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金融消費權益保護的國際經(jīng)驗及啟示

國際金融危機發(fā)生后，西方各主要資本主義國家和經(jīng)濟組織普遍認識到，金融消費者是金融機構賴以發(fā)展的公眾基礎，加強金融消費者保護和教育才能從基礎上降低風險，增強金融體系的穩(wěn)定性。因此，世界范圍內(nèi)，各主要發(fā)達國家和地區(qū)紛紛從立法、金融體系改革、金融監(jiān)管體系重塑等角度加強本國的金融消費權益保護工作。1999年頒布的《金融服務現(xiàn)代化法案》打破了20世紀30年代大蕭條后分業(yè)經(jīng)營的規(guī)定，允許金融機構混業(yè)經(jīng)營，這不僅促進了各大型金融控股公司的產(chǎn)生，而且極大的激發(fā)了金融產(chǎn)品和金融服務的創(chuàng)新。金融創(chuàng)新帶來市場繁榮的同時，也放大了金融交易的風險。而面對大型金融機構，普通的金融消費者缺乏專業(yè)的知識和資金實力，在交易中經(jīng)常處于嚴重的信息不對稱狀態(tài)，往往很難識別并且有效規(guī)避金融交易風險。危機發(fā)生后，美國聯(lián)邦儲蓄局（FED）采取了一系列措施加強金融消費者保護，如向消費者提示可調(diào)整利率抵押貸款風險，修改消費者保護條例；提高信用卡信息披露有效性，禁止雙循環(huán)計息方式；要求金融機構向消費者提供風險定價通知等。同時，美國政府也積極推進金融消費者保護體制改革，2010年7月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》金融監(jiān)管改革法案，將金融消費者保護作為一項重要監(jiān)管改革內(nèi)容，提出金融消費者保護三個重要方面：一是設立獨立的金融消費者保護局（CFPB），擁有制定規(guī)則、進行監(jiān)察、實施罰款等權力，保護金融消費者利益免受不公平、欺詐性金融交易損害；二是從增強金融產(chǎn)品和服務的透明度、簡單化、公平性和可得性四方面進行金融消費者保護改革；三是加強對投資者保護，促進退休證券投資計劃實施，鼓勵更多儲蓄。2001年4月1日生效的英國《金融服務與市場法》，明確規(guī)定英國金融服務管理局(FSA)負責監(jiān)管各項金融服務并承擔金融消費者保護職責，但FSA并不直接受理消費者對金融機構的投訴，投訴轉(zhuǎn)給金融機構或“金融舞弊調(diào)查專員公署”(FOS)處理。于此同時，為形成對FSA的制衡機制，英國成立了專門受理投訴的獨立機構，即投訴專員辦(OCC)，為金融服務消費者提供進一步的保障。此外，英國公平交易局（OFC）也承擔一定的信貸消費者保護的職能。時隔9年后，2010年4月，英國啟動了新一輪的金融監(jiān)管改革，將金融服務局(FSA)的金融監(jiān)管職能劃歸英格蘭銀行（BankofEngland），并設立審慎監(jiān)管局，F(xiàn)SA原有的金融消費者保護職能由新設的金融市場行為監(jiān)管局(FCA)承擔，主要職責是為金融消費者提供適度保護。2010年6月16日英國政府宣布，將對英國的金融監(jiān)管體系進行徹底改革，金融服務管理局（FSA）的權限將被分為三部分：1、負責保護消費者權益；2、負責打擊經(jīng)濟犯罪；3、現(xiàn)有的監(jiān)管職能將移交給英國央行——英格蘭銀行。2010年7月26日，英國政府公布金融監(jiān)管結構改革細節(jié)，其中英國央行將被賦予更多權力，F(xiàn)SA監(jiān)管職能將移至英國央行下屬審慎監(jiān)管局(PRA)；將在FSA下設單獨的消費者保護機構和一個新的金融政策委員會（FPC）。為適應危機對金融體系帶來的負面影響，一些發(fā)展中國家也在危機發(fā)生后，紛紛成立了獨立的金融消費者保護機構，如馬來西亞的金融調(diào)解局(FMB)、墨西哥的國家保護金融服務者委員會（CONDUSEF）、秘魯?shù)慕鹑诙讲鞂T局（FOS）等。我國的香港特別行政區(qū)于2012年6月成立了金融糾紛調(diào)解中心，采取“先調(diào)解后仲裁”的方式便捷、有效地解決金融糾紛，其裁決具有法定約束力。2011年6月，臺灣地區(qū)通過《金融消費者保護法》，明確了金融消費者的概念，專門建立了“金融消費爭議評議中心”，其裁決相當于民事判決，具有法定約束力。

