導語：農(nóng)村法律制度建立管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】在我國實施依法治國方略和發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟的條件下，以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的做法，應向主要依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，這是今后必須面對的需要實踐的一項重大歷史使命。但目前農(nóng)村的法治狀況仍然不能適應深化農(nóng)村經(jīng)濟改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制和建設社會主義新農(nóng)村的要求，因此要建立和完善適應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟法律制度，以便為農(nóng)村各項改革目標的實現(xiàn)提供強有力的法律支撐。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；改革；法律制度

【寫作年份】2008年

【正文】

一、導言

我國農(nóng)村各項改革的啟動和深化，主要是依靠不同時期黨和國家的政策來推動的，正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策對我國農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定起到了明顯的保障和促進作用，可以說，沒有這些正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策也就沒有今天農(nóng)村經(jīng)濟社會的繁榮，但是，也要清醒地認識到，以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也有其固有的缺陷。這是由政策說具有的以下特點所決定的：（1）政策主要是甚至完全是由原則性規(guī)定組成，它只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則；（2）除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須根據(jù)形勢的變化而隨時調(diào)整；（3）政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實施，對于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁。政策的這些特點，決定了它不足以為社會提供最規(guī)范、最權(quán)威和最穩(wěn)定的行為規(guī)則。因此，單純以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，不足以消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會在經(jīng)濟活動中的無規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)。相對而言，法律具有其他社會規(guī)范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這表明法律可以為主體提供一個明確的行為模式標準和合理的預期，使法律更易于在社會生活中得到實施。這就決定了在我國實施依法治國方略和發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟的條件下，黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導方式也應完成相應地轉(zhuǎn)變，即將長期存在的主要以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的做法，完成向主要依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，這是今后必須面對的需要實踐的一項重大歷史使命。

隨著依法治國進程的推進和農(nóng)村改革的逐步深入，應當說，在我國一個以《憲法》為依據(jù)，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，以農(nóng)業(yè)相關(guān)法律為補充的農(nóng)業(yè)法律制度體系已經(jīng)基本建立，它對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的推動和保障作用。但是，也應該看到，目前的農(nóng)村的法治狀況仍然不能適應深化農(nóng)村經(jīng)濟改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制和建設社會主義新農(nóng)村的要求，其主要表現(xiàn)為，農(nóng)村的法治工作仍然沒有得到普遍重視，在不少干部心目中只有政策的地位，而沒有法律到了地位；農(nóng)村法制體系仍然存在缺失，無法可依的情形依舊在一定程度上存在；農(nóng)村法制建設多停留于立法層面，在守法和執(zhí)法上還存在不少問題；農(nóng)民尤其是農(nóng)村干部法律意識普遍淡薄，有待進一步提高。而這些問題的存在，在很大程度上又是與農(nóng)村法律制度不健全有直接的關(guān)系。

早在黨的十五屆三中全會就已經(jīng)把深化農(nóng)村改革，穩(wěn)定農(nóng)村政策，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民利益，努力建設有中國特色的社會主義新農(nóng)村作為一項重要的任務提了出來；黨的十六大報告又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入作為全面建設小康社會的一項大任務提了出來；黨的十七大報告又進一步把建設社會主義新農(nóng)村作為我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史使命提了出來。當然，這些任務和目標的實現(xiàn)需要許多條件的配合，但是我認為至關(guān)重要的又是要建立和完善適應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟法律制度，以便為上述目標的實現(xiàn)提供強有力的法律支撐。

二、建立和完善農(nóng)村市場主體法律制度

農(nóng)村市場主體是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的組織和個人。建立和完善農(nóng)村市場主體法律制度的根本任務，是要以法律形式確立農(nóng)村多元市場主體的法律地位，使它們真正具有完全的行為能力和責任能力。目前國家已經(jīng)針對農(nóng)村特有的市場主體頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，但是一些規(guī)范農(nóng)村市場主體的重要法律至今尚未頒布。因此，在農(nóng)村市場主體法律制度的構(gòu)建方面，需要有計劃、有步驟地制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法、農(nóng)村股份合作企業(yè)法、農(nóng)村信用社法、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會法以及農(nóng)場法等農(nóng)村市場主體法律法規(guī)。在這些法律法規(guī)中我認為最重要的是要制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”。按照我國《憲法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。所謂雙層經(jīng)營體制是指我國在農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包制以后所形成的家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的一種經(jīng)營形式。具體而言，家庭分散經(jīng)營是指在堅持農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有的前提下，把土地等承包給農(nóng)民，確立農(nóng)民的主體經(jīng)營地位，使農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)；集體統(tǒng)一經(jīng)營是指集體經(jīng)濟組織在擁有集體土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)的基礎上所進行的生產(chǎn)服務、協(xié)調(diào)管理、資產(chǎn)積累等經(jīng)營活動。從法學角度而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶都是獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，它們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中都有獨立的法律地位和人格。

