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行政法作為整個社會主義法律體系的一個獨立的法律部門，它是調(diào)整行使國家行政權(quán)力活動和由此種活動形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序的規(guī)律性反映。簡而言之，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法學的理論基礎是指導行政法制建設和行政法學研究的基本思想，是構(gòu)建行政法學的基石，行政法學界的許多學者對該問題都進行了深入的研究和探討，但是眾說紛紜，莫衷一是，至今尚未形成統(tǒng)一的觀點。在各種不同的學術(shù)觀點中，具有代表性的觀點有“服務論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等等。其中較多的行政法學家傾向于“平衡論”。這幾種有關(guān)行政法學理論基礎的理論，從不同的角度對行政法進行研究，分別反映出它們在認識方法上的差異?！肮芾碚摗睆男姓?quán)的角度界定行政法：“服務論”從現(xiàn)代行政的一個顯著功能來認識行政法：“公共權(quán)力論”從行政權(quán)的屬性出發(fā)來認識行政法等等。以上幾種具有代表性的觀點，都有可取之處，對行政法學理論基礎的研究起了積極的作用。但是，這些觀點都存在著片面性和缺陷。筆者認為，從中國社會的現(xiàn)實狀況和發(fā)展趨勢來看，行政法的主要職能和任務應該是控權(quán)，以“控權(quán)”作為行政法的理論基礎，無論在理論上還是實踐上均是合理的和可行的。

一、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán)

西方學者認為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救?！保ㄗⅲ海勖溃輇.施瓦茨著：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第1頁。）筆者認為，社會主義的行政法也不例外，其主要職能和作用同樣是對行政權(quán)實行法律控制。這并非簡單移用西方行政法學的觀點，而是建立在對行政權(quán)力本質(zhì)認識的基礎上，從而正確揭示了行政法與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政權(quán)力的性質(zhì)不因國家、社會和經(jīng)濟制度的不同而有所差別，它是社會秩序賴以維持的力量，因而在任何國家，行政權(quán)力都是強制他人服從的權(quán)力。行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運行有可能損害他人的利益，需要行政法來加以控制。我們所講的控權(quán)，是根據(jù)中國的客觀實際提出的，因為我們的政府是人民的政府，國家的法律是由人民選出的代表組成的國家權(quán)力機關(guān)制定的?？刂菩姓?quán)力，事實上就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。控權(quán)的目的無非是防止行政權(quán)力的擴張和侵害的發(fā)生?，F(xiàn)代行政權(quán)之擴張傾向與事實，使“控權(quán)”成為現(xiàn)代行政法之重心所在。

那么，我們在強調(diào)控權(quán)的同時，對于權(quán)力的授予和權(quán)力的保障又如何來認識呢？顯然，行政機關(guān)的權(quán)力由有關(guān)法律來授予并加以保障?？貦?quán)與授權(quán)并不相互排斥，行政機關(guān)只有先有了權(quán)力，才能談得到對權(quán)力的行使進行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國家是一個法律問題，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力也都必須通過法律來制約和控制。只有先授予行政機關(guān)權(quán)力，行政機關(guān)依法享有和行使權(quán)力以后，才能對權(quán)力的行使加以控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身?！保ㄗⅲ骸堵?lián)邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第264頁。）由此可見，控權(quán)是以有權(quán)為前提的。

從我國社會狀況的現(xiàn)實看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強大的權(quán)力，對于我們國家的行政機關(guān)來說，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強大。“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認為應當這樣做的話。但是政府不能強大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步?！保ㄗⅲ罕说隆に固埂⒓s翰·謝德著：《西方社會的法律價值》，中國人民公安大學出版社，1990年版，第37頁。）因此，就行政權(quán)本身而言，是無須行政法加以保障的，因為已有的其它法律的強大力量已經(jīng)足以對它進行保障了；對于處于被管理者地位的公民或組織來說，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對一方，在它們之間無須行政法對行政權(quán)予以保障。

有人認為，行政權(quán)在實際行使中也有受到損害的可能，既然有受到損害的可能就應該有相應的保障。筆者認為，這種觀點有失偏頗。不可否認，行政權(quán)在行使中有可能受到損害，同時，對行政權(quán)的損害也是無視法律的一種行為，因為行政權(quán)是國家法律賦予的。然而，在現(xiàn)實社會中，行政權(quán)受到損害以及行政權(quán)在行使過程中可能出現(xiàn)的軟弱無力狀態(tài)在極大程度上源于行政機關(guān)自身。行政機關(guān)是代表政府依法行政行政權(quán)力的機關(guān)，但是行政機關(guān)自身的行為，如機構(gòu)不健全、管理松懈、規(guī)章制度流于形式，尤其是行政機關(guān)工作人員的素質(zhì)較低等諸多因素，妨礙了行政機關(guān)有效地依法行使權(quán)力。一些行政官員反而利用自己手中所掌握的權(quán)力貪贓枉法、以權(quán)謀私、壓制群眾、損害國家和公民的利益。所以，行政權(quán)公正、合法的行使需要通過法律的控制予以保證，防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，防止其以權(quán)謀私，以維護公民和組織的合法權(quán)益。

