導(dǎo)語：貧困人口退出及法律激勵分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:貧困人口退出作為脫貧攻堅的最后一環(huán)，正面臨“被脫貧”及“消極脫貧”交互影響下產(chǎn)生的異化風(fēng)險，需要借由法律激勵的制度創(chuàng)新以推進(jìn)其命令控制范式的轉(zhuǎn)換。以近年來中央和地方有關(guān)文件為統(tǒng)計對象，分析現(xiàn)有法律激勵制度的不足，探尋增加貧困人口預(yù)期權(quán)益、包含多元客體、具有“契約特性”、注重外在激勵的貧困人口退出法律激勵路徑，以引導(dǎo)貧困人口在自主退出的基礎(chǔ)上助力扶貧事業(yè)的順利完成。

關(guān)鍵詞:貧困人口退出;法律激勵;命令控制范式

貧困是人類社會的古老現(xiàn)象，反貧困卻是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物。黨的十八大以來，以為核心的黨中央把脫貧攻堅作為關(guān)乎黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事來抓，脫貧攻堅工作在我國取得了決定性進(jìn)展，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章?；谡蝹惱?，幫扶貧困是國家需要履行的法定義務(wù)。隨著國家觀念的演變，國家義務(wù)對應(yīng)的內(nèi)容亦包含各類公共利益，相應(yīng)地，人也不再是單一的個人或團(tuán)體，而是共同體的全部成員。①這就要求國家在幫扶的同時應(yīng)以一定的行為助其脫貧，減輕非貧困階層在內(nèi)的全部社會成員的負(fù)擔(dān)。建立貧困退出機(jī)制即是國家完成這一附隨義務(wù)的表現(xiàn)。對此，2016年4月的《中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(下稱中央意見)責(zé)令地方政府建立貧困人口、貧困村和貧困縣的退出機(jī)制，其中村、縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)②，使得貧困人口退出成為整個機(jī)制的基礎(chǔ)與核心。作為扶貧攻堅的最后一環(huán)，貧困退出制度的良好構(gòu)建不僅關(guān)系著業(yè)已取得的脫貧成績，更與后脫貧攻堅時代返貧風(fēng)險的預(yù)防息息相關(guān)，因此具有高度的研究價值。學(xué)界對貧困退出的關(guān)注始于近年，且形成了價值頗高的系列性研究。但和反貧困機(jī)制中其他領(lǐng)域獲得的成果相比，貧困人口退出的專屬研究仍顯薄弱。③對最具基礎(chǔ)地位的貧困人口退出制度及法律問題的研究更是稀少。其中，對于退出制度的整體設(shè)計，劉司可的系列研究通過收集與整理基層調(diào)研材料，認(rèn)為貧困人口退出存在程序不健全，動態(tài)管理薄弱，扶貧資源分配不精準(zhǔn)，返貧預(yù)防機(jī)制尚未建立等一系列問題，并提出規(guī)范扶貧動態(tài)管理，建立正向激勵機(jī)制，重視返貧風(fēng)險預(yù)防，引入社會力量等對策建議④;王志章、黃明珠基于英國反貧困經(jīng)驗的總結(jié)，強(qiáng)調(diào)貧困人口退出過程的公開性與民主性，提出采用貧困漸退機(jī)制，降低返貧風(fēng)險①;鄭海瑞認(rèn)為貧困人口退出制度的完善需要優(yōu)化退出指標(biāo)體系、嚴(yán)格退出程序、強(qiáng)化宣傳教育、注重正負(fù)激勵結(jié)合以及提升退出人口生計可持續(xù)發(fā)展能力②。對于退出人口的識別，侯莎莎基于以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論，提出貧困人口退出標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)當(dāng)綜合考慮價值體系、指標(biāo)體系、組織體系、技術(shù)支撐體系與績效環(huán)境體系五個方面③;而陳成文與陳建平從精準(zhǔn)扶貧“契合度”偏差的角度，指出退出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)走向多元化與具體化的必要性，認(rèn)為在“兩保障”領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展消費清單、考慮家庭規(guī)模效應(yīng)并明確“三保障”的具體邊界④。