原文標題:政策性銀行轉型方向已定:綜合性開發(fā)金融機構

“未來的政策性銀行,不僅要在進出口方面融入國際經(jīng)濟,同時在國際資本流動、收購兼并、資源的互相補充等方面也要發(fā)揮重要作用?！?月29日,央行行長周小川在一次會議上對中國政策性銀行未來發(fā)展做出的判斷,也揭開了政策性銀行在新形勢下轉型方向的謎底—“綜合性開發(fā)金融機構”。

“‘綜合性開發(fā)金融機構’一方面要從事政策性非盈利業(yè)務來彌補‘市場失靈’,另一方面要開展商業(yè)性盈利業(yè)務來避免‘政府失靈’,使銀行實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展?！敝袊缈圃航鹑谒L李揚如此解釋。

而在改革方向確定之后,“現(xiàn)在重要的是如何找到一條合適的轉型之路?！敝醒胴斀?jīng)大學金融學院賀強教授告訴《中國經(jīng)濟周刊》。

按照央行預定的工作時間表,2006年政策性銀行將按“一行一策”的原則,分步制定、實施改革方案?！吨袊?jīng)濟周刊》獲悉,國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行3家政策性銀行的“個性化”改革方案均已完成,并由央行上報到了國務院。

政策性銀行要“變臉”

一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，加大了對重點產(chǎn)業(yè)、基礎設施、進出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。最初設立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補市場資源配置不足。20世紀九十年代初，我國市場經(jīng)濟剛起步，經(jīng)濟結構不合理問題一直困擾著經(jīng)濟發(fā)展。房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)因缺乏投資，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。同時，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風險。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法，地方財政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口，給農(nóng)民“打白條”現(xiàn)象嚴重，直接侵害了農(nóng)民利益，引起了國務院領導的高度重視。最后，為專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要。專業(yè)銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務；另一方面，專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè)務掩蓋了實際經(jīng)營虧損。為解決上述問題，確保央行調(diào)控基礎貨幣主動權，1994年我國成立了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機構各項貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關法律制度保障業(yè)務運營。我國政策性銀行至今沒有單獨的立法，成立時國務院的批復文件也沒有根據(jù)發(fā)展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業(yè)務進一步發(fā)展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設立并經(jīng)營，金融制度通過立法確定，并根據(jù)情況變化及時修訂和補充，如《日本開發(fā)銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》等。

2、國家信用和擔保內(nèi)容缺失。開發(fā)銀行屬于政府獨資經(jīng)營的政策性銀行，享有準財政資信等級，這是開發(fā)銀行運營的基礎。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實質性內(nèi)容，在資本金補充、財政補貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規(guī)范的政策性銀行相比，存在較大差距。

一、政策性銀行中的契約責任

傳統(tǒng)民法理論認為，契約是完全對等的個人之間通過自由協(xié)商締結的協(xié)議，其價值基礎在于承諾。社會契約論屬于國家政治權力學說，其核心內(nèi)涵是人們讓渡自己的部分權利給國家，由國家來確保人們的自由和安全。①社會化契約包括虛擬契約理論與具體契約兩部分，民眾讓渡經(jīng)濟職能這一環(huán)節(jié)無需明示，是一種虛擬理論;而政府、第三部門、消費者、利益相關方、中介機構等各方相互之間通過協(xié)議、章程、行業(yè)規(guī)范、法律等建立的權、責、利關系，是社會化契約中的實際的、具體契約。社會化契約的具體化構建被認為是公共管理領域的一次重大進步。新公共管理便是社會化契約的具體實踐。其核心仍是契約，通過多種形式以契約責任約束政府、第三方部門、消費者、利益相關方、民眾等各方，但突破了傳統(tǒng)契約“承諾”理論限制，法律、習慣、組織性、社會性交換、人們對未來的期待等均可以成為契約內(nèi)容。根據(jù)準公共產(chǎn)品理論，與部分行業(yè)、部分領域或部分群體有直接利益關系，但關乎社會整體利益和社會正義，如能源、三農(nóng)等產(chǎn)業(yè)，屬于準公共產(chǎn)品。通過政策性銀行為準公共產(chǎn)品提供金融支持，既可以彌補市場失靈，又可以避免財政配置低效，因此，成為大多數(shù)國家金融市場配置必選項之一。②政策性銀行便是國家接受社會公眾讓渡的經(jīng)濟職能再次尋求的準公共產(chǎn)品供應商，即第三部門。但目前我國政策性銀行發(fā)展中產(chǎn)生“四個低效率”，即，重視社會效應忽視經(jīng)濟效益而產(chǎn)生的低效率;重經(jīng)濟效益忽視社會效益產(chǎn)生的低效率;與商業(yè)銀行非協(xié)調(diào)合作的效率;適應性差導致的金融資源錯配產(chǎn)生的低效率。這種低效率最終導致“商業(yè)性金融看起來更像是政策性金融，而政策性金融看起來更像是商業(yè)性金融”，金融領域混亂、無序。表面上主要是責任制建設薄弱、監(jiān)管不力、考評機制缺失造成，根本上是各方角色模糊，職責不清。通過新公共管理中契約關系的構建解決政策性銀行運行效率低下的問題十分必要。

