕育著強制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

一、我國外貿(mào)政策的現(xiàn)狀

1.中國對外貿(mào)易政策面臨的經(jīng)濟環(huán)境

首先,世界經(jīng)濟一體化進程必然加快促進世界貿(mào)易的發(fā)展，為各國擴大進出口貿(mào)易創(chuàng)造條件，進而推動各國經(jīng)濟的發(fā)展。其次，知識經(jīng)濟的來臨，促使世界各國調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這為中國經(jīng)濟與技術(shù)的發(fā)展提供了機遇。再次，世界各國對外貿(mào)易政策的變化，對中國的對外貿(mào)易提出了更高的要求。

2.我國目前的外貿(mào)政策主要是進口替代政策和出口導(dǎo)向政策

（1）進口替代政策。進口替代政策是指國家采取各種措施，限制某些外國工業(yè)品進口，促進國內(nèi)有關(guān)工業(yè)品的生產(chǎn)，逐漸在國內(nèi)市場上以本國產(chǎn)品替代進口品，為本國工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)工業(yè)化進口替論的宗旨是保護國內(nèi)市場，為民族產(chǎn)業(yè)的成長創(chuàng)造條件。為使國內(nèi)替代產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展，就要使用提高關(guān)稅、實行數(shù)量限制、外匯管制等手段，限制外國工業(yè)品進口，以使國內(nèi)工業(yè)在少競爭、無競爭的條件下發(fā)育成長。

（2）出口導(dǎo)向政策。出口導(dǎo)向政策的出發(fā)點是以出口為主導(dǎo)，它強調(diào)出口的擴大刺激并主導(dǎo)國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展；主張國家要改變?yōu)榱诉M口替代而采取的貿(mào)易保護政策，推行鼓勵工業(yè)制成品出口的關(guān)稅和匯率政策。

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進主義之后分析政策過程的一個重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊闪⒁詠磙r(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經(jīng)濟時期的一元決策體系還是當前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國務(wù)院是主要推動力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態(tài)，以維持其平穩(wěn)發(fā)展。間斷與均衡是農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演變的突出特點，政策變遷的動力主要來源于政黨推動，但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應(yīng)的地方，所以該理論的運用需要與中國國情相結(jié)合，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應(yīng)性；政黨推動

