導(dǎo)語：公民請愿權(quán)相關(guān)問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：請愿權(quán)是公民所享有的一項基本政治權(quán)利，廣泛性、強(qiáng)制性、公共性及參與性是其基本特征。在現(xiàn)代社會，請愿權(quán)具有重要的憲政價值，已經(jīng)為越來越多的國家憲法和一些國際人權(quán)公約所確認(rèn)。請愿權(quán)入憲不僅對我國當(dāng)前的改革、發(fā)展與穩(wěn)定有著特殊意義，而且還具有現(xiàn)實的可能性。為此，我國應(yīng)當(dāng)在憲法典中明確承認(rèn)請愿權(quán)概念，并制定專門法律規(guī)范請愿權(quán)的行使。

關(guān)鍵詞：請愿權(quán)，憲政，入憲

在2003年的中國，還沒有哪一個案件能夠像廣州“孫志剛案件”那樣引起全社會的廣泛關(guān)注。除了義憤與譴責(zé)之外，俞江、騰彪和許志永等三位法學(xué)博士和賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波等五位學(xué)者先后以普通公民的名義致函全國人大常委會要求對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查并就孫志剛案及收容遣送制度的實施狀況啟動特別調(diào)查程序。八位學(xué)人冷靜而富有理性的行動雖然沒有“激活”中國沉睡已久的違憲審查制度，但收容遣送制度卻已因此而被廢除，正義基本上得到了彰顯。本文所關(guān)心的并非是此案所引發(fā)的中國違憲審查問題，因為學(xué)界對這一問題已經(jīng)進(jìn)行了持久和富有成效的探討；相反地，本文更加關(guān)注八位學(xué)人書面請愿的創(chuàng)舉。鑒于憲法學(xué)界對公民請愿權(quán)問題殊少關(guān)注，因而本文將圍繞公民請愿權(quán)的內(nèi)涵、價值、歷史沿革以及我國請愿權(quán)入憲的有關(guān)問題展開論述，希冀借此推動我國憲法基本權(quán)利的理論研究和制度完善。

一、請愿權(quán)的內(nèi)涵

請愿廣泛存在于古代東方和西方社會中。隨著時代的發(fā)展，請愿權(quán)逐漸成為近、現(xiàn)代國家憲法所普遍確認(rèn)的公民基本權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，在1976年繼續(xù)有效的142部憲法中，就有75部憲法對請愿權(quán)作了規(guī)定。[①]而20世紀(jì)八、九十年代以來，西班牙、葡萄牙、俄羅斯等數(shù)十個國家的憲法又相繼對公民請愿權(quán)予以確認(rèn)。尤其是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著人權(quán)國際保護(hù)步伐的加快，一些全球性及區(qū)域性國際人權(quán)公約也紛紛就請愿權(quán)做出了明確規(guī)定。

在現(xiàn)代社會，請愿權(quán)是指公民為了維護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益就特定事項向有關(guān)國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。在公民基本權(quán)利體系中，請愿權(quán)易與訴愿權(quán)相混淆。雖然二者都是公民維護(hù)權(quán)益的手段之一，但它們卻是兩項相互獨立的權(quán)利，二者的主要區(qū)別在于：其一，就主體而言，請愿權(quán)既可由一人或幾人單獨行使，也可由多數(shù)人集體行使，而訴愿的行使者則只能限定于特定的行政相對人；其二，就內(nèi)容而言，請愿既可以針對政府的某項具體行政行為或抽象行政行為，還可以針對國家的內(nèi)政外交等諸多公共事務(wù)，而訴愿則只能針對具體行政行為及其所依據(jù)的規(guī)范性文件提出；其三，就事項而言，請愿既可以表示對有關(guān)機(jī)關(guān)過去某一事項的不滿，也可以提出對未來某種行為的請求、建議，而訴愿則只能表達(dá)對行政機(jī)關(guān)過去所做行為的不滿；其四，就主管機(jī)關(guān)而言，請愿可以向行政機(jī)關(guān)、議會及法院提出，而訴愿則只能向行政機(jī)關(guān)提出。

作為公民所享有的一項基本權(quán)利，請愿權(quán)具有以下四個明顯的特征：

（一）廣泛性

請愿權(quán)的廣泛性是就請愿主體和請愿事項而言的。在西方國家，憲法大多賦予本國所有公民都享有請愿權(quán)，如葡萄牙現(xiàn)行憲法第52條即規(guī)定，“所有公民”都有為維護(hù)自身權(quán)利、憲法、法律和公眾利益，單獨或集體地向主權(quán)機(jī)關(guān)或任何當(dāng)局提出請愿的權(quán)利。日本憲法甚至還規(guī)定，“任何人”（包括外國人在內(nèi)）都有和平請愿的權(quán)利。雖然各國憲法的表述不盡一致，但請愿權(quán)不受性別、年齡、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財產(chǎn)狀況、民族、種族等方面的限制卻是不爭的事實。更為重要的是，請愿的事項也是極其廣泛的。一般來說，公民既可以針對與自身利益直接有關(guān)的事項向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請愿，要求其立即采取或者停止某項措施，也可以出于維護(hù)公共利益的考慮，對國家及地方公共政策的制定、修改以及社會熱點問題的處理等向國家機(jī)關(guān)及地方公共團(tuán)體提出意見、表達(dá)愿望。在這方面，日本憲法的規(guī)定堪稱典范。該法第16條明確列舉了請愿的事項，具體包括損害救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、制定、修改、廢止國家及地方公共團(tuán)體的法令等國事。正是由于請愿權(quán)的涉及面如此之廣，因而被學(xué)者譽(yù)為“最普遍的人民受益權(quán)”。[②]