對于退出責(zé)任的探討，檀學(xué)文在區(qū)分實際脫貧、政策兜底與未脫貧三種退出結(jié)果的基礎(chǔ)上，指出由縣黨委及政府作為基層退出責(zé)任主體，統(tǒng)籌劃分貧困人口退出工作。⑤對于退出主動性的建設(shè)，李壯、陳書平在介紹西方貧困發(fā)生理論中的社會結(jié)構(gòu)解釋路徑與社會文化解釋路徑后，認(rèn)為貧困文化理論難以解釋我國貧困人口退出中的“等靠要”現(xiàn)象，并以非均衡治理的視角重新解讀，提出了豐富貧困識別標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)貧困戶組織度、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與提高扶貧工作隊伍素質(zhì)的建議。⑥縱觀上述研究，對于貧困人口退出制度的整體設(shè)計已經(jīng)較為完善，“嚴(yán)格程序”“防范返貧”“標(biāo)準(zhǔn)多元”“激勵優(yōu)先”等已經(jīng)成為共識。但在具體現(xiàn)實問題的解決與制度建設(shè)方面仍顯不足，具有可填補(bǔ)的研究空白。同時，現(xiàn)有研究均忽視了相關(guān)法律規(guī)范的收集與整理，未能概括出規(guī)范意義上的貧困人口退出范式，也無法完整體現(xiàn)政府這一扶貧與脫貧責(zé)任主體在貧困人口退出中所發(fā)揮的現(xiàn)實作用。我國貧困問題因制度而生，⑦反貧困問題也必將因制度而去。為此，本文通過有關(guān)理論與中央及地方各省市相關(guān)法律規(guī)范的梳理，總結(jié)貧困人口退出亂象產(chǎn)生的深層次原因，并指出制度優(yōu)化的突破口，借以革新貧困退出機(jī)制的法律規(guī)則形態(tài)，增添機(jī)制整體的長效性，以保障脫貧質(zhì)量，全面防范脫貧攻堅期后規(guī)?；姆地氾L(fēng)險。

一、貧困人口退出的問題檢視

(一)“消極脫貧”現(xiàn)象及其理論根源“消極脫貧”描述的是經(jīng)過國家扶助已實質(zhì)滿足脫貧條件的人群，基于享受政策優(yōu)待的依賴性而拒絕退出貧困范圍的行為。在貧困退出的語境中，“消極脫貧”源于貧困戶的“惰性思維”。如廣東省民政廳官方網(wǎng)站刊發(fā)的文章曾稱:“……(某些貧困人口)總認(rèn)為當(dāng)個貧困戶，得到黨和政府的物質(zhì)幫助和資金救助就無比光榮，得到政府的關(guān)愛就可以衣食無憂，甚至一些貧困戶產(chǎn)生了惰性思想?！本珳?zhǔn)扶貧規(guī)制體系屬于一種再分配性制度，對于工作激勵產(chǎn)生的扭曲作用小于傳統(tǒng)的稅收手段，從而更適合于縮減社會中的貧富差距。⑧但作為一種福利政策，其“獎懶”的副作用始終存在，“消極脫貧”思維的滋生亦不可避免。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，可以通過“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對“消極脫貧”予以理論溯源?！敖?jīng)濟(jì)人”理論假定人是被工具理性指引的，是被未來預(yù)期的報酬拉動的。⑨立足扶貧領(lǐng)域，貧困戶出于對自身利益最大化的追求，在脫貧決策前會反復(fù)進(jìn)行利益衡量，只有在內(nèi)心確信退出后所獲收益大于既有利益時，才會選擇主動退出，擺脫貧困身份。受制于主客觀等諸多方面的原因，現(xiàn)階段退出后的貧困戶并無有力的政策保障，相比原貧困身份所帶來的全方位照顧，脫貧后的生活充滿風(fēng)險。無論選擇務(wù)農(nóng)、務(wù)工或是經(jīng)商，貧困戶都將不同程度地面臨市場競爭所伴隨的優(yōu)勝劣汰，投入的勞動力及其他資本難以獲得足額回報。因此，在貧困戶看來，選擇退出極有可能得不償失。換言之，貧困戶拒絕脫離貧困身份的一個深層原因是其在幫扶的確定性與市場的不確定性中選擇了前者。故而，只有通過制度創(chuàng)新為退出后的貧困戶增加確定收益，才能影響既有的決策過程，促使其決定積極脫貧。遺憾的是，這種利益訴求并沒有在貧困退出機(jī)制的設(shè)計中獲得重視與適當(dāng)回應(yīng)。恰恰相反，對于這類人群的不信任，使得我國在貧困退出中采取了使之弱化同時強(qiáng)化救濟(jì)者的做法———命令控制范式的規(guī)制體系。(二)“被脫貧”現(xiàn)象及其制度根源與“消極脫貧”相對的一個概念是“被脫貧”。隨著扶貧攻堅步入尾聲，“被脫貧”現(xiàn)象近年來常見于新聞報道。以山東省濟(jì)南市為例，當(dāng)?shù)氐碾娨晢栒?jié)目披露，居于山區(qū)的68歲孤寡老人除耕種一畝土地外再無其他收入，卻在2017年被取消了低保及其他扶助政策。