政府債務(wù)管理辦法

第一條為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，提高政府債務(wù)資金使用效率，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《政府債務(wù)管理辦法》等規(guī)定，結(jié)合本實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，是指由政府及其所屬部門、單位，經(jīng)批準(zhǔn)依法舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需由政府償還的債務(wù)。包括政府內(nèi)債和外債。

第三條本辦法適用于各級(jí)政府債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保以及對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督管理。國(guó)家、省對(duì)政府債務(wù)管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條和區(qū)、縣、開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政部門（以下稱財(cái)政部門）統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)政府債務(wù)工作。負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)和上報(bào)；負(fù)責(zé)政府外債及上級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸的政府內(nèi)債的舉借、使用和償還的管理。

發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)政府債務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和項(xiàng)目申報(bào)等相關(guān)管理工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和融資機(jī)構(gòu)的合作；組織協(xié)調(diào)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款項(xiàng)目的策劃、篩選、可行性研究及申請(qǐng)貸款的借款評(píng)審、合同簽訂。

摘要：目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越引起人們的重視，已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。造成地方財(cái)政困境的根本原因在于地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱，沒(méi)有規(guī)范的制度化融資渠道。因此有必要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外發(fā)行地方政府債券、防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極慎重地解決好我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府債務(wù)；地方政府債券；經(jīng)驗(yàn)借鑒

地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題，尤其縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，影響地方的資本運(yùn)行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過(guò)重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心?？v觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政管理體制和國(guó)家結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)：?jiǎn)我恢苹蚵?lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism），就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國(guó)和澳大利亞、以及單一制的日本和法國(guó)都大行其道的原因。

一、聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞防范模式

美國(guó)和澳大利亞都是聯(lián)邦制國(guó)家，都實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，即聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政。三級(jí)財(cái)政各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。除了聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券籌集資金外，兩國(guó)的州政府和地方政府也可以發(fā)行各自的政府債券，籌集一部分財(cái)政資金。

（一）美國(guó)發(fā)達(dá)的地方政府債券市場(chǎng)成為防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最有力的保障

第一章總則

第一條為加強(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范我市各級(jí)政府及其所屬部門舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《**自治區(qū)政府外債管理暫行辦法》，結(jié)合我市實(shí)際情況制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，指由政府及其所屬部門舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。分為以下兩種類型：一是政府或財(cái)政直接借款或轉(zhuǎn)貸的一類項(xiàng)目債務(wù)；二是政府或財(cái)政出具承諾、擔(dān)保的二類項(xiàng)目債務(wù)。

第三條在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)財(cái)政部門作為本級(jí)政府的債權(quán)、債務(wù)代表，全面負(fù)責(zé)、歸口管理本級(jí)和下級(jí)政府債務(wù)管理工作。并與發(fā)展和改革委員會(huì)、審計(jì)局等有關(guān)部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分工合作、各司其職”的工作原則，密切配合，共同做好政府債務(wù)管理和監(jiān)督工作。

第四條經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)，需用財(cái)政資金償還的政府債務(wù)收入和支出，應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算。政府部門舉借的政府債務(wù)收入和支出，應(yīng)當(dāng)納入部門綜合預(yù)算。

第五條政府債務(wù)舉借實(shí)行“適度從緊、量力而行，支持重點(diǎn)、講究效益，明確責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則。

我國(guó)法律中早有明文規(guī)定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十條：地方各級(jí)政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條：除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是目前地方政府舉債在我國(guó)乃至世界各地都已成為了一個(gè)普遍的現(xiàn)象。雖然法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券，但地方政府舉債在實(shí)際中卻也普遍存在，而最后當(dāng)?shù)胤秸コ袚?dān)債務(wù)能力后。最后買單的往往就是中央政府。那么如何加強(qiáng)地方政府債券的管理，防止風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)就成為一個(gè)研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、政府債務(wù)的情況分析