自1999年以憲法形式確立雙層經(jīng)營體制以來，國家已經(jīng)通過頒布《土地承包經(jīng)營法》確立和保障了農(nóng)戶進行承包經(jīng)營的法律地位。按照我的理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有兩種存在形態(tài)，一種是具有土地等生產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的集體經(jīng)濟組織，另一種是不擁有土地等生產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的合作經(jīng)濟組織，對于后一種集體經(jīng)濟組織，國家通過《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等確立和保障其農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律地位，但是對于前一種集體經(jīng)濟組織，至今還沒有制定相關(guān)法律對其進行調(diào)整，以至于導致目前普遍存在的以村民委員會代替集體經(jīng)濟組織行使集體經(jīng)濟組織權(quán)利的情況，從而使集體經(jīng)濟組織“名存實亡”，使人驚訝的是，許多干部特別是領(lǐng)導干部對這種局面的存在卻不以為然。在我看來，村民委員會作為基層群眾性自治組織，按照《村民委員會組織法》第五條的規(guī)定，它的職責是“尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”，它不應當代替集體經(jīng)濟組織去行使權(quán)利，因此目前急需制定一部規(guī)范集體經(jīng)濟組織的法律，以改變把村民委員會等同于集體經(jīng)濟組織的狀況。

三、建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度

建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度有利于實現(xiàn)農(nóng)村資源的最佳配置和優(yōu)化利用。我國已經(jīng)制定的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》等都涉及到對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)范，但是，這些法律對集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度和集體自然資源的所有和利用關(guān)系的規(guī)定還顯得十分模糊，比如對什么是集體所有權(quán)，現(xiàn)行法律的界定還不是很明確，使得究竟誰是集體所有權(quán)的主體處于不確定的狀態(tài)，因此，今后應當以《憲法》為依據(jù)，通過制定和修改現(xiàn)行的與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律，建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度。具體而言，主要應當從以下三個方面入手，理順集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護各類產(chǎn)權(quán)權(quán)益。首先，要明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體明晰是建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度的前提。當前，我國應當在國家所有、集體所有和個人所有的制度框架下，在完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制以及明確集體自然資源的所有和利用關(guān)系的基礎上，劃清國家、集體和個人等三方主體的權(quán)利內(nèi)容和范圍，為農(nóng)村資源的開發(fā)利用提供法律依據(jù)。其次，要規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系。當前，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易很不規(guī)范，農(nóng)村集體土地使用權(quán)和自然資源權(quán)利的交易，往往不是由集體決定，而是由鄉(xiāng)政府和村民委員會中的某些個人決定，這就很容易導致集體產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上變成私人產(chǎn)權(quán)，嚴重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

總書記在十七大報告中所提出的“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”的問題，今年黨中央的一號文件提出要進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障他們對集體財產(chǎn)的收益權(quán)，獲得更多的財產(chǎn)性收入。這個信號為我們建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度提出了一個重要課題。財產(chǎn)性收入通常是指除工資以外的家庭所擁有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入，主要包括房屋、土地、存款及其利息、有價證券等，就農(nóng)民而言，土地收益無疑是最重要的財產(chǎn)性收入，它主要來源于以下四個方面的土地利益，一是因承包集體土地而獲得的收益，二是因土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得的收益，三是作為集體經(jīng)濟組織成員因集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營而分享的收益，四是作為集體經(jīng)濟組織成員因集體土地被國家征用而獲得的收益。

