導(dǎo)語：我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)文明悠久、農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)深厚的農(nóng)業(yè)大國，伴隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和演變過程，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了巨大的變遷。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，從歷史的角度展開對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的全方位研究。探索我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的基本特征，并在此基礎(chǔ)上提出我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的未來方向和基本框架。

一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷與發(fā)展階段

任何制度的形成、發(fā)展都不是自在自為的，總是處在一定的歷史背景之中，是特定時(shí)空政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸現(xiàn)象互動(dòng)的結(jié)果。我國具有漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程和深厚的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的形成有其深刻的歷史背景。

（一）我國古代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想的萌芽

在我國，小農(nóng)生產(chǎn)方式根深蒂固，早期的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想正是根源于封建社會(huì)時(shí)期的小農(nóng)生產(chǎn)方式。為保障小農(nóng)生產(chǎn)方式的延續(xù)以維系政權(quán)穩(wěn)定.很早就建立了國家農(nóng)貸制度，而作為早期我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想萌芽的“荒政思想和倉儲(chǔ)制度”也相應(yīng)產(chǎn)生。我國古代的倉儲(chǔ)制度作為一種救濟(jì)后備制度，從組織形式看，是相當(dāng)嚴(yán)密、完備的，但無論是官府的常平倉，還是民間的義倉，都主要以應(yīng)付天災(zāi)人禍為主，作為一種社會(huì)保障形式，其保障范圍都是狹窄的，都存在不可克服的缺陷，與近現(xiàn)代保險(xiǎn)制度不可相提并論。同時(shí)，小農(nóng)生產(chǎn)方式也決定了農(nóng)民個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，在官方支持不力的情況下，民間風(fēng)險(xiǎn)保障主要表現(xiàn)在“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”的自助思想與民間自發(fā)興起的一些互助組織和互助風(fēng)俗制度?？梢哉f，這是我國幾干年封建農(nóng)業(yè)社會(huì)積淀下來的最具代表性的風(fēng)險(xiǎn)保障思想。時(shí)至今日仍在產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。

（二）我國近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的形成

我國近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為困難的條件下逐步形成的。1923年“華洋義賑救災(zāi)會(huì)”在河北省香河縣創(chuàng)建了我國第一家農(nóng)村信用合作社。到了20世紀(jì)30年代，我國農(nóng)村由于受軍閥剝削及世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，破產(chǎn)相當(dāng)普遍。為了盡快恢復(fù)和建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。有的地方辦起了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒有受到應(yīng)有的重視。雖然有少數(shù)省份在個(gè)別地區(qū)試辦過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，然而試驗(yàn)的險(xiǎn)種十分有限。主要包括三個(gè)方面：一是烏江耕牛保險(xiǎn)會(huì)的嘗試。烏江耕牛保險(xiǎn)會(huì)是我國現(xiàn)代保險(xiǎn)史上最早由農(nóng)民自發(fā)建立的相互保險(xiǎn)的正規(guī)組織之一，屬于互助合作團(tuán)體。1933年上海銀行與金陵大學(xué)農(nóng)學(xué)院將烏江鎮(zhèn)開辟為農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)，為了保證試驗(yàn)區(qū)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款資金的安全，力主農(nóng)民組成耕牛保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，承辦耕牛保險(xiǎn)。二是北碚家畜保險(xiǎn)社的建立。北碚家畜保險(xiǎn)社是我國現(xiàn)代保險(xiǎn)史上較早開辦家畜保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)之一。1939年，農(nóng)本局（即國民黨政府控制糧、棉、紗、布的機(jī)構(gòu)）在重慶農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立家畜保險(xiǎn)經(jīng)營處，首先成立的就是北碚家畜保險(xiǎn)社，以豬為保險(xiǎn)標(biāo)的。三是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司的創(chuàng)立。該公司是舊中國官僚資本興辦的保險(xiǎn)公司，初為中國農(nóng)業(yè)銀行信托處所屬的保險(xiǎn)科。1943年獨(dú)立，定名為“中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特種股份有限公司”；1945年改組，由農(nóng)林部參加資本；1947年6月更名為“中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司”，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)。除在重慶北碚小面積試辦了一些耕牛和豬保險(xiǎn)外，主要經(jīng)營繭紗保險(xiǎn)、鹽載保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。

（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的演進(jìn)

