導(dǎo)語：西方國家依法行政研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：西方各國依法行政有著鮮明的個性特色和深層次的共性特征。無論大陸法系國家還是英美法系國家，其依法行政既根植于各國深厚的歷史淵源和特定的國情基礎(chǔ)，又遵循著普遍的行政法治規(guī)律。本文對法國、德國、英國、美國和日本依法行政的理論和制度進(jìn)行了深入的內(nèi)在比較和研究，并在此基礎(chǔ)上提出了對我國依法行政的四點啟示：（1）現(xiàn)代行政權(quán)管制功能減弱，服務(wù)功能加強(qiáng)，行政權(quán)宏觀上擴(kuò)張，微觀上收縮；（2）行政權(quán)的運行規(guī)范于行政程序法，行政權(quán)的行使依托于公務(wù)員法；（3）自由裁量權(quán)的擴(kuò)大為社會發(fā)展所必需，加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的司法審查則是依法行政的必然；（4）救濟(jì)制度的建立是依法行政的內(nèi)在要求，救濟(jì)體系的完善是依法行政的根本保障。

引言

比較法學(xué)傳統(tǒng)上主要以私法為研究對象。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政法的概念和地位在世界范圍內(nèi)得到普遍承認(rèn)，尤其是得到普通法系國家法學(xué)家的承認(rèn)，曾被國外有的法學(xué)家認(rèn)為不可比較的行政法也就當(dāng)然成了比較法學(xué)的重要研究對象。比較行政法近年來能夠取得一些發(fā)展，一個重要的原因就是了解外國的行政法律制度越來越成為解決“行政國”問題的需要。只有通過比較，才能認(rèn)識各種事物間的聯(lián)系和區(qū)別，才能有所鑒別和啟示。“把一座希臘雕像與一座埃及或亞洲雕像對比，就比只觀察一百座希臘雕像更能了解希臘人的才華”.近年來我國行政法學(xué)者開始注意研究外國行政法律制度，翻譯了一批西方行政法原著.但從整體而言，比較行政法的研究成果較少；而從歷史演變角度來比較西方國家依法行政的道路和特色，在國內(nèi)尚屬空白。

行政法被視為動態(tài)的憲法，是依法行政的法律保障。我國要實現(xiàn)依法治國的法治目標(biāo)，就必須大力推進(jìn)依法行政。歷史是一面鏡子。研究依法行政的歷史演變，尤其是法治較完備的國家的歷史經(jīng)驗，必將有助于把握當(dāng)今我國依法行政的發(fā)展方向。以法德為代表的大陸法系國家，承認(rèn)行政法較早，法國更被譽(yù)為行政法的母國，其依法行政歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發(fā)展歷史和特點；以英美為代表的普通法系國家，承認(rèn)行政法的存在較晚，其依法行政歷史軌跡演變形成了普通法系行政法的發(fā)展歷史和特點；日本早先深受德法行政法理論影響，二戰(zhàn)后又接受英美法治傳統(tǒng)和法律制度，其依法行政歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯(lián)系，又與大陸法系、英美法系有區(qū)別的混合型特點。上述各國依法行政既有形式的差異性，又有深層次的共性。無論是差異性，還是共性，均有其深刻的歷史根源和國情基礎(chǔ)。各國依法行政的不同歷史發(fā)展模式，均符合各國國情，適應(yīng)各國的法律傳統(tǒng)、民族傳統(tǒng)、政治體制及社會經(jīng)濟(jì)情況。沒有最好的模式，只有最適合的模式。對西方各國依法行政的不同發(fā)展模式，我們不能厚此薄彼?！白悦系滤锅F《法意》一書出版后，極少有人敢于自稱本國的制度是世界上唯一最好的制度。‘最好的制度’一說自被孟德斯鳩否定以來，一般人士就開始用比較的方法來研究不同的國家，從實際出發(fā)，探索其不斷發(fā)展的過程了?！惫P者擬研究西方主要國家依法行政的道路和特色，并從中探尋依法行政的法治規(guī)律，從而為中國行政法治建設(shè)提供某種啟示。

