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現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度是城鄉(xiāng)分隔和計劃經(jīng)濟下產(chǎn)生的，為保障農(nóng)民的基本權益和發(fā)展工業(yè)做出過巨大的貢獻。在改革開放取得一定成果的今天，我國社會和經(jīng)濟全面發(fā)展，為了適應社會和經(jīng)濟的轉型，宅基地必須建立現(xiàn)代化的管理模式，這其中有很多需要解決的問題。例如，宅基地的功能、性質(zhì)、立法價值、流轉、獲得及保護等。對宅基地的問題進行分析并找出解決方法，讓宅基地在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。在制度變遷的視角上，當經(jīng)濟和人口處于轉型期，快速發(fā)展的資源價值和相對落后的制度會發(fā)生一些沖突。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村宅基地無序流轉和閑置的現(xiàn)象更加突出，特別在城鄉(xiāng)結合的地區(qū)，宅基地升值潛力比較大，流轉的頻率更多，逐漸形成具有一定規(guī)模的隱形市場[1]。

一、城鄉(xiāng)結合部宅基地普遍存在的問題

1.農(nóng)村住房和宅基地存在違規(guī)流轉、隱形交易等現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟的不斷增長，在住房市場升溫和持續(xù)壯大中，農(nóng)村宅基地和住房價格優(yōu)勢顯露出來，處于城鄉(xiāng)結合部等經(jīng)濟發(fā)展比較快的農(nóng)村宅基地，很多人在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，做出違反法律制度的事情。按照有關法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地和住房不可以出售給城市居民，也不允許城市居民在農(nóng)村占用集體土地建設住宅，即使能夠建成，有關部門也不能給違法購買和建筑住宅者發(fā)放房產(chǎn)證及土地使用證，這些規(guī)定都嚴令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房。大量調(diào)查顯示，有超過20%的農(nóng)民出售過住房，這說明雖有明確的法律，但農(nóng)民宅基地和住房的買賣，是普遍存在的現(xiàn)象[2]。2.農(nóng)村住房和宅基地出現(xiàn)閑置，空心村現(xiàn)象明顯。改革促進大量農(nóng)村人力資源進入城市，一部分人常年工作、生活在城市中，農(nóng)村的宅基地和住房就此閑置起來，尤其比較偏遠的農(nóng)村這種現(xiàn)象更加突出。一些資料表明，超過半數(shù)的農(nóng)民有多余的、處于閑置狀態(tài)的住房，嚴重的浪費了土地資源。住房閑置的原因之一是農(nóng)民進城務工，另外的原因是非法審批、亂建亂占住房、建新房不拆舊房，從而造成空房現(xiàn)象的產(chǎn)生，在城鄉(xiāng)結合部甚至出現(xiàn)一些空心村。目前，建設新農(nóng)村的成果不斷增加，農(nóng)民清醒認識到房屋蘊含的巨大升值能力，農(nóng)村住房不斷向村外擴張，一些農(nóng)民在村內(nèi)有住房，又在村周邊重新興建住房，這就造成空心村[3]。這種現(xiàn)象極大浪費了住房資源和農(nóng)村的土地資源。3.農(nóng)村占用耕地建設“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)象比較普遍。城市商品住宅樓的價格飛速上漲，處于城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村宅基地和住房價格也在不斷上漲，在豐厚的經(jīng)濟利益面前，一些地區(qū)的政府就在公路旁建設起頗具規(guī)模的商業(yè)住宅，以至于村道、公路旁的耕地被非法占用。另外一些開發(fā)商和村集體進行合作開發(fā)建房的情況也普遍存在，這部分房子大多數(shù)是非法使用基本農(nóng)田或耕地建設的，沒有預售許可證和土地使用證，這就是所說的“小產(chǎn)權房”。盡管“小產(chǎn)權房”因其獨特性不能得到法律的保護，但這一現(xiàn)象在全國都發(fā)生甚至普遍存在，巨大的價格優(yōu)勢滿足城市居民中低收入人群的需要。近年來，城鎮(zhèn)居民有在農(nóng)村購買共建房的現(xiàn)象，這些情況大部分發(fā)生在城鄉(xiāng)結合部。4.使用權被征用的宅基地出現(xiàn)補償不足的現(xiàn)象。不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設，讓低成本的城鄉(xiāng)結合部土地成為城市發(fā)展后備選擇，甚至開始征用宅基地和住房建設住宅區(qū)。農(nóng)民住房和宅基地被征用后，土地用途從農(nóng)村用地轉變成建設用地，價格也產(chǎn)生明顯增長。這部分增長的價值，如果是城市征用居民住房，那么增值部分歸房屋所有人擁有，但農(nóng)村宅基地是村集體所有的，這部分增值收入的歸屬就是村集體，農(nóng)民只能得到土地建筑的補償。農(nóng)村宅基地具有雙重性，農(nóng)戶擁有使用權，而集體擁有所有權，兩種權力的分離讓農(nóng)民被征地時權益不能得到根本的保障，還助長了一些地方政府亂占、亂批宅基地的情況發(fā)生，這種情況在城鄉(xiāng)結合部比較突出，由于宅基地所處的位置不同，地租也會有一些差別，這種差別形成農(nóng)村集體的追租情況。