（二）強(qiáng)制性

強(qiáng)制性是就請愿對受理機(jī)關(guān)法律上的約束力而言的。與批評、建議等公民一般的“軟性”表達(dá)自由相比，請愿是一種明顯具有剛性色彩的特殊表達(dá)自由，即有關(guān)國家機(jī)關(guān)對于公民的請愿“非理不可”。作為公民所享有的一項基本權(quán)利，請愿權(quán)不僅意味著公民可以向有關(guān)機(jī)關(guān)陳述意見、表達(dá)希望，而且還意味著請愿人能夠得到受理機(jī)關(guān)的及時答復(fù)。換言之，在法定期限內(nèi)對請愿事項做出答復(fù)是受理請愿的機(jī)關(guān)應(yīng)盡的基本義務(wù)。例如，羅馬尼亞現(xiàn)行憲法第47條在宣示公民享有請愿權(quán)的同時，還規(guī)定“官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件對請愿做出答復(fù)”；而白俄羅斯現(xiàn)行憲法第40條則進(jìn)一步規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)以及負(fù)責(zé)人必須審查請愿書，并在法律規(guī)定的期限內(nèi)做出認(rèn)真答復(fù)。若對呈遞的請愿書拒絕審查，則應(yīng)以書面形式說明理由?！贝送?，為了保障公民請愿權(quán)的有效行使，一些國家還制定了專門的法律對請愿的審查期限、程序、答復(fù)形式等做了詳細(xì)規(guī)定。正是由于請愿的結(jié)果始終與受理機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)緊密相連，因而其強(qiáng)制性才得以顯現(xiàn)。請愿權(quán)的廣泛運(yùn)用及其積極影響無不與此息息相關(guān)。

（三）公共性

請愿權(quán)的公共性意指請愿事項大多表現(xiàn)為與公民自身利益無直接關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)。一般來說，舊時的請愿多為維護(hù)請愿者本人的切身利益，中國封建社會中廣泛存在的百姓攔路申冤現(xiàn)象即可佐證。但在近現(xiàn)代社會，由于各類訴訟制度的日漸發(fā)達(dá)，公民的合法權(quán)益無論是遭到來自私人還是公共權(quán)力者的侵犯，都能夠獲得及時、有效地救濟(jì)。即使已生效的司法裁判、行政決定存在錯誤，公民尚可通過行使訴訟法所確認(rèn)的再審請求權(quán)及行政法上的程序重開請求權(quán)尋求補(bǔ)救。然而，對于那些諸如對外宣戰(zhàn)、法律制定、環(huán)境治理、社會治安、食品安全、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等關(guān)系到特殊群體乃至社會公共利益的事務(wù)，公民個人又不大可能通過常規(guī)的法律救濟(jì)渠道獲得解決。在這里，公眾的訴求只有以和平請愿的方式來進(jìn)行表達(dá)。西方社會請愿日漸大眾化、經(jīng)常化的趨勢即與此有關(guān)。道理很簡單，在一個奉行主權(quán)在民的國家，民眾有權(quán)通過直接請愿等方式促成各項公共政策的制定與修正。可見，公共性是請愿權(quán)區(qū)別于一般救濟(jì)權(quán)的重要特征。

（四）參與性

參與性是就請愿權(quán)的法律屬性而言的。關(guān)于請愿權(quán)的性質(zhì)問題，憲法學(xué)理上存在著三種不同的看法：一是認(rèn)為請愿權(quán)屬于權(quán)利救濟(jì)權(quán)，如我國臺灣地區(qū)學(xué)者陳新民教授即持此說；[③]二是認(rèn)為請愿權(quán)屬于受益權(quán)，如日本憲法學(xué)者杉原泰雄即是此說的代表人物；[④]三是認(rèn)為請愿權(quán)屬于參與權(quán)，我國大陸學(xué)者謝鵬程先生即持這一主張。[⑤]雖然前兩種觀點也部分地揭示了請愿權(quán)的本質(zhì)屬性，但無論就請愿權(quán)的行使目的還是具體內(nèi)容而言，它既與訴愿、訴訟等普通的救濟(jì)權(quán)有明顯差異，也與受教育權(quán)、社會保障權(quán)等純粹私人獲益的權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。相反地，參與性則體現(xiàn)了請愿權(quán)的本質(zhì)屬性。作為向國家機(jī)關(guān)陳述意見、表達(dá)愿望的重要方式，請愿體現(xiàn)了公民對國事的關(guān)心和參與，能夠?qū)壹暗胤焦矆F(tuán)體的決策產(chǎn)生現(xiàn)實影響。同時，國家機(jī)關(guān)對公民請愿的處理與答復(fù)也體現(xiàn)了對公民主體地位的尊重，通過吸收公民這種經(jīng)常性的政治參與，能夠有效地防范公共權(quán)力機(jī)關(guān)的異化，從而維系民主政治的運(yùn)行。請愿權(quán)的這種政治參與性正是其在現(xiàn)代憲政建設(shè)過程中特殊作用的生動體現(xiàn)。

二、請愿權(quán)的憲政價值

在漫長的奴隸制、封建制時代，請愿曾經(jīng)作為下情上達(dá)的手段而被眾多開明的君主所認(rèn)可，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用。及至民主政治社會，請愿依然作為一種直接的參政方式而受到各國的青睞。誠如日本憲法學(xué)者小林直樹所言，請愿權(quán)在權(quán)利的司法救濟(jì)制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代曾經(jīng)具有重要的意義，但在現(xiàn)代國家，隨著上述的各種法律制度以及基本人權(quán)得到確立，其重要性則漸趨式微，然而盡管這樣，在現(xiàn)代政治生活中，請愿權(quán)時常與和平的集團(tuán)行動相結(jié)合，正在演化成為大眾參政的一種手段，為此仍然得到廣泛的重視和應(yīng)用。[⑥]其實，請愿權(quán)在現(xiàn)代社會之所以受到格外重視，其原因就在于它所具有的特殊的憲政價值。具體而言，請愿權(quán)的行使對于一國的憲政建設(shè)具有如下意義：

