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傳統經濟學理論的核心是市場價值論，認為在有效市場條件下，在利潤最大化原則的驅動下，社會生產要素總是向最大效率流動，即是通過市場進行資源配置，實現帕累托最優(yōu)。林業(yè)是資源型產業(yè)，其提供的產品具有雙重屬性，除了普通產品的經濟屬性外，更重要的是森林生態(tài)效益屬性。森林資源防風固沙、保持水土、涵養(yǎng)水分、凈化空氣、美化環(huán)境等生態(tài)和社會價值遠遠超過木材產品本身的經濟價值，但得不到市場補償，發(fā)生了市場失靈現象。多年來國內外專家一直致力于森林生態(tài)價值核算體系研究，試圖建立一套科學的衡量生態(tài)價值方法和生態(tài)價值補償機制，但由于其復雜性至今還未能建立有效的森林生態(tài)環(huán)境服務市場，以糾正森林資源產品市場失靈現象。本研究分析了江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標、基金來源結構、基金管理及其績效評價，構建了林業(yè)生態(tài)基金制度的基本框架，以期為促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1建立林業(yè)生態(tài)基金制度的經濟學分析

森林的生態(tài)、社會價值只能由行使管理職能的政府來補償，實施林業(yè)生態(tài)補償基金制度正是政府履行調控經濟職能的體現［1］。以下按照森林資源環(huán)境經濟學原理，對森林生態(tài)產品市場均衡進行理論分析。如圖1所示，森林生態(tài)產品市場是由總供給和總需求決定的，即D曲線和S曲線的交點E決定了森林生態(tài)產品的價格和數量。圖1中，其價格為PE，需求數量為QE。就甲、乙消費者而言，均衡點確定后，由于森林生態(tài)產品是公共物品，具有非競爭性和非排他性，所以其需求量都為QE，那么其價格分別是P1和P2，支付總額分別是OP1DQE和OP2FQE，甲、乙消費者剩余分別為P1bD和P2cF，社會總消費者剩余為PEgE，生產者剩余為aPEE［2］。森林生態(tài)產品的公共物品特征和市場失靈存在，市場機制難以補償其生產成本。按照“庇古稅”理論，只有通過征收環(huán)境稅，建立森林生態(tài)效益補償基金，因此首先要確定消費者應支付的森林生態(tài)產品價格。但由于森林生態(tài)產品的非競爭性和非排他性，不用購買就可以消費，從客觀上這種特征會誘導消費者愿意為森林生態(tài)產品支付的最高環(huán)境稅是0，即“假報價格”，這就是所謂的“搭便車”(freerider)，即不購買而消費物品或勞務。換言之，如果消費者無論支付多少費用都對其消費沒有影響，就會刺激其不為這種消費品付費［3］。

2現行林業(yè)基金制度分析

2．1林業(yè)基金制度沿革

從建國后到1981年，我國林業(yè)基金制度是林業(yè)系統內部單一來源渠道的育林基金制度，其原則是“以林養(yǎng)林”，是對木材銷售收入按一定比例提取育林基金進行籌集，其還不是真正意義上的林業(yè)基金制度。1981年的《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》中第一次提出建立國家林業(yè)基金制度，文件指出:“要把國家的林業(yè)投資、財政撥款、銀行貸款、按照規(guī)定提取的育林基金和更改資金，列入林業(yè)基金，由國家和地方林業(yè)部門按規(guī)定權限分級管理，?？顚Ｓ?，年終結余允許跨年度使用”。由此，林業(yè)基金不再僅來源于林業(yè)系統內部，政府財政支出成為林業(yè)基金的重要組成部分。1984年制定的《中華人民共和國森林法》中第一次用法律的形式提出建立國家林業(yè)基金制度，文件中明確指出:“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用”。雖然此后確立了較為科學的林業(yè)基金制度，但由于體制因素，林業(yè)基金的征收和運行不暢，無法集中管理，林業(yè)基金制度沒有真正落到實處。1988年經國務院批準建立了國家級和省級林業(yè)基金制度，把林業(yè)基金確定為林業(yè)主管部門用于發(fā)展林業(yè)的專項資金，為林業(yè)基金制度的實踐奠定了基礎。2000年后我國林業(yè)發(fā)生了歷史性轉變，確立了林業(yè)生態(tài)建設的主體地位，明確林業(yè)建設的核心意義是發(fā)揮其生態(tài)效益，因此林業(yè)基金工作主要是建立森林生態(tài)效益補償基金以及建立森林生態(tài)效益有償使用制度。