二、農(nóng)村宅基地問題的原因及后果

宅基地面臨著流轉使用權的現(xiàn)實需要和制度之間的矛盾，這個難題急需要求政府部門解決。制度是限制或刺激行為的規(guī)矩，如果制度供給在一定層次上落后，不能滿足發(fā)展的要求，就會出現(xiàn)新的價值，經(jīng)濟就會在此時發(fā)生扭曲的現(xiàn)象。這樣就會在租金和建設上消耗更多的能源，并產(chǎn)生沖突和摩擦[4]。近些年，出現(xiàn)大量由于土地被征用而產(chǎn)生的自焚、暴力抗訴等事件，拆遷上訪的人數(shù)呈現(xiàn)逐年增加之勢，追究其背后的原因，一方面，人口增加和土地資源缺失帶來的矛盾，土地升值需要傳統(tǒng)權力對物質(zhì)分配進行重新界定和調(diào)整。另一方面，城鎮(zhèn)化建設讓宅基地的價值一再升高，但在征用農(nóng)村土地時，補償款一般歸村集體所有，農(nóng)民僅僅能獲得地上物的賠償，出現(xiàn)集體賣地侵害農(nóng)民住房和宅基地使用權的事件而產(chǎn)生的矛盾，是宅基地所有權和使用權在補償方面的失衡。

三、宅基地制度的改革路徑

1.對傳統(tǒng)的配給制度進行改革。我國資源匱乏、人口眾多，這就決定了在廣大農(nóng)村實行一宅一戶的必要性，城鎮(zhèn)也要利用稅收等制度對一戶多套住房進行必要的控制，在根本上實施對資源均等化的分配?？v觀歷史，我國從北魏、唐朝時期就已經(jīng)實行均田制度，即一畝宅基地要分給三人使用，這個制度值得現(xiàn)代人借鑒。取得農(nóng)村宅基地的方法要和我國法律中獲取民事權利的原則相一致，就是農(nóng)村居民一出生就擁有一定數(shù)量的宅基地，并按戶申請的方式來獲得實際宅基地的使用和擁有，這樣既能夠保護每一個農(nóng)村居民的居住權，又能夠節(jié)約村集體的土地。對于婦女和老人在權益方面能起到一定的保障作用，也為流轉宅基地的利益和分配在產(chǎn)權方面進行明確，達到減少財產(chǎn)糾紛的目的。2.在法律體系上確立起有償使用期。在地上權的傳統(tǒng)法律條文中建立起宅基地有償使用的規(guī)章制度。我國可以根據(jù)農(nóng)村實際制定相關的制度，對宅基地的建筑在抵押、贈與、繼承及流轉過程中，受讓者能夠得到使用宅基地的權力，不符合申請條件的受讓者要執(zhí)行有償使用，期限不能超過房屋的使用壽命。政府部門還要根據(jù)各個地區(qū)的特點建立不同標準。3.農(nóng)村宅基地的退出機制和成本差異。農(nóng)民是村集體的成員，在宅基地的使用上可以無償或者低成本獲取。在合法取得、使用宅基地時，如果這戶人家擁有一處以上的農(nóng)村宅基地，就要向村集體繳納一定數(shù)量的年租金或者土地使用費，直至集體收回宅基地、建筑物失去使用和經(jīng)濟價值或宅基地按正常手續(xù)流轉出去為止。在農(nóng)村現(xiàn)有條件下建立宅基地壓力和退出機制，所謂壓力機制就是利用管理和經(jīng)濟的手段讓農(nóng)戶的多處宅基地的收益低于成本，讓農(nóng)民自覺讓出宅基地的方法。所謂退出機制也是利用經(jīng)濟管理的手段讓農(nóng)戶對多占的宅基地自動退出的一種方式，這種方式允許宅基地自由流轉，在退出時對建筑物進行一定的經(jīng)濟補償。