農(nóng)民在獲得這四種收益方面都存在著一定的障礙。首先，在承包收益方面存在著兩個問題，一是農(nóng)民所擁有的承包經(jīng)營權(quán)往往遭到無端的侵害而得不到保護，二是由于農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了土地撂荒的情況[1]，使承包土地的利益不能實現(xiàn)；其次，由于土地不僅是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的來源，同時也是農(nóng)民生存保障，因此法律為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設置了一定的限制如不能抵押等，這就使得農(nóng)民欲通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得的收益受到一定的限制；再次，集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的情況下，也存在兩個問題，一是由于經(jīng)營不善導致不能收益甚至負債經(jīng)營，二是經(jīng)營收益得不到公平分享甚至被侵占；最后，由于集體土地被國家征用而獲得的收益往往被層層截留，致使農(nóng)民只能拿到的極少數(shù)。這些問題的解決需要通過建立防止農(nóng)村土地撂荒制度和承包土地托管制度、健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度、和農(nóng)村集體財產(chǎn)分享制度等。

四、建立和完善農(nóng)村市場交易法律制度

農(nóng)村市場是我國統(tǒng)一、開放、競爭和有序市場的重要組成部分，它既包括商品市場，又包括要素市場。目前我國已經(jīng)頒布了《合同法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《廣告法》等法律，這些法律同樣適用于對我國農(nóng)村地區(qū)市場交易關(guān)系的調(diào)整，但是，這些法律還不足以規(guī)范具有自身特色的農(nóng)村市場交易關(guān)系，因此，今后應當進一步完善農(nóng)村市場的規(guī)則，著重加強農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、糧食管理、農(nóng)藥管理、農(nóng)產(chǎn)品交易、農(nóng)村批發(fā)市場管理、農(nóng)村物流等方面的制度建設，以建立和完善農(nóng)村市場交易法律制度。首先，在商品交易市場方面，重點是要加強糧食流通體系的法治建設，堅持和完善重點糧食品種最低收購政策，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的調(diào)控，保護種糧農(nóng)民的利益，同時，要繼續(xù)執(zhí)行糧食生產(chǎn)的獎勵政策，增加中央財政對糧食生產(chǎn)的獎勵基金。其次，在要素市場方面，一是要依法規(guī)范農(nóng)村金融市場，重點是要加強金融機構(gòu)特別是國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金支持，大力培育小額貸款組織，規(guī)范民間借貸，取締農(nóng)村高利貸和地下錢莊；二是要規(guī)范農(nóng)村勞動力市場，關(guān)鍵是要建立健全城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務網(wǎng)絡，免費為外出務工農(nóng)民提供法律咨詢服務和技能培訓，完善勞動合同制度，嚴格調(diào)節(jié)和規(guī)范勞資關(guān)系，建立務工農(nóng)民的工資保證制度；三是要規(guī)范技術(shù)和信息市場，我國農(nóng)村的技術(shù)和信息資源配置比較薄弱，技術(shù)商品的交易不普遍，信息傳播的渠道也比較堵塞，因此，需要通過定期舉辦農(nóng)產(chǎn)品交易會、農(nóng)業(yè)技術(shù)信息會等方式，促進農(nóng)業(yè)技術(shù)成果和信息資源的交流；四是規(guī)范農(nóng)村土地市場，現(xiàn)在的當務之急是要控制對耕地的征用，堅持最嚴格的耕地保護制度，提高土地資源的利用價格，健全對征地農(nóng)民的合理補償機制，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流通。當前在新農(nóng)村建設中可能引發(fā)一場新的“圈地運動”，或者用低價格招商引資，或者建立“鄉(xiāng)村別墅”，這是需要特別引起警惕和嚴加制止的。

五、建立和完善農(nóng)村宏觀調(diào)控法律制度

農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展需要國家進行宏觀調(diào)控并將其納入法治化軌道。在我國的市場經(jīng)濟條件下，對農(nóng)村的宏觀調(diào)控主要表現(xiàn)在以下十個方面：一是利用政府的信息優(yōu)勢，通過收集、市場信息來指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是通過建立糧食等專項儲備制度，干預農(nóng)產(chǎn)品市場的供求波動；三是組織農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、期貨市場，調(diào)控主要農(nóng)產(chǎn)品價格，四是通過對主要農(nóng)產(chǎn)品保護價格制度和儲備調(diào)節(jié)制度來實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格保護，必要時可以按照《價格法》的規(guī)定啟動臨時價格干預措施；五是通過稅收優(yōu)惠等措施扶植、促進農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工的增值，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益；六是促進農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)；七是增加國家財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，重點資助跨區(qū)域性的農(nóng)業(yè)基礎設施建設、重大農(nóng)業(yè)科學的基礎研究和農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)用工業(yè)以及重要的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目等；八是加大對農(nóng)業(yè)基礎設施建設如水利、交通、通訊等領(lǐng)域的投入；九是加大引入外資的力度，采取傾斜措施鼓勵、支持和保護內(nèi)資和外資對農(nóng)業(yè)的投入；十是九是發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定必要的金融扶持政策。