行政法對行政權(quán)的控制，主要表現(xiàn)在行政權(quán)只有依據(jù)行政法的規(guī)定行使才是合法有效的。行政權(quán)作為一種國家權(quán)力，它本應是人民的、社會的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的；執(zhí)行這種權(quán)力的人們本應是社會的“公仆”，但又日益成為社會的“主人”。而且“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。（注：［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館，1982年版，第154頁。）筆者認為，行政法應當強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫、強調(diào)保護公民和組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標，因此，行政法的主要職能是控權(quán)。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點的基本含義是：在行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務的關(guān)系中，權(quán)利義務總體上應當是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方義務的平衡；既表現(xiàn)為行政機關(guān)自身權(quán)利義務的平衡，也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務的平衡。不論哪一方侵犯了另一方的合法權(quán)益，都應予以糾正。同時，平衡論也可稱為兼顧論，即兼顧國家利益、公共利益與個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益與個人利益在根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論存在的客觀基礎。（注：羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基礎》，《中國法學》1993年第1期。）在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個人利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認為平衡是行政法的基本精神，是行政法所追求的價值。（注：王錫鋅：《再論現(xiàn)代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第2期，第37頁。）平衡論者還認為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務關(guān)系的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。（注：沈巋：《試析現(xiàn)代行政法的精義-平衡》，《行政法學研究》，1994年第3期，第12頁。）

筆者認為，在行政領(lǐng)域內(nèi)，公共利益與個人利益因各自擴張傾向而致的矛盾，外化為行政權(quán)與相對一方權(quán)利之沖突，這里無所謂平衡的問題。平衡論者認為平衡論也就是兼顧論，兼顧國家利益、公共利益與個人利益。應該認識到，兼顧這三者間的利益，是我國法律調(diào)整利益關(guān)系應遵循的價值準則。兼顧這三者的利益，并非行政法所獨有，從這點上講，兼顧論應該說是一種體現(xiàn)普遍法律價值準則的觀點，將其作為行政法的理論基礎似乎無多大實際意義。

行政法制建設的目的，就是要做到依法行政，亦即所謂“法治政府”。而依法行政的關(guān)鍵，是要正確解決行政機關(guān)的權(quán)力和公民、組織的合法權(quán)益的關(guān)系，從而將國家、集體和個人的利益有機地、合理地統(tǒng)一起來，這不僅僅是一個政府和公民之間權(quán)利義務的平衡問題。況且，權(quán)利義務的平衡是法律上權(quán)利義務的一個普遍性特點。這里的平衡實質(zhì)上是指權(quán)利義務的對應性，而且僅僅是在具體的法律關(guān)系中表現(xiàn)出來的。行政法律關(guān)系是行政機關(guān)在行使行政權(quán)力的過程中發(fā)生的，這樣一種法律關(guān)系必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系。而任何權(quán)力關(guān)系必然具有支配性的特征。行政機關(guān)在這一關(guān)系中是權(quán)力主體，處于行政權(quán)力主體的地位，而公民或組織則是行政權(quán)力的客體，處于行政權(quán)的相對人地位。行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力本身就具有支配、強制的力量，作為行政權(quán)力客體的公民或組織必然服從于由行政權(quán)力主體行使的這種權(quán)力。無論是在權(quán)利義務的立法分配上，還是在行政權(quán)力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務在總體上恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權(quán)力正是人民所賦予，在總體上很難說是平衡的。實際上，“平衡論”是一種理想的學說類型。在中國這樣一個有著漫長封建歷史、法制不健全和不完善、人治重于法治的國度，是不可能做到所謂平衡的。中國傳統(tǒng)法律文化的一個基本特征，就是沒有“個人權(quán)利”的概念。法律一向與倫理道德在一起，作為統(tǒng)治階級統(tǒng)治人民的工具，法律是用來治理老百姓的。在法律關(guān)系中，官是主體，民是客體，法長期被視為階級統(tǒng)治的工具，而不被認為有保障私權(quán)之功能，這一事實在新中國成立后若干年間并無根本改變。中國進入改革開放以后，這種狀況才有所變化，較多私法性質(zhì)的法律得以頒布施行，公民權(quán)逐步得以確立和保障。1990年10月1日實施的《行政訴訟法》，首次以法律的形式保障民告官的權(quán)利，這是我國社會主義法治建設的一次飛躍。然而，從幾年來各地法院受理的行政案件看，行政訴訟案件并不多，而且原告的敗訴率占較大比例。由于眾所周知的原因，法院與被告之間往往存在某種默契，有的法院維持了處理不當?shù)男姓袨?，老百姓將其稱之為“官官相護”。有的法院不愿意受理行政案件，有的平民百姓不知道告或害怕訴訟費心費力耽誤功夫等等。但是造成行政訴訟案件少的主要原因是行政管理相對人害怕行政機關(guān)在敗訴后“給小鞋穿”，害怕“贏一陣子，輸一輩子”，“高興一陣子，痛苦一輩子”。結(jié)果，造成“民告官”的行政訴訟案件有減少的趨勢，有些法院的行政庭門庭冷落，有的形同虛設，行政庭辦理經(jīng)濟案件的不在少數(shù)。但是，盡管存在這些現(xiàn)象，我們也不能否認《行政訴訟法》的實施，使得中國社會官主民客的格局開始有所改變，而且近年來又有《行政處罰法》等法律法規(guī)的頒布。但是應該看到，在現(xiàn)代中國，人們的許多權(quán)利還是僅僅停留在文字上，要想真正實現(xiàn)十分困難。理論是為實踐服務的，它為實踐提供依據(jù)和準則，離開實踐空談理論毫無意義。很顯然，中國社會當前更需要的是控權(quán)，而不是所謂平衡。

