導語：煤礦安全政策執(zhí)行的難題及建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國煤礦安全政策執(zhí)行不力的主要表現(xiàn)

我國煤礦安全政策執(zhí)行不力，表現(xiàn)在以下幾個方面。

1政策敷衍，象征性政策執(zhí)行

象征性政策執(zhí)行主要是指在煤礦安全政策實施過程中只做表面應(yīng)付或象征性執(zhí)行，并未采取實際具體措施。執(zhí)行起來陽奉陰違、虎頭蛇尾、敷衍塞責，使煤炭安全生產(chǎn)政策淪為一紙空文。例如《煤礦安全生產(chǎn)基本條例》明確要求所有煤礦都必須證照齊全才能生產(chǎn)，要求各煤礦監(jiān)管部門嚴格控制證照審批，加大檢查力度，堅決取締無照開采。可發(fā)生事故的煤礦，特別是一些中小煤礦，大都證照不全、無照經(jīng)營或者一證多井，或依法應(yīng)予關(guān)閉卻以資源整合的名義繼續(xù)從事非法生產(chǎn)。

2政策偏離，附加式政策執(zhí)行

附加式政策執(zhí)行主要是指煤炭安全政策在執(zhí)行過程中被添加了新的目標或塞進了原本不具有的內(nèi)容，致使執(zhí)行結(jié)果偏離預(yù)定目標。表面上是將政策原則與靈活性相結(jié)合，實際上是自立一套?！巴琳摺笔歉郊邮秸?a href="http://www.jrctt.com/lunwen/gylw/meikuanganquanlunwen/201307/553688.html" target="_blank">執(zhí)行的典型形式［2］。例如在煤炭證照審批過程中，除國家規(guī)定的相關(guān)手續(xù)費外，一些地方監(jiān)管機構(gòu)為謀私利，加重煤礦主負擔，導致煤礦主通過行賄等非法手段達到開采煤礦的目的，形成官煤同盟的無良互助。

3政策缺損，選擇式政策執(zhí)行

選擇式政策執(zhí)行主要是指煤炭安全政策執(zhí)行部門對上級政策只貫徹落實部分而不是全部，使政策效力被削弱。某些地方政府在執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)政策時，為了煤礦開采給當?shù)刎斦呢暙I以及自己的政績，對這部分政策執(zhí)行很到位。而對煤礦安全生產(chǎn)政策中要求合理利用礦產(chǎn)資源、防止亂采濫挖、保護環(huán)境、加大煤炭安全投入、對人員進行安全培訓等直接經(jīng)濟利益不顯著的不給予足夠重視。

4政策曲解，歪曲式政策執(zhí)行

歪曲式政策執(zhí)行主要是指煤礦安全政策的執(zhí)行者在政策傳達和執(zhí)行過程中利用政策的抽象性，借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同解釋，進而歪曲政策的實質(zhì)。其特點是在政策執(zhí)行過程中“掛羊頭，賣狗肉”，是一種極為嚴重的政策偏差。例如國務(wù)院多次下發(fā)文件規(guī)定，礦井生產(chǎn)能力低于3萬t的小煤礦一律關(guān)閉。但有的地方超標核定生產(chǎn)能力。中央政策的本意是減少煤炭安全生產(chǎn)隱患，地方政府的對策卻加大了安全生產(chǎn)隱患，致使一些煤礦為隱瞞事實只能超量開采。

5政策抵制，觀望式政策執(zhí)行

觀望式政策執(zhí)行主要是指在煤炭安全生產(chǎn)政策實施過程中，執(zhí)行主體被動地觀望拖延，不履行或變相不履行上級或中央政策，嚴重損害了政策的嚴肅性和權(quán)威性。如國務(wù)院《關(guān)于清理糾正國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負責人投資入股煤礦工作有關(guān)問題的處理意見》等撤資政策規(guī)定政府官員要在2005年9月22日前撤出投資，其目的是給深涉其中的官員以機會，但最后期限一拖再拖，更有甚者在最后期限內(nèi)竟無一人主動退資。

我國煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行現(xiàn)存問題的原因分析

煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行是一項復雜的社會實踐，導致政策執(zhí)行偏差的原因比較復雜。除宏觀經(jīng)濟和資源條件方面的原因外，從政策執(zhí)行的視角看，存在不同利益主體的博弈、政策執(zhí)行監(jiān)控不力、政策適用對象不配合等方面的原因。