二、政策性銀行契約體系構建的外部條件

(一)明確的契約目標

新公共管理契約責任盡管是為代政府實現(xiàn)公共管理的目的，并不排斥經(jīng)濟效益，在準公共產(chǎn)品領域尤其如此。因此，新公共管理出現(xiàn)多目標化，包括社會效益目標、經(jīng)濟效益目標、程序性目標等，但不同的公共領域目標應有所不同，且必須明確。那么政策性銀行的目標究竟應是政策性還是商業(yè)性，是堅持經(jīng)濟有效性，還是社會合理性?若堅持社會效益為目標，還要不要市場化?金融資源論認為，在資源配置目標上，商業(yè)性金融配置首要目標是經(jīng)濟有效性，政策性金融配置首要目標是社會合理性。公共選擇理論認為，政府必須履行特定職能，處理市場不能解決的問題，也就是說，政府必須彌補市場失靈。①從中國現(xiàn)實來看，政策性銀行建立15年來，中國國民經(jīng)濟金融化程度大幅提高，市場能力越來越強，各行業(yè)發(fā)展更加充分和成熟，需要政策性銀行支持的傳統(tǒng)領域逐步縮小。但仍有一些行業(yè)和領域需要國家“扶上馬、送一程”，如“三農(nóng)”行業(yè)、縣域經(jīng)濟、小微企業(yè)、技術創(chuàng)新企業(yè)，事關經(jīng)濟結構調(diào)整和國家競爭力提升的某些高風險性投資產(chǎn)業(yè)和領域，商業(yè)性金融機構普遍不愿介入，仍需政策性金融落實國家各項政策目標。由此可見，政策性銀行仍應堅持政策性社會效益目標毋庸置疑，但政策性目標是否為第一目標?筆者認為，經(jīng)濟效益至上的商業(yè)性金融的負面效應正是政策性金融彌補和糾偏的價值所在。商業(yè)性金融根據(jù)“金融啄序”規(guī)律，垂青低風險高回報的優(yōu)質客戶，忽視和拒絕高風險低回報的弱勢行業(yè)領域，造成強者恒強、弱者恒弱的“馬太效應”，正因為此，需要政策性銀行作為“白馬騎士”來解決市場失靈。若政策性銀行也以經(jīng)濟效益為第一目標，則加劇了商業(yè)性金融的負面效應。因此，政策性是政策性銀行的靈魂，代為執(zhí)行國家責任，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹產(chǎn)業(yè)和金融政策是政策性銀行的天職。市場化運作是指經(jīng)濟主體根據(jù)市場經(jīng)濟的運行規(guī)律和市場機制的要求，按照企業(yè)化的運營方式通過市場配置內(nèi)外部資源，實現(xiàn)自身效益最大化的經(jīng)營手段。②公共設施與公共服務項目可以實行市場化運作。政策性銀行也要承擔市場風險，按照市場化原則辦事。但市場化運作是手段而不是目的。將市場化當做目的，為了市場化而市場化，在經(jīng)濟領域內(nèi)屢見不鮮。如果我國電網(wǎng)改革，強行引入競爭實行市場化，將電網(wǎng)南北分治，但各自在南北領域內(nèi)仍然是壟斷，有市場化之“名”，卻無市場化之“實”。在經(jīng)濟學上，如果某項技術產(chǎn)品呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟特征，即生產(chǎn)的邊際成本少于相關范圍的產(chǎn)量平均成本，即具有了自然壟斷的特點。在實踐中，電力、網(wǎng)絡等基礎設施系統(tǒng)的固定成本巨大，且為一次性投入，增加新的準入者則需要重復建設，是一種巨大的資源浪費。③對于有些領域市場化不僅不是包治百病的“靈丹妙藥”，而且還造成重復建設的資源浪費。政策性銀行采用市場化運作與其堅持社會效益的政策性目標并無沖突。在契約體系建設中，仍應堅持社會效益的目標，同時將市場化運作融入到契約建立、履行、評價等各個環(huán)節(jié)，確保資源的有效配置和各方積極性的充分發(fā)揮。