需要特別指出的是，在現(xiàn)實中，上述許多宏觀調(diào)控措施雖然早已提出，然而在有的地方執(zhí)行得比較好，有的地方執(zhí)行得不好，甚至有的地方根本就沒有執(zhí)行，我想其中一個重要原因就是這些措施的提出很多都是停留在政策層面的，沒有把它們上升為法律規(guī)定。我認為，黨和國家對農(nóng)村宏觀調(diào)控，既要靠政策的推動，更要靠法律推動，這是因為，政策的執(zhí)行力度往往要低于法律的執(zhí)行力度，因此，從根本上來說，要使黨和國家對農(nóng)村的宏觀調(diào)控措施得到落實，需要適時地將行之有效的宏觀調(diào)控政策上升為法律規(guī)定，使其成為普遍遵循的行為規(guī)則。

六、建立和完善農(nóng)村社會分配法律制度

改革和完善分配法律制度，理順農(nóng)村的分配關(guān)系，規(guī)范農(nóng)村分配秩序，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必須引起高度的重視。隨著雙層經(jīng)營體制的推行，農(nóng)業(yè)稅的取消，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的逐步改變，適應我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的分配制度的框架體系正在形成，但是在這方面仍然存在著許多亟待解決的問題。在我看來，農(nóng)村分配既包括農(nóng)民增收，它主要解決把農(nóng)村“蛋糕做大”的問題，又包括對增值財富的分配問題，它主要解決如何“公平分享蛋糕”的問題。

面對城市的發(fā)展，就相對于不太發(fā)展的農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民來說，存在著一種創(chuàng)業(yè)、就業(yè)致富的沖動和需要。就當今農(nóng)民而言，增收已經(jīng)成了農(nóng)民的主要追求。就現(xiàn)實來看，農(nóng)民增收主要有兩個途徑，一是離鄉(xiāng)到城市尋求財富，二是立足農(nóng)村尋求發(fā)展，這兩者都不失為生財之道。但是在這個過程中，他們往往又受許多制度性的制約和障礙。從根本上來說，這種制約和障礙來源于我國長期推行的城鄉(xiāng)二元分治的發(fā)展模式，這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)直接導致了農(nóng)村和城市在政治、經(jīng)濟、文化、社會等許多方面的差異和不協(xié)調(diào)發(fā)展，直接影響到農(nóng)民收入的提高和發(fā)展成果公平分享。它主要表現(xiàn)在經(jīng)濟層面和社會層面，在經(jīng)濟層面，表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村在所有制、交換、分配、就業(yè)、稅賦等方面存在的明顯不同；在社會層面，則表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村居民在教育、醫(yī)療、勞動、社會保障等方面存在的重大差別，這些成為了橫亙在完善社會主義市場經(jīng)濟體制建設和社會主義新農(nóng)村建設進程中的最大障礙和制約因素。目前黨和國家已經(jīng)采取了若干措施消除或者縮小這種差別以建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，然而，這些措施更多地是在政策層面推行，目前特別需要從法律制度上確立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，其核心問題就是要通過提升農(nóng)村和農(nóng)民在權(quán)利義務的法律配置中的地位和比重，恢復農(nóng)村與城市之間的法律平等，并在不損害城市發(fā)展的前提下在市場準入、財政、稅收、金融、價格、社會分配與保障等法律制度方面給農(nóng)村社會以適當?shù)膬A斜。比如，在縮小城鄉(xiāng)差別方面，可以通過制定財政轉(zhuǎn)移支付、改革農(nóng)業(yè)稅制、加大農(nóng)業(yè)投入、發(fā)展農(nóng)村教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、理順農(nóng)村分配關(guān)系等方面的法律法規(guī)，為農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展提供必要的制度保障和法治環(huán)境。通過這些制度和措施，保障農(nóng)民收入的提高和發(fā)展成果的公平分享。