1.建國初期（1949～1957）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展

伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整改的順利進(jìn)行，建國初期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到了快速的發(fā)展。1949年10月20日.政府首先建立了中國人民保險(xiǎn)公司。公司建立伊始就開始試辦了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，于1950年首先在北京郊區(qū)、山東商河和重慶北碚試辦牲畜保險(xiǎn)，在北京郊區(qū)、江蘇南通縣和陜西成陽地區(qū)試辦棉花保險(xiǎn)。1954年.為配合農(nóng)業(yè)合作化，中國人民保險(xiǎn)公司決定重點(diǎn)恢復(fù)辦理農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1956年2月29日至3月17日召開了第五次全國保險(xiǎn)工作會(huì)議，著重研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了迅速發(fā)展。1958年末，中央政府在武漢舉行財(cái)政會(huì)議，正式?jīng)Q定停辦調(diào)整保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在這歷時(shí)8年的試驗(yàn)時(shí)間里，中國人民保險(xiǎn)公司試辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收取了大量保費(fèi)，及時(shí)向受災(zāi)的投保農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作出積極的貢獻(xiàn)。為開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?？偟膩砜础＝▏跗谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展方向是正確的。

2.制度建立以后（1958～1978）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滑坡與停滯

1958年10月，在西安召開的財(cái)貿(mào)工作會(huì)議認(rèn)為，化以后，保險(xiǎn)工作的作用已經(jīng)消失，決定停辦國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，所以農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)又一次停辦.直到1981年。這個(gè)時(shí)期的我國農(nóng)村，農(nóng)民主要生活在實(shí)物經(jīng)濟(jì)之中。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由集體統(tǒng)一組織。風(fēng)險(xiǎn)由集體來承擔(dān)，農(nóng)民自身并沒有參與保險(xiǎn)的動(dòng)力，加上國家也對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的停辦作出了規(guī)定，因此.這段時(shí)間內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展基本處于停滯的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全由國家救災(zāi)方式所代替。

（四）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重新培育

1.市場(chǎng)化改革初期（1979～1992）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的蓬勃發(fā)展

1982年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的中國人民銀行《關(guān)于國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報(bào)告》中提出：“逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。”自此。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系又逐漸由國家救濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。中國人民保險(xiǎn)公司于1982年恢復(fù)試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從試辦到1992年，是由低速增長(zhǎng)到高速增長(zhǎng)的發(fā)展過程，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到了快速平穩(wěn)的發(fā)展（如圖一所示，下頁）。到1992年，中國人民保險(xiǎn)公司在全國29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的分公司和15個(gè)計(jì)劃單列市分公司中基本設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了保險(xiǎn)所。自1982年得到恢復(fù)試辦，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐中不斷地總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、探索新模式、完善新辦法，并借鑒外國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)農(nóng)村地域分散、風(fēng)險(xiǎn)性大、業(yè)務(wù)技術(shù)難度高、政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，敢于向國際保險(xiǎn)界的“難點(diǎn)”和“尖端”突破，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在恢復(fù)試辦后的前十年間實(shí)現(xiàn)了較大的發(fā)展（李玉琴，1996）。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期（1992至今）的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的困擾

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)確立之后，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度沿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向變遷的速度加快，但是人們所期望的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高速發(fā)展的局面并沒有到來。從規(guī)模上來看，1993年至今是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由高速增長(zhǎng)到低速增長(zhǎng)的滑坡過程。根據(jù)中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2005年全國保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)收入4932億元，為1993年的9倍多，年均增長(zhǎng)超過60%。然而，在全國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展一片大好形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展卻陷入困境，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的比重在總體上呈下降趨勢(shì)，2005年略有回升。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款支出方面，近幾年來，除2005年賠款支出較高外，均保持在較低水平。值得慶幸的是，當(dāng)前政府高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，正積極推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。近年來，中國保監(jiān)會(huì)把促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展和為“三農(nóng)”提供保險(xiǎn)服務(wù)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，積極研究建立符合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度（皮立波等，2003）。保監(jiān)會(huì)聯(lián)合有關(guān)部委對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題進(jìn)行了專題研究。自此，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期的制度創(chuàng)新階段。

