摘要：行政指導(dǎo)是在工商部門廣泛運(yùn)用的一種現(xiàn)代行政管理行為方式?；诜?wù)型政府理論視角，分析工商行政指導(dǎo)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)的幾個轉(zhuǎn)變，對構(gòu)建服務(wù)型政府和推進(jìn)行政指導(dǎo)實(shí)踐具有重要的啟示和意義。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府行政指導(dǎo)工商啟示

“服務(wù)型政府”是中國學(xué)者在21世紀(jì)前后提出的全新概念，也是中國學(xué)者面對新的國際和國內(nèi)環(huán)境的急劇變化對新的政府管理模式進(jìn)行的一次大膽探索。近年來，源起于福建省泉州市工商局，在全國工商系統(tǒng)全面推行的工商行政指導(dǎo)，就是其中范例之一。這種靈活且富有彈性的行政方式，越來越受到了行政機(jī)關(guān)的普遍重視，成為有別于傳統(tǒng)行政管理模式的新型行政方式。

一、“服務(wù)型政府”理論引介與工商行政指導(dǎo)的興起和發(fā)展

服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“由民做主”的理念。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是一個民本政府、責(zé)任政府、有限政府、法制政府、陽光政府、效率政府、廉潔政府?！胺?wù)型政府作為一種更高形態(tài)的政府類型雖然包含著上述概念指稱的全部內(nèi)容，卻不能歸結(jié)為它們，更不是它們的拼湊和雜糅，而是對它們的超越，是一種面向后工業(yè)化現(xiàn)實(shí)的政府模式?！?/p>

隨著“服務(wù)型政府”理論對政治發(fā)展與行政實(shí)踐影響的不斷擴(kuò)大，促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會之間關(guān)系的變革。作為在政府和市場之間尋求平衡的一種制度嘗試，2005年，福建省工商局在泉州等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在監(jiān)管執(zhí)法與服務(wù)維權(quán)等領(lǐng)域全面推行行政指導(dǎo)，充分運(yùn)用這一新型的柔性監(jiān)管方式，收到了很好的成效，為政府組織創(chuàng)新管理方式，提高政府效能，優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)行政主體與相對人的良性互動與合作，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。行政指導(dǎo)(Administrativeguidance)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)與職權(quán)管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。簡言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的行為。與傳統(tǒng)的剛性行政管理方式不同，工商行政指導(dǎo)實(shí)踐突出了柔性指導(dǎo)，突出行政相對人的參與、協(xié)作與配合，其過程實(shí)質(zhì)上是一個政府與民眾間相互溝通協(xié)商、共同參與、協(xié)作配合和自律自治的良性互動過程，充分體現(xiàn)行政主體對行政相對人個體意志的尊重與需求權(quán)益的關(guān)懷，彰顯行政主體人文化的公共服務(wù)理念。它是順應(yīng)行政民主化的時代潮流，在現(xiàn)代公共治理理念催生下出現(xiàn)的一種以人為本的新型行政管理方式。

一、當(dāng)前工商行政執(zhí)法存在的困難和問題

一）執(zhí)法效能不高體制調(diào)整改革后，全省工商系統(tǒng)案件數(shù)、罰沒款數(shù)均呈明顯下降態(tài)勢。從全省情況看，全系統(tǒng)年、年、年一季度查辦案件總數(shù)分別為件、件、件，罰沒款數(shù)分別為、、億元；從市級局情況看，寶雞、榆林等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)影響相對較小，關(guān)中絕大部分地區(qū)和陜南經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)影響相對較大，其中渭南市工商系統(tǒng)辦案數(shù)和罰沒款數(shù)分別下滑和，安康市下滑和從縣級局情況看，整體處于下滑趨勢，以延安為例，幅度最大的黃陵、吳旗縣罰沒款數(shù)分別下滑和，全市平均下滑幅度為?？傮w來看，全省工商系統(tǒng)辦案工作滑坡較大，其原因：一是體制變化后，部分縣級局取消了罰沒款建議指標(biāo)，辦案工作沒有考核壓力；二是職能劃轉(zhuǎn)后，工商部門不再辦理涉及流通環(huán)節(jié)食品安全的案件，流失了部分辦案工作領(lǐng)域；三是工商登記制度改革，市場準(zhǔn)人門檻降低，使得注冊登記方面的案件數(shù)量大幅下降。