2．2現行林業(yè)基金制度存在的問題

2．2．1對林業(yè)基金的理論認識存在差異對林業(yè)基金理論

認識差異的根源在于對林業(yè)基金的作用定位不統一。一種觀點認為，林業(yè)基金是非常廣義的概念，包括由國家統一管理的各種林業(yè)投資。因此，政府的有關財政性撥款、銀行貸款、林業(yè)內部征收的稅費以及即將開征的生態(tài)效益補償基金等都應納入林業(yè)基金管理［4］。另一種觀點認為，林業(yè)基金是狹義的概念，即用于林業(yè)建設的專項基金，不包括各種性質的銀行貸款、林業(yè)內部征收的稅費等。其中有人認為，林業(yè)基金應該是國家投入林業(yè)的風險基金和生態(tài)效益補償基金;還有人認為，林業(yè)基金就是森林生態(tài)效益補償基金。筆者認同林業(yè)基金就是國家投入林業(yè)的風險基金和生態(tài)效益補償基金的觀點，林業(yè)周期長、風險大、受自然和市場因素影響大，是以生態(tài)建設為主的產業(yè)，因此建立完善的林業(yè)風險基金和生態(tài)效益補償基金體系是保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。2008年我國南方冰凍災害給災區(qū)林業(yè)造成了致命性毀滅，許多林農的大量資金投入毀于一旦，靠自身無法恢復林業(yè)生產，急需專項資金幫助，因此建立林業(yè)風險基金制度成為完善林業(yè)基金制度的必然趨勢。

2．2．2林業(yè)基金管理不規(guī)范林業(yè)基金來源混雜，而且沒有體現其林業(yè)基金的特征。

當前林業(yè)基金的來源既有政府財政撥款、林業(yè)產業(yè)內部資金，又有銀行貸款和社會來源資金，林業(yè)基金變成了林業(yè)資金，造成林業(yè)基金性質的混亂。為契合國家投入林業(yè)的風險基金和生態(tài)效益補償基金這一專項基金性質，林業(yè)基金的來源應主要是國家財政撥款和征收生態(tài)效益消費稅。在林業(yè)基金的使用上，目前的主要問題是使用范圍太大，許多林業(yè)基金被用于基于經濟效益的林業(yè)生產如速生豐產用材林、經濟林等，有的甚至變成了“養(yǎng)人和養(yǎng)機構資金”，沒有切實做到專款專用。林業(yè)自然災害發(fā)生后，林農不能規(guī)范地從林業(yè)基金中獲取風險補償，更多地是政府重新下撥救災專項資金，給林農再生產進行資金補貼。我國已經實行森林生態(tài)效益補償基金制度，也有了明確管理辦法，但補貼范圍是國家確定的公益林，目前在平原農區(qū)還沒有科學的公益林和經濟林劃分標準，補貼中也沒有考慮經濟林的生態(tài)價值，補貼標準低，與森林生態(tài)效益的主體地位不相適應。

2．2．3林業(yè)風險基金制度還不完善林業(yè)投資大、生產周期長，使其經營風險大，林農抗風險能力弱。

我國目前還沒有完善的林業(yè)風險基金制度來分散林業(yè)經營風險，發(fā)生林業(yè)災害時主要有依靠國家援助和經營者承擔兩種方式，在一定程度上影響了林農投資林業(yè)的積極性。建立林業(yè)風險基金制度可有效分散林農經營風險，保證林農遇到林業(yè)災害時及時得到經濟補償，提高恢復森林資源的能力。