第一，傳遞民意、吸納民智，增進(jìn)公共政策的理性化程度。在現(xiàn)代社會，議會、政府及法院作為國家權(quán)力的執(zhí)掌者，必須向公眾不斷地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品即公共政策及其執(zhí)行，以促進(jìn)公眾生活水平的不斷提高和社會文明的持續(xù)進(jìn)步。從狹義上來說，公共政策“可以看作是權(quán)威的宣言，或是包括法令、撥款、規(guī)章制度和行政命令在內(nèi)的規(guī)定，或是司法決定。從這個意義上說，政策是政治當(dāng)局為了采取一些行動或迫使人采取行動而達(dá)成的決定。”而廣義上的政策則是“政治當(dāng)局的決定和行動的總框架，這些政治當(dāng)局是由一個共同的總目標(biāo)（它指導(dǎo)所有的決定和行動）聯(lián)系起來的?！盵⑦]公共政策學(xué)的研究表明，政府各項公共政策的形成總是一個不斷進(jìn)行政策訴求、選擇、決定、反饋和修正的過程。由于在任何一個特定的時間單元中，國家機(jī)關(guān)所實際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往“根據(jù)自己的價值偏好、人生態(tài)度、謀略思想判斷客觀情勢、權(quán)衡利弊、確定價值，擇優(yōu)選擇自認(rèn)為最佳的政策方案”[⑧]，因而公共政策多因理性不足致使公眾難以接受甚至遭到公眾的抵制。而請愿權(quán)的行使則能夠使國家機(jī)關(guān)及時地了解民眾的呼聲與愿望，并認(rèn)真地對待其利益訴求，從而在吸納民間智識的基礎(chǔ)之上不斷地進(jìn)行公共政策的調(diào)整。值得一提的是，由于請愿的事項涉及國家及社會管理的諸多領(lǐng)域，且普通公民都能實際地行使請愿權(quán)，因而伴隨著各種請愿的提出及其回復(fù)，民眾的智慧與力量就能夠經(jīng)常性地被國家機(jī)關(guān)所吸取，政治決策的民主性與科學(xué)性也將隨之大為增強(qiáng)，民眾的利益才得以最大限度地實現(xiàn)。這是請愿權(quán)的首要價值所在。

第二，通過直接溝通與對話，縮短公共權(quán)力與民意的距離，防止權(quán)力的專橫與腐敗。代議制民主-即通過選舉授權(quán)將國家權(quán)力委托給民選機(jī)構(gòu)、政府及法院行使是近、現(xiàn)代國家所普遍采取的民主形式。然而代議制民主本身也存在某些先天的局限，民選代表及其他官員的異化即是明證，“如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英，無論他們一開始多么睿智、值得信賴，過幾年或者幾十年之后，他們就會濫用權(quán)力?！盵⑨]這是權(quán)力行使者人性的弱點使然。因此，為了克服公共權(quán)力與民意漸行漸遠(yuǎn)乃至異化作惡的傾向，法律上必須為普通民眾直接參與政治決策的過程提供相應(yīng)的制度保障。而請愿恰恰就是這樣一種大眾化的直接參政形式。由于請愿對有關(guān)國家機(jī)關(guān)具有法律上的約束力量，因而請愿權(quán)的行使過程也就是民眾與公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間交涉的過程。通過這種面對面的溝通與對話，真正的“民意”就能夠被及時地傳遞到有關(guān)決策機(jī)關(guān)，從而大大縮短公共權(quán)力與民意之間的距離。同時，有關(guān)機(jī)關(guān)對請愿事項的及時處理與答復(fù)還能夠增強(qiáng)其與民眾之間的聯(lián)系，樹立起親民的形象。再者來說，請愿權(quán)的廣泛行使會在無形之中給國家機(jī)關(guān)造成壓力，從而迫使其嚴(yán)格遵照民意施政，防止權(quán)力腐敗、權(quán)力專橫現(xiàn)象的產(chǎn)生。在現(xiàn)代社會，限制國家權(quán)力使其服從于公民權(quán)利正是憲政的要旨所在。因此，民眾積極地行使請愿權(quán)有助于強(qiáng)化對國家權(quán)力的制約進(jìn)而促進(jìn)憲政的實現(xiàn)。

第三，培養(yǎng)公民的公共意識、參與意識、民主習(xí)慣和民主技能，為實現(xiàn)憲政奠定堅實的基礎(chǔ)。在我國，由于幾千年來長期實行高度集權(quán)統(tǒng)治，導(dǎo)致“官本位”意識極為濃厚，普通民眾大多被馴化成逆來順受的順民。新中國建立以后，雖然人民群眾的參政議政權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)，但我國公民對公共事務(wù)的實際關(guān)注程度卻明顯偏低，有的甚至是極為冷漠。近期民意調(diào)查所顯示的“選民厭選情緒日漸濃重”即是典型反映。[⑩]誠如學(xué)者所言：“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災(zāi)難。”[11]道理很簡單，順民的大量存在不利于民主社會的健康發(fā)育，從而無法形成與政治國家相抗衡的民間力量；而權(quán)利意識、公共意識的缺失反過來又會助長掌權(quán)者的武斷專橫。毋庸置疑，這些狀況都嚴(yán)重背離了現(xiàn)代民主憲政理念的要求。而請愿權(quán)的廣泛行使則能夠喚起民眾對國事的關(guān)心，從而大大激發(fā)其民主參政的熱情。從國外的實踐來看，在很多情況下，請愿權(quán)都是多數(shù)人集體行使的，因而征集簽名是必不可少的環(huán)節(jié)。在這一過程中，請愿的始發(fā)者和參與者往往奔走呼吁、針砭時弊，進(jìn)而吸引更多的民眾關(guān)注國家及社會公共事務(wù)，推動決策的民主化、科學(xué)化。由于受理機(jī)關(guān)對請愿事項負(fù)有及時處理、參與的義務(wù)，因而伴隨著請愿人意見的吸納和愿望的滿足，民眾能夠從中切實地體驗、感悟到民主，并形成良好的民主習(xí)慣和民主技能。憲政國家所需要的正是這種富有公共精神和主體意識的公民。一旦這一公民共同體形成，憲政的實現(xiàn)就獲得了強(qiáng)有力的保障?？梢?，請愿權(quán)的充分行使有助于推動民主政治的發(fā)展，為實現(xiàn)憲政提供必要的人力基礎(chǔ)和技能基礎(chǔ)。