二、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的基本特征

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身是一種制度創(chuàng)新。我國目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展并不是一個(gè)孤立、即興的事情，而是一種歷史的延續(xù)，有其內(nèi)在特征。具體表現(xiàn)為四個(gè)方面。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展依賴于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展依賴于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展如果脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，將會(huì)造成行為主體的不配合。交易成本就會(huì)提高，因而起不到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)有的效果。古代的“積谷防饑”也證明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展必須有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的積累；近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的失敗，很大程度上是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力停滯衰落。人口超負(fù)荷，落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了難以為繼的極端困境所造成的；20世紀(jì)50年代初，新中國剛剛成立，百廢待興，此時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的繁榮存在虛假的景象.并沒有內(nèi)生于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革開放以后，在1978～1992年間，農(nóng)業(yè)GDP年均增長(zhǎng)11.4%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)9.1%，表現(xiàn)出迅猛的增長(zhǎng)勢(shì)頭。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也保持了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入由1982年的23萬元上升到1992年的8.17億元，年均增長(zhǎng)110.3%：農(nóng)險(xiǎn)占財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)比重由1982年的0.02%左右上升到1992年的2.44%，達(dá)到歷史最高水平；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款支出也由1982年的22萬元上升到1992年的8.15億元，年均增長(zhǎng)超過110%。這充分說明了在此階段農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到了有力的推動(dòng)作用，從而形成了二者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，進(jìn)入90年代中后期后，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐明顯放緩，尤其是1993－2005年農(nóng)業(yè)CDP只增長(zhǎng)了57%，年均增長(zhǎng)不足4.5%：農(nóng)民人均純收入自1997年以來增速明顯下滑，年均增長(zhǎng)不足5%。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的反復(fù)，制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正常發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的比重由1992年的2.44%滑落到2005年的0.55%：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元，出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款支出則由1992年的8.15億元大幅度縮水到2004年的2.89億元。這充分說明了在此階段農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的困境同樣制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，導(dǎo)致二者之間的惡性循環(huán)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有賴于良好的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形成了以政府為主導(dǎo)的制度變遷路徑

進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以后，政府逐漸重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，又開始致力于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)整與創(chuàng)新。1984年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的中國人民保險(xiǎn)公司《關(guān)于加快發(fā)展我國保險(xiǎn)事業(yè)的報(bào)告》中指出：“要在總結(jié)以往試辦經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上.逐步擴(kuò)大辦理養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。至于種植業(yè)保險(xiǎn)，由于情況比較復(fù)雜，需要不斷摸索經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地逐步擴(kuò)大試辦范圍?！?985年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中指出：“應(yīng)積極興辦農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)”。1986年。中共中央在《關(guān)于1986年的工作部署》中再次指出：“應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)保險(xiǎn)事業(yè)。”1987年，中央又在5號(hào)文件中要求：“發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險(xiǎn)。”1989年，中央辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)事業(yè)管理的通知》中指出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)大力支持中國人民保險(xiǎn)公司的工作，發(fā)展其在我國保險(xiǎn)事業(yè)中的主渠道作用?！被诖耍谡叨戎匾暫头e極倡導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也進(jìn)入了歷史的最好時(shí)期。然而，20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初，我國政府將更多的注意力放在了國企改革、金融改造等領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度建設(shè)受到一些影響。2004年以來，“三農(nóng)”問題重新得到了新一屆政府的高度重視，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度建設(shè)也隨之成為新的話題，政府也開始推動(dòng)新一輪的制度變遷。中國保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人明確表示。我國將合理運(yùn)用WTO規(guī)則，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，并提出建立政策性和商業(yè)性相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是我國完善農(nóng)業(yè)保護(hù)體系、提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平和國際競(jìng)爭(zhēng)力的必要措施。因此，可以判定以政府為主導(dǎo)的制度變遷路徑已經(jīng)成為當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本特征之一。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的區(qū)域化特征逐漸顯現(xiàn)

我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體發(fā)展水平較低，但少數(shù)地區(qū)或者因?yàn)榈貐^(qū)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，或者因?yàn)榈胤秸闹匾?，或者因?yàn)樘剿鞯揭环N適合的制度模式等原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到較快的發(fā)展。上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，特別是長(zhǎng)期以來市政府高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，加大財(cái)政投入力度，不斷探索本地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了較好的成績(jī).形成了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。新疆是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展最快的地區(qū)，實(shí)行種、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)與其他商業(yè)性保險(xiǎn)分開立賬，單獨(dú)核算，挽救了自治區(qū)農(nóng)民很大的損失，形成了兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式，對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展探索出了一條比較可行的路子。此外，全國其他地區(qū)也在探索適合各自實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。我國地域廣大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差異性大的特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的區(qū)域化特征將長(zhǎng)期存在。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中居于從屬地位