該地政府部門以老人尚有勞動能力作解釋，將其納入“脫貧群體”。在山西省太原市做扶貧工作調(diào)研時曾強(qiáng)調(diào):“……脫貧過程必須扎實，脫貧結(jié)果必須真實……扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低，決不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧。”中央的三令五申可以反證類似問題在地方絕不罕見。以貧困人口并未實際達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)卻被地方政府從建檔立卡系統(tǒng)中注銷為標(biāo)志的各種形式的“被脫貧”行為不僅浪費了國家扶貧資源，而且侵害了有關(guān)群體的權(quán)益，為后脫貧攻堅時代鞏固扶貧成果留下了嚴(yán)重隱患。通過對我國中央與各省份相關(guān)規(guī)范文件的分析，①可以發(fā)現(xiàn)，政府貫穿貧困人口退出機(jī)制的啟動、實施、核查全過程，其中，政府在6個省份中擔(dān)任退出機(jī)制啟動主體，在13個省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)地位，并在14個省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。而村級組織在12個省份中擔(dān)任退出啟動主體，在6個省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)主體，但不參與退出結(jié)果的核查。第三方機(jī)構(gòu)則在1個省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。貧困人口未能在退出過程中獲得任何主導(dǎo)地位。同時，中央及各省在貧困人口退出機(jī)制中規(guī)定的權(quán)利因素主要集中于貧困戶對退出的“同意審查”及其對退出結(jié)果的申訴與核查參與。只有黑龍江省考慮到貧困戶否認(rèn)退出的情形并在退出過程中賦予貧困戶抗辯權(quán)利。至于對退出人口的權(quán)利救濟(jì)制度，則未見規(guī)定。因此，能夠認(rèn)為我國貧困人口退出制度始終秉持著公權(quán)力發(fā)揮決定性作用的命令控制范式，其主要特點包括:各地貧困人口的退出由政府或村級組織啟動;退出過程由政府或村級組織主導(dǎo)，②退出人口僅有配合的義務(wù)而無實際抗辯的權(quán)利;退出結(jié)果主要由政府核查，③少數(shù)運用第三方機(jī)構(gòu)核驗退出效果，退出人口無明定申訴權(quán)利。由上觀之，命令控制范式下的貧困人口退出機(jī)制，公權(quán)力一方④頗具壓制性，擁有所有權(quán)力，并穿透式地行使;貧困戶權(quán)利稀少且被架空，僅有配合義務(wù)，甚至淪為被支配的境地。具體而言，首先，我國貧困人口退出機(jī)制的啟動主體無一例外均為公權(quán)力一方，這使得貧困戶對退出的“同意審查”淪為虛置———或出于不知情、或出于被欺騙甚至被強(qiáng)制———先動的公權(quán)力一方在這一階段保持著對退出人口的制度壓制，使其僅有同意的權(quán)利。有省份考慮到貧困戶不予同意的情形，卻以“一并提交評議”對之⑤;有省份甚至突破中央意見要求的“民主評議推選退出名單”，將其異化為領(lǐng)導(dǎo)干部組成的“評議小組”⑥?？梢姡撾A段貧困戶自身的退出意愿難以導(dǎo)地位，擁有多項權(quán)力;而貧困戶重要的抗辯權(quán)利則不多見，即使規(guī)定了“貧困戶提出異議”，也僅以“由‘村兩委’、駐村工作隊和第一書記組織村民代表再次入戶核查”對之①。如政府及村級組織在啟動階段有所失誤，退出過程中貧困戶無力抵抗、糾正，公權(quán)力一方也可能基于主導(dǎo)地位予以強(qiáng)勢推進(jìn)。最后，在退出結(jié)果的核查中，政府發(fā)揮壟斷性的權(quán)力，第三方機(jī)構(gòu)參與力度不足。且核查方式多為“公告”“備案”等，其能否起到應(yīng)有的審核作用，在政府利益上下一體的體制中仍然存疑;并且該階段貧困戶的參與方式實際上僅有對公告內(nèi)容進(jìn)行申訴一種，是一種對政府核查結(jié)果的再核查，并鮮有省份明文規(guī)定了申訴權(quán)，能夠想見這種既無法定權(quán)利支撐又無實際參與的監(jiān)督難以改變退出結(jié)果。(三)救濟(jì)者面臨的雙重困境在“消極脫貧”與“被脫貧”的交互影響下，身為救濟(jì)者的公權(quán)力一方陷入兩難境地。