基層央行在開展金融消費者權益保護存在的問題

消費者權益保護工作的開展目前，我國“從儲蓄向投資轉(zhuǎn)移”的市場導向型金融制度改革逐步推進，金融商品和服務種類呈現(xiàn)爆發(fā)性的增長態(tài)勢。諸如投資連接保險、認股權證以及銀行理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等新型商品較之傳統(tǒng)金融商品而言，在結構上更為復雜、風險更大。消費者若不能充分理解“產(chǎn)品說明”或受到金融機構誤導，極容易受到侵害。由于金融消費者的消費標的與一般消費者的消費標的差別顯著，現(xiàn)行《消費者權益保護法》無法直接適用金融消費維權案件?，F(xiàn)有的金融法律制度框架方面，側(cè)重于對金融機構經(jīng)營和金融市場的監(jiān)管，而對金融消費者的權益保護方面較少涉及。金融監(jiān)管機構對于金融消費者保護問題在一些規(guī)范性文件中有所規(guī)定，但缺乏一定的操作性，在仲裁和訴訟中不能直接引用，并且這些文件下發(fā)的對象是金融機構，金融消費者很難通過公共渠道知曉，因此對金融消費者保護力度有限。金融消費產(chǎn)品具有無形性、不易識別性和高度專業(yè)化等特征，普通個人消費者因其專業(yè)知識、交易能力等方面的不足，無法全面的知悉和掌握有效的金融產(chǎn)品的相關信息，消費者與金融機構常常處于信息不對等的狀態(tài)。金融機構擁有金融產(chǎn)品的定價權，金融消費者在金融消費過程中是價格接受者。金融機構工作人員未盡責告之消費者該金融產(chǎn)品的風險，只是片面夸大其收益性；并且不能客觀評價客戶的風險偏好和風險承受能力，盲目推銷，在提供金融服務過程中收取不合理費用、不履行信息披露等，誤導、誘導、欺詐金融消費者，侵犯消費者的權益，使消費者失去了應依法享有的各項權利，造成消費者既得利益或可得利益的損失。由于沒有明確界定金融消費者與金融機構之間發(fā)生利益糾紛時的解決途徑，也無明確的司法程序，一旦糾紛發(fā)生，如何進行調(diào)整，如何處理爭議，由哪個機構處理，處理程序如何等具體問題便成為困擾金融消費者的一個難題，給金融消費維權帶來了較大困難。目前，金融消費者遭遇糾紛時，一般通過雙方協(xié)商、向消費者協(xié)會投訴、向有關監(jiān)管部門投訴、向法院提起訴訟、申請仲裁等幾種方式解決。由于金融機構內(nèi)部為消費者投訴、維權、解決爭議提供的途徑缺乏第三方監(jiān)督和約束，糾紛解決效率較低，協(xié)商解決的結果缺乏強制性，導致爭議難以公平公正解決；就投訴到消費者協(xié)會而言，由于消協(xié)工作人員專業(yè)技能、知識結構、認識能力等多方面限制，以及金融消費難以納入《消費者權益保護法》調(diào)整范圍的限制，消費者協(xié)會對金融消費者的保護非常薄弱；投訴到金融監(jiān)管機構，從現(xiàn)在的情況看，因金融消保部門剛剛成立，尚未形成完備的處理金融消費者投訴和解決糾紛的機制；金融同業(yè)協(xié)會大都由監(jiān)管機構授權成立，自治功能不足，獨立性較差，并且尚沒有從同業(yè)合作與協(xié)調(diào)的層面上，為金融消費者權益保護提供一個有效平臺，也沒有減少和解決金融糾紛的整體制度安排，僅擁有對行業(yè)的批評建議權，并無實際處罰的權力，很難發(fā)揮出其代表行業(yè)利益和監(jiān)督行業(yè)行為的作用；我國的金融消費者在遇到侵權行為時很少采用法院訴訟的形式，其原因在于訴訟時間長、費用高、程序復雜，目前缺乏較為便利、快速的仲裁機制。(四)金融消費者權益保護宣傳與教育缺位隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品與服務層出不窮，與金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的速度相比，對消費者的金融知識普及教育顯得相對滯后，民眾對金融市場以及金融商品的了解程度較低，風險意識較弱，識別金融詐騙的能力不強，對合法權益是否受到侵害不加辨別或辨別能力較弱。然而，廣大民眾對參與金融市場的熱情卻很高，曾一度出現(xiàn)了全民皆股現(xiàn)象，并且這種現(xiàn)象在將來還可能相當長的時間內(nèi)仍會持續(xù)下去。由于金融產(chǎn)品或金融服務的資料專業(yè)性較強，消費者很難準確理解產(chǎn)品的真實含義。此外，當前金融消費者的教育面基本上只是針對現(xiàn)實的金融消費者，在教育內(nèi)容上重知識技能輕權益保護、重市場推介輕風險提示。由此不難得出，全面加強對金融消費者的宣傳和教育工作在我國已迫在眉睫。