3江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度設計

3．1明確江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標

政策目標是實施特定政策所要達到的明確社會目標，是具體的、可評價的。建立林業(yè)生態(tài)補償基金的目的不是為解決林業(yè)投入不足的問題，也不是用于調節(jié)林木市場價格波動，其不是具有營利性質的產業(yè)發(fā)展基金，而是政府設立的非營利性社會公益型基金，目的是通過科學運用公共財政資源服務于林業(yè)經營風險和森林生態(tài)效益補償［1］。只有明確了林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標，才能制訂出規(guī)范的林業(yè)生態(tài)基金管理制度，對林業(yè)生態(tài)基金的使用進行有效監(jiān)督，使林業(yè)生態(tài)基金制度更有效地促進農區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。江蘇省平原地區(qū)農林共生，這有別于南方集體林區(qū)。一是平原地區(qū)的農業(yè)投入項目選擇范圍大，與南方集體林區(qū)相比，平原地區(qū)經營林業(yè)的機會成本高，經營林業(yè)的風險相對較高。二是江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生產是以家庭經營為主，林業(yè)生態(tài)效益補償的難度較南方集體林區(qū)要大，因此須考慮是否要針對不同典型地區(qū)制訂不同的林業(yè)生態(tài)基金制度政策目標。

3．2江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的來源結構

林業(yè)生態(tài)基金制度的核心是林業(yè)生態(tài)基金來源，建立穩(wěn)定的、符合市場化運作規(guī)則的基金來源機制十分重要。當前我國還未建立完善的林業(yè)生態(tài)基金制度，已有的林業(yè)基金來源一部分是政府撥款，其他則是由林業(yè)行政主管部門征收，征收對象是相關林業(yè)單位和個人。實質上，林業(yè)部門征收林業(yè)基金的意義并不大，充其量是林業(yè)資金的內部循環(huán)，并不能從根本上起到對林業(yè)資金的補充作用［5］。因此，林業(yè)生態(tài)基金的籌集要從以林業(yè)部門內部征收為主轉為以面向社會征收為主。從理論上說，林業(yè)生態(tài)基金應向享受森林資源生態(tài)效益的社會公眾籌集，但是森林生態(tài)效益的受益對象在一般情況下是不可確指的，即使受益對象確定，但消費森林生態(tài)效益的數量是難以量化的，因此廣泛地向全體社會公眾征收的方式實際操作難度很大。然而如果森林生態(tài)效益補償全部由國家財政補貼，也是不可能、不公平的:國家財政難以承受，而且社會公眾享受森林資源生態(tài)效益所帶來的社會福利存在差異。采取“庇古稅”是籌集林業(yè)生態(tài)基金的可行手段，“庇古稅”是對于產生正外部性者給以補貼，而對于產生負外部性者征收稅收。目前“庇古稅”已應用于我國的退耕還林制度、排污收費制度等。征收“庇古稅”即森林生態(tài)環(huán)境稅的關鍵是如何設計征稅對象、稅基和稅率。在左旦平的研究中，先假定所有稅種都是以經濟活動總量(如銷售收入、營業(yè)額、實物量等)作為征稅依據，經濟活動總量越大對森林生態(tài)造成的負面影響越大，其納稅額就越大。所謂的森林生態(tài)環(huán)境稅可用幾個主要稅種附加稅的形式征收，國家級林業(yè)基金可以采用國家稅附加稅的方式征收，省、市、縣級林業(yè)基金可以采用地方稅附加稅的方式征收［1］。