若針對“被脫貧”，弱化公權(quán)力，減少政府及村級組織的主導(dǎo)作用，且信賴扶助對象，賦予其啟動主體、過程主導(dǎo)主體及結(jié)果核查主體的地位等舉措，則“消極脫貧”現(xiàn)象有可能泛濫，退出將在數(shù)量上銳減;若針對“消極脫貧”，繼續(xù)秉持命令控制范式的退出機(jī)制，必然有更多的“被脫貧”問題發(fā)生，退出將有嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。由此，為使脫貧工作及時、合格地完成，突破“質(zhì)”與“量”的耦合困境，必須在后續(xù)的制度構(gòu)建中同時考慮“消極脫貧”與“被脫貧”雙重因素。很大程度上，我國選擇具有一定強(qiáng)制色彩的貧困退出機(jī)制，主要是源于對西方福利國家問題的檢視。二戰(zhàn)后，西方國家在社會政策領(lǐng)域普遍奉行“再分配主義”，為國內(nèi)的弱勢群體、邊緣人群提供普惠性的社會保護(hù)。為了取悅選民，各國右翼政黨主張減少國家干預(yù)、降低稅負(fù)，但不敢主張大幅降低福利水平;左翼政黨則主張增加福利、促進(jìn)社會平等，但對增稅十分謹(jǐn)慎。由此，兩種嚴(yán)重的問題同時產(chǎn)生，一是政府財政開支遞增，社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重;二是因為社會信息機(jī)制、識別機(jī)制具有或多或少的局限性，部分無需救助的社會成員因缺乏勞動意愿也成為了救助對象，福利欺詐出現(xiàn)，福利依賴與敗德現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。②如果貧困人口像福利國家中的民眾一樣，對救助政策產(chǎn)生依賴，喪失勞動積極性，萌生遠(yuǎn)超“需求”的“需要”，輕則阻礙脫貧攻堅任務(wù)按期完成，重則導(dǎo)致“國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”侵蝕、“大眾忠誠”無法長期維持、政府行政理性不斷降低等后果。③因此，我國決策層對扶助對象采取了一種“不信任”的態(tài)度，對其貧困與否、接受救助與否、脫離貧困與否等問題代為決定，盡量避免“懶人階層”，也就是“消極脫貧”人群的出現(xiàn)?；诖?，既然命令控制范式的退出機(jī)制是“被脫貧”現(xiàn)象的成因，那么消滅“被脫貧”必然要求范式轉(zhuǎn)變;但該范式的合理性在于抵御“消極脫貧”進(jìn)一步擴(kuò)大，促成其消解的前提是對這類現(xiàn)象的控制。所以，解決“消極脫貧”是杜絕“被脫貧”的必要條件，必須在后續(xù)的制度建設(shè)中優(yōu)先考慮。

二、法律激勵路徑的提出

在2017年考察山西時，對脫貧攻堅工作特別提出“要加大內(nèi)生動力培育力度……教育和引導(dǎo)貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富”④?？梢?，脫貧工作應(yīng)倚重“教育、引導(dǎo)”，而非強(qiáng)制脫貧。法律激勵制度承載的就是這種“教育、引導(dǎo)”功能。所謂激勵，就是通過設(shè)計適當(dāng)?shù)耐獠开剟钚问胶凸ぷ鳝h(huán)境，以一定的行為規(guī)范和懲罰性措施，借助信息溝通，來激發(fā)、引導(dǎo)、保持和規(guī)劃組織人員的行為，以有效實現(xiàn)組織及其成員個人目標(biāo)的系統(tǒng)活動。⑤因此，對貧困人口退出的法律激勵就是基于貧富均衡發(fā)展的社會可接受性，設(shè)計和選擇賦權(quán)、增收、減負(fù)等法律規(guī)范和制度工具，激發(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范貧困人口走出貧困，以妥善完成脫貧攻堅任務(wù)。扶貧領(lǐng)域中的法律激勵致力于塑造具有“權(quán)利”氛圍的脫貧態(tài)勢，以法律制度的形式對民眾及政府等有利于貧困退出的行為予以肯定，既提升整體扶貧工作在脫貧攻堅期內(nèi)的有效性，亦保障扶貧成果在后脫貧攻堅時代的穩(wěn)定性。值得注意的是，將法律激勵作為解決貧困人口退出難題的主要手段并非是鼓勵決策者在眾多制度工具中任意取舍，而是因為其能夠基于范式轉(zhuǎn)換的深層邏輯解決“消極脫貧”與“被脫貧”的雙重困境。(一)法律激勵的優(yōu)越性西方在經(jīng)歷過“福利國家危機(jī)”后逐漸認(rèn)識到，對弱者實行救助的社會政策應(yīng)當(dāng)考慮“逆向激勵”效應(yīng)，因為人性中的惰性、搭便車傾向是難以消除的;實行社會保護(hù)，需要注重構(gòu)建激勵性的措施。