政策建議

立法上，突出金融制度改革中金融消費權益保護制度化、法律化的重要作用。建議制定《金融消費者權益保護法》或出臺金融消費權益保護行政法規(guī)，明確金融消費者的概念、金融消費權益類型、金融機構與金融消費者雙方的權利和義務、金融消費權益受損后的救濟措施等，結合我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系建立各種金融消費者權益保護的適應性法規(guī)。做好金融消費權益保護工作是金融機構應盡的責任和義務。首先強化金融機構保護金融消費者權益的意識，明確金融消費者是其生存發(fā)展的公眾基礎，并將保護其利益作為一種責任和使命。其次，規(guī)范自身經(jīng)營，公開服務收費標準，取締不合理收費項目。再次，及時更新金融產(chǎn)品信息，做好信息披露和風險提示。最后，規(guī)范員工行為，嚴禁員工為提升個人銷售業(yè)績而片面夸大產(chǎn)品收益，隱瞞產(chǎn)品風險，嚴禁員工對客戶交易人為設置障礙，損害客戶的自由選擇權和公平交易權；加強員工培訓與教育，通過培訓教育提高員工的知識水平、工作能力和整體素質(zhì)，提高員工對金融產(chǎn)品風險收益的把握能力、客戶風險定位能力，同時提高員工與客戶溝通協(xié)調(diào)能力，使其積極宣傳普及金融知識，正確引導客戶的投資和消費理念；強化員工職業(yè)道德教育，使其自覺維護正常的市場秩序，保障客戶的合法權益。程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機制是維護金融消費權益的重要保障。從國際經(jīng)驗看，金融機構、金融監(jiān)管部門、金融同業(yè)協(xié)會、督察專員與法院等共同構成多元化的金融消費糾紛解決機制。因此，首先應在金融機構建立投訴處理機制，規(guī)范投訴處理程序，使消費者的訴求和糾紛爭議有協(xié)商的渠道和解決的途徑。金融監(jiān)管部門應對金融機構處理金融消費投訴方面的建設進程進行監(jiān)督和推進，并將其逐漸作為對金融機構監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，以推進金融消費糾紛解決方式的制度化和法律化。金融消費權益保護工作是一項事關社會民生的系統(tǒng)化工程，并非金融業(yè)的自家事，雖然一行三會已經(jīng)在職責范圍內(nèi)成立了金融消保部門，然而與十幾億民眾利益相比，其保護的力度和范圍是遠遠不夠的，與各相關機構、組織的協(xié)調(diào)與合作機制亟待建立。由于金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢越來越明顯，金融消費往往涉及銀行、證券、保險、基金等多個金融領域，因此需要各金融監(jiān)管部門明確職責的前提下，充分進行部門間的信息交流，建立聯(lián)席會議以及對金融機構跨市場、跨行業(yè)業(yè)務準入、風險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、責任追究等協(xié)調(diào)與合作機制，合力推動金融消費者權益保護工作。全社會動員參與金融消費者教育，普及金融知識，引導消費者正確的投資和消費理念，進而提高民眾的自我保護能力與意識，增強對金融體系的信心。金融監(jiān)管部門應成為金融消費保護的宣傳者、教育領導者與組織者，制定金融消費者教育規(guī)劃和指標體系，建立評估金融機構金融消費者教育有效性的指標體系，為金融消費者提供專業(yè)的法律、金融知識咨詢服務，形成長效工作機制；強化金融機構對客戶的教育、引導責任，將其做為金融業(yè)務經(jīng)營活動的必然組成部分。推動金融機構將金融消費者保護的理念充分體現(xiàn)在業(yè)務操作、日常服務和相關產(chǎn)品的設計、營銷等各個環(huán)節(jié)；動員各種社會力量，通過多種形式，積極開展金融消費者教育。

本文作者：董龍訓工作單位：中國人民銀行長春中心支行