四、農(nóng)戶宅基地制度改革需要遵循的原則

1.確保農(nóng)村多元化所有制經(jīng)濟得到共同發(fā)展。首先，必須要以土地公有制為前提，針對農(nóng)村中所存在的多元化經(jīng)濟體制以及農(nóng)民合法權益進行改革。在改革農(nóng)戶宅基地制度過程中，需要將這些多元化經(jīng)濟體制與所有制經(jīng)濟組織視為平等，并通過法律手段來確保市場競爭的公平性。從而實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟、合作經(jīng)濟、私人經(jīng)濟及國有農(nóng)場等多個方面的經(jīng)濟體得到長足穩(wěn)定的發(fā)展。2.構建合理化的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在此環(huán)節(jié)中，需要認真分析與把握土地集體所有制與家庭承包經(jīng)營兩者之間的關系。現(xiàn)行的土地承包關系，需要維持長期不變的狀態(tài)，這樣才能夠更好地為農(nóng)戶承包權提供保障?？梢越Y合地方政策，適當放寬土地經(jīng)營權，通過不斷創(chuàng)新與發(fā)展，結合發(fā)展需求在確保家庭經(jīng)營地位基礎上，促進各種經(jīng)營模式的穩(wěn)定發(fā)展。3.以社會主義市場經(jīng)濟為導向進行改革。對于當前農(nóng)村中存在的不合理生產(chǎn)關系，需要及時進行調(diào)整。結合社會主義市場經(jīng)濟需求，不斷完善與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟體制，讓其經(jīng)濟體制類型能夠體現(xiàn)出在市場配置中的價值。國家及相關管理部門，需要加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護力度，協(xié)助各地區(qū)農(nóng)業(yè)樹立起競爭意識，加強農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新，向著數(shù)量、質(zhì)量、效益多位一體的改革方向發(fā)展。4.為農(nóng)民財產(chǎn)權益提供保障。農(nóng)戶宅基地制度改革，需要以農(nóng)民財產(chǎn)權益保護為切入點，最大化尊重農(nóng)民權利，為其合法經(jīng)濟利益提供保障。以此為基礎，再結合各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，認真統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展策略，提升制度改革的公平性及效率。5.采用試點形式逐步推廣。開展農(nóng)戶宅基地制度改革時，應引導基層群眾樹立創(chuàng)新意識。通過對其進行發(fā)展方向的引導，確保整個創(chuàng)新以堅守底線為前提。結合不同地區(qū)發(fā)展需求與特征，大膽創(chuàng)新并制定具有差異性以及過渡性的制度?？梢詫⑺贫ǖ南嚓P政策、制度運用于農(nóng)村改革試點當中。一旦取得一定的成效，應組織安排對制度進行總結與復制，在其他地區(qū)逐步推廣。在此值得一提的是，如果改革過程中出現(xiàn)對現(xiàn)行法律相關內(nèi)容有所突破的事宜，必須要按法律規(guī)定進行程序報批，在取得相應授權之后，才能在適合的范圍中進行試點運作。6.堅決擁護黨中央的統(tǒng)一領導。這里所提及的統(tǒng)一領導指的是黨中央對“三農(nóng)”工作的領導，也是為農(nóng)戶宅基地制度改革提供政治保證的有效途徑。在整個改革過程中，需要依法、依規(guī)地做好“三農(nóng)”工作，并通過不斷探索與研究，提升相關工作水平。堅決擁護中央的統(tǒng)一領導，實現(xiàn)農(nóng)村各項改革能夠得到及時深化，促進我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