①換言之，相較于命令控制式的行為模式，法律激勵內(nèi)含引導(dǎo)、教育的邏輯，具有“更容易為主體所認(rèn)同、接受和服從的天然優(yōu)勢”②。從“消極脫貧”現(xiàn)象的理論根源來看，貧困戶的“經(jīng)濟(jì)人”利己本性要求其在放棄的“扶助收益”與獲得的“脫貧獎勵”之間對比，在得不償失的情況下，貧困戶自然不會做出主動申請脫貧的決策。面對這種局面，法律激勵對于激勵受體而言，恰意味著特定利益的添加，并且這種添加的利益為受體所專有，③因此非常適合用于調(diào)整貧困戶內(nèi)心的天平，通過追加各類退出后可享受的確定性收益，使其在經(jīng)濟(jì)人的理性衡量中逐漸倒向積極退出的一側(cè)。由此，法律激勵可以在源頭上解決“消極脫貧”的問題，并為退出機(jī)制的范式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，漸進(jìn)式地建構(gòu)以貧困戶為主體、具備充足權(quán)利氛圍的貧困人口退出機(jī)制。(二)貧困退出法律激勵制度現(xiàn)狀在中央意見的引導(dǎo)下，④各地文件或多或少都提及“正向激勵”內(nèi)容，其中14個省份將貧困人口作為激勵受體，同時這些省份全部將激勵手段限定為“維持原有扶助政策不變”;另有8個省份明確了激勵持續(xù)時間，其中2個省份明確持續(xù)至2020年，6個省份明確持續(xù)至攻堅期結(jié)束。綜上所述，各省幾乎都是將中央意見的有關(guān)內(nèi)容翻版至地方文件中，即使有所改變也未有結(jié)果意義上的發(fā)展，這說明我國貧困人口退出法律激勵制度存在明顯缺陷。以貧困戶“經(jīng)濟(jì)人”角度來看，其在脫貧后所獲獎勵至多為2020年或攻堅期結(jié)束前享有原扶助政策不變。這和保持貧困身份所得利益基本持平。再加上其間復(fù)雜的手續(xù)及政策風(fēng)險引發(fā)的不信任，在貧困戶的衡量中，脫貧行為的成本是高于收益的。因而，貧困戶基于經(jīng)濟(jì)人的有限理性很難在現(xiàn)有政策條件下作出自主脫貧的決策。若能彌補(bǔ)現(xiàn)有不足，構(gòu)建出充分保障和實現(xiàn)貧困人口權(quán)益、增加其預(yù)期利益、滿足其美好生活期盼的法律激勵制度，就可以消除其退出顧慮，激發(fā)其脫貧意愿，形成貧困戶積極脫貧、主動申請的圖景，進(jìn)而為貧困人口獲得退出過程的啟動主體、主導(dǎo)主體以及核查主體地位奠定基礎(chǔ)，為我國貧困人口退出機(jī)制的范式轉(zhuǎn)換提供可行性，并最終解決“被脫貧”現(xiàn)象，幫助扶貧事業(yè)得以保質(zhì)保量地完成。三、貧困人口退出法律激勵的路徑探尋法律對個體控制中的重要部分，就是激勵個體合法行為的發(fā)生。⑤法律激勵的功能與目的在于通過法律，對有利于貧困人口主動申請、積極脫貧的行為予以肯定評價，增加其退出后的預(yù)期利益，從而引導(dǎo)貧困人口積極脫貧，解決當(dāng)下的退出難題。為尋求法律激勵的長效性，理應(yīng)將已有政策轉(zhuǎn)化為法律文本，通過法律形式的表達(dá)以及立法程序的梳理滌除其中不科學(xué)的成分。⑥同時，因扶貧攻堅任務(wù)的緊迫性，貧困人口主動退出已成為社會發(fā)展亟待支持和鼓勵的情形，需要較大的激勵效果與社會效益，因此應(yīng)當(dāng)制定法律激勵的專有規(guī)范性法律文件，⑦形塑一套有著合理差別的貧困人口退出法律激勵范式框架。(一)增加貧困人口預(yù)期權(quán)益我國現(xiàn)有的貧困人口退出法律激勵存在著明顯的效果缺陷，即沒有充足的獎勵使貧困戶果斷選擇退出。賦予其預(yù)期權(quán)益，增加貧困戶的可得收益是法律激勵的重中之重，對此可以構(gòu)建“減損———增收”的雙重激勵策略。一方面，法律應(yīng)努力減少退出中貧困戶面臨的財產(chǎn)、權(quán)益損失，比如規(guī)定保留貧困人口的低保、社保待遇，將各地文件中已表明的“在攻堅期結(jié)束前貧困戶享有原有政策、待遇不變”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范;同時分類處理各地扶貧時分配的牲畜、山林、土地以及生產(chǎn)工具，對分發(fā)給貧困戶的個人財產(chǎn)予以確權(quán)，對集體財產(chǎn)加強(qiáng)管理等。另一方面，應(yīng)立法增加貧困戶在退出后的可得收益，如要求各地政府以行政給付手段分發(fā)獎勵金、獎品，將許多地區(qū)出臺的“獎勵金”政策體系化，遏制貧困短視性造成的法律激勵短效性;或是通過賦權(quán)、賦益的手段給予貧困人口在土地、信貸、創(chuàng)業(yè)、稅收方面的各項優(yōu)越權(quán)益，及時構(gòu)建更為長效的扶貧機(jī)制。