導(dǎo)語：城市電動自行車治理法律問題研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

電動自行車以其便捷、低碳環(huán)保、價格相對低廉等特性，迅速獲得民眾的青睞，成為大多數(shù)中低收入者首選的出行方式，電動自行車行業(yè)也成為許多地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)機(jī)會的重要支柱產(chǎn)業(yè)。然而，電動自行車的普及也引發(fā)了一系列問題，如：超標(biāo)車多，擾亂管理秩序；交通事故頻發(fā)，影響通行秩序且危及駕駛?cè)税踩?；使用不?guī)范，火災(zāi)事故高發(fā)等。據(jù)公安部交通管理局統(tǒng)計，2013—2017年的5年間，全國共發(fā)生電動自行車肇事致人傷亡的道路交通事故5．62萬起，造成死亡8431人，受傷6．35萬人，直接財產(chǎn)損失1．11億元［1］。2019年4月15日，由國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn)的GB17761—2018《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（以下簡稱“新國標(biāo)”）正式實施。新國標(biāo)的出臺，為電動自行車治理提供了較為明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，但在新國標(biāo)實施前就已大量存在的超標(biāo)電動自行車問題并未得到根本解決，電動自行車的有效治理依然面臨諸多問題。

二、城市電動自行車治理存在的法律問題

（一）治理依據(jù)的層級普遍較低。電動自行車的治理涉及生產(chǎn)、銷售、登記、通行、停車等多個方面，目前除《道路交通安全法》將“電動自行車”納入“非機(jī)動車”范圍并對其通行作出規(guī)定外，全國尚未出臺關(guān)于電動自行車管理的統(tǒng)一立法，主要散見于相關(guān)部委出臺的關(guān)于電動自行車安全技術(shù)規(guī)范、消防安全綜合治理、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證、國家標(biāo)準(zhǔn)實施等方面的文件規(guī)定。從地方立法層面來看，在“北大法寶”地方法規(guī)規(guī)章信息庫中以“電動自行車”作為關(guān)鍵詞共檢索到228篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)6篇、地方政府規(guī)章10篇，其余為地方規(guī)范性文件；以“電動車”作為關(guān)鍵詞共檢索到73篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)2篇、地方政府規(guī)章1篇；以“非機(jī)動車”作為關(guān)鍵詞共檢索到149篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)5篇、地方政府規(guī)章13篇?？梢?，目前電動自行車治理的主要依據(jù)仍是各類規(guī)范性文件，法律層級普遍較低，制度設(shè)計較為分散，難以適應(yīng)電動車行業(yè)的發(fā)展和各地依法治理城市電動自行車的實際需要。（二）治理主體的協(xié)同性不夠。大量超標(biāo)電動自行車的上路行駛，給城市交通帶來了巨大壓力，其主要原因在于電動自行車的標(biāo)準(zhǔn)修訂、生產(chǎn)、銷售等管理環(huán)節(jié)的滯后和不足，但治理的負(fù)擔(dān)卻轉(zhuǎn)移到公安交管部門的路面執(zhí)法環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致民眾的質(zhì)疑甚至抵制，治理效果不佳。究其原因，是城市電動自行車治理涉及的相關(guān)部門各自為政，信息溝通和協(xié)同處理機(jī)制不健全。