1不同利益主體的博弈致使煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行失效

政策執(zhí)行是一個圍繞利益再分配的博弈過程。煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行，其本質(zhì)是對煤炭行業(yè)不同利益主體的利益調(diào)整。煤炭行業(yè)相關(guān)利益主體都有不同的利益取向，在政策執(zhí)行過程中相關(guān)利益主體的博弈使得煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行發(fā)生異化，這是我國煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行失效的最根本原因。我國煤炭行業(yè)的相關(guān)利益主體既包括中央政府，也包括地方政府，同時也包括政府官員和大小煤礦主以及煤礦職工。地方政府作為利益主體之一，其利益博弈是指地方政府在本地利益和大局利益間的考量與抉擇，即通常所說的“地方保護主義”。如地方政府出于GDP和財政收入等利益考慮，縱容私挖濫采、賤賣資源的行為，甚至對手續(xù)不全的小煤礦睜一只眼閉一只眼，這既影響了整個煤炭行業(yè)的資源整合，也構(gòu)成了事故多發(fā)的原因［3］?！肮倜汗唇Y(jié)”是政府官員利益博弈的主要形式。在煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行的過程中，官員以權(quán)力尋租，官煤雙方形成利益同盟，扭曲了政策執(zhí)行過程，破壞了政策執(zhí)行效果。

2煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行的監(jiān)督效果不佳

在我國現(xiàn)行的煤炭管理體制中，國家對煤礦的安全監(jiān)察職能由國家安監(jiān)總局和煤礦安全監(jiān)察局行使，最低一級的煤礦安全監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)在各地市級的煤礦安全監(jiān)察辦事處。國家各級所有權(quán)煤礦數(shù)量多、分布廣，使得相關(guān)監(jiān)察部門難以有效監(jiān)控。按照煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的編制，全國總共才2800人，各辦事處一般為20人左右，業(yè)務(wù)量較大的也就是30人左右。去掉必要的內(nèi)勤人員，每名煤礦安全監(jiān)察員所面對的煤礦數(shù)量眾多。去除節(jié)假日、休息日、病事假日，檢查每個礦山的時間僅僅是幾小時甚至幾分鐘［4］。面對龐大的煤礦群，我國煤礦安全監(jiān)察人員捉襟見肘，對所有煤礦的全方位檢查是不可能的。結(jié)果往往是意外發(fā)生了，煤礦安監(jiān)機構(gòu)才會出現(xiàn)，扮演處理善后的角色。在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的同時還采取“一人感冒，全體吃藥”的管理方式，給煤礦行業(yè)的正常生產(chǎn)帶來一定困擾［5］。與此同時，我國的輿論監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮，作為“第四權(quán)力”的新聞媒體的輿論監(jiān)督一定程度上失范，難以形成煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行的外部監(jiān)督。

3煤炭行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)一定程度上影響了煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行的效果

據(jù)國家安監(jiān)總局的調(diào)查，全國近40個年產(chǎn)500萬t的大中型煤炭企業(yè)中，大專以上的工程技術(shù)人員不足兩千人，而發(fā)達國家的比例在60％以上，全國94％的煤礦缺乏機電專業(yè)人才，88％的煤礦缺乏采礦專業(yè)人才，通防人才更是匱乏，井下采煤工人80％是農(nóng)民工［6］。據(jù)有關(guān)部門對64家國有煤礦農(nóng)民工的調(diào)查統(tǒng)計，28．3％的農(nóng)民工僅有小學以下文化，其中7％是文盲或半文盲，高中及以上文化的僅有13％［7］。農(nóng)民工普遍文化程度不高，對于煤礦生產(chǎn)的高危性沒有清醒的認識，甚至沒能力學習煤礦安全知識，不僅安全意識淡薄，違章嚴重，而且自我保護能力差。

促進我國煤礦安全生產(chǎn)政策有效執(zhí)行的建議

為了更好地促進我國煤礦安全生產(chǎn)政策的有效執(zhí)行，以達到保障煤炭安全生產(chǎn)的目的，本文認為應(yīng)做好以下幾方面工作。

1確立以預(yù)防煤礦安全事故為目標的價值追求，完善和細化煤炭行業(yè)法律法規(guī)