(二)容納多元客體扶貧事業(yè)的參與主體并不單一，貧困人口退出的法律激勵也呈現(xiàn)多元情境，其客體包括:達(dá)到實質(zhì)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶主動向有關(guān)部門報告情況，申請退出的行為，可稱之為自主退出行為;政府及村級組織以政策法規(guī)、村規(guī)民約等規(guī)范性文件和具體行政及自治手段推進(jìn)貧困戶主動退出的行為，可稱之為引導(dǎo)退出行為;第三方機(jī)構(gòu)，如企業(yè)、非營利組織、高校等，以各類方式帶動貧困戶作出主動退出決定的行為，可稱之為協(xié)助退出行為。1．自主退出行為對貧困戶自身行為的激勵是法律激勵的基礎(chǔ)。為解決時下難題，必須使貧困戶積極脫貧主動退出。在激勵過程中，法律要注重“精準(zhǔn)實施、正負(fù)結(jié)合”，構(gòu)建識別功能機(jī)制。依貧困人口的脫貧意愿，可以將之分為兩類，一是出于經(jīng)濟(jì)人本性，憂懼退出成本高于收益的人群;二是因為精神貧困，完全“等靠要”的人群。①對于前者，應(yīng)當(dāng)借由法律施加正向激勵，以各類獎勵誘使其做出積極脫貧的決策;對于后者，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定負(fù)向激勵條款，如逐步縮減其所獲扶助的額度，或要求基層干部對之予以批評、教育等，以促使其轉(zhuǎn)變思想，盡快跟上自主退出的隊伍。2．引導(dǎo)退出行為對政府及村級組織行為的激勵是法律激勵的核心。作為法律激勵的實施者，同時又是扶貧事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、責(zé)任的承擔(dān)者，政府部門以制度安排確保其執(zhí)行激勵頗具意義。在這一過程中，法律激勵應(yīng)當(dāng)奉行“指標(biāo)控制與依法行政的雙重治理”②，充分發(fā)揮前者的激勵功能，要求將法律激勵的制定、實施和效果核驗具體化為各項指標(biāo)，納入地方政府的人事考核與政績考核體系;同時依賴后者規(guī)范過程的作用，規(guī)定、完善法律激勵的各項程序，培養(yǎng)權(quán)力的謙抑品格，防范權(quán)力失控導(dǎo)致法律激勵異化為某種“強(qiáng)制—獎勵”的路徑，為整體的制度實施提供穩(wěn)定預(yù)期。3．協(xié)助退出行為對第三方機(jī)構(gòu)行為的激勵是法律激勵的重要著力點。所謂第三方機(jī)構(gòu)，就是獨立于這一過程的各類社會組織。其在扶貧工作中或者發(fā)揮獨立性優(yōu)勢，對政府的扶貧績效予以審核，或者發(fā)揮社會資本的長處，直接步入扶貧工作?；诜鲐毣顒用黠@的“正外部性”，參與扶貧意味著高投入、低回報，甚至無回報，因此我國社會主體目前參與的積極性不強(qiáng)。③貧困退出仍是扶貧活動的關(guān)鍵一環(huán)，第三方機(jī)構(gòu)可以在其中以財物捐贈、崗位提供、思想教育等方式引導(dǎo)貧困戶積極脫貧，對于這類協(xié)助行為，法律也應(yīng)當(dāng)予以激勵、提供獎勵，以緩解扶貧活動“正外部性”，提高第三方機(jī)構(gòu)參與意愿。(三)具有“契約特性”以各類正向利益引導(dǎo)行為主動合法合規(guī)，是人們對法律激勵寄予的期待。但激勵主體與激勵受體所處立場、環(huán)境不同，其利益和價值訴求亦有差異。傳統(tǒng)的激勵觀念忽視受體之所需，僅注重激勵主體的意志，因此可能出現(xiàn)激勵手段與對象訴求的錯配，無法起到引導(dǎo)、鼓勵作用，貧困人口退出領(lǐng)域也不例外。對此，法律可對各方施以“契約式激勵”④，在傳統(tǒng)激勵手段的基礎(chǔ)上，建立民主協(xié)商機(jī)制，摒棄過去政府只注重自身意志的“管理型激勵”理念，使各方受體能夠充分反映意愿與訴求，進(jìn)而實現(xiàn)激勵規(guī)則與激勵需求相協(xié)調(diào)，提高激勵效果。“契約式激勵”基于激勵契約而存在。所謂激勵契約，是激勵主體與激勵受體按其自由意愿分階段形成的特種契約。⑤其與一般契約同樣遵循契約自由原則，但在形成方式上以“分階段”為特征。第一階段，激勵主體制定并要約。要約向激勵受體提供，但激勵受體在此階段不特定，可以是個人亦可以是團(tuán)體，可以是自然人也可以是法人、非法人組織等，例如公安機(jī)關(guān)的帶有獎金的通緝令。第二階段，激勵受體作出符合要約要求的行為，并向激勵主體提出受激勵的申請。此時，雙方的激勵契約正式形成。