此外，電動自行車的治理牽涉到政府、市場、社會等多元主體利益糾紛，需要在協(xié)商互動的基礎(chǔ)上協(xié)同推進(jìn)。但從實際情況看，城市電動自行車的治理仍以行政機(jī)關(guān)為主，市場主體、社會力量的參與極其有限，導(dǎo)致一些制度設(shè)計因脫離實際而難以執(zhí)行或引起民眾不滿，如在電動自行車治理的初步實踐中，珠海、東莞、廣州、北京、?？诘瘸鞘邢群蟪雠_完全禁止電動自行車通行的規(guī)定，但在實施中卻陷入“越禁越多”的管制怪圈；在新國標(biāo)出臺前長期適用1999年的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761—1999），該標(biāo)準(zhǔn)因嚴(yán)重滯后于電動自行車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及城市居民出行需要，而導(dǎo)致大量超標(biāo)電動自行車上路行駛，給交通管理部門帶來很大困擾；新國標(biāo)實施后，有關(guān)電動摩托車的標(biāo)準(zhǔn)尚未實施，電動自行車與電動摩托車的標(biāo)準(zhǔn)無法有效銜接，電動自行車的治理依然面臨很大挑戰(zhàn)。（三）治理方式較為單一。從《道路交通安全法》關(guān)于非機(jī)動車通行的規(guī)定以及各地出臺的電動自行車管理規(guī)定看，行政處罰、行政命令、行政檢查、行政強(qiáng)制等剛性治理方式雖然對制止和懲罰電動自行車違法行為發(fā)揮了實際作用，但因它們具有濃厚的單方性、命令性、強(qiáng)制性、侵益性等色彩，在實施過程中易于激化矛盾，甚至給社會穩(wěn)定帶來負(fù)面干擾。此外，受法律保留原則的束縛，一些剛性治理措施因欠缺明確的法律依據(jù)或違反上位法而受到合法性質(zhì)疑，如在2015年“杭州市電動自行車被扣案”中，《杭州市道路交通安全管理條例》因增設(shè)“扣留非機(jī)動車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段”而被認(rèn)定違反了《道路交通安全法》和《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。此外，電動自行車治理涉及一系列復(fù)雜的問題，僅靠剛性治理方式難以滿足實際需要，無法達(dá)到預(yù)期的治理效果。（四）交通損害賠償問題難解決。按照2019年市場監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部、公安部《關(guān)于加強(qiáng)電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督的意見》的規(guī)定，對超標(biāo)電動自行車設(shè)置過渡期，發(fā)放臨時號牌，這雖然解決了超標(biāo)電動自行車的合法身份問題，但在交通事故責(zé)任認(rèn)定方面仍存在很大問題。如根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，機(jī)動車與非機(jī)動車之間發(fā)生交通事故適用無過錯原則，而非機(jī)動車之間以及非機(jī)動車與行人之間發(fā)生交通事故則適用過錯原則。超標(biāo)電動自行車在法律性質(zhì)上是機(jī)動車還是非機(jī)動車，尤其是對那些既不符合電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)又不符合機(jī)動車國家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動自行車該如何定性，實踐中仍存在較大分歧。此外，電動自行車強(qiáng)制保險的缺位，進(jìn)一步加劇了超標(biāo)電動自行車治理的難題。由于電動自行車駕駛?cè)硕酁橹械褪杖肴后w，第三者責(zé)任險購買率較低，而超標(biāo)電動自行車因其速度快所造成的損害后果卻相當(dāng)嚴(yán)重，因此，受害者權(quán)益往往無法得到賠付。