(二)責、權、利角色的合理設置

摘要：隨著與世界經(jīng)濟的接軌，我國高度集中的政策性銀行多頭監(jiān)管模式越來越不適應參與國際競爭的需要，這種監(jiān)管模式存在著權力分散、責任不明確以及人力資源浪費等各種問題。本文擬從我國政策性銀行的監(jiān)管著手，通過與其他國家的監(jiān)管機制進行比較與分析，找出政策性銀行與商業(yè)性銀行監(jiān)管的不同點，以期對我國的政策性銀行監(jiān)管機制的改革有所借鑒。

關鍵詞：政策性銀行；商業(yè)性銀行；監(jiān)管；國際比較；啟示

一、問題的提出

我國長期以來實行高度集中的金融管理體制，在很長一段時間內(nèi)，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業(yè)銀行，并承擔對金融活動的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1978年后，我國實行改革開放政策，推動了金融監(jiān)管體制的改革，先后設立了國家外匯管理局(SAFE)、中國證券監(jiān)督管理委員會(CSIIC)、中國保險監(jiān)督管理委員會(CIRC)，實行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管。加入WTO以后，金融業(yè)對外開放不斷擴大，面臨更多的風險和挑戰(zhàn)，要求必須加強金融監(jiān)管，防范和化解金融風險。2003年4月，我國進一步改革金融監(jiān)管體制，成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，分離了中央銀行對銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管職能，中央銀行負責宏觀調(diào)控和金融穩(wěn)定。在上述各金融機構的職能方面，銀行方面的事務歸銀監(jiān)會管轄，證券方面的事務歸證監(jiān)會管轄，而保險方面的事務則交由保監(jiān)會。[1]“五龍治水”的監(jiān)管模式以監(jiān)管的權力劃分為特征。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式逐漸不適應高速發(fā)展的金融市場的需要。

由于監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不健全，在面對金融創(chuàng)新的時候，各監(jiān)管部門往往從各自的監(jiān)管角度出發(fā)，這時常造成各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管沖突。例如：2003年初，貨幣市場基金推出方案上報證監(jiān)會，因銀監(jiān)會和證監(jiān)會在政策協(xié)調(diào)上未達成一致，貨幣市場基金出臺時間被一再推遲。當時爭議的問題之一就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金，監(jiān)管權到底該歸屬證監(jiān)會、央行，還是銀監(jiān)會?類似的情形也出現(xiàn)在商業(yè)銀行發(fā)行次級債的過程中。2003年底，銀監(jiān)會通過一項政策，銀行得以通過發(fā)行次級債增加資本實力，但2004年3月末，保監(jiān)會卻發(fā)文對保險公司買入次級債進行限制。諸如此類的例子還有很多。長此以往，這種各監(jiān)管機構之間的沖突會成為金融產(chǎn)品創(chuàng)新的阻礙。

金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監(jiān)管模式加劇了各部門在大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協(xié)調(diào)的復雜性，加大了總體成本，降低了政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害了政府部門的公信力。[2]另外，金融市場的現(xiàn)代化水平不斷提高，使監(jiān)管難度加大，短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為愈發(fā)困難。

[內(nèi)容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現(xiàn)的一種新型法人，具備我國法律關于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人，因為政策性銀行的性質和任務的特殊性決定了其既不是企業(yè)法人、機關法人，也不是事業(yè)單位法人、社會團體法人；“入世”后強調(diào)公私法的區(qū)分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應是公法人，具有充分的根據(jù)。理論界對政策性銀行法律地位的認識存在偏差，應予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構。1政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預、協(xié)調(diào)經(jīng)濟的產(chǎn)物。2當今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)信用保險公庫；韓國設有韓國開發(fā)銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業(yè)銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設有法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業(yè)設備信貸銀行等政策性銀行；美國設有美國進出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著獨特而重要的作用，構成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行（1994年3月17日）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質問題卻并不明確。筆者認為，在我國加入世貿(mào)組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創(chuàng)新。