這里我還想強調(diào)農(nóng)村分配是一個廣泛的概念，其中包括農(nóng)村勞動力資源的分配，勞動力資源的合理配置，不僅有利于農(nóng)民增收，同時又可以促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。現(xiàn)在我認為在勞動力資源配置上還存在著一些誤區(qū)，人們更多地是強調(diào)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，卻往往忽視了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后給農(nóng)村造成的負面影響。最近我到農(nóng)村作了一些調(diào)查，發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移，造成了土地撂荒、農(nóng)村房屋閑置、留守兒童缺乏看管、老人得不到應有的贍養(yǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益受到影響、新農(nóng)村建設難以有效開展等問題。造成這些問題的一個重要原因是沒有正確處理好城市擴張與農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移的關(guān)系問題。隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，城市擴張已經(jīng)成了一個不可阻擋的發(fā)展趨勢，與此同時，城市擴張又為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供了千載難遇的機遇。然而，現(xiàn)在我們看到的是，人們更多地強調(diào)的是城市的擴張的意義以及農(nóng)民工對社會發(fā)展的貢獻，而不大去注意城市擴張所帶來的“城市病”以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后給農(nóng)村造成的負面影響?，F(xiàn)在人們總有一種擔心，就是如果我們不能正確處理好城市擴展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的辨證關(guān)系，那么在若干年后，就可能呈現(xiàn)出“城市繁榮“”農(nóng)村荒涼“這樣一種情景。最近，我注意到，一些完成了城市化進程的國家，已經(jīng)在呼吁限制城市的擴張，而在我國城市擴張的勢頭卻有增無減。我并不一般地反對城市擴張，特別是在我國城市化程度并不高的情況下，城市擴展是必要的，但是從長遠講，我認為從現(xiàn)在開始就應當對城市的擴張作必要的限制，當然這種限制需要因地制宜，比如是是否可依按照中央直轄市、省會城市、較大城市、縣級市等級層次對城市的規(guī)模作出合理的發(fā)展規(guī)劃，其中特別要限制特大城市的發(fā)展，促進中小城市的發(fā)展。解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，思路要開闊，不要只盯著大中城市，要把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為吸收農(nóng)村勞動力的重要途徑。我曾經(jīng)問過一些農(nóng)民，它們到城市謀求發(fā)展的收入與留在本地進行生產(chǎn)和經(jīng)營究竟有多大差距，他們回答說從城市務工中取得的收入肯定高于在本地謀生取得的收入，但是除去在城市的高支出之后，與農(nóng)村的收入也相差無幾，我又問，那么你們?yōu)槭裁匆匠鞘腥ツ?，他們說，除了掙錢之外，還想到城市去體驗一下精彩世界。這里實際上向我們提出了一個啟示，如果我們能夠為農(nóng)民提供一個能夠在農(nóng)村就業(yè)的平臺和良好的生活環(huán)境，農(nóng)民是可以留在農(nóng)村的尋求發(fā)展的。因此，在制度設計上，一方面要鼓勵農(nóng)村剩余勞動力有序的向城市轉(zhuǎn)移，另一方面又要鼓勵農(nóng)民留在農(nóng)村從事新農(nóng)村建設，同時還要鼓勵有志于農(nóng)村建設的城市人向農(nóng)村發(fā)展。

七、建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度

我國現(xiàn)今的社會保障制度主要是由社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫等制度所構(gòu)成的有機整體。目前，我國城市的社會保障制度已經(jīng)普遍建立；然而，由于歷史的原因，長期以來，農(nóng)村的社會保障還處于我國社會保障體系的邊緣，大多數(shù)農(nóng)民的社會保障還只能依賴土地和家庭，即使如此，這些保障措施都還未進入正式制度的層面。就家庭保障而言，盡管按照中國的傳統(tǒng)，家庭保障仍然是農(nóng)村社會保障的一個重要方面，但是，就一般地區(qū)而言，家庭保障的水平還是很低的，遠遠不能滿足廣大農(nóng)民群眾對社會保障的期望。因此，國家正在積極尋求建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的多種形式的農(nóng)村社會保障體系。我認為，首先，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設的投入，并將其納入國家的預算體系，使農(nóng)村的社會保障資金有穩(wěn)定的財政支持。其次，要建立和完善貧困村貧困戶扶持制度、失地農(nóng)民生活保障制度、農(nóng)村優(yōu)撫安置制度以及農(nóng)村社會福利制度等。再次，要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，以克服因計劃生育而帶來的過重的家庭養(yǎng)老負擔。最后，經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度等。