二）執(zhí)法風(fēng)險增大工商行政管理改革對工商行政執(zhí)法透明度、規(guī)范度和公信力提出新要求，同時隨著社會主義法制化進(jìn)程的加速推進(jìn)，公民的法律意識明顯增強(qiáng)，社會各界對工商行政執(zhí)法的關(guān)注程度不斷提高，因行政不作為、行政許可等具體行政行為弓丨起的復(fù)議訴訟案件明顯增多，工商行政執(zhí)法風(fēng)險呈增大趨勢。從近兩年受理行政復(fù)議訴訟案件的情況看，弓丨起復(fù)議訴訟的行政行為類型主要集中在行政不作為、登記許可和信息公開這三個方面。年度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認(rèn)違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。年一季度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認(rèn)違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。行政不作為、登記許可和信息公開這三類案件的增加，外因在于行政相對人——特別是職業(yè)舉報人法律意識的增強(qiáng)，內(nèi)因在于執(zhí)法人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，內(nèi)外因素都增加了工商行政執(zhí)法風(fēng)險。

三）執(zhí)法面臨新環(huán)境實(shí)行分級管理后，工商行政執(zhí)法不同程度地受到社會環(huán)境影響，導(dǎo)致基層工商干部存在著“不敢為”、“不愿為”、“不能為”思想，一定程度上影響了工商部門職責(zé)履行。非本職性工作任務(wù)干擾行政執(zhí)法。管理體制調(diào)整后，一些地方工商部門除了履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法等本職工作外，還承擔(dān)了一些非職責(zé)職能內(nèi)的工作任務(wù)。市容整治、招商引資、衛(wèi)生創(chuàng)建、社會治安綜合治理、扶貧包村、新農(nóng)村建設(shè)等工作也成為縣級工商局的工作任務(wù)，使得原本有限的執(zhí)法力量難以集中到市場監(jiān)管和執(zhí)法辦案上來，更無時間和精力進(jìn)行行政執(zhí)法工作分析研究。發(fā)展與執(zhí)法的矛盾比較突出。有的地方政府從保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，把服務(wù)發(fā)展與監(jiān)管執(zhí)法對立起來，認(rèn)為服務(wù)就是放寬政策、降低門檻，就是要少檢查、少罰款。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我們對企業(yè)的例行檢查，對違法企業(yè)依法實(shí)施的行政處罰，影響投資人的積極性，影響投資環(huán)境。一些地方黨委政府對行政執(zhí)法的態(tài)度模糊，支持的力度不夠，一定程度上影響了行政執(zhí)法。行政干預(yù)妨礙行政執(zhí)法。一些地方政府出于追求或政績的考慮，要求工商部門突破、放寬法律政策限制，對一些嚴(yán)重違法違規(guī)的市場主體實(shí)行變通處理；有的地方政府要求工商部門超越權(quán)限提供服務(wù)，承諾“首次不罰”、“先上車、后買票”等，以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了法律的嚴(yán)肅性。

四）工商職能發(fā)揮不到位執(zhí)法力度不大。執(zhí)法領(lǐng)域不寬，案件類型單一，基層執(zhí)法辦案仍局限于對傳統(tǒng)集貿(mào)市場、個體案件、無照經(jīng)營等違法行為的查處，對生產(chǎn)資料市場、生產(chǎn)要素市場、新興網(wǎng)絡(luò)市場等領(lǐng)域的監(jiān)管不到位，商業(yè)賄賂、制假售假、違法廣告、商業(yè)欺詐、公用企業(yè)不正當(dāng)競爭、侵犯消費(fèi)者權(quán)益等一些嚴(yán)重違法案件得不到及時立案查處。執(zhí)法資源分散。目前，工商機(jī)關(guān)仍按照個體、企業(yè)、商標(biāo)、廣告、合同、市場、公平交易等條線實(shí)施分頭監(jiān)管、分散辦案。隨著工商體制調(diào)整改革的不斷深人，現(xiàn)行執(zhí)法模式難以適應(yīng)跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)的精細(xì)化監(jiān)管要求，一定程度上限制了工商機(jī)關(guān)查辦大案要案的空間。執(zhí)法力量薄弱。基層執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，人員老化、短缺，斷代的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；基層監(jiān)管對象點(diǎn)多、面廣、線長，監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)繁重；基層執(zhí)法人員缺乏高質(zhì)量的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會少，視野不寬，執(zhí)法辦案仍習(xí)慣于低端領(lǐng)域的案件查處，對查辦高端領(lǐng)域違法案件經(jīng)驗(yàn)不足。