二、我國政策性銀行是獨立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

[內(nèi)容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現(xiàn)的一種新型法人，具備我國法律關于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人，因為政策性銀行的性質和任務的特殊性決定了其既不是企業(yè)法人、機關法人，也不是事業(yè)單位法人、社會團體法人；“入世”后強調(diào)公私法的區(qū)分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應是公法人，具有充分的根據(jù)。理論界對政策性銀行法律地位的認識存在偏差，應予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構。1政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預、協(xié)調(diào)經(jīng)濟的產(chǎn)物。2當今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)信用保險公庫；韓國設有韓國開發(fā)銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業(yè)銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設有法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業(yè)設備信貸銀行等政策性銀行；美國設有美國進出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著獨特而重要的作用，構成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行（1994年3月17日）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質問題卻并不明確。筆者認為，在我國加入世貿(mào)組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創(chuàng)新。

二、我國政策性銀行是獨立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人?！度毡据敵鋈脬y行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

[摘要]當前,農(nóng)業(yè)政策性銀行正處于改革與發(fā)展關鍵時期,農(nóng)業(yè)政策性銀行要在全面建設小康社會的偉大歷史進程中發(fā)揮重要作用,必然會在理論和實踐上遇到“建設一個什么樣的農(nóng)業(yè)政策性銀行”和“如何建設農(nóng)業(yè)政策性銀行”的問題,為此,本文提出了以開放的理念、創(chuàng)新的思維、前瞻的觀念來選擇打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的路徑。

[關鍵詞]資本整合;股份改造;轉型模式;構思

一、實行資本整合,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性銀行轉型

金融是國民經(jīng)濟的命脈,農(nóng)業(yè)政策性銀行也同樣具有十分重要的地位。社會主義市場經(jīng)濟是以公有制為主體的市場經(jīng)濟,實行農(nóng)業(yè)政策性銀行股份制必須采取國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的控股方式以確保國有股份制政策性銀行的公有制性質。在此前提下使非國有經(jīng)濟股份(包括外資股份)進入國有農(nóng)業(yè)政策性銀行。在操作上,先對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在維護國有資產(chǎn)權益的基礎上進行股份制改造,具體辦法是將銀行資本金劃分為國家股、法人股、個人股和外資股,對現(xiàn)有銀行資產(chǎn)通過評估后作為國家股由國有資產(chǎn)委托人負責,法人股出售給包括民營企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)法人,個人股出售給私人和個人(包括本行職工),為適應銀行業(yè)務國際化的要求,向海外發(fā)行外資股,使目前銀行高度集中的、單一的國家產(chǎn)權主體變?yōu)閲铱毓?、國有與非國有共同持股的社會形式,從根本上改變國有銀行的產(chǎn)權結構,讓民營股東、私人股東、個人股東與國有資產(chǎn)委托人一起共同負責對農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營者的選擇和監(jiān)督。這有利于尋找真正的人,保證農(nóng)業(yè)政策性銀行以執(zhí)行政策最優(yōu)化和政策執(zhí)行成本最小化為原則,以兼顧社會效益和經(jīng)濟效益為目標,把農(nóng)業(yè)政策性銀行打造成符合市場經(jīng)濟要求的有效率的銀行。這樣,突破了單一的產(chǎn)權形式,實現(xiàn)了產(chǎn)權的多元化和可交易性。農(nóng)業(yè)政策性銀行的最終目標定位應該走商業(yè)化改革之路,實行股份制改造并公開上市。這個過程只是一個建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初始步驟,而不是改革的終結。當這個步驟完成后,雖然在銀行內(nèi)部形成了一個規(guī)范的公司治理結構,但這并不意味著銀行的激勵機制和監(jiān)督機制就一定是有效和到位的。所以,當農(nóng)業(yè)政策性銀行完成上市之后,國有資本應該選擇合適的時機從中逐漸退出。一方面能進一步改善銀行的股權結構,讓一些真正關心銀行盈利和風險狀況的中外戰(zhàn)略投資者成為銀行的大股東;另一方面,政府也可利用減持所獲資金來核銷從農(nóng)業(yè)政策性銀行剝離的歷史壞賬。這有利于農(nóng)業(yè)政策性銀行增加資本實力,從而增強風險抵抗能力,提高營運水平和競爭能力。同時,要建立適合要求的公司治理結構,按照打造一個資本充足、產(chǎn)權明晰、治理完善、內(nèi)控嚴密、運營安全、支農(nóng)有力、服務和效益良好,具有可持續(xù)發(fā)展能力和支持能力的現(xiàn)代股份制農(nóng)業(yè)政策性銀行的要求,建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層(即通常所說的“三會一層”)為主體的較為完善的組織架構。