第四，及時宣泄民眾不滿，避免社會矛盾的激化，進(jìn)而維護(hù)社會的穩(wěn)定。在現(xiàn)代國家，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益主體多元化格局的形成，政治當(dāng)局必須經(jīng)常性地進(jìn)行政策的調(diào)整。然而，面對人口激增、就業(yè)壓力、環(huán)境整治等諸多錯綜復(fù)雜的問題，公共政策的制定者常常又會陷入困境之中，其決策就難免不會出現(xiàn)偏差。因此，部分民眾對現(xiàn)行某些政策的不滿亦在情理之中。問題的關(guān)鍵在于，國家能否從制度層面上為民眾宣泄其不滿情緒提供暢通的渠道。事實證明，如果政治當(dāng)局一味地通過采取高壓手段來實現(xiàn)對社會的控制，其結(jié)果要么是民眾被暫時壓服，要么是激起民眾更大規(guī)模的非理性之舉。無論具體的表現(xiàn)形式如何，其最終的歸宿都必然是加劇矛盾、危及穩(wěn)定。社會心理學(xué)的研究顯示，社會穩(wěn)定來源于人們對統(tǒng)治權(quán)威的服從和尊敬，而這種服從和尊敬的前提則是社會合意與社會共識的達(dá)成。作為民眾表達(dá)意見、直陳愿望的一種重要方式，請愿能夠在社會大眾與政治當(dāng)局之間架設(shè)起交流與協(xié)商的平臺。通過平等對話，民眾的不滿與需求得以反饋到國家決策層，而政治當(dāng)局亦可借此機(jī)會宣傳、解釋其施政理念甚至修正其既定的政策?？梢?，民眾請愿權(quán)的廣泛行使有助于社會合意與社會共識的形成，從而平息公眾不滿情緒、消除社會不安定因素，進(jìn)而維護(hù)社會的穩(wěn)定。相比之下，一個秩序良好、社會和諧的國度是更加有利于憲政實現(xiàn)的。對于處在社會急速轉(zhuǎn)型時期的國家來說，這一點尤為重要。從這個意義上說，請愿權(quán)無疑起到了“減震閥”、“過濾器”的作用。

三、請愿權(quán)的歷史沿革

（一）國外憲法對請愿權(quán)的規(guī)定

請愿權(quán)的歷史十分悠久。早在1215年，英國《自由大憲章》就規(guī)定下院有向國王請愿、要求伸張不平的權(quán)利。隨后，請愿權(quán)的主體拓至每個平民。1689年，英國資產(chǎn)階級革命勝利后頒布的《權(quán)利法案》則進(jìn)一步明確規(guī)定：“向國王請愿乃臣民之權(quán)利，一切對此項請愿之判罪或控告，皆為非法?！边@是近代請愿權(quán)的最早典范。此后，這項權(quán)利被帶到美洲殖民地。美國1787年憲法雖然沒有規(guī)定請愿權(quán)，但1791年憲法第一修正案卻明確規(guī)定：“國會不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剝奪言論或出版自由，或剝奪人民和平集會及向政府請愿的權(quán)利?！?848年瑞士憲法第57條也宣稱“請愿的權(quán)利受保障”。1889年日本明治憲法第30條承認(rèn)了“臣民的請愿權(quán)”，但這一概念本身具有濃厚的封建色彩，且其行使還受到了諸多的限制，以至于被學(xué)者認(rèn)為“它不是國民的權(quán)利，而是臣民期待君主的恩惠”。[12]1919年德國《魏瑪憲法》第126條也規(guī)定：“德國人民有以書面向該主管官署或議會請愿或控告之權(quán)利。此權(quán)利得由一人或多人行使之?！?/p>

二戰(zhàn)以后，又有許多國家的憲法在規(guī)定公民的基本權(quán)利時對請愿權(quán)作了規(guī)定。在歐洲，1949年德國《基本法》第17條就規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會機(jī)構(gòu)提出書面申請?！?991年5月，該條的修正案進(jìn)一步規(guī)定，任何人除有權(quán)利提出請愿外，還享有要求受理機(jī)關(guān)附有理由的回答的權(quán)利。除了憲法對公民的請愿權(quán)予以確認(rèn)之外，德國還相繼制定了有關(guān)聯(lián)邦議會請愿委員會權(quán)限及其處理請愿的原則等單行法律，對請愿事項的處理程序做了更為詳細(xì)的規(guī)定。1947年意大利《憲法》第50條規(guī)定：“為了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向兩院呈遞請愿書?！?993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)提出個人愿望以及投送個人和集體呼吁書的權(quán)利?！敝档靡惶岬氖牵兰o(jì)九十年代初，東歐發(fā)生劇變之后，這些國家的新憲法也紛紛將請愿權(quán)作為公民所享有的一項基本權(quán)利加以規(guī)定。例如，1991年羅馬尼亞《憲法》第47條即規(guī)定：“（1）公民有權(quán)向官方機(jī)構(gòu)遞交署名的請愿書；（2）合法成立的組織有權(quán)僅以其集體的名義遞交請愿書；（3）行使請愿者免稅；（4）官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件，對請愿做出答復(fù)?！?/p>

在亞洲，1947年日本憲法第16條將請愿權(quán)確立為國民所固有的基本人權(quán)，同年頒行的《請愿法》則對請愿的方式、請愿書的提出、處理程序等事項作了專門的規(guī)定。此外，日本的國會法、參眾議院規(guī)則、地方自治法、地方議會規(guī)則等單行法律還在落實憲法請愿權(quán)原則規(guī)定方面多有貢獻(xiàn)。同戰(zhàn)前相比，日本戰(zhàn)后的請愿制度又有了新的發(fā)展，如請愿事項范圍擴(kuò)大、請愿方法更加自由、請愿受理機(jī)關(guān)增加等?？梢哉f，日本是當(dāng)今世界請愿權(quán)制度化程度最高的國家之一。此外，1986年菲律賓《憲法》第三章“人民的權(quán)利”第4條也規(guī)定：“不得通過任何法律，剝奪言論、表達(dá)及出版自由，或剝奪人民和平集會和向政府申訴請愿的權(quán)利。”1987年韓國《憲法》第二章在“國民的權(quán)利和義務(wù)”第26條規(guī)定：“（1）任何國民均有依法向國家機(jī)關(guān)提出書面請愿的權(quán)利。（2）國家對國民的請愿有審查之義務(wù)?！?/p>

除了大多數(shù)歐亞國家的憲法將請愿權(quán)確立為公民的基本權(quán)利以外，美洲的一些國家如海地、尼加拉瓜、危地馬拉等國在二十世紀(jì)八十年代頒行的憲法中也紛紛對請愿權(quán)作了規(guī)定，有的甚至還比較詳盡，如危地馬拉《憲法》第28條即規(guī)定：“危地馬拉共和國居民有權(quán)個別或集體地向當(dāng)局遞交請愿書，當(dāng)局必須依法予以辦理和解決。在行政上解決請愿并把決定通知出去的期限不得超過30天?！?/p>