二、加強(qiáng)工商行政執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議

2013年是深入貫徹黨的十八大精神的開局之年，黨中央對于反腐倡廉工作提出了新的更高要求。2013年，全市工商系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的總體要求是：以黨的十八大精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)省局黨組、市紀(jì)委和市局黨組的部署，牢牢把握“提質(zhì)升級”的年主題，以打造“清正廉潔、規(guī)范高效”的干部隊伍為中心，以“四建四大四促”為主線，構(gòu)建服務(wù)發(fā)展體系，以“大走訪”促作風(fēng)轉(zhuǎn)變；構(gòu)建督查考評體系，以“大督查”促效能提升；構(gòu)建懲防風(fēng)險體系，以“大防控”促履職避險；構(gòu)建工商文化體系，以“大教育”促廉政自律，進(jìn)一步完善具有泰州工商特色的懲防體系，奮力推進(jìn)全系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作再上新臺階，為全面實(shí)施“紅盾四精工程”，為泰州推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點(diǎn)、爭創(chuàng)全省轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)提供堅強(qiáng)保證。

一、進(jìn)一步構(gòu)建服務(wù)發(fā)展體系，廣納良言、助推轉(zhuǎn)型，以“大走訪”促作風(fēng)轉(zhuǎn)變

按照中央和省委轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的新要求，組織開展“聽民意、改作風(fēng)、強(qiáng)服務(wù)、助轉(zhuǎn)型”大走訪活動，與社會各界“面對面”交流、“心貼心”溝通。開展“百名人大代表、百名政協(xié)委員大走訪”活動。對各類企業(yè)中的人大代表、政協(xié)委員以及行風(fēng)監(jiān)督員，要逐一走訪，向他們征詢社會各界對工商部門政風(fēng)行風(fēng)以及行政許可、監(jiān)管、服務(wù)等工作的意見和建議，認(rèn)真解決反饋的問題和不足，不斷深化政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)。開展“千企萬戶大走訪”活動。進(jìn)一步宣傳國家法律法規(guī)、政策，了解企業(yè)、個體工商戶的發(fā)展需求，真心實(shí)意為企業(yè)、個體工商戶發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，踏踏實(shí)實(shí)為他們解決難題，以高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)助推廣大企業(yè)、個體工商戶轉(zhuǎn)型升級。開展“走基層、聽民聲、提效能”千村萬家大走訪活動。及時了解村組、社區(qū)干部在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中需要工商部門幫助解決的困難，繼續(xù)扶持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)，積極協(xié)調(diào)指導(dǎo)創(chuàng)辦各類農(nóng)民合作組織，及時通報不合格農(nóng)資商品查處信息，推廣訂單農(nóng)業(yè)示范文本，幫助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共贏。通過開展系列走訪活動，傾聽民聲，密切聯(lián)系群眾，采納建議，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，創(chuàng)新舉措，提升工作效能。

二、進(jìn)一步構(gòu)建督查考評體系，貫徹有力、落實(shí)到位，以“大督查”促效能提升

今年，市效能辦將在市級機(jī)關(guān)97個部門推行績效管理的基礎(chǔ)上，推廣全員績效管理，將績效考核向各機(jī)關(guān)部門內(nèi)部處室和個人延伸。各市（區(qū)）效能辦（作風(fēng)辦）也將在各地組織實(shí)施。市局將通過構(gòu)建“大督查”督查考評體系，推動工作到位、目標(biāo)落實(shí)、任務(wù)完成。

一要明確督查考評的主要任務(wù)。包括：省局、市委、市政府重大決策部署、重點(diǎn)工作以及重要文件精神的執(zhí)行情況；市局黨組決定事項(xiàng)的落實(shí)情況；省局、市委、市政府以及市局領(lǐng)導(dǎo)批示的落實(shí)情況；績效管理序時目標(biāo)完成情況；各單位、部門年度工作目標(biāo)以及階段性重點(diǎn)工作完成情況；服務(wù)全市重大工程、重大項(xiàng)目推進(jìn)情況；機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)、效能建設(shè)、執(zhí)行紀(jì)律和制度情況；基層站所作風(fēng)建設(shè)情況；社會和群眾關(guān)注的重?zé)狳c(diǎn)問題。