二、充實資本金,增強資金實力

國外政策性銀行的資本充足率普遍高于商業(yè)銀行,如印度為39.05%,泰國為20.63%,而中國農(nóng)業(yè)政策性銀行成立時注冊資本金為200億元人民幣,其中由農(nóng)業(yè)銀行轉劃70億元,工商銀行劃轉30億元,人民銀行劃轉10億元,其余部分通過財政對農(nóng)業(yè)政策性銀行自身繳稅退庫的資金逐步充實,到2003年底,實收資本金為165.46億元,資本金占農(nóng)業(yè)政策性銀行全部信貸資產(chǎn)的比例僅為2.39%。不僅低于《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的要求,也遠低于國內(nèi)銀行業(yè)的一般水平。中央財政要加快充實農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本金,通過稅后利潤轉增,年度稅收返還和財政直接增補等措施,使農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本充足率達到《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的8%的要求。還可以借鑒商業(yè)銀行的做法,允許農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)行次級債券,由地方財政或企業(yè)法人,出資入股,擴充資本金,調(diào)動地方和民間財富幫農(nóng)扶貧的積極性,還要建立政策性金融的財政補償機制,建立中央和省級金融支農(nóng)風險基金,向政策性金融機構提供貼息和呆賬損失彌補,充實和加強農(nóng)業(yè)政策性銀行資本和抗風險實力。建立穩(wěn)定的資金來源渠道,改變完全依賴再貸款的局面。

摘要：在我國政策性銀行包括中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，這三家銀行在經(jīng)濟建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展、對外貿(mào)易等方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著我國市場化體制改革的不斷深入，政策性銀行在全面發(fā)展的過程中也存在許多方面的問題，尤其是經(jīng)營與改革中的資金比率比較低，業(yè)務范圍比較窄。本文通過基于財務視角對政策性銀行的經(jīng)營效率進行全面的分析和總結，明確當前政策性銀行經(jīng)營開展的存在不足，并且提出相應的解決對策，促進政策性銀行實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：財務；政策性銀行；經(jīng)營效率

政策性銀行作為我國銀行體系重要的組成部分，最主要的目的就是通過特殊的經(jīng)營貨幣政策，保證貨幣流通的安全穩(wěn)定，并且追求保本微利，實現(xiàn)政策與市場的雙贏發(fā)展，為此在政策性銀行財務效率監(jiān)管的過程中，最主要的就是對相關的經(jīng)營指標進行全面的分析，包括經(jīng)營效率、成本費用以及穩(wěn)定性。當前我國的三家政策性銀行由于在管理的過程中缺乏完善的法律法規(guī)，所以經(jīng)過20余年的經(jīng)營和發(fā)展，各自都有著不同的發(fā)展軌跡和規(guī)劃，通過對于政策性銀行的經(jīng)營效率以及實際的變化情況進行分析，能夠充分的調(diào)整政策性銀行的相關財務指標，促進我國政策性銀行實現(xiàn)長遠穩(wěn)定的發(fā)展。

