導(dǎo)語：交通事故救助基金管理新模式探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:道路交通事故社會救助基金是公安業(yè)務(wù)的“小窗口”，更是服務(wù)民生的“大窗口”。論文在全面剖析與總結(jié)《試行辦法》《機動車強制保險條例》及《民法典》中關(guān)于救助基金內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述了山東省“省-市-縣”三級救助基金管理新模式的構(gòu)建思路和內(nèi)容，該模式以“政府主導(dǎo)、社會服務(wù)為輔”為總原則，在充分保證交通事故救助基金社會公益性質(zhì)的同時，吸收社會優(yōu)勢智力資源輔助運行管理，有利促進了其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。最后，論文總結(jié)了交通事故救助基金運行過程中凸現(xiàn)的相關(guān)問題并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞:救助基金;管理;政府主導(dǎo);新模式;社會服務(wù)

一、引言

關(guān)于道路交通事故社會救助基金（簡稱交通事故救助基金）內(nèi)涵和外延的界定，從相關(guān)文件中可析出概要。首先，文件當(dāng)屬我國《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（簡稱試行辦法），其第二條規(guī)定了救助基金的主要用途，明確其為用于道路交通事故受害人的應(yīng)急性社會化專項基金[1]；其次，《機動車強制保險條例》第二十四條提出了救助基金適用的交通事故的三種情形，即于機動車未投保交強險、交通事故受害者的搶救費用超出交強險的責(zé)任限額、肇事機動車逃逸，并明確了救助基金管理機構(gòu)的追償權(quán)[2]；再次，我國《民法典》第一千二百一十六條也對道路交通事故社會救助基金墊付的情形做了規(guī)定，明確指出了墊付的條件、限額及追償權(quán)等相關(guān)問題[3]。基于上述三個核心文件，我們可以總結(jié)交通事故救助基金的內(nèi)涵與外延為：國家依法通過特定途徑籌集的，在交通事故肇事機動車未投保交強險、搶救費用超出交強險責(zé)任限額或者機動車肇事后逃逸等情況下，預(yù)先墊付交通事故受害人的全部或者部分搶救費用、喪葬費用，而后向賠償義務(wù)人追償?shù)膶ｍ椈餥4]。交通事故救助基金管理辦法自2010年1月1日頒布實施以來，在學(xué)術(shù)界也引起了廣大學(xué)者的研究熱潮，出現(xiàn)了一批有代表性的研究成果，如趙明昕對救助基金開展的理論探討，深入分析了國內(nèi)部分代表性地區(qū)救助基金的實施情況，并結(jié)合國外救助基金運行經(jīng)驗，提出了具有參考價值的重構(gòu)中國救助基金制度的建議[5]。楊秀文結(jié)合交通事故救助基金運行實際情況，從管理體制、運轉(zhuǎn)情況、追償情況、救助落實等幾個方面進行了探討與分析[6]。李樹甬針對交通事故救助基金在實際運作過程中暴露出制度不完善、運作困難、管理機構(gòu)法律地位不明確等相關(guān)問題，從完善基金運行制度方面進行了深入研究[7]。李青武在系統(tǒng)研究了我國現(xiàn)行交通事故社會救助基金追償權(quán)利相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，提出將救助基金的追償權(quán)與侵權(quán)兩種權(quán)訴合并一起審理的觀點，同時提出需對救助基金追償權(quán)輔之以行政管理的觀點[8]。王曉慶針對救助基金追償過程中的程序復(fù)雜、難度大、投入資金大的不足，探討了交通事故救助基金追償?shù)母倪M策略，包括轉(zhuǎn)變追償對象、加強有關(guān)部門的信息共享、加大追償力度、加強我國公民對社會救助基金的認識等內(nèi)容[9]。另外，隨著我國自動駕駛汽車行業(yè)的快速發(fā)展，為彌補與之相應(yīng)的法律法規(guī)與行業(yè)標準的缺失，有關(guān)專家學(xué)者開始研究我國網(wǎng)約車保險理賠實務(wù)中存在的主要問題，如投保不規(guī)范、受損乘客的直接請求權(quán)無明確法律依據(jù)以及救助基金追償對象不明確等問題[10]。另外值得指出的是，在自動駕駛汽車道路交通事故領(lǐng)域，由于自動駕駛汽車的法律地位和合法性的缺失，導(dǎo)致自動駕駛汽車道路交通事故的受害人無法得到及時有效的救濟，構(gòu)建此種情況下的救助基金制度的也迫在眉睫[11]。山東省作為交通事故救助基金啟動較早的省份之一，早于2011年已頒布《山東省道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法》，辦法自2012年7月1日正式實施以來，逐漸走出了一條適合山東省本地需求的特色發(fā)展之路。為推廣經(jīng)驗，促進交流，論文作者系統(tǒng)總結(jié)了山東省救助基金運行模式，以及在運行過程中的經(jīng)驗和不足，以期從理論與實踐相結(jié)合的角度探討交通事故救助基金運行更有利的措施，為推動我國交通事故救助基金的健康發(fā)展建言獻策。