三、依法治理城市電動自行車的對策

（一）構(gòu)建多層級、多領(lǐng)域的治理體系。電動自行車治理體系的構(gòu)建和完善，關(guān)鍵在于明確中央與地方關(guān)于電動自行車治理的立法權(quán)限劃分。對電動自行車的治理，涉及標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)品認(rèn)證、生產(chǎn)銷售、登記管理、通行、停車、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等很多方面的問題，其中有些問題適宜由中央立法（包括部門規(guī)章）來統(tǒng)一規(guī)定，如標(biāo)準(zhǔn)制定及其與電動摩托車等標(biāo)準(zhǔn)的銜接、超標(biāo)電動自行車的法律地位、產(chǎn)品認(rèn)證、生產(chǎn)和銷售的市場準(zhǔn)入，以及市場監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、廢舊電池處理、損害賠償責(zé)任認(rèn)定等；有些問題適宜由地方立法（包括省級地方立法和設(shè)區(qū)的市地方立法）根據(jù)本地實際情況來分別作出規(guī)定，如登記管理、道路通行、停車及超標(biāo)車過渡期管理等。2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。隨著電動自行車使用群體的迅猛增長及其給城市管理帶來的交通、安全等諸多問題，電動自行車治理已成為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域亟待研究解決的重要問題。（二）推動多元主體協(xié)同共治。治理主體是治理中最能動、最關(guān)鍵的要素。城市電動自行車的治理主體涵蓋政府、市場和社會三個方面，三者各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充又相互影響，在平等協(xié)商與理性互動中實現(xiàn)協(xié)同共治［2］。首先，電動自行車治理是一個復(fù)雜且涉及面廣的問題，僅靠公安交通管理部門是解決不了的，而應(yīng)由工信、市場監(jiān)督、公安、交通、城管、規(guī)劃、環(huán)境等多部門協(xié)同，重點從生產(chǎn)和銷售源頭開始治理，對電動自行車從生產(chǎn)、銷售、使用到報廢實行全流程動態(tài)監(jiān)管。還可以建立聯(lián)合工作機(jī)制，共享通過CCC認(rèn)證的電動自行車產(chǎn)品信息，相互通報發(fā)現(xiàn)的違規(guī)生產(chǎn)、銷售企業(yè)的信息，必要時可以開展聯(lián)合執(zhí)法，打破地域限制，對違法生產(chǎn)銷售電動自行車行為實行跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動打擊。其次，電動自行車的生產(chǎn)和銷售企業(yè)作為市場主體，不僅是產(chǎn)品的主要供給者，也是電動自行車治理的重要參與者，尤其是電動自行車標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施、產(chǎn)品認(rèn)證制度的推行等，均與電動自行車行業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)。政府開展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制活動應(yīng)當(dāng)能夠容納企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新行為，不能妨礙市場的發(fā)展，因此，電動自行車的標(biāo)準(zhǔn)修訂要回應(yīng)產(chǎn)業(yè)界的需求，主動與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等主體溝通協(xié)商。最后，電動自行車標(biāo)準(zhǔn)的的修訂還要回應(yīng)公民的出行需求，通過聽證會、座談會、論證會等形式，與消費(fèi)者、專家、社會團(tuán)體等進(jìn)行溝通協(xié)商，以提高治理政策的科學(xué)性和可操作性。（三）探索剛?cè)岵?jì)的多元治理方式。柔性行政方式是指行政機(jī)關(guān)實施的不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的非權(quán)力作用性的行政活動方式，其具體表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助、政府采購等，這些方式廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和一些社會管理領(lǐng)域中的給付行政、服務(wù)行政過程中，對于現(xiàn)代社會生活的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起到特殊的重要作用［3］147。電動自行車治理問題的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，決定了其治理方式的多樣性。在依法采取剛性治理方式的同時，應(yīng)積極探索各種柔性治理方式，實現(xiàn)剛?cè)岵?jì)的綜合治理。如：充分運(yùn)用行政指導(dǎo)方式加大電動自行車新國標(biāo)、電動自行車登記和通行規(guī)定的宣傳教育，引導(dǎo)生產(chǎn)和銷售企業(yè)以及消費(fèi)者自愿遵守有關(guān)規(guī)定；對過渡期的超標(biāo)電動自行車，通過以舊換新、折價回購、發(fā)放報廢補(bǔ)貼等行政資助方式，加快淘汰進(jìn)度；通過行政獎勵方式鼓勵快遞、外賣等行業(yè)率先使用符合新國標(biāo)的電動自行車，發(fā)揮好的示范引領(lǐng)作用等。（四）構(gòu)建交通損害多渠道賠償機(jī)制。一是關(guān)于超標(biāo)電動自行車的法律定性。對其中符合機(jī)動車國家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動自行車，應(yīng)當(dāng)定性為機(jī)動車；不符合機(jī)動車國家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動自行車則應(yīng)定性為一類特殊的非機(jī)動車，并實行過渡期的特別管理措施，如實行臨時通行登記、加大道路交通安全培訓(xùn)、強(qiáng)制佩戴安全頭盔、建立第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度、加速超標(biāo)電動自行車淘汰進(jìn)程等［4］。二是在責(zé)任認(rèn)定方面，對于不符合機(jī)動車國家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動自行車，可在損害賠償訴訟中將該電動自行車不符合國家標(biāo)準(zhǔn)作為一項抗辯理由，適當(dāng)增加電動自行車駕駛?cè)说姆韶?zé)任，或者在立法中單獨規(guī)定其法律責(zé)任。三是在電動自行車保險方面，政府一方面應(yīng)采取有效措施鼓勵保險公司針對電動自行車消費(fèi)群體開發(fā)各種保費(fèi)較低、理賠更便捷的險種，以贏得消費(fèi)者的認(rèn)可，另一方面應(yīng)加大宣傳教育，增強(qiáng)電動自行車消費(fèi)者的安全意識和保險意識，鼓勵電動自行車生產(chǎn)和銷售企業(yè)為消費(fèi)者購買群體性保險，必要時可以效仿機(jī)動車的有關(guān)規(guī)定，在立法中明確電動自行車的第三者強(qiáng)制責(zé)任險，為電動自行車的交通損害賠償糾紛解決提供有效保障。

作者:李敏 錢嘉慧 李炣君 單位:江蘇海洋大學(xué)