盡管各國憲法請愿權(quán)條款的具體表述有所不同，有的甚至還將請愿權(quán)與其他相關(guān)權(quán)利規(guī)定在一起，但在憲法上明確規(guī)定保障請愿權(quán)的行使卻成為越來越多的國家的共同選擇。綜觀這些國家對請愿權(quán)的規(guī)定，以下兩個傾向是值得關(guān)注的：一是各國憲法往往僅對請愿權(quán)做出原則性規(guī)定，而請愿權(quán)的實際運(yùn)作則在專門的《請愿法》或其他相關(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定；二是各國對請愿權(quán)的規(guī)定一般都涉及請愿主體、請愿事項、請愿方法、受理請愿機(jī)關(guān)及其義務(wù)、對請愿的限制等五個方面。

（二）國際人權(quán)公約對請愿權(quán)的規(guī)定

二戰(zhàn)以后，鑒于法西斯主義暴政野蠻踐踏人權(quán)的沉重教訓(xùn)，尊重基本人權(quán)成為人類社會的共識。在這一背景之下，一些國際性人權(quán)公約相繼誕生。其中，請愿權(quán)也逐漸得到了有關(guān)人權(quán)公約的認(rèn)可與保障。

最早涉及請愿權(quán)問題的全球性國際公約是1945年的《聯(lián)合國憲章》。根據(jù)該憲章第87條的規(guī)定，“會同管理當(dāng)局接受并審查請愿書”是聯(lián)合國大會及其托管理事會的職權(quán)之一。但是，憲章本身并沒有明確將請愿權(quán)列為一項基本人權(quán)。1948年通過的《世界人權(quán)宣言》與1966年通過的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》均對公民的表達(dá)自由、和平集會權(quán)作了明確規(guī)定，雖然請愿權(quán)也可以從這些條款中推導(dǎo)出來，但兩部公約本身也未將請愿權(quán)單獨列為公民的基本權(quán)利。不過，1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際盟約任意議定書》卻對請愿權(quán)隱約作了肯定。根據(jù)該議定書第2條的規(guī)定，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會有權(quán)接受并審查任何個人聲稱其在公約規(guī)定下的權(quán)利遭受侵害的任何書面申請。它實際上起到了規(guī)定公民享有請愿權(quán)及國家機(jī)關(guān)負(fù)有處理、答復(fù)義務(wù)的作用。

真正明確地提及請愿權(quán)的當(dāng)屬1965年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》。該公約第14條第2款規(guī)定：“締約國得在其本國法律制度內(nèi)設(shè)立或指定一主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)接受并審查在其管轄下自稱為侵犯本公約所載任何權(quán)利行為受害者并已用盡其他可用的地方補(bǔ)救辦法的個人或個人聯(lián)名提出之請愿書。”第5款規(guī)定：“請愿人未能從主管機(jī)關(guān)取得補(bǔ)償時，有權(quán)于六個月內(nèi)將此事通知消除種族歧視委員會?！钡?款規(guī)定：“委員會應(yīng)參照關(guān)系締約國及請愿人所提供的全部資料，審議來文。倘有任何意見或建議，應(yīng)通知關(guān)系締約國及請愿人?！贝送猓鶕?jù)第15條的規(guī)定，殖民地國家和民族獨立宣言的目標(biāo)獲致實現(xiàn)前的民族還享有集體的請愿權(quán)。

最早規(guī)定請愿權(quán)的地區(qū)性國際公約當(dāng)屬1950年簽署的《歐洲人權(quán)公約》。該公約第25條第1款規(guī)定：“歐洲人權(quán)委員會可以受理由于締約國一方破壞本公約所規(guī)定的權(quán)利而致受害的任何個人、非政府組織或者是個人團(tuán)體向歐洲理事會秘書長提出的請愿，但是，必須以被指控的締約國已經(jīng)做出承認(rèn)委員會具有上述案件權(quán)限的聲明為前提。凡已做出此項聲明的各締約國承諾絕對不得妨礙此項權(quán)利的行使?！钡?6—31條還對請愿事項的范圍及人權(quán)委員會對請愿的審查等問題作了進(jìn)一步規(guī)定。此外，1969年簽署的《美洲人權(quán)公約》也對請愿權(quán)作了規(guī)定。該公約第44條規(guī)定：“任何個人或者個人團(tuán)體或者經(jīng)美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認(rèn)的任何非政府的實體，均可以向美洲國家間人權(quán)委員會提交內(nèi)容包括譴責(zé)或者指控某一締約國破壞本公約的請愿狀。”第46—51條還就接受請愿的條件以及委員會對請愿的審理問題作了詳細(xì)規(guī)定。值得一提的是，為了切實保障請愿權(quán)的行使，該公約第46條第2款還規(guī)定，在以下三種情況下，仍然允許權(quán)利受害者向人權(quán)委員會提出請愿：有關(guān)國家的國內(nèi)立法沒有確定正當(dāng)?shù)姆沙绦騺肀Ｗo(hù)據(jù)稱已經(jīng)被侵犯的權(quán)利或者各種權(quán)利；聲稱其權(quán)利被侵犯的一方一直被拒絕給予國內(nèi)法律規(guī)定的救濟(jì)或者被阻止竭力進(jìn)行各種救濟(jì)；根據(jù)上述救濟(jì)辦法在做出最后判決時曾發(fā)生無正當(dāng)理由的延誤。

（三）中國憲法對請愿權(quán)的規(guī)定

在中國憲法史上，最早確認(rèn)請愿權(quán)的當(dāng)屬1912年的《中華民國臨時約法》。該法第7條規(guī)定：“人民有請愿于議會之權(quán)。”第8條規(guī)定：“人民有陳述于行政官署之權(quán)?！钡?條規(guī)定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權(quán)?！钡?0條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)?！边@種將請愿與訴愿、訴訟等權(quán)利并列置之且對受理請愿機(jī)關(guān)分別予以列舉的立法模式無疑反映了《約法》制定者們對請愿權(quán)價值的高度認(rèn)同。此后的幾部憲法也對請愿權(quán)作了類似的規(guī)定，如1913年的《天壇憲草》第14條規(guī)定：“人民依法律有請愿及陳訴之權(quán)?！?914年的《中華民國約法》第6條規(guī)定：“人民依法律所定，有請愿于立法院之權(quán)。”第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳述于平政院之權(quán)。”1947年的《中華民國憲法》第16條規(guī)定：“人民有請愿、訴愿及訴訟之權(quán)?！迸_灣地區(qū)于1954年頒布了《請愿法》，后又于1969年進(jìn)行了修改。盡管該法仍然存在很多不足，如請愿事項范圍過窄、請愿不得抵觸憲法或干預(yù)審判等，但它畢竟起到了請愿權(quán)法定化、制度化的作用。