二、三級管理模式的構(gòu)建

（一）“金字塔”式三級管理模式。從全國范圍來看，在救助基金具體運作過程中，各省一般根據(jù)當(dāng)?shù)貦C構(gòu)編制歷史延循、經(jīng)濟發(fā)展等因素采取了不同的運作模式，這些模式大致可以歸納成三種類型：第一種為政府完全主導(dǎo)類，如設(shè)立專門的救助基金管理辦公室或由公安交通管理部門全面負責(zé)救助基金的管理和使用，這種模式的缺點是政府直接負責(zé)管理往往會導(dǎo)致基金運作上的僵硬化和低效化，進而滯緩了救助的時效性，而且交通事故救助基金的管理需要法律、醫(yī)療等多個領(lǐng)域的專業(yè)人才合作完成，完全依靠政府機構(gòu)自身很難滿足各種專業(yè)人才的需求；第二種類型為政府購買社會服務(wù)模式，如南京市的“紫金保險”模式、河南省購買某保險公司等來全權(quán)負責(zé)救助基金的管理等，將救助基金推向市場化運作進行了有益的探索；第三種類型為“政府管理為主、購買社會服務(wù)為輔”的模式，如山東省交通事故救助基金的運作即采用此種模式，屬于“有限放權(quán)”模式，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的社會優(yōu)勢資源參與的目的，能夠有效融合政府職能與社會專業(yè)技術(shù)力量，確保了交通事故救助基金的社會全民公益性屬性。具體而言，山東省交通事故救助基金管理遵循省市兩級籌集管理、單獨核算、?？顚Ｓ玫墓芾碓瓌t，所建立的三級管理模式架構(gòu)如圖1所示。（二）各級職責(zé)。山東省交通事故救助基金管理部門所構(gòu)建的三級運行模式，各級職責(zé)分工明確、相互協(xié)作，將救助的“觸角”延伸到老百姓的身邊，便民利民，詳述其內(nèi)涵如下：模式的頂層為省一級交通事故救助基金管理機構(gòu)，簡稱省救助辦，其主要職責(zé)包括兩個方面，一是管理監(jiān)督職能，這些職能又可細分為對全省救助基金的籌集工作、墊付工作和追償工作進行必要的協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，以及對交通事故救助基金向下一級分配使用提出合理建議和意見；二是統(tǒng)籌分析全省的救助基金運行數(shù)據(jù)并進行業(yè)務(wù)研判，依據(jù)數(shù)據(jù)定期挖掘分析全省救助工作開展情況，形成關(guān)于籌集、墊付、追償進站情況為主要內(nèi)容的研判報告，向省一級交通事故救助基金主管部門（主要是省財政廳）匯報[12]。地市級交通事故救助基金的管理機構(gòu)，簡稱市救助辦，是救助基金運行的主要執(zhí)行者和操作者，其職責(zé)主要是負責(zé)所轄市區(qū)范圍內(nèi)救助基金的受理、審核墊付申請等日常管理工作；同時負責(zé)將季度、年度本市救助基金的籌集、墊付、追償情況報送市級救助基金主管部門等。縣區(qū)級一般為各市在所轄縣（市、區(qū)）設(shè)立的交通事故救助基金受理點，具體負責(zé)救助基金的初審工作，填寫申請資料并上傳，以及現(xiàn)場處理具體申請工作。（三）社會智力資源作用。在救助基金具體實施過程中，案件情況復(fù)雜、數(shù)量大，尤其是追償工作費時費力、難度大、效率低，追償過程中還存在被當(dāng)事人誤解的情形，加之縣級救助基金工作大多是交警事故處理民警兼職，導(dǎo)致他們長期處于超負荷工作狀態(tài)。為此，山東省采取了從社會購買服務(wù)的方式來輔助基金運行管理工作，為政府主導(dǎo)情況下的社會資源介入助力模式。主體為管理機構(gòu)，社會服務(wù)資源僅為輔助機構(gòu)，有效彌補管理部門在人員數(shù)量、專業(yè)匹配度缺口等方面的不足，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，也符合當(dāng)前政府管理模式趨向。顯然，這種模式與已有其它地區(qū)模式差異明顯，其優(yōu)勢在于有效維護了救助基金的社會公益性質(zhì)，一定程度上避免了其價值取向異化。具體來說，此模式下社會服務(wù)資源輔助作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是彌補現(xiàn)有體制下救助基金工作人員不足的現(xiàn)狀，一般情況下，管理機構(gòu)從事基金方面工作的人員僅有三四名，他們熟知業(yè)務(wù)、懂政策、了解法規(guī)，但精力難以應(yīng)付數(shù)量龐大的各類案件，而所購買的社會服務(wù)資源可以在專職人員的帶領(lǐng)指導(dǎo)下從事具體工作，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；二是匯聚各專業(yè)人才，按需開展救助基金管理的各項咨詢及實施工作，如法律援助、醫(yī)療援助、宣傳援助、大數(shù)據(jù)分析援助等，以及開展追償工作等，實現(xiàn)人力與智力資源的優(yōu)化配置。