一、西方各國依法行政的個性特色

“法治政府的建設(shè)從來沒有一種劃一的模式，各國地方性、知識和經(jīng)驗的差異性構(gòu)成了制度資源的多樣性?！覀儾荒苤黄啬骋环N制度模式，而忽視其他的可能性。只有通過對各種模式進(jìn)行深入的分析和比較研究，我們才可能獲得符合中國法治建設(shè)的多種資源。”③“對于中國的法治建設(shè)的制度資源，借鑒英美的經(jīng)驗和歐陸的經(jīng)驗都是同等重要的。”④由于西方各國政治法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異，導(dǎo)致其在依法行政的理論觀念和制度構(gòu)架上存在著較大不同。如各國對依法行政的稱謂即有較大差異，德國稱為“依法行政”，法國稱為“行政法治”，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包括在“法治”原則之內(nèi)，日本則稱為“依據(jù)法律行政”或“法治行政”。在制度構(gòu)架上，法國、德國等大陸法系國家行政權(quán)較強(qiáng)大，行政執(zhí)法權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)也較大，對行政行為的審查由行政法院進(jìn)行；而英美法系國家則行政權(quán)相對弱小，行政執(zhí)法權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)也較弱小，對行政行為的審查由普通法院進(jìn)行。即使同屬大陸法系或英美法系國家，在依法行政的觀念和制度上也有一定差別?？傊鞣礁鲊婪ㄐ姓诶碚撚^念和制度體制上各有其特色。依法行政的理論觀念和制度體制的多樣性，為我國實現(xiàn)行政法治提供了可供借鑒和比較的多種依法行政模式。

（一）法國依法行政的主要特色

法學(xué)家公認(rèn)法國是行政法的母國，其行政法的產(chǎn)生有著特殊的歷史背景。①概而言之，法國資產(chǎn)階級革命為法國行政法的產(chǎn)生提供了政治、經(jīng)濟(jì)、思想準(zhǔn)備，羅馬法公私法劃分的傳統(tǒng)為法國行政法的產(chǎn)生提供了法理基礎(chǔ)，法國大革命時期普通法院的保守促成了行政法院的建立。②行政法院的建立是法國行政法產(chǎn)生的必要條件，它標(biāo)志兩大法系在行政法的產(chǎn)生和發(fā)展上形成了截然不同的模式-行政法院模式和普通法院模式。

法國行政法院自創(chuàng)立以來已有二百年的歷史，在此期間法國經(jīng)歷了巨大的變化：在思想觀念方面，絕對自由個人主義被社會本位主義所置換；在國家觀念方面，福利國家（給付國家）代替了夜警國家；在公民權(quán)觀念方面，由絕對個人權(quán)益的保障走向積極維護(hù)社會公益，由單個人權(quán)主義走向集體人權(quán)主義；在行政權(quán)觀念方面，由消極的不干預(yù)走向積極的給付。與此相適應(yīng)，行政法院的組織和職權(quán)也經(jīng)歷了逐步發(fā)展和完善的過程。③

法國行政法院于1799年圣誕節(jié)成立，但卻一直沒有獨立的審判權(quán)。1872年法律才規(guī)定行政法院以法國人民的名義獨立作出判決，這次改革在最高行政法院發(fā)展史上是一個重要的里程碑，從此行政法院成為名副其實的最高行政法院。1889年最高行政法院在卡多（Cadot）案件的判決中，否定了部長法官制，從此取得了對案件的普遍管轄權(quán)限。由于受理的行政案件太多，積壓現(xiàn)象嚴(yán)重，1953年法國對最高行政法院與地方行政法庭的權(quán)限劃分，作了一次極大的變動。地方行政法院代替最高行政法院，成為行政訴訟的一般權(quán)限法院，初審管轄權(quán)下移。此后，法國行政法院系統(tǒng)經(jīng)過1963年和1987年的改革，而日臻完善。對法國行政法院在推進(jìn)行政法治、穩(wěn)定法國社會中所起的獨特而卓越的作用，美國學(xué)者莫里斯。拉朗熱作了十分精辟的概括：“行政法院所發(fā)揮的卓越作用真正是法國獨創(chuàng)的。在這個國家里，政府經(jīng)常變動，憲法也并不持久而來回更改，行政法院卻是主要的穩(wěn)定因素。它所賴以建立的原則，越過成文的憲法，構(gòu)成一個真實的不成文的憲法。這個憲法，盡管未被意識到，但為法國人所喜愛。雖然新的觀念發(fā)展了，但它還維持著一定的傳統(tǒng)規(guī)則。在這個多次發(fā)生革命的國家里，行政法院以漸進(jìn)的方式發(fā)揮作用，它做事既謹(jǐn)慎，又有效，有時也被急風(fēng)暴雨所顛覆，但很快又達(dá)到恢復(fù)，就這樣保持著國家的永久性和民族的連續(xù)性?！?/p>