1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中。相應(yīng)的政府介入農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)管理的方式也發(fā)生了改變，在以政府的民政和財(cái)政救濟(jì)為主的同時(shí)，增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一重要措施。并試圖進(jìn)行戰(zhàn)略重點(diǎn)由政府災(zāi)害救濟(jì)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。然而，在實(shí)踐中這種由政府災(zāi)害救濟(jì)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移最終并不成功。農(nóng)業(yè)由于自身生產(chǎn)經(jīng)營的特性，使得其發(fā)展始終面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)干擾。農(nóng)業(yè)對(duì)自然環(huán)境的依賴性很強(qiáng)，具有自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)雙重特征，這也決定了農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，普遍面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅。我國每年約有0.4億～0.5億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占播種面積的1／3，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的40%以上，近年來更是達(dá)到60%左右。自然災(zāi)害給我國造成了巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失；20世紀(jì)50～60年代每年約390億人民幣，70年代每年約，520億元，80年代上升至620億元，到90年代的災(zāi)害損失則呈現(xiàn)顯著增加的趨勢(shì)，年損失額平均達(dá)到1747億元。我國自然災(zāi)害所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比重平均超過3%，而美國的這一比例約為0.6%，日本約為0.8%。在自然災(zāi)害損失中農(nóng)業(yè)最為嚴(yán)重，而且農(nóng)業(yè)承受災(zāi)害損失的能力最為脆弱。農(nóng)村救災(zāi)合作保險(xiǎn)的初衷是改變傳統(tǒng)的單純依靠政府來救災(zāi)的模式，利用保險(xiǎn)這種社會(huì)互助方式和保險(xiǎn)的經(jīng)營屬性更廣泛有效地動(dòng)員救災(zāi)資金，增加救災(zāi)資金的數(shù)量，提高救災(zāi)的質(zhì)量。但是，由于我國自然災(zāi)害所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失過大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際保障水平較低，結(jié)果很多地區(qū)連保障災(zāi)民的基本生活和簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)都難以實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，政府的民政和財(cái)政救濟(jì)仍然居于主導(dǎo)地位。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)資料，1998～2000年需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失（即造成損失程度的30%以上的部分）平均每年為1681.59億元，其中通過自然災(zāi)害救濟(jì)平均每年補(bǔ)償37－31億元，相當(dāng)于需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的2.22%；通過各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均每年補(bǔ)償4.5億元.相當(dāng)于需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的0.27%，不到政府的民政和財(cái)政救濟(jì)的1／8。這充分說明我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中仍然只居于從屬地位。

三、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的未來方向與基本框架

在促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變過程中，我國應(yīng)重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，并充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中的核心作用。

（一）我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況相協(xié)調(diào)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融系統(tǒng)的組成部分，其發(fā)展必須與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。從古代樸素的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想到近、現(xiàn)代逐漸形成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度都表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的組成部分，并受到當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境與條件的制約。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史上的幾起幾落都體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展階段的密切關(guān)系。二者具有正向的相互促進(jìn)與相互依存關(guān)系。在交易費(fèi)用范式中，任何交易都是有成本的，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，超過行為主體的費(fèi)用邊界，交易的發(fā)生從客觀上難以實(shí)現(xiàn)，既有制度的維系以及對(duì)既有制度的創(chuàng)新就變得不可能，此時(shí)，既有制度陷入低效率或無效率的艱難境地。因此，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，超過或滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)都是不合理的，都是缺乏效率的。