三、存在問題及對策

（一）存在問題。通過近幾年的探索運行，山東省救助基金各項工作穩(wěn)步提升，運行機制逐漸完善、管理更加規(guī)范，籌集、墊付、追償三項主要工作均取得了較大進步，人民群眾對救助工作的滿意度、社會層面的認可度進一步提高，但也存在如下問題：第一，交通事故救助基金的申請審批流程及材料需要優(yōu)化。在實際工作中，救助基金申請審批效率不是很高，主要原因在于交通事故社會救助基金的申請與審核程序較為繁瑣、受理時長和墊付標準各地并不完全統(tǒng)一，同時衛(wèi)生主管部門和救助基金管理機構(gòu)，在核實墊付費用的真實性和合理性方面審批工作量大、審核周期較長，難以滿足突發(fā)性案件及時性的需要。第二，交通事故救助基金的核銷工作無法開展。目前管理辦法對核銷工作只做出了原則性的規(guī)定，沒有具體的核銷情形和核銷審批程序，導(dǎo)致核銷工作難以正常開展，無法追償?shù)木戎鹳~目則一直處于掛賬狀態(tài)，無法抵消。第三，追償墊付的基金時存在諸多難題。首先，救助基金管理機構(gòu)法人地位不明確。我省交通事故社會救助基金管理機構(gòu)一般均為公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有獨立法人地位，在民事訴訟主張權(quán)利時不能以救助基金管理機構(gòu)的名義提起訴訟，進而難以以法律訴訟形式開展追償工作；其次，追償工作還沒有形成部門間的協(xié)作合力，如在法院調(diào)解涉及到救助基金墊付的民事案件時，部分法院沒有及時通知救助基金管理機構(gòu)作為第三方參加訴訟。另外，在保險公司理賠工作中，有些保險公司將事故賠償款直接劃轉(zhuǎn)給賠付方，而沒有將救助基金墊付款暫扣或者轉(zhuǎn)交救助基金管理機構(gòu)，一定程度上也造成了追償難問題。（二）對策與建議。1．深入完善交通事故救助基金管理的政策以及法規(guī)建設(shè)。一是建議將省高級人民法院、省民政廳納入聯(lián)合發(fā)文單位，明確法院和民政部門在交通事故社會救助中責(zé)任和義務(wù)，有效解決救助基金追償和核銷等工作；二是需解決交通事故救助基金管理機構(gòu)的獨立法人主體地位問題，有效主張救助基金的合法權(quán)益，便于開展追償工作，保障基金運行安全；三是通過建立交通事故救助基金省市兩級聯(lián)席會議制度來加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為救助基金安全、高效、有序運行提供議事機制保障；四是制定救助基金的追償辦法和核銷辦法，明確責(zé)任主體、辦理流程和各部門的職責(zé)義務(wù)，補齊救助基金管理的缺失環(huán)節(jié)，打造救助基金科學(xué)嚴密的閉環(huán)管理體系。建立道路交通事故社會救助基金提取比例按需浮動機制，根據(jù)實際需要，由救助基金管理機構(gòu)提出建議，主管部門確定提取比例，并保障基金足額提取，為救助工作提供有力保障。2．構(gòu)建交通事故救助基金信用制度體系。探討實施我省《道路交通事故社會救助基金信用管理辦法》，并將其納入《信用山東》體系，明確救助基金信用信息采集、救助基金信用信息的認定及應(yīng)用、失信的撤銷、法律責(zé)任等核心內(nèi)容。