中華人民共和國成立以來，囿于法律觀念等因素的制約，先后頒布的四部憲法都沒有直接規(guī)定公民的請愿權(quán)。但是，憲法學(xué)者大多認(rèn)為，現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民批評和建議權(quán)利的規(guī)定實際上就是對請愿權(quán)的確認(rèn)或相當(dāng)于請愿權(quán)。不過，現(xiàn)行憲法并沒有就有關(guān)國家機(jī)關(guān)如何受理公民的批評與建議做出明確規(guī)定，而《全國人民代表大會組織法》、《國務(wù)院組織法》等憲法性法律也未做出類似的規(guī)定?？梢姡堅笝?quán)在我國當(dāng)前尚缺乏有效的憲法與法律保障。有鑒于此，加強(qiáng)對請愿權(quán)的憲法保障依然是我國憲政建設(shè)中值得認(rèn)真對待的重要課題。

四、我國請愿權(quán)入憲的理論分析

（一）請愿權(quán)入憲之必要性

前文的研究已經(jīng)表明：請愿權(quán)對于憲政的實現(xiàn)具有重要意義，而在憲法上明確規(guī)定公民享有請愿權(quán)也日益成為當(dāng)今世界的一大潮流。歷史與現(xiàn)實的巨大反差促使我們不得不去思考這樣的一個問題：請愿權(quán)制度對于處在社會急速轉(zhuǎn)型時期的中國有無意義？換言之，請愿權(quán)入憲在中國有無必要性？我們認(rèn)為，在憲法中恢復(fù)或確立請愿權(quán)十分必要，主要理由如下：

1.保障決策的科學(xué)性和民主性。正確決策往往是做好各項工作的首要前提。但在我國，長期以來，決策的隨意性、神秘性卻是社會的一大痼疾。在某些部門和地方，很多重大的決策通常都是由少數(shù)人甚至幾個人做出的，這種不尊重民意的暗箱操作是導(dǎo)致決策失誤的重要原因。例如，一些地方的行政官員好大喜功，不切實際地投巨資搞所謂的“形象工程”、“首長工程”，其結(jié)果往往是將納稅人的錢財付諸東流。決策失誤的后果由公眾承擔(dān)，而決策者本人卻不需要擔(dān)當(dāng)任何責(zé)任！這種狀況顯然是極不公平也是極不正常的。因此，為了防止決策失誤，就必須使民意得到充分表達(dá)和尊重。正如同志在黨的十六大報告中所說：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。”由于請愿權(quán)是公眾表達(dá)意見與期望的重要方式，因而有必要在憲法上對其進(jìn)行確認(rèn)，從而使真正的“民意”能夠經(jīng)常性地被傳遞到國家決策機(jī)關(guān)，保障國家各項決策的科學(xué)性與合理性。

2.重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系。現(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！比欢?，管理活動的日益專職化以及管理者自身人性的弱點卻使得公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系有所疏遠(yuǎn)。尤其是在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，官民關(guān)系在我國局部地區(qū)和領(lǐng)域還呈現(xiàn)出高度緊張的狀態(tài)。如此以來，國家機(jī)關(guān)與人民群眾之間就無法達(dá)成合意、形成合力，進(jìn)而影響到國家各項決策的制定和執(zhí)行。因此，為了重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的密切關(guān)系，就必須從制度上保證民眾的意見、呼聲能夠得到表達(dá)和重視。請愿不僅意味著公民有直陳意愿、參與國事的權(quán)利，而且還意味著有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)有及時答復(fù)的義務(wù)，因而請愿的提出及其解決也就是加強(qiáng)雙方溝通、增進(jìn)彼此信任的過程?？梢姡堅笝?quán)的充分行使是重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系的重要方式。

3.排除社會的不安定因素。對于各項改革事業(yè)正向縱深推進(jìn)的當(dāng)代中國而言，保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境尤為重要。然而，由于改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系尚未理順，致使權(quán)力腐敗、貧富分化、就業(yè)緊張等眾多社會問題滋生，民眾的不滿情緒在一定范圍內(nèi)是客觀存在的。問題是，對于這些改革過程中所出現(xiàn)的矛盾究竟是“堵”還是“疏”？選擇前者，或許能夠抑制民怨從而維持短期的社會穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定卻猶如一只沒有泄氣裝置的鍋爐，穩(wěn)定既短暫又可怕；選擇后者，則能使民眾的不滿得以正常宣泄，公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間可望在充分溝通的前提下達(dá)成諒解，進(jìn)而形成兼顧各方利益的最佳公共政策。應(yīng)當(dāng)看到，由于現(xiàn)行法律救濟(jì)機(jī)制的局限以及公民批評建議權(quán)的無章可循，致使當(dāng)前影響社會的不安定因素有所增加。這就需要我們從憲法上明確賦予公民請愿權(quán)，使公民的利益訴求能夠得到充分表達(dá)和汲取。請愿權(quán)的行使雖無法從根本上解決改革進(jìn)程中的諸多矛盾，卻可大大緩解民怨，從而排除社會潛在的不安定因素。

（二）請愿權(quán)入憲之可能性

請愿權(quán)對當(dāng)代中國改革、發(fā)展與穩(wěn)定的特殊意義固然是不容置疑的，問題在于，我國目前是否已經(jīng)具備了請愿權(quán)入憲并使之正常運(yùn)作的現(xiàn)實可能性？回答是肯定的。其有利條件可以歸納如下：