3．3江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的使用管理

基于林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標，林業(yè)生態(tài)基金主要用于森林生態(tài)效益補償和林業(yè)經營災害性風險補償兩方面，即主要是生態(tài)林建設資金和恢復林業(yè)經營的風險資金。森林生態(tài)效益補償基金實施分級管理和分類管理制度。分級管理是按國家級、省級、市縣級，進行林業(yè)生態(tài)基金使用管理。國家級林業(yè)生態(tài)基金主要用于國家重點林業(yè)生態(tài)工程建設，如大江、大河上游地區(qū)的生態(tài)保護工程和生態(tài)脆弱地區(qū)防護林體系建設工程等。省級林業(yè)生態(tài)基金主要用于本省河流生態(tài)林和重點生態(tài)林建設工程，如江蘇省沿海、沿江、沿湖防護林體系建設。市縣級林業(yè)生態(tài)基金主要用于本地的生態(tài)林建設和城鎮(zhèn)綠化等檔次較低的生態(tài)建設項目。分類管理是按林業(yè)生態(tài)基金的補償使用主體不同，分為國有林場和集體林場(包括自然保護區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體單位、林農和其他經營主體。森林生態(tài)效益補償基金按補償標準分配給不同的經營主體，由其用于生態(tài)林建設，林業(yè)行政主管部門負責林業(yè)基金使用的監(jiān)督管理，保證森林生態(tài)效益得以實現。林業(yè)風險基金是分散林業(yè)經營風險特別是林業(yè)災害的補償基金。林業(yè)風險基金可采用財政資金為主、商業(yè)保險為輔的模式。國家林業(yè)風險基金主要負責大規(guī)模林業(yè)災害的補償，如大規(guī)模森林火災、惡劣氣候對整個林區(qū)森林資源的毀滅性破壞，來源于國家財政資金。地方林業(yè)風險基金主要負責地方林業(yè)企業(yè)和農戶林業(yè)災害的補償，由于地方財政資金有限，地方林業(yè)風險基金的規(guī)模很難滿足需要，因此，鼓勵林農或其他經營主體購買林木商業(yè)保險。保險公司應服務林業(yè)生態(tài)建設，設立林木險，相關保險費用由政府財政和林農共同負擔。2009年5月中國人民銀行、銀監(jiān)會等5部門聯合下發(fā)的《關于做好集體林權制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務工作的指導意見》明確提出，應盡快建立政策性森林保險制度。相關保險機構要本著“低保費、低保額、保成本”原則，針對性地推出基本林業(yè)險種和可選擇的其他林業(yè)險種，根據實際情況設置不同的保險費率，引導林農參加投保，擴大保險覆蓋面，有效降低林業(yè)經營風險，提高林農抵御自然災害的能力。

3．4江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的績效評價

在市場經濟條件下，為解決“市場機制失靈”問題，須要政府進行干預使森林資源的正外部效益得以內部化，但如果政府干預不當偏離既定目標，就會出現“政府失靈”現象［1］。對于林業(yè)生態(tài)基金，可以采取“成本－效益”分析法來評價其績效?！俺杀荆б妗狈治龇?，是依據林業(yè)生態(tài)基金特定政策所要達到的明確社會目標，設計實現目標的可供選擇方案，詳列各種方案的全部預期成本和預期效益。通過分析比較，選擇最優(yōu)的林業(yè)生態(tài)基金投資項目，其選擇的依據是該項目的凈社會效益。林業(yè)生態(tài)基金投資持續(xù)多年后，期間每年都要產生效益和成本，必須考慮這些“效益流”和“成本流”。凈社會效益的計算公式如下:NSB=PV(B－C)=∑Hr=0Bt(1+r)t－∑Hr=0Ct(1+r)t(1)式中:NSB為凈社會效益;PV為現值;B為收益;C為成本;r為貼現率;t為年限;H為時間期界。根據上述公式，可對林業(yè)生態(tài)基金投資的可行性進行判斷:當NSB＞0時，則項目可行;當NSB=0時，須要計算內部收益率(凈現值=0時的貼現率)，如果內部收益率大于銀行貸款利率，則該項目可行;當NSB＜0時，則該項目不可行。當NSB＞0且邊際成本等于邊際收益時，林業(yè)生態(tài)基金可以取得最大的凈收益。