一、引言

農(nóng)村養(yǎng)老保障是我國長期城鄉(xiāng)二元分割下的產(chǎn)物，也是我國社會保障中較為脆弱的部分。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策從建國到現(xiàn)今走過了70年的歷程，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無序的，而是有其自身規(guī)律的?；仡欈r(nóng)村養(yǎng)老保障政策70年的發(fā)展歷程，是豐富中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是指引未來社會保障政策發(fā)展的重要經(jīng)驗積累。當前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究視角呈現(xiàn)多元化的趨勢，如許亞敏從制度經(jīng)濟學的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的歷程和現(xiàn)狀進行思考，指出農(nóng)村養(yǎng)老保障制度處于非均衡的狀態(tài)，并提出相關(guān)的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認知理論審視新中國成立以來農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，得出政府認知的變化是由情境切換引起的，而且使農(nóng)村養(yǎng)老保障呈現(xiàn)“格式塔”轉(zhuǎn)換。[2]李素利和白延濤基于養(yǎng)老保障政策在我國實行的獨特性，從農(nóng)村居民的視角構(gòu)建了政策不確定性調(diào)節(jié)影響政府農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)能力與養(yǎng)老保障服務(wù)質(zhì)量之間關(guān)系的模型。[3]然而，已有文獻從政策過程視角研究農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對新中國成立以來的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進行分析，并依據(jù)中國的具體情境對間斷-均衡框架進行適當?shù)男拚栽鰪娎碚搶χ袊鴮嵺`的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡稱“PET”）由美國學者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學的提出者拉斯韋爾構(gòu)建了“概念圖系”，引導(dǎo)政策過程研究的分階段化[4]，隨后政策過程研究一直是公共政策研究的焦點。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進主義的基礎(chǔ)上，認為政策的演變不僅僅是漸進式的小修小補，同時也存在政策的快速變遷。第一代政策過程模型主要在20世紀五六十年展起來的，決策被認為是漸進的，子系統(tǒng)似乎是永恒的，政治秩序是穩(wěn)定的。漸進主義的代表人物林德布洛姆將政策過程視為部門間相互調(diào)整的過程；另一位漸進認同者韋達夫斯基將漸進理解為通過參與者之間制度的探索性規(guī)則。雖然漸進主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續(xù)把大部分工作納入公共政策過程，而Baumgartner和Jones認為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯過的部分讓我們覺得太重要了，簡直無法忽視”[5]。其實在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經(jīng)常發(fā)生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強調(diào)政策的漸進，且對漸進的過分強調(diào)會導(dǎo)致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來看，很容易得到很多政策是經(jīng)歷了長期的穩(wěn)定和短期的急劇反轉(zhuǎn)。[6]因此，Baumgartner和Jones認為他們提出的間斷-均衡理論源于對強調(diào)穩(wěn)定性、規(guī)則、漸進式調(diào)整和“僵局”的政策過程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節(jié)的”和“偶發(fā)的”，并不總是可預(yù)測的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過程中呈現(xiàn)的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長期的穩(wěn)定狀態(tài)，而且享有特權(quán)的精英群體在這些政策領(lǐng)域占有主導(dǎo)權(quán)；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經(jīng)濟利益既得者在政治斗爭中處于失利狀態(tài)，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態(tài)是Baumgartner和Jones要闡述的重點。為進一步認知間斷-均衡理論，需要對理論中的幾組重要概念進行解釋。（一）政策圖景和政策場域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個重要概念，在早期的文獻中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關(guān)于某一政策的信仰和價值觀”[6]。而后續(xù)的文獻中，政策圖景則以一種簡單易懂的話語被描述出來，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進一步的細化為兩部分，是實證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經(jīng)驗的和評估的，而且評估的部分被稱為“語氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩(wěn)定，而負面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個重要影響因素，通常情況下會被政治競爭者所利用，Baumgartner和Jones利用了機構(gòu)競技場一詞，認為在這一競技場中各個機構(gòu)的利益不一致，會出現(xiàn)不同的政策圖景，競爭者試圖通過控制政策圖景以改變現(xiàn)有的政策。政策場域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權(quán)，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個組織來主導(dǎo)。而且政策場域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場域的變化也會引起政策的變遷，尤其是從子系統(tǒng)政治轉(zhuǎn)換到宏觀政治層面，會加速政策間斷的到來。（二）宏觀政治和子系統(tǒng)政治。宏觀政治和子系統(tǒng)政治的分類主要來源于學者Redford，在其著作《行政國家中的民主》中將美國多元化的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國會、總統(tǒng)和政黨等政治制度；子系統(tǒng)政治是由不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專門政策范疇的次級系統(tǒng)。