1.公民權(quán)利意識的覺醒。隨著我國城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活條件的逐步改善，社會成員的權(quán)利意識也日益高漲。以處在社會財富占有量兩極的民營企業(yè)家階層與普通農(nóng)民階層為例，一方面，經(jīng)濟(jì)上首先富足起來的大批民營企業(yè)家對于知政、議政、參政的訴求也日益強(qiáng)烈起來。在民營資本異?；钴S的江浙一帶，企業(yè)主階層對當(dāng)?shù)毓舱叩挠绊懥εc日俱增，有的還以積極的姿態(tài)直接涉足政治領(lǐng)域，從而成為推動中國社會政治平權(quán)的直接參與者。另一方面，在廣大農(nóng)村地區(qū)，伴隨著村民自治的推行，農(nóng)民的民主意識、法治意識有了很大提高，實踐中農(nóng)民手持村組法與干部論理甚至百歲老人積極投票的事例并不鮮見。近年來，我國各級人大機(jī)關(guān)接到的來自公民的批評、建議也呈現(xiàn)逐年遞增之勢。所有這些都表明，我國公民的權(quán)利意識已經(jīng)覺醒。因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時回應(yīng)廣大公民的權(quán)利需求，在憲法上明確承認(rèn)請愿權(quán)，從而為公民積極參與政治提供更為廣闊的制度空間。相應(yīng)地，公民權(quán)利意識的高漲也會為請愿權(quán)的運(yùn)作奠定堅實的精神基礎(chǔ)。2.人權(quán)觀念的日新月異。改革開放二十多年來，我國已經(jīng)相繼加入了《消除一切形式種族歧視公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》等全球性國際公約，并已簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，這是我國在人權(quán)領(lǐng)域所采取的重大舉措，意義極為深遠(yuǎn)。與此同時，人權(quán)觀念在我國也呈日新月異之勢。隱私權(quán)、知情權(quán)、罷工自由、遷徙自由等基本人權(quán)不僅已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱門課題，而且也是人們街頭巷尾議論的中心。人權(quán)公約的加入已經(jīng)顯示出我國現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利條款的不足，同時也為其從體系到規(guī)范的重構(gòu)與完善提供了重要契機(jī)。對于這一點，我國憲法學(xué)界同仁已經(jīng)達(dá)成了空前一致的共識?？梢哉f，一個人權(quán)的制度化時代已經(jīng)來臨。因此，面對社會生活的變遷和外部環(huán)境的壓力，盡快通過修憲等手段回應(yīng)公民人權(quán)觀念的勃興已成為未來中國憲政建設(shè)中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。在這一宏觀的社會背景之下，請愿權(quán)入憲也完全是需要且可能的。

3.服務(wù)理念的深入人心。我國正式加入WTO已逾一年，服務(wù)行政的理念正日漸深入，現(xiàn)代政府的特征也隨之從管理型政府向服務(wù)型政府過渡。近年來，給公民帶來極大便利的“政務(wù)超市”在全國各地的興起即是政府強(qiáng)化服務(wù)觀念的生動體現(xiàn)，而這還只是公共權(quán)力機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變自身角色、改進(jìn)工作作風(fēng)的局部縮影。隨著現(xiàn)代通訊、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，公共權(quán)力機(jī)關(guān)為社會提供的服務(wù)將更加及時、優(yōu)質(zhì)。中共中央總書記關(guān)于“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的號召，更是執(zhí)政黨對服務(wù)理念的絕好詮釋。因此，在服務(wù)理念盛行的當(dāng)代中國，充分尊重公民的請愿權(quán)、認(rèn)真對待公民的意見與愿望從而及時地進(jìn)行相關(guān)政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)是有著深厚的社會基礎(chǔ)的。

五、我國請愿權(quán)入憲的具體構(gòu)想

筆者認(rèn)為，我國請愿權(quán)入憲應(yīng)著力解決好以下四個問題：

（一）請愿權(quán)入憲要堅決摒棄三種錯誤認(rèn)識

請愿權(quán)的入憲問題涉及一些基本的政治理念，如果不能很好地轉(zhuǎn)變，其他的一切努力終將難以奏效。當(dāng)前，對請愿權(quán)的置疑可能來自以下三種錯誤的認(rèn)識：一是認(rèn)為請愿具有封建色彩，在人民當(dāng)家作主的時代承認(rèn)請愿權(quán)是自相矛盾的；二是認(rèn)為承認(rèn)請愿權(quán)會把社會搞亂，影響穩(wěn)定；三是認(rèn)為承認(rèn)請愿權(quán)有損國家形象。毋庸諱言，這些錯誤認(rèn)識對于請愿權(quán)入憲及其進(jìn)一步發(fā)展都具有明顯的阻礙作用。誠然，在封建專制社會，黎民百姓需要享有請愿權(quán)。在現(xiàn)代民主社會，公民同樣需要享有向國家機(jī)關(guān)請愿的權(quán)利。這種請愿權(quán)已經(jīng)不是單純地為了個人利益而行使的，相反地，它表現(xiàn)了公民個人或集體對國事的關(guān)心與參與。只要承認(rèn)公共權(quán)力機(jī)關(guān)有脫離民意而日趨異化的可能，就應(yīng)當(dāng)對請愿權(quán)這一縮短公共權(quán)力與民意距離的制度設(shè)計表示認(rèn)可。而權(quán)力的異化已是為人類社會的政治實踐所證明了的普遍現(xiàn)象，我國則同樣存在。因此，承認(rèn)請愿權(quán)與人民主權(quán)原則并不矛盾。其次，作為民眾宣泄不滿、表達(dá)意見的正式手段-請愿非但不會把社會搞亂，反而會因為排除了潛在的不安定因素而維護(hù)了穩(wěn)定。正如西方國家并沒有因為承認(rèn)罷工權(quán)而導(dǎo)致“罷工狂潮”一樣，承認(rèn)請愿權(quán)也同樣不會出現(xiàn)“請愿風(fēng)暴”。相反地，如果禁止公民進(jìn)行請愿，那種無休止的“集體上訪”甚至某些極端行徑卻更容易影響社會穩(wěn)定。最后，以損害國家形象為借口拒絕承認(rèn)請愿權(quán)也是經(jīng)不起推敲的。在事關(guān)人民的根本利益面前，任何所謂的“國家形象”、“地方形象”甚至“個人形象”都是微不足道的。全心全意為人民服務(wù)是我們黨和國家一切工作的出發(fā)點和歸宿，也是我們決定一個制度采納與否的標(biāo)尺。請愿權(quán)的行使不僅有助于暴露決策執(zhí)行中所存在的問題，而且還傳遞了民意、集中了民智，對于改進(jìn)工作、提高服務(wù)質(zhì)量都有重要意義。因此，坦然地承認(rèn)并保護(hù)請愿權(quán)反而能樹立起一個寬容守信、求真務(wù)實、敢負(fù)責(zé)任的政府形象。