債務(wù)的來(lái)源可分為：由財(cái)政部門作為市級(jí)政府債權(quán)債務(wù)代表人或擔(dān)保人、反擔(dān)保人舉借的政府債務(wù)包括外債和內(nèi)債兩部分，外債包括世行貸款、亞行貸款和外國(guó)政府貸款，內(nèi)債包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款和其他商業(yè)銀行貸款等。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，上述債務(wù)大多為長(zhǎng)期債務(wù)。即轉(zhuǎn)貸期為10年以上。從債務(wù)償還構(gòu)成來(lái)看，主要分為：債務(wù)本金、債務(wù)利息、承諾費(fèi)、滯納金或罰息。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無(wú)能力按期償還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財(cái)政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無(wú)力進(jìn)行公用事業(yè)投入等。造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要有以下原因：

(一)地方政府舉措超過(guò)了地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政承受能力

政府債務(wù)是指政府憑借其信譽(yù)，政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來(lái)籌集財(cái)政資金的一種信用方式，也是政府調(diào)度社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，并借以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊分配方式。

一、我縣政府債務(wù)的基本情況

（一）債務(wù)規(guī)模與構(gòu)成

隨著縣經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展，勢(shì)必加大了財(cái)政在各方面的投入力度，在地方財(cái)政性資金投入不足的情況下，通過(guò)“多元化融資”等形式舉借了大量債務(wù)，由此使我縣債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截止年底我縣債務(wù)余額達(dá)到29722萬(wàn)元，相當(dāng)于GDP的7.3%，占地方財(cái)政總收入37931萬(wàn)元78.36%，占地方一般預(yù)算收入18226萬(wàn)元的163.07%。截止到目前債務(wù)余額為32269萬(wàn)元，可見(jiàn)債務(wù)呈上升趨勢(shì)。

從性質(zhì)上分地方政府債務(wù)可分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)、政策性掛帳三部分，其中直接債務(wù)為20832萬(wàn)元占債務(wù)余額的70.09％，擔(dān)保債務(wù)5882萬(wàn)元，占債務(wù)余額的19.79％，政策性掛帳3008萬(wàn)元，占債務(wù)余額的10.12％。年上半年新增直接債務(wù)2030萬(wàn)元，擔(dān)保債務(wù)713萬(wàn)元，政府直債務(wù)比重大。

（二）債務(wù)的來(lái)源與用途

第一條為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，提高政府債務(wù)使用效率，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，是指由政府及其所屬部門舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需由政府償還的債務(wù)。包括政府內(nèi)債和政府外債。

第三條本辦法適用于我省政府債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保以及對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督管理。國(guó)家對(duì)政府債務(wù)管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條省、市、縣（含縣級(jí)市、區(qū)，下同）財(cái)政部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)政府債務(wù)工作。發(fā)展和改革、外匯管理、人民銀行等部門按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府債務(wù)的相關(guān)管理工作。

審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好政府債務(wù)的監(jiān)督工作。

第五條舉借政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、控制規(guī)模、注重實(shí)效、明確責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)和依法決策的原則。

一、問(wèn)題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計(jì)劃放權(quán)、財(cái)政讓利”這一創(chuàng)新體制（呂煒2002，p.102）的推行實(shí)施，各級(jí)地方政府獲得了較大的對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時(shí)，漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化，并呈加速態(tài)勢(shì)。在諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)中，地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險(xiǎn)、完善社會(huì)保障體系所形成的現(xiàn)實(shí)債務(wù)壓力和潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾，顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財(cái)政缺口。改革以來(lái)，各級(jí)地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國(guó)企虧損的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財(cái)政增收相對(duì)滯后，財(cái)政收支缺口較大。同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，財(cái)政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來(lái)，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，如城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對(duì)社會(huì)和個(gè)人的巨額債務(wù)兌付困難時(shí)，基本上采取了財(cái)政化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家在化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的成功舉措（海爾，1999）不謀而合，有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn)，維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì)，卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外，近年來(lái)各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期，而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足，各地外債償還壓力較大。龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力，如不能有效緩解，將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施，除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基、開(kāi)辟稅源并厲行節(jié)支外，在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場(chǎng)，發(fā)行地方政府債券，將債務(wù)債券化，建立地方財(cái)政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不失為一種值得探討和推行的舉措之一。