五、制訂出適合農(nóng)民宅基地發(fā)展的規(guī)劃

1.對農(nóng)村宅基地進行合理、科學的規(guī)劃。隨著改革的深入，農(nóng)村宅基地也在不斷地改革，要對農(nóng)村建設進行科學統(tǒng)籌、合理布局并做到嚴格落實。從宏觀的角度上調(diào)控城鄉(xiāng)關系，從微觀的角度調(diào)節(jié)住宅結構和農(nóng)村環(huán)境布局來對農(nóng)村的宅基地進行設計，對已經(jīng)在城鎮(zhèn)實現(xiàn)就業(yè)和投資的農(nóng)民，鼓勵他們到城鎮(zhèn)定居，促進農(nóng)村人口走進城鎮(zhèn)[5]。在文化、醫(yī)療、教育等方面要向小城鎮(zhèn)和中心村集中，要根據(jù)農(nóng)村實際需要建設供水、供電、道路交通等基礎設施，增加農(nóng)村宅基地的合理性和規(guī)范性，促進鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展。2.加快建設制度完善的農(nóng)村社會。加快建設體系完善的農(nóng)村社會，整合醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度，讓養(yǎng)老金納入個人賬戶，統(tǒng)籌養(yǎng)老金，建立社會保障的調(diào)節(jié)和確定機制。建立起政府保障和市場配置的住房體制，在保障性住房方面加強管理和建設，滿足各類城鄉(xiāng)居民的需要。將宅基地建設逐步納入到社會保障機制中，通過農(nóng)民創(chuàng)收達到流轉宅基地、增加農(nóng)民收入的目的。并鼓勵農(nóng)民多形式、多渠道就業(yè)，健全人力市場，加強職業(yè)教育，全方位提高農(nóng)村經(jīng)濟水平。3.統(tǒng)一規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)一體化進程。要促進城市鄉(xiāng)村共同發(fā)展和繁榮，就要加大統(tǒng)籌的力度，增加發(fā)展動力、縮小城鄉(xiāng)差別，讓農(nóng)民在對現(xiàn)代化成果進行分享時，加快建設現(xiàn)代化的步伐。要打破固有城鄉(xiāng)土地機制，尋找社會保障、金融財政、產(chǎn)品市場、要素市場等方面一體化進程機會，要在公共服務、基礎設施、城鄉(xiāng)規(guī)劃等問題上提高資源配置均衡和交易的公平性。4.建立起有序、規(guī)范、統(tǒng)一的宅基地市場。隨著社會發(fā)展，我國已經(jīng)建立起比較完整的經(jīng)濟體制，形成市場體系的統(tǒng)一結構。但在農(nóng)村宅基地方面的制度比較欠缺，人們在新形勢下要完善宅基地的市場，協(xié)調(diào)供需關系，清醒的認識到要改變傳統(tǒng)宅基地的形式就要改變無償使用宅基地的模式，更加合理利用土地資源，建立起有序、規(guī)范的宅基地交易市場。只有通過制度改革，準許宅基地進入市場自由流轉，建立起流轉的法律法規(guī)，并創(chuàng)建有序、規(guī)范、統(tǒng)一的宅基地市場，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，最大程度的保護農(nóng)民切身利益。5.加大農(nóng)業(yè)科技體制改革的力度。想要順利推動農(nóng)戶宅基地制度改革，需要以科技興農(nóng)、人才強農(nóng)等多項策略為指導思想。轉變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理部門所存在的陳舊理念，通過整合與共享農(nóng)業(yè)科技資源，完成協(xié)同創(chuàng)新的管理機制，從而實現(xiàn)產(chǎn)學研、農(nóng)科教之間的融合。此外，還需要健全農(nóng)業(yè)科研立項和成果轉化評價機制，制定科學化、合理化的激勵機制，提升農(nóng)業(yè)科研成果的轉化效率，與基層農(nóng)技推廣服務體系形成良好的合作關系，以多元化的推廣服務滿足不同農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

六、結語

我國農(nóng)村正在建設以政府保障為主，以家庭和鄉(xiāng)村集體保障為輔的多層次、多形式的保障體系，用來置換住房和宅基地的功能。在獲得宅基地原始使用權時，要參考取得其他物權的理論，在實際生產(chǎn)生活中，要充分發(fā)揮集體在分配農(nóng)村宅基地的主導地位，并使用物權登記的法則來達到公示和保障農(nóng)民宅基地利益的根本目的。

作者:勞燕玲 單位:欽州學院

參考文獻：

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[3]陳白淼.農(nóng)戶宅基地流轉意愿影響因素實證分析[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學碩士論文,2010.

[4]徐星璐.基于農(nóng)戶視角的農(nóng)村宅基地流轉研究[D].南昌:江西農(nóng)業(yè)大學碩士論文,2012.

[5]朱新華.農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋[D].南京:南京農(nóng)業(yè)大學博士論文,2011.