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國會等高層次、強統(tǒng)合能力且對宏觀性的政策變化起著主導(dǎo)作用的政治要素組成，其中包含了政策大規(guī)模變遷、政策過程出現(xiàn)的重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個正向反饋的過程。而子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團體主導(dǎo)，但不排除子系統(tǒng)存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進性，并不會對政策過程產(chǎn)生大的擾動。[9]另外，宏觀政治和子系統(tǒng)政治處理問題的方式存在差異，宏觀政治處理問題一般是串行的，而子系統(tǒng)政治處理問題可以是并行的。由于子系統(tǒng)政治可以是多元的，能夠同時處理諸多問題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個重要問題。如果一個政策進入了宏觀政治的串行處理過程中，那么該政策便處于轉(zhuǎn)變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中，這就預(yù)示著政策變遷將會出現(xiàn)。一旦問題被提到議程上來，宏觀政治就會加以處理，并爭相努力解決新的熱點問題；而且重大的政策變遷往往會伴隨著一個或多個子系統(tǒng)被破壞的結(jié)果。（三）正反饋和負反饋。在政策間斷和均衡中有兩個反饋機制，一個是正反饋，一個是負反饋。反饋機制本身就是一個循環(huán)的過程，PéterÉrdi認為反饋機制從根本上影響系統(tǒng)的動態(tài)行為。粗略地說，負反饋減少了錯誤或偏離目標狀態(tài)，因此具有穩(wěn)定效應(yīng)；而增加與初始狀態(tài)偏差的正反饋則具有不穩(wěn)定效應(yīng)。[10]正反饋往往會使政策議程進入宏觀政治層面，導(dǎo)致政策的變遷；而負反饋往往與子系統(tǒng)政治關(guān)聯(lián)，會使政策處于穩(wěn)定或均衡的狀態(tài)。[11]一般情況下，子系統(tǒng)政治會反對政策的巨大變遷而維護政策的穩(wěn)定，試圖對政策進行壟斷，形成負反饋機制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個重要的特征，一是政策制定的組織結(jié)構(gòu)是限定的，而且這一結(jié)構(gòu)限制其他人員進入決策過程中來；二是與政策過程相關(guān)的強有力的支持構(gòu)想，這些支持性的政策構(gòu)想一般與那些可以直接和簡單地通過圖景和修辭而被理解的核心政策價值相關(guān)。[7]而一旦政策圖景發(fā)生變化，政策壟斷將會崩潰，正反饋機制就會發(fā)生作用，政策極易進入宏觀政治層面，進而引發(fā)政策的變遷。（四）個體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個體層面的決策和組織層面的決策。決策過程中，在問題的選擇上，個體層面主要是注意力如何分配的問題，而組織層面上體現(xiàn)為議程的設(shè)置。對于問題的屬性，個體層面主要是問題的描述，而組織層面是對問題如何界定，問題的界定是間斷-均衡理論的一個重要基礎(chǔ)。在解決問題的方案選取上，個人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對現(xiàn)有的方案進行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發(fā)政策變遷的一個重要因素，基于有限理性，個體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內(nèi)的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認為注意力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了積極的反饋過程，促4成了政策的快速變化。當政策子系統(tǒng)不受大量關(guān)注時，政策發(fā)展緩慢或漸進式發(fā)展；當注意力轉(zhuǎn)向政策子系統(tǒng)時（可能通過觸發(fā)事件），政策可能會迅速改變。[7]而且，注意力的轉(zhuǎn)換是存在動力來源的，Jones認為注意力轉(zhuǎn)換有四種來源：“事件驅(qū)動”的變化和過程驅(qū)動的變化(外生來源)；代表性聯(lián)系和沖突擴大機制(內(nèi)生來源)。[12]而對于環(huán)境中的信息，由于個體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強調(diào)信息處理在決策系統(tǒng)中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環(huán)境中的信號并優(yōu)先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設(shè)置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對傳統(tǒng)的成比例的信息處理模型，認為系統(tǒng)中將會存在對來自環(huán)境輸入的持續(xù)監(jiān)測。以往成比例的信息處理模型認為問題將會直接根據(jù)他們的嚴重性成比例界定，解決方案也會根據(jù)他們解決問題的效率進行排列。這將是一個完全成比例的過程：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會與來自環(huán)境信號中任何變化規(guī)模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認為信息處理應(yīng)該是不成比例的，于是發(fā)展出了一個不成比例的信息處理模型，認為政策決策在預(yù)測上不成比例，因為政策制度往往對小的變化反應(yīng)不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關(guān)注），對大的變化反應(yīng)過度（當注意力轉(zhuǎn)向先前被忽視的政策子系統(tǒng)）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進性政策理論或純粹的理性選擇理論的問題的，而是以拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，來處理政策均衡和政策間斷問題。[9]間斷-均衡理論建基在美國的政治體制下，在美國甚至歐洲諸多國家具有很強的適用性，尤其在預(yù)算領(lǐng)域。二十世紀五十年代到九十年代，漸進主義模型一直在政策過程理論中占據(jù)主導(dǎo)地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》后，源于生物進化論的間斷均衡理論取代了漸進主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻不斷涌現(xiàn)，如Breunig等人考察了美國國家預(yù)算過程，以評估預(yù)算漸進主義與預(yù)算間斷的長期預(yù)算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內(nèi)容編碼的歐洲理事會結(jié)論的新數(shù)據(jù)集，發(fā)現(xiàn)間斷-均衡理論適用于歐洲理事會的政策議程。[16]