（二）應(yīng)當(dāng)在憲法典中正式確立請愿權(quán)概念

雖然現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民享有批評建議權(quán)的規(guī)定“相當(dāng)于”傳統(tǒng)憲法學(xué)中所說的請愿權(quán)，但二者畢竟是彼此獨立的不同概念，更何況該條規(guī)定本身還存在諸多的缺陷。[13]因此，為了使請愿權(quán)獲得真正的“名分”，必須在憲法典中對其做出明確規(guī)定。筆者建議，在下一次修憲時，全國人大可在現(xiàn)行憲法第35條之后增加一條，規(guī)定：“中華人民共和國公民享有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出請愿的權(quán)利，受理請愿的機(jī)關(guān)有在法定期限內(nèi)答復(fù)的義務(wù)。”如此以來，請愿權(quán)即上升為我國公民所享有的一項基本權(quán)利，從而豐富現(xiàn)行憲法關(guān)于公民政治權(quán)利條款的內(nèi)涵。

（三）修憲之前可先期制定專門的《請愿法》

我國現(xiàn)行憲法頒布實施二十年來已經(jīng)經(jīng)歷了三次修改。鑒于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制、政治形勢及社會生活都發(fā)生了深刻變化，而國際環(huán)境也呈現(xiàn)出一些新的特點，因而在時機(jī)成熟時對現(xiàn)行憲法進(jìn)行一次全面修改實屬必要。但在短期之內(nèi)，這一目標(biāo)恐難實現(xiàn)。為此，筆者建議，全國人大可先期制定專門的《請愿法》，從而使得公民的請愿活動真正做到“有法可依”。這部法律至少應(yīng)規(guī)定以下六個方面的內(nèi)容：

1.請愿人。這一部分主要包括兩項規(guī)定，即請愿人的范圍及其權(quán)利。就請愿人的范圍來說，應(yīng)為所有的中華人民共和國公民。而請愿人所享有的基本權(quán)利可概括為以下四項：一是言論免責(zé)權(quán)，即請愿人在請愿活動過程中所發(fā)表的意見免受法律追究；二是獲得答復(fù)權(quán)，即請愿人享有要求受理機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就請愿事項處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；三是平等對待權(quán)，即請愿人不得因參與請愿活動而受到任何歧視待遇；四是參加聽證權(quán)，即請愿人享有參加請愿受理機(jī)關(guān)在審查過程中舉行的聽證會的權(quán)利。

2.請愿事項。依據(jù)國外的經(jīng)驗，對請愿事項原則上不能進(jìn)行隨意限制。建議作以下表述：公民有權(quán)對涉及國家政策、公共利益及自身權(quán)益且不能通過現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決的事項提出請愿。

3.請愿受理機(jī)關(guān)。可規(guī)定為“各級人大常委會、政府及法院”。

4.請愿程序。請愿的程序主要包括以下內(nèi)容：遞交請愿書；請愿登記；向請愿人表明受理確認(rèn)；對請愿書進(jìn)行事前審查；交付專門機(jī)構(gòu)審議；做出對請愿事項的處理決定；向請愿人通知處理結(jié)果。就請愿程序的具體規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個問題。為了使請愿盡快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理請愿之日起30日內(nèi)”。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對重大請愿事項應(yīng)舉行聽證會，請愿人與請愿事項關(guān)系人應(yīng)到會進(jìn)行辯論。

5.請愿限制。本著權(quán)利義務(wù)對等的原則，還應(yīng)當(dāng)對請愿權(quán)的行使進(jìn)行必要的限制，防止請愿可能帶來的負(fù)面影響。具體可作如下四項規(guī)定：一是主體限制，即某些擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些請愿活動；二是目的限制，即不能舉行以危害國家安全、社會公共安全等為目的的請愿；三是方式限制，即必須以和平的方式（如不能攜帶武器、不能妨礙他人正當(dāng)權(quán)益等）舉行請愿；四是地點限制，即不能在某些特定的場所（如正在審理案件的法庭附近）舉行請愿。

6.法律責(zé)任。為了保證請愿權(quán)的有序行使，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的責(zé)任條款，具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及請愿人雙方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任。

（四）健全相應(yīng)的請愿受理機(jī)構(gòu)

請愿活動的實效在很大程度上取決于請愿受理機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)及其組成人員的政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)。因此，在制定《請愿法》的同時，我國還應(yīng)建立、健全專門的請愿受理機(jī)構(gòu)，為請愿權(quán)的運(yùn)作提供有力的組織保障。鑒于我國各級人大、政府、法院等國家機(jī)關(guān)均設(shè)有專門信訪機(jī)構(gòu)并配有專職信訪接待人員的狀況，筆者建議，可以本著精簡、統(tǒng)一、充實、效能的原則對這些機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重新組合，使其成為合乎現(xiàn)代請愿權(quán)制度運(yùn)行需要的專門機(jī)構(gòu)。初步設(shè)想如下：取消各級政府部門內(nèi)設(shè)的信訪機(jī)構(gòu)，在一級政府內(nèi)建立統(tǒng)一的請愿受理機(jī)構(gòu)；在各級人大設(shè)立專門的請愿事務(wù)委員會，閉會期間受同級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)；各級法院的信訪機(jī)構(gòu)對請愿事項宜采取行政化的處理方式，避免因采取訴訟化的處理而損害審判程序的安定性。當(dāng)然，上述機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)及管轄等問題還有待于進(jìn)一步研究。

參考文獻(xiàn)：

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[②]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第503頁。

[③]陳新民教授認(rèn)為，請愿、訴愿、訴訟權(quán)共同構(gòu)成了權(quán)利救濟(jì)權(quán)。參見其著：《中華民國憲法釋論》，三民書局1995年版，第327頁。

[④][日]杉原泰雄：《憲法的歷史-比較憲法學(xué)新論》，呂昶等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第122頁。

[⑤]謝鵬程：《公民的基本權(quán)利》，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第258頁。

[⑥]轉(zhuǎn)引自林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第145頁。

[⑦][美]格魯姆：《政策影響的分析》，載波爾斯比編：《政治學(xué)手冊精選》（上），竺乾威等譯，商務(wù)印書館1996年版，第580頁。

[⑧]張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第27頁。

[⑨][美]達(dá)爾：《論民主》，李柏光譯，商務(wù)印書館1999年版，第81頁。

[⑩]參見《官方學(xué)者提交中國選舉狀況報告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

[11][美]達(dá)爾：《論民主》，李柏光譯，商務(wù)印書館1999年版，第105—106頁。

[12][日]三浦?。骸秾嵺`憲法學(xué)》，李力等譯，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第150頁。

[13]如有學(xué)者批評該條將各種復(fù)雜多樣、彼此交叉的權(quán)利概括在一起，多少有些穿鑿附會之意，可謂是一個“拼盤式條款”。參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第147頁。