一、政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行就是指由政府建立的，通過參股的方式來保證政策性的融資活動的金融機構，政策性銀行能夠深刻貫徹圣府的社會經(jīng)濟政策，而且在特定的業(yè)務范圍內(nèi)，可以直接或間接地開展政策性融資，最主要的目的就是實現(xiàn)政府對于社會和經(jīng)濟的宏觀調(diào)控管理。我國在1994年相繼成立了三家政策性銀行，對我國的基礎設施建設，重點產(chǎn)業(yè)支持以及農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要的政策性支持，也增強了我國部分產(chǎn)業(yè)政策的全面發(fā)展，但是由于當前我國改革開放水平不斷提高，政策性銀行在發(fā)展的過程中也面臨著許多方面的問題，尤其是經(jīng)營效率受到了明顯的沖擊。（一）政策性銀行資產(chǎn)質量回歸合理化。由于經(jīng)濟形勢整體下滑，很多企業(yè)出現(xiàn)虧損經(jīng)營的狀況，這樣也就導致銀行出現(xiàn)大量的不良貸款，而我國的政策性銀行不良貸款率存在明顯的下降趨勢，但是因為政策性銀行的總體不良貸款率均比全國平均水平比較低，所以政策性銀行能夠比較好地控制。不良貸款率的整體水平，并且回歸到合理的區(qū)間范圍。（二）政策性銀行凈利息收入不斷上升。我國的政策性銀行建設主要以配合政府社會經(jīng)濟政策為主，尤其是在特定的業(yè)務領域內(nèi)，通過直接或間接地開展政策性融資活動，不僅可以促進當?shù)卣娜姘l(fā)展，而且也能夠促進社會的整體進步，這樣就使得政策性銀行自身的凈利息收入要遠遠低于商業(yè)銀行，此外為了能夠促進各行各業(yè)的建設國家還會對相關產(chǎn)業(yè)方面提供大量的政治優(yōu)惠政策導致政策性銀行自身的利息收入水平比較高，但是隨著三家政策性銀行的快速發(fā)展，三家政策性銀行的利息均有明顯的回升，并且也在逐年遞增，通過對于地區(qū)經(jīng)濟的建設與服務，促進城市化的整體質量，也能夠保證利息的總體收入得到全面的提升。盡管政策性銀行并不是以盈利為主要的目的，但是依然要保證資金的使用效率和收益最大化，所以在政策性銀行快速發(fā)展的過程中，大多數(shù)的政策性銀行平均資產(chǎn)收益都有明顯的下降。尤其是以國家開發(fā)銀行和農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主的政策性銀行由于沒有完全實現(xiàn)商業(yè)性的運作，造成政策性而使得整體盈利水平不斷下降。（三）政策性銀行的經(jīng)營收入趨于穩(wěn)健。在大多數(shù)情況下，政策性銀行的股東收益率，始終處于非穩(wěn)健的經(jīng)營狀態(tài)。但是隨著我國產(chǎn)業(yè)結構的不斷調(diào)整，經(jīng)營水平得到全面的增強，也提高了三家政策性銀行經(jīng)營狀態(tài)的穩(wěn)定性，并且也能夠促進資產(chǎn)負債結構更加的完善。

二、政策性銀行經(jīng)營效率的分析

一、目前監(jiān)管部門對政策性銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容

(一)市場準入監(jiān)管。監(jiān)管機構依法對政策性銀行的設立、變更和終止的審查和審批，對其業(yè)務范圍和職能定位進行界定。

(二)高級管理人員任職資格審查及年度考核。主要從德、能、勤、績以及接受監(jiān)管機構非現(xiàn)場監(jiān)管情況等五個方面進行審查和考核。

(三)合規(guī)性檢查。對照政策性銀行的《金融機構法人許可證》、《金融機構營業(yè)許可證》，檢查設置或變更事項審批手續(xù)是否完備，是否超授權、超范圍經(jīng)營，高級管理人員變更手續(xù)是否完備，業(yè)務經(jīng)營狀況是否合法合規(guī)，內(nèi)控制度是否完善等。

(四)日常的非現(xiàn)場監(jiān)管。根據(jù)政策性銀行定期呈報的報表、報告，主要從五個方面的監(jiān)管指標：貸款投向指標、安全性指標、流動性指標、效益性指標及總量控制指標進行業(yè)務分析和監(jiān)督。

二、監(jiān)管中存在的問題

一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，加大了對重點產(chǎn)業(yè)、基礎設施、進出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。最初設立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補市場資源配置不足。20世紀九十年代初，我國市場經(jīng)濟剛起步，經(jīng)濟結構不合理問題一直困擾著經(jīng)濟發(fā)展。房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)因缺乏投資，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。同時，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風險。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法，地方財政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口，給農(nóng)民“打白條”現(xiàn)象嚴重，直接侵害了農(nóng)民利益，引起了國務院領導的高度重視。最后，為專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要。專業(yè)銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務；另一方面，專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè)務掩蓋了實際經(jīng)營虧損。為解決上述問題，確保央行調(diào)控基礎貨幣主動權，1994年我國成立了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機構各項貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關法律制度保障業(yè)務運營。我國政策性銀行至今沒有單獨的立法，成立時國務院的批復文件也沒有根據(jù)發(fā)展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業(yè)務進一步發(fā)展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設立并經(jīng)營，金融制度通過立法確定，并根據(jù)情況變化及時修訂和補充，如《日本開發(fā)銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》等。

2、國家信用和擔保內(nèi)容缺失。開發(fā)銀行屬于政府獨資經(jīng)營的政策性銀行，享有準財政資信等級，這是開發(fā)銀行運營的基礎。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實質性內(nèi)容，在資本金補充、財政補貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規(guī)范的政策性銀行相比，存在較大差距。