從目前我國煤炭行業(yè)的情況來看，煤礦安全監(jiān)管涉及面廣，必須依法對煤礦安全政策執(zhí)行主體的價值體系加以確定，協(xié)調(diào)不同執(zhí)法主體的價值追求，防止各執(zhí)法主體相互扯皮從而影響政策執(zhí)行。今后在《中華人民共和國煤炭法》的修訂中應(yīng)明確煤礦安全各執(zhí)法主體在保障正常生產(chǎn)的前提下，以防止煤礦安全事故發(fā)生為主要目標，嚴肅問責制，違反價值目標的政策執(zhí)行必須承擔法律責任。同時在立法層面上，通過法律對權(quán)力邊界進行嚴格界定，確保各項安全生產(chǎn)標準的嚴格執(zhí)行。在司法層面上，由獨立的司法部門對礦難進行調(diào)查并依法懲處責任人，嚴格依法執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，并逐漸將礦難傷亡礦工的賠償納入民事賠償程序。

2加大科技投入，為煤炭安全政策執(zhí)行提供強有力的技術(shù)支持科技是煤礦安全生產(chǎn)的有力保障，世界各煤炭主產(chǎn)國一般都設(shè)有專業(yè)的技術(shù)科研機構(gòu)，并不遺余力地投入。我國煤炭安全政策的執(zhí)行同樣離不開科學技術(shù)的支持。依托現(xiàn)有煤炭科學

研究總院為中心，以各煤炭院校為支撐，建立和完善煤炭安全生產(chǎn)科研機構(gòu)。使得這些機構(gòu)在政府財政的支持下，開展獨立的事故分析鑒定、現(xiàn)場驗證以及煤炭事故預(yù)防的基礎(chǔ)研究并建立起用于宏觀管理的數(shù)據(jù)庫和事故模擬仿真的軟、硬件設(shè)施［8］。積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)來改變傳統(tǒng)管理方法，促進安全監(jiān)管的技術(shù)進步與效果提升。

3理順行業(yè)監(jiān)管體制，完善政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督

重塑煤炭行業(yè)管理體制，確立煤礦安全政策執(zhí)法主體是解決煤礦安全政策執(zhí)行低效的首要因素。在賦予現(xiàn)有煤礦安監(jiān)局更大執(zhí)法權(quán)限的同時，逐步取消縣級以上地方政府的主體資格，將市場準入、全程監(jiān)管權(quán)集中于各級煤礦安監(jiān)機構(gòu)，將審批從業(yè)資格權(quán)限集中于各級勞動部門，將爆炸物等特殊物品的管理權(quán)集中于各級公安機關(guān)，從而形成以煤礦安監(jiān)局為核心的，權(quán)責明確的煤礦安全政策執(zhí)行主體體系。通過引入競爭機制，公開招聘選拔人才等方式逐步建立專業(yè)化的安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍，同時積極引導新聞媒體參與，擴大煤礦安全的外部監(jiān)督。

4加強安全培訓，提高煤炭從業(yè)人員素質(zhì)

參照國外經(jīng)驗，在國家煤礦安全監(jiān)察局下設(shè)煤炭安全教育培訓中心，負責對煤炭行業(yè)從業(yè)人員的培訓，在全國各主要產(chǎn)煤區(qū)建立安全培訓分部并輻射所有煤礦，按照《礦山安全法》和《煤炭法》的相關(guān)規(guī)定，依法對煤炭從業(yè)人員進行安全教育和培訓，做到培訓合格入崗，不培訓或不合格不得入崗，對無證上崗的企業(yè)和相關(guān)人員依法嚴處。同時，建立起安全培訓認證、安全技術(shù)和裝備投入、以及事故處理等方面的考核體系，全面提高礦業(yè)人員的安全意識，切實提升安全培訓的效果?？傊?，本文認為，煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行不力是我國煤礦安全事故頻發(fā)的重要原因。不同利益主體的博弈、煤炭安全監(jiān)察乏力、從業(yè)人員素質(zhì)低等原因?qū)е旅旱V安全政策執(zhí)行失效。有效促進我國煤礦安全生產(chǎn)政策執(zhí)行是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要多方努力，協(xié)調(diào)做戰(zhàn)。

作者：劉曉君陸雪松單位：中國礦業(yè)大學（北京）文法學院