（二）現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷必須建立新的邏輯起點(diǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，制度主體初始選擇的差異會(huì)導(dǎo)致制度變遷與創(chuàng)新路徑的不同，如果初始制度選擇不正確，則將導(dǎo)致低效制度的長(zhǎng)期持續(xù)，反之亦然。而決定初始選擇的因素則可能是某種偶然事件或由意識(shí)形態(tài)和文化因素決定的主體行為模式，也就是說報(bào)酬遞增和不完全市場(chǎng)是制度變遷與創(chuàng)新的兩大決定性因素，而意識(shí)形態(tài)和文化則是其最終決定因素。從我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷過程中可以發(fā)現(xiàn)，無論是國有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，抑或是合作保險(xiǎn)模式，其產(chǎn)生與發(fā)展都依賴于政府行政力量的推動(dòng)，充分反映了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷仍然受傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和文化的制約。這種依賴于傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和文化所導(dǎo)致的“路徑依賴”的剛性，決定了在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段.脫離政府支持的條件下，想要促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速、健康成長(zhǎng)是非常困難的。然而，我國政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷路徑在10多年來表現(xiàn)出的效率缺失，已經(jīng)反映出這一既有路徑難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要.隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不僅沒有按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展，反而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入了一個(gè)難以自拔的陷阱。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷必須建立新的邏輯起點(diǎn)，創(chuàng)新制度變遷的路徑。就現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度供給來看，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府誘導(dǎo)型的制度創(chuàng)新方式，既要發(fā)揮政府的作用，更要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和保險(xiǎn)公司的積極性，積極探索我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，推進(jìn)制度的創(chuàng)新。

（三）我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新必須明確政府的職能與地位

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有正的外部效應(yīng)，決定了政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的必要性，而具有效率優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式在現(xiàn)階段基本不具有可行性。但是，完全的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又會(huì)犧牲效率，給國家的財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)對(duì)私人保險(xiǎn)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，抑制保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。況且，我國作為發(fā)展中國家，目前在財(cái)力上還不具備完全由政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失的能力。當(dāng)然，我國目前更缺乏市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)。我國應(yīng)該堅(jiān)持走政府誘導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新模式。這種模式的關(guān)鍵在于政府為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供平臺(tái)、創(chuàng)造環(huán)境、優(yōu)化條件、控制風(fēng)險(xiǎn)等，吸引各種組織形式的保險(xiǎn)人積極從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。與完全的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，政府的作用由直接變?yōu)殚g接，由臺(tái)前走到幕后。這一模式成功運(yùn)行的前提是，通過政府經(jīng)濟(jì)的資助、制度的供給、政策的優(yōu)惠，以及法律的保障等措施，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的培育和機(jī)制的塑造，即通過政府的作用，誘導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制形成。從市場(chǎng)的培育角度，著力培育市場(chǎng)主體。開放國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，適度放松農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制。積極探索適合我國各地國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度形式，除了組建國家型的政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險(xiǎn)公司，并引導(dǎo)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展代辦或共保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的塑造角度，應(yīng)該通過政府經(jīng)濟(jì)政策的誘導(dǎo)、法律法規(guī)的規(guī)范、保險(xiǎn)的監(jiān)管等手段，塑造農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制.以及通過再保險(xiǎn)和巨災(zāi)基金等手段建立的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。通過這些機(jī)制的培育，逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的效率，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)健發(fā)展。

（四）我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必須有效促進(jìn)區(qū)域特色的制度創(chuàng)新

我國目前開辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要是由中國人民保險(xiǎn)公司等少數(shù)幾家公司作為非主要業(yè)務(wù)的方式來發(fā)展。在保險(xiǎn)業(yè)全面商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中，在全國“一刀切”的制度模式下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展逐漸萎縮，這與高速發(fā)展的財(cái)險(xiǎn)與壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)形成鮮明的對(duì)比。而事實(shí)上.我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境都呈現(xiàn)巨大的差異性?？梢?，集中統(tǒng)一的制度模式自身存在著種種難以克服的矛盾，是若干年來制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要因素：而區(qū)域化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式符合我國國情，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在本質(zhì)要求。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展階段、各異的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害損失程度、參差的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和生產(chǎn)力發(fā)展水平等，都要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須有效促進(jìn)區(qū)域特色的制度創(chuàng)新。區(qū)域特色的制度創(chuàng)新與區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施需要借助于一系列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策和措施。應(yīng)該看到，雖然經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐的探索，我國還從宏觀上缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略與措施。這就要求各級(jí)政府制定和實(shí)施各種規(guī)范和鼓勵(lì)區(qū)域化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的政策、選擇合理的區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式、設(shè)計(jì)和開發(fā)具有區(qū)域性特征的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、厘定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、形成具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，營造“百花齊放”、“百家爭(zhēng)鳴”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。