三、行政法應該加強對行政機關(guān)的控制和監(jiān)督，而不僅僅是個管理工具

持“管理論”觀點者認為，行政法既是管理行政機關(guān)和公務員的法，又是行政機關(guān)進行管理的法。（注：張尚族主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社，1991年版，第694頁。）管理論是從一種管理層面來概括行政法的，反映了行政法的動態(tài)過程。它所涉及到的行政管理應法制化，行政活動應依法進行等內(nèi)容對中國的行政法制建設有一定的積極作用。但是該觀點卻回避了行政法的根本性質(zhì)。管理論的主旨在于強化政府和行政權(quán)力對社會的單向控制，在制度設置上表現(xiàn)為行政權(quán)居于支配一切的地位。它以管理為本位，以管理為使命，把法律視為管理公民和其他組織的工具，無視行政相對一方當事人的權(quán)利及其權(quán)利救濟，忽視了對管理者的監(jiān)督，過于強調(diào)行政效率與行政特權(quán)，對行政權(quán)的濫用缺乏嚴格的監(jiān)控手段，加深了行政領(lǐng)域“官本位”的特征，同現(xiàn)代民主社會的發(fā)展不相適應。因此，管理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質(zhì)。事實上，行政法應該主要是規(guī)范行政機關(guān)及其工作人員行為的法，是保障公民和組織合法權(quán)益的“護民法”。

筆者認為，每個社會成員的正當?shù)暮戏?quán)益都必須得到保護，否則就不能體現(xiàn)社會正義?！罢x否認為一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當?shù)?，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數(shù)人的犧牲?！保ㄗⅲ海勖溃萘_爾斯：《正義論》何懷宏譯，中國社會科學出版社，1988年版，第70頁。）由于行政機關(guān)作為國家的管理機關(guān)，是以國家強制力和強大的人力、物力為后盾的，總是居于“強者”的地位，而行政相對一方無論是個人還是組織均居于“弱者”地位。應該考慮到這種力量的對比，將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)、以及為相對一方當事人設置更多的權(quán)利保障措施放在突出的地位，進一步對行政機關(guān)的行政管理權(quán)加以控制和監(jiān)督。

行政法的本質(zhì)作用在于控制和約束政府權(quán)力，防止并救濟違法和不當行政給公民和組織造成的損害。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國行政法的控權(quán)特征將日益突出。加強控權(quán)是我國行政法的發(fā)展方向，控權(quán)與在立法上縮小行政權(quán)力并無必然聯(lián)系。嚴格說來，給予行政機關(guān)多大的行政權(quán)力是憲法和政治上的事情。在行政法上，控權(quán)的主要任務是防止行政機關(guān)超越或濫用既定之行政權(quán)力，追究行政機關(guān)越權(quán)或濫用權(quán)力的責任。另外，“控權(quán)論”成功地指導了西方行政法實踐的事實充分表明，這種理論基礎是切實可行的。把行政法概括為管理法是沒有正確認識到行政法與行政權(quán)之間的主要聯(lián)系。因此，從控權(quán)的角度而言，行政法不應該是管理法，而應該是對管理者進行管理的法，即管理管理者的法。