八、建立和完善農(nóng)村社會事業(yè)法律制度

社會事業(yè)主要涵蓋教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育以及社區(qū)建設等方面。從總體上講，我國現(xiàn)有的社會事業(yè)立法還遠遠不能滿足農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展對法律的需求，因此，建立和完善農(nóng)村社會事業(yè)法律制度。首先，要加快農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，重點是普及和鞏固農(nóng)村九年義務教育，建立健全農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制；其次，要積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，改變農(nóng)村醫(yī)療設備落后，醫(yī)療人員素質(zhì)不高的狀況，建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立與農(nóng)民收入水平相適應的農(nóng)村藥品供應和監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務，實施農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度，建立和完善覆蓋農(nóng)村的公共衛(wèi)生監(jiān)測、預警、報告信息網(wǎng)絡體系，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督能力。再次，要促進農(nóng)村文化繁榮，要通過公共文化設施的建設、廣播電視的普及等，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務體系，使農(nóng)民公平的享受文化體制改革的成果；采取措施繼承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，阻止民間藝術(shù)日漸衰弱的趨勢，創(chuàng)新農(nóng)村文化生活的載體和手段；扶持農(nóng)村業(yè)余文化隊伍，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)，舉辦農(nóng)民運動會等，豐富農(nóng)民的文化生活，在農(nóng)村形成健康文明的新風尚?，F(xiàn)在國家很關(guān)注農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，但是許多還只是一些倡導性的措施，因此，這些措施的落實就很不平衡，這就決定了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展也必須逐步納入法制化的軌道。

現(xiàn)在我看到這樣一些情況，有的地區(qū)為了發(fā)展旅游事業(yè)，增加地區(qū)收入，不惜采取篡改歷史、偽造歷史、生造歷史去打造那種不倫不類甚至使人啼笑皆非的“人文景觀“，著無疑是對人文環(huán)境的一種褻瀆，必須嚴加制止。

九、建立和完善農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法律制度

農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展是我國整個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，與此相適應，建立和完善農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法律制度也就成了當代我國農(nóng)村法治建設的重要任務之一。首先，應當按照可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面審查有關(guān)農(nóng)村法治建設的相關(guān)制度，通過相關(guān)法律法規(guī)的創(chuàng)制、修改、廢止等立法活動，把可持續(xù)發(fā)展的理念和精神制度化和法律化，為可持續(xù)發(fā)展在農(nóng)村法治建設中的貫徹落實提供依據(jù)和保障。其次，要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面改革與完善包括執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法律宣傳以及廣大農(nóng)村社會主體守法在內(nèi)的農(nóng)村法制的實施保障體系，使可持續(xù)發(fā)展從理念變?yōu)楝F(xiàn)實，從思想轉(zhuǎn)化為行動，從外在倡導轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力。最后，要堅持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心與關(guān)鍵，因此，要將符合節(jié)約資源和保護環(huán)境要求的農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)和推廣、農(nóng)業(yè)投入品利用效率的提高、農(nóng)業(yè)面源污染的防治、節(jié)水灌溉的推行以及肥料農(nóng)藥的科學使用等納入法律規(guī)范的軌道，切實在農(nóng)村實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好以及循環(huán)農(nóng)業(yè)的要求，以保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

當前，最使人憂慮的是農(nóng)村環(huán)境和資源的不可持續(xù)和人力資源的不可持續(xù)。首先，不僅城市污染、國外污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢未得到有效地制止，農(nóng)村自身制造的污染也在不斷加劇，難怪人們感慨中國的許多農(nóng)村已經(jīng)不是人們所想象的那種“凈土“了；其次，農(nóng)村資源的無節(jié)制、無秩序和掠奪式的開發(fā)狀況仍然沒有得到有效制止；最后，如前所述，作為新農(nóng)村建設的主力軍的農(nóng)民大量涌向城市，使農(nóng)村活力大為減弱；這些因素的存在極大地影響了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，因此需要采取強有力的法律措施才能有效克服。

【注釋】

[1]最近我到重慶一個縣進行了調(diào)查，據(jù)該縣相關(guān)部門反應，摞荒土地面積占全縣承包耕地面積的0.98%。造成摞荒的主要原因為，一是因舉家外出而棄耕，二是因外出務工缺乏勞動力而棄耕，三是因承包土地糾紛得不到解決而棄耕，四是因土地貧瘠、產(chǎn)量不高而棄耕等，這種現(xiàn)象的存在無疑會造成土地資源的極大浪費。