⑤為使契約特性嵌入法律激勵，應(yīng)在制度構(gòu)建中注重如下要點。1．契約自由，杜絕強(qiáng)制激勵是與強(qiáng)制、懲戒相對應(yīng)的一種法律功能，法律激勵理應(yīng)在尊重受體行為自由的基礎(chǔ)上發(fā)揮功效。首先，法律必須確認(rèn)激勵受體的締約自由，貧困人口應(yīng)當(dāng)享有是否做出脫貧決定，是否進(jìn)行脫貧申請的自由，且不受干擾。第三方機(jī)構(gòu)必須享有是否協(xié)助貧困戶退出的決策權(quán)利，不受地方政府強(qiáng)制。同時，法律不得對激勵受體的身份作過多限制，必須尊重任何個人及第三方機(jī)構(gòu)締結(jié)激勵契約的權(quán)利。如在貧困戶中，戶主及家庭成員不分男女，都有積極脫貧、主動退出、申請獎勵的權(quán)利。第三方機(jī)構(gòu)無論所有制成分，無論規(guī)模及法定形式，都可以幫扶貧困，助力退出。最后，法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定激勵受體具體的行為方式，必須尊重其行為自由，如貧困人口可以選擇創(chuàng)業(yè)脫貧，也可以選擇進(jìn)城務(wù)工脫貧，還可以選擇政策扶助脫貧，等等。第三方機(jī)構(gòu)可以為主動退出的貧困戶提供資金支持，也可以為其提供就業(yè)崗位、職業(yè)技能培訓(xùn)等等。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定地方政府和村兩委為受體的選擇提供良好環(huán)境和各類支持———如信息咨詢、稅收優(yōu)惠、平臺對接等服務(wù)———的義務(wù)，而不可賦予其強(qiáng)制貧困人口按照“規(guī)劃”“計劃”要求行動的權(quán)力。如各地頻現(xiàn)的強(qiáng)制全村規(guī)模化種植作物，強(qiáng)制員工捐款、購買農(nóng)產(chǎn)品的做法就是無視契約自由的表現(xiàn)。①為保證激勵受體自愿從事合規(guī)行為，使法律激勵實施的全程保持引導(dǎo)性、非強(qiáng)制性，不異化為某種“強(qiáng)制———獎勵”的路徑，政府必須保持協(xié)商姿態(tài)，建立常設(shè)的多方溝通機(jī)構(gòu)，充分放權(quán)給基層組織，做到以法律制度承載權(quán)利，保障脫貧自由、脫貧自主。2．嚴(yán)守契約，誠實信用在貧困退出中，時常發(fā)生激勵契約得不到嚴(yán)守，脫貧獎勵不予兌現(xiàn)的情形，②極大影響了法律激勵的功能實現(xiàn)和脫貧質(zhì)量。依據(jù)私法理論，這類現(xiàn)象可以看作是私益與他益進(jìn)而與公益的沖突，背后的原因是當(dāng)事人心中的惡意與契約自由的結(jié)合，意圖規(guī)避契約中的義務(wù)。因此“要有防范性的原則以便當(dāng)事人在利用合同自由原則行事而發(fā)生與該原則不符之結(jié)果時能對該結(jié)果加以修正”③。這一防范性原則就是“誠實信用”。為調(diào)和貧困退出中多方的利益矛盾，保證激勵契約發(fā)揮功效，需要按照誠實信用原則，從激勵契約形成的兩個階段，分析激勵法律關(guān)系雙方在這一過程中的行為模式。針對第一階段，法律應(yīng)當(dāng)載明脫貧標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)程序與要求，且限制激勵主體隨意撤銷、更改的權(quán)力。朝令夕改在降低公信力的同時，也嚴(yán)重?fù)p耗著激勵受體的熱情與信心。針對第二階段，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定有責(zé)任條款，以確保激勵主體言而有信，及時兌現(xiàn)獎勵，否則將面臨受體的追訴與索賠;與主體不同，法律應(yīng)當(dāng)允許激勵受體在任何一個階段毀約。即使已經(jīng)提交脫貧申請，仍然可以撤回，并表示退出激勵法律關(guān)系。④要求法律激勵與契約精神相融，勢必引發(fā)貧困人口退出機(jī)制固有的公法價值與契約自由、誠實信用體現(xiàn)的私法價值相互碰撞，并借此瓦解前者秉持的命令控制范式。同時，契約自由支持人們以契約實現(xiàn)自身意志，可在貧困退出的法律激勵中為貧困人口及第三方機(jī)構(gòu)能力的發(fā)揮提供廣闊空間。誠實信用以社會為本位，呼吁人們在尊重他人權(quán)益的基礎(chǔ)上追求自由，可在貧困人口退出的法律激勵中確保參與各方的利益實現(xiàn)。二者互為邊界，形成合力，可以有效控制法律激勵的異化風(fēng)險。