一、現(xiàn)狀的剖析：地方政府債務(wù)債券化的可行性

地方政府債券，又稱地方債、市政債券，是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的債務(wù)管理方式，它具有雙重創(chuàng)新特性：既是財(cái)政管理與債務(wù)管理制度的創(chuàng)新，也是金融市場(chǎng)與金融工具的創(chuàng)新。地方政府通過(guò)制度創(chuàng)新，逐步完善債務(wù)管理方法和債務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成寬口徑的地方財(cái)政債務(wù)管理制度，有利于規(guī)范運(yùn)作地方政府債務(wù)，深化財(cái)政管理制度改革。同時(shí)，中國(guó)金融市場(chǎng)內(nèi)在的結(jié)構(gòu)缺陷是資本市場(chǎng)相對(duì)發(fā)達(dá)，而貨幣市場(chǎng)不發(fā)達(dá)；資本市場(chǎng)中，股票市場(chǎng)發(fā)展迅猛，而債券市場(chǎng)相對(duì)滯后。在發(fā)達(dá)國(guó)家作為重要金融工具的地方債，在國(guó)內(nèi)尚屬空白。因此，地方債務(wù)的債券化，是地方政府完善對(duì)地方經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)職能的必然要求，也是財(cái)稅體制改革深化和金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。目前在中國(guó)進(jìn)行地方債的發(fā)行與流通試點(diǎn)，既有必要也有可能。

首先，地方政府發(fā)債動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，債券的內(nèi)在品質(zhì)較高，這是地方債發(fā)行的有利條件。地方政府供給地方債的動(dòng)因主要有二，一是緩解迫在眉睫的債務(wù)壓力。通過(guò)發(fā)行地方債實(shí)現(xiàn)行債務(wù)“掉期”，不失為一種現(xiàn)實(shí)明智的選擇。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，地方債償還的長(zhǎng)期性（最長(zhǎng)可達(dá)20—40年）和靈活的提前贖回能力（FrankJ.Fabozzi等1998，p.351），能充分緩解地方債務(wù)壓力，有利于地方財(cái)政靈活安排與調(diào)度財(cái)力分配。二是基于降低成本的考慮。較之其他債務(wù)壓力緩解方式，地方債務(wù)債券化的顯性與隱性成本較低。以地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式（即向中央銀行借款）為例，中央銀行再貸款年利率為3.24％（2002年2月21日調(diào)整后），而同期進(jìn)出口金融債券的發(fā)行利率僅為2.11％，中長(zhǎng)期國(guó)債利率也不到3％。地方債因風(fēng)險(xiǎn)高于國(guó)債，其發(fā)行利率可能略高于國(guó)債，但仍低于再貸款利率。因此，地方債發(fā)行成本低于中央銀行借款的資金成本。地方債較高的內(nèi)在品質(zhì)，主要源于趨于成熟的稅收擔(dān)保條件。

其次，中國(guó)發(fā)行地方政府債券的市場(chǎng)條件正逐漸具備。日趨市場(chǎng)化的多樣化的國(guó)債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，以及日漸規(guī)范完善的債券交易流通市場(chǎng)，為地方政府債券發(fā)行和交易提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)20余年的培育和初步發(fā)展，中國(guó)債券發(fā)行渠道不斷拓寬，品種日益增多，除柜臺(tái)和交易所發(fā)行外，銀行間市場(chǎng)異軍突起，成為債券發(fā)行的主戰(zhàn)場(chǎng)；債券現(xiàn)貨、回購(gòu)等交易日益活躍，流動(dòng)性增強(qiáng)。同時(shí)，一批熟悉國(guó)際慣例和中國(guó)國(guó)情、實(shí)力雄厚、資信良好的債券發(fā)行中介機(jī)構(gòu)也迅速崛起?，F(xiàn)有債券發(fā)行和流通市場(chǎng)的規(guī)范拓展，為地方債券發(fā)行和交易提供了成功“先例”和較為寬松的政策環(huán)境。