建立更有力的失信制裁措施，與其它相關(guān)部門實施守信協(xié)同激勵以及失信聯(lián)合懲戒，共同推進信用信息互換共享，數(shù)據(jù)聯(lián)動，通過約束責(zé)任人的生活行為，利用懲戒來達到督促責(zé)任人盡快償還墊付費用。3．加強救助基金管理信息化建設(shè)，提升救助基金“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)水平，擴大救助覆蓋面，實現(xiàn)基金社會效益的最大化。利用政府大數(shù)據(jù)庫資源優(yōu)勢，按照一次辦好的標準，構(gòu)建跨部門的救助基金申請審批追償核銷系統(tǒng)。實現(xiàn)群眾網(wǎng)上申請，財政、公安、衛(wèi)健、民政、法院等部門在網(wǎng)上審核審批，讓數(shù)據(jù)多跑路，老百姓少跑路，實現(xiàn)業(yè)務(wù)一次辦好。通過信息系統(tǒng)建設(shè)把交通事故受傷害人員均納入救助范圍，讓群眾的人身安全得到有效的兜底保障。4．完善救助基金從業(yè)人員的教育培訓(xùn)制度，逐步提升相關(guān)救助基金管理從業(yè)人員的專業(yè)知識與能力水平。加大管理部門對救助基金政策的宣傳力度，加強對從事交通事故處理民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升他們的業(yè)務(wù)能力，逐步落實事故現(xiàn)場第一時間當(dāng)事人告知義務(wù)，讓老百姓在第一時間知悉救助基金政策，尤其是墊付條件與追償原則的規(guī)定，將警民矛盾化解在萌芽階段。構(gòu)建定周期開展審核人員救助基金業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制，提高審核人員對材料完整性、真實性、規(guī)范性的認識[13]等。

四、結(jié)語

據(jù)統(tǒng)計，2019年山東汽車保有量為2351萬輛，比2018年增202.7萬輛，同比增長9.43%，成為汽車保有量全國第一，由此帶來的交通事故數(shù)量增加，救助基金在“救死扶傷”方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的社會效益，截止2019年底全省共有近1.5萬件救助案件通過系統(tǒng)進行審批，共救助困難群眾逾1.5萬人，化解矛盾糾紛約3100起、化解信訪案事件約262起，在服務(wù)中心工作、促進社會和諧穩(wěn)定、協(xié)助“脫貧攻堅”、提升人民群眾對公安機關(guān)滿意度等方面發(fā)揮了積極作用。下一步我省將借鑒其它省市的先進經(jīng)驗，繼續(xù)完善三級管理模式，促進我省的救助基金快速發(fā)展，更好服務(wù)于“小康社會”建設(shè)。

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作者:張立東 呂駿 趙元恒 張江州 單位:1.山東交通學(xué)院 2.山東省公安廳交通警察總隊救助基金辦 3.山東省科學(xué)院情報研究所