從國際貿(mào)易產(chǎn)生和發(fā)展的歷史考察，對外貿(mào)易政策可歸納為自由貿(mào)易政策和保護貿(mào)易政策兩大類型。所謂自由貿(mào)易政策是指國家放寬或是取消對進出口貿(mào)易的限制，對本國進口商品不給予特權(quán)或優(yōu)惠，使商品能自由進口和出口，在國內(nèi)外市場上自由競爭。保護貿(mào)易政策是指國家采取各種限制進口的措施，以保護本國商品在本國市場上免受國外商品競爭，并對本國出口商品給予優(yōu)惠和補貼，以鼓勵商品出口，即獎出限入。一個國家選擇哪一種對外貿(mào)易政策，取決于該國的經(jīng)濟發(fā)展水平和其在國際經(jīng)濟中所處的地位。不同的國家在同一歷史時期實行的貿(mào)易政策會不同，一個國家在不同的發(fā)展時期實行的貿(mào)易政策也不會相同。

一、新中國成立后，我國保護貿(mào)易政策的演變

從建國到1978年期間，根據(jù)當時的國內(nèi)外經(jīng)濟政治形勢，我國實行的是國家管制的封閉型的保護貿(mào)易政策。這種封閉型貿(mào)易政策實質(zhì)上也就是過度的保護貿(mào)易政策，對保護的對象不加正確選擇，沒有明確的保護期限，因此，這種政策存在不少弊端：(1)不利于我國工業(yè)的進步。在高度保護政策上成長的民族工業(yè)，猶如溫室中的花朵，成本較高，享受特殊的優(yōu)惠待遇，無競爭壓力，難以形成技術(shù)革新、提高產(chǎn)品質(zhì)量的動力；(2)容易致國內(nèi)資源的低效率配置。由于受保護的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)享受各種優(yōu)惠，國內(nèi)資源會爭相流入這些低效率的部門。(3)失去了參與國際分工，獲取比較利益，充分利用國際生產(chǎn)力的機會?？傊?，這種政策使經(jīng)濟的內(nèi)向程度加深，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與國外先進國家的差距拉大，延緩了工業(yè)化的速度。

隨著國內(nèi)外經(jīng)濟政治形勢的變化，尤其是黨的十一屆三中全會的召開，作出了對內(nèi)搞活對外開放的英明決策，原來的封閉型的保護貿(mào)易政策已不能適應(yīng)這種變化的形勢，改革勢在必行，由國家統(tǒng)制下的封閉型保護貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲医y(tǒng)制下的開放型的保護貿(mào)易政策。開放型的保護貿(mào)易政策是對外貿(mào)易活動由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、控制和調(diào)節(jié)，積極參與國際分工和國際交換，使對外貿(mào)易高速發(fā)展，促進我國生產(chǎn)力的提高。在進口方面，把積極引進先進技術(shù)和設(shè)備，大力吸收外資作為戰(zhàn)略重點，同時，適當進口滿足人民物質(zhì)和文化生活所需的生活用品和物資。在出口方面，根據(jù)我國的情況和國際市場的需要，利用我國自然資源的優(yōu)勢，擴大礦產(chǎn)品、耐用消費品和農(nóng)副產(chǎn)品的出口，努力把初級產(chǎn)品、粗加工制品加工成工業(yè)制成品出口。總之，這一時期的對外貿(mào)易政策是與改革開放的政策相一致的。隨著出口貿(mào)易政策開始走向自由化，高度，這種高度保護的進口貿(mào)易政策已不能適應(yīng)我國參與多邊貿(mào)易活動和進一步對外開放的形勢。因此，從1992年以來，對進口貿(mào)易政策進行了改革，使貿(mào)易保護程度大大降低，提高了民族企業(yè)的競爭意識和競爭能力，促進了經(jīng)濟體制改革的良性發(fā)展，提高了我國在國際經(jīng)濟中的地位。

二、適度保護

貿(mào)易政策是符合我國現(xiàn)階段基本國情和對外開放政策的必然選擇

一、文獻綜述

1.西方經(jīng)濟學關(guān)于貨幣政策有效性的爭論

在西方經(jīng)濟學的主要流派中，凱恩斯學派和貨幣學派認同貨幣政策的作用，而理性預(yù)期學派則提出不同意見。

(1)凱恩斯學派。凱恩斯認為，“有效儲蓄之數(shù)量乃定于投資數(shù)量，而在充分就業(yè)限度以內(nèi)，鼓勵投資者乃是低利率。故我們最好參照資本之邊際效率表，把利率減低到一點，可以達到充分就業(yè)”?？梢?，凱恩斯雖然偏愛財政政策，但也不否定貨幣政策的作用。

之后，凱恩斯主義者漢森、薩繆爾森、索羅和托賓等人也肯定了貨幣政策的作用。隨著他們對貨幣政策作用的認識的加深，他們提出了“逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)”的“相機抉擇”的貨幣政策主張。

(2)貨幣學派。貨幣學派的代表人物弗里德曼認為，“貨幣政策能夠防止貨幣本身成為經(jīng)濟波動的一個主要根源”，“貨幣政策能夠發(fā)揮的第二個作用，是為經(jīng)濟運行提供一個穩(wěn)定的環(huán)境——繼續(xù)用米爾的比喻，就是使貨幣政策這架機器潤滑運行”，“貨幣政策有助于抵消經(jīng)濟體系中來自其他方面的主要波動”。由此可知，弗里德曼充分肯定貨幣政策對穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。