第三，地方債的市場(chǎng)需求巨大。這種市場(chǎng)需求主要來(lái)自金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者。目前，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)（尤其是商業(yè)銀行）資金充沛，證券投資需求穩(wěn)步上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2001年底，各商業(yè)銀行的存差高達(dá)兩萬(wàn)余億；證券類資產(chǎn)（主要是國(guó)債和金融債）在總資產(chǎn)中的占比，已由1997年的不到4％，上升至2001年的18％。保險(xiǎn)公司在投資渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下，也急于為高達(dá)2000億元的保險(xiǎn)基金尋找證券投資途徑。由于法規(guī)限制，也基于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的需要，銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)在謀求穩(wěn)定的高收益證券投資組合中，對(duì)債券與基金情有獨(dú)鐘。但現(xiàn)有的債券、基金品種和發(fā)行規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足其需要。其他機(jī)構(gòu)投資者與個(gè)人投資者也迫切需要新的債券品種，以解決債券投資面狹窄的現(xiàn)狀。

二、問(wèn)題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

一、問(wèn)題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計(jì)劃放權(quán)、財(cái)政讓利”這一創(chuàng)新體制（呂煒2002，p.102）的推行實(shí)施，各級(jí)地方政府獲得了較大的對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時(shí)，漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化，并呈加速態(tài)勢(shì)。在諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)中，地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險(xiǎn)、完善社會(huì)保障體系所形成的現(xiàn)實(shí)債務(wù)壓力和潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾，顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財(cái)政缺口。改革以來(lái)，各級(jí)地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國(guó)企虧損的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財(cái)政增收相對(duì)滯后，財(cái)政收支缺口較大。同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，財(cái)政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來(lái)，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，如城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對(duì)社會(huì)和個(gè)人的巨額債務(wù)兌付困難時(shí)，基本上采取了財(cái)政化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家在化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的成功舉措（海爾，1999）不謀而合，有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn)，維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì)，卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外，近年來(lái)各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期，而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足，各地外債償還壓力較大。龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力，如不能有效緩解，將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施，除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基、開(kāi)辟稅源并厲行節(jié)支外，在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場(chǎng)，發(fā)行地方政府債券，將債務(wù)債券化，建立地方財(cái)政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不失為一種值得探討和推行的舉措之一。

一、問(wèn)題的提出:地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開(kāi)放以來(lái),隨著市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計(jì)劃放權(quán)、財(cái)政讓利”這一創(chuàng)新體制(呂煒2002,p.102)的推行實(shí)施,各級(jí)地方政府獲得了較大的對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時(shí),漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險(xiǎn),也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化,并呈加速態(tài)勢(shì)。在諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)中,地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險(xiǎn)、完善社會(huì)保障體系所形成的現(xiàn)實(shí)債務(wù)壓力和潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾,顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財(cái)政缺口。改革以來(lái),各級(jí)地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國(guó)企虧損的責(zé)任,加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出,地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財(cái)政增收相對(duì)滯后,財(cái)政收支缺口較大。同時(shí),為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各級(jí)地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù),積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力,財(cái)政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來(lái),各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險(xiǎn),如城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所形成的巨額不良資產(chǎn),以及解決它們對(duì)社會(huì)和個(gè)人的巨額債務(wù)兌付困難時(shí),基本上采取了財(cái)政化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家在化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的成功舉措(海爾,1999)不謀而合,有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn),維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì),卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外,近年來(lái)各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期,而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足,各地外債償還壓力較大。龐大的社會(huì)保障資金缺口,更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力,如不能有效緩解,將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施,除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基、開(kāi)辟稅源并厲行節(jié)支外,在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場(chǎng),發(fā)行地方政府債券,將債務(wù)債券化,建立地方財(cái)政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制,不失為一種值得探討和推行的舉措之一。