(四)注重“外在激勵”第三方機(jī)構(gòu)掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源與社會資本，為扶貧工作貢獻(xiàn)力量的同時也面臨著自身結(jié)構(gòu)引發(fā)的悖論。在組織目標(biāo)上，第三方機(jī)構(gòu)沒有幫扶貧困的法定義務(wù)，是否參與扶貧均屬自由。在決策過程中，第三方機(jī)構(gòu)需要足夠收益以克服扶貧活動的正外部性，否則將否定扶貧目標(biāo)。兩種層次間的沖突終將引發(fā)大量第三發(fā)機(jī)構(gòu)的行動困境。為此，法律應(yīng)當(dāng)對之實施激勵，增添其協(xié)助貧困人口積極退出的意愿與能力。備受推崇的“激勵保健因素”理論(又稱赫茨伯格雙因素理論)將激勵分為外在激勵(又稱保健因素)與內(nèi)在激勵(又稱激勵因素)兩部分。其中，外在激勵包括政策環(huán)境、工資薪酬、人際關(guān)系及工作條件等因素;內(nèi)在激勵則來源于工作內(nèi)容與工作結(jié)果，具體分為成就、贊賞、責(zé)任、進(jìn)步等內(nèi)容。傳統(tǒng)的行為科學(xué)普遍沿用費雷德利克•赫茨伯格教授的結(jié)論，認(rèn)為外在激勵因素的缺失會導(dǎo)致人們不滿意，但其供給最多只能維持人們“不會不滿意”，實現(xiàn)“零激勵狀態(tài)”。只有內(nèi)在激勵的供給才能真正激發(fā)人們工作中的責(zé)任感、積極性與創(chuàng)新力。①但情境化的實證研究表明，不同人文及國別背景下，外在激勵對人們行為的影響存在顯著區(qū)別。有研究對浙商的政治參與行為統(tǒng)計分析，得出其參政的核心目標(biāo)仍是擴(kuò)大自身企業(yè)，且在各類激勵因素中，制度激勵最為有效。②這實然地揭示了中國以企業(yè)為代表的營利性組織從事非商業(yè)行為時，最大的關(guān)懷仍是自身經(jīng)濟(jì)利益。同時以制度改善為代表的外部激勵發(fā)揮著關(guān)鍵作用。另有研究發(fā)現(xiàn)，在中國情境下，外在激勵相較于內(nèi)在激勵對于激發(fā)個體創(chuàng)新發(fā)揮著更重要的作用，創(chuàng)新的內(nèi)在動機(jī)并不會被外在激勵“擠出”，反而受到其正向影響，有效促進(jìn)個體的創(chuàng)新行為。③就消弭協(xié)助貧困戶退出行為的正外部性而言，對第三方機(jī)構(gòu)以頒發(fā)“光榮證”④等方式實施內(nèi)在激勵，是措施功能與問題屬性的錯配，難以扭轉(zhuǎn)其面臨的高投入、低產(chǎn)出甚至無產(chǎn)出的局面。法律應(yīng)當(dāng)仿照此前對扶貧企業(yè)實施物質(zhì)獎勵、資金補(bǔ)貼的方式⑤，將成功協(xié)助貧困人口退出的第三方機(jī)構(gòu)納入外部激勵對象，以增強(qiáng)其協(xié)助意愿，提升其助力貧困退出的能力。就激發(fā)第三方機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新而言，外在激勵更有助益，這對扶貧攻堅意義重大。目前鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口的致貧原因或是因為強(qiáng)壯勞動力缺失，或是因為生存在條件惡劣的集中連片貧困地區(qū)⑥，無法在短時間內(nèi)擺脫貧困，傳統(tǒng)手段已經(jīng)很難發(fā)力⑦。如何協(xié)助貧困戶圓滿脫貧、主動退出亟需豐富的創(chuàng)新能力。因此必須在法律中增添協(xié)助退出行為的外在激勵條款，以經(jīng)濟(jì)獎勵、制度環(huán)境優(yōu)化等措施正向影響其創(chuàng)新的內(nèi)在動機(jī)，創(chuàng)造具有轉(zhuǎn)型性意義的協(xié)助退出手段，不舍質(zhì)量地完成扶貧攻堅任務(wù)?！凹s束”消極行為，進(jìn)而發(fā)展到“激發(fā)”積極行為，人們由被動接受控制進(jìn)而到積極參與，這不能不說是法律規(guī)范的極大進(jìn)步。同時，這也從一個側(cè)面反映了社會的進(jìn)步。⑧精準(zhǔn)扶貧并非是“扶貧運動”，而是一次貼合貧困發(fā)生根源的社會綜合治理，以法律激勵而非法律懲戒、法律控制為手段，可以體現(xiàn)我國在反貧困領(lǐng)域的現(xiàn)代化反思。作為一項規(guī)制工具，法律激勵面對“消極脫貧”現(xiàn)象，可以提出具有效果的方法體系，為我國貧困人口退出的范式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造可能性，并最終克服貧困人口退出難題。

作者:王懷勇 王鶴翔 單位:西南政法大學(xué)