從宏觀上整體考察法國的依法行政，筆者以為它主要有以下五點特色：

1.在行政法基本觀念方面，法國先后產(chǎn)生公共權(quán)力說、公務(wù)說、公共利益說、新公共權(quán)力說等理論學(xué)說

上述理論學(xué)說是法國在依法行政的不斷發(fā)展過程中產(chǎn)生的，它們的實質(zhì)是反映依法行政的范圍。公共權(quán)力學(xué)說將行政法的適用范圍局限于較小領(lǐng)域，適應(yīng)了當(dāng)時自由主義的夜警國家的需要。公務(wù)學(xué)說擴(kuò)大了行政法的適用范圍，反映了國家公務(wù)的增加和行政活動的擴(kuò)張。此后產(chǎn)生的公共利益學(xué)說，新公共權(quán)力說等均進(jìn)一步擴(kuò)大了行政法的適用范圍，使依法行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)張。

2.在行政權(quán)擴(kuò)張方面，行政立法越來越發(fā)達(dá)

隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，行政立法日益重要，幾乎與國會立法不分伯仲。這是法國依法行政的特點之一。1958年憲法34條列舉了國會立法的范圍，除此以外的事項，條例（即行政立法）都可以涉及?，F(xiàn)在在法律與條例的數(shù)量比例上，條例是大海，法律則僅是大海中的幾個孤島?！胺▏姓l例的地位比英國行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)和美國行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)章高得多。由于議會法律和政府條例兩者所規(guī)定的事項范圍有明確的劃分，而且相互不能逾越，因而在實質(zhì)上它們幾乎處于并列而不是從屬的關(guān)系。這不能不說是法國行政立法的一大特點?！?/p>

3.在司法審查原則方面，法國首創(chuàng)權(quán)力濫用理論并發(fā)展了均衡原則

對行政自由裁量權(quán)的控制一直是依法行政的重大問題。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，為了有效地控制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，法國人率先發(fā)展了權(quán)力濫用理論?！坝⒄Z國家之所以如此高度評價法國行政法的原因之一就是法國行政法發(fā)展了濫用權(quán)力的概念，由國家委員會領(lǐng)導(dǎo)的法國行政法院一直復(fù)審濫用裁量權(quán)的行為?！倍兰o(jì)八十年代，法國又發(fā)展了均衡原則，這一原則與英國的合理性原則、德國的比例原則、日本的無瑕裁量請求權(quán)和裁量零收縮理論同屬對行政自由裁量權(quán)的有效控制手段，但更體現(xiàn)了法國特色。

4.在行政賠償方面，法國最先確立國家賠償原則

最令法國人自豪，但卻最令自詡“法治（ruleoflaw）優(yōu)于”官法（DroitAdministratif）“的英國人汗顏的是在國家賠償方面。1873年著名的勃朗哥（Blanco）案的判決確立了法國行政賠償制度，而英美直到二十世紀(jì)四十年代才有限地突破國家（國王）主權(quán)豁免主義。行政賠償是依法行政的必然要求和當(dāng)然內(nèi)涵。法國在行政賠償制度方面走在世界前列，成為許多國家的效仿對象，這是法國人對依法行政所做出的重大貢獻(xiàn)。

5.在權(quán)利救濟(jì)方面，法國逐步建立起了完備的救濟(jì)體系

從形式角度來理解，法國沒有司法救濟(jì)，因為法國的行政法院在形式上屬于行政系統(tǒng)，最高行政法院院長由國家總理兼任；但從實質(zhì)角度而言，法國的“司法救濟(jì)”經(jīng)過歷史的演變，已相當(dāng)完備，其有效性在筆者看來，已超過英美的司法救濟(jì)。法國行政法院經(jīng)過長期的歷史演變，已經(jīng)在實質(zhì)上完全司法化：其客觀公正性得到法國人民的尊重；其行政法官具有專門的行政經(jīng)驗和法律知識-這一點是英美法官所不具備的。在行政法院司法化以前，行政法院的救濟(jì)即是行政救濟(jì)。但隨著行政法院的獨立地位的確立，行政法院所提供的救濟(jì)在性質(zhì)上發(fā)生了變化-由行政救濟(jì)變?yōu)閷嵸|(zhì)意義上的司法救濟(jì)。然而，在行政法院救濟(jì)性質(zhì)發(fā)生變化之后，法國人又創(chuàng)立了新的行政救濟(jì)形式，即層級救濟(jì)和善意救濟(jì)。另外，在瑞典的議會行政專員制度和英國的議會行政監(jiān)察專員制度的啟發(fā)下，法國對違法的和不良的行政管理活動設(shè)立了一種救濟(jì)制度，稱之為調(diào)解專員制度。綜上所述，法國行政救濟(jì)體系經(jīng)過長期的演變，已趨于完備，有力地監(jiān)督著行政機(jī)關(guān)依法行政。

此外，法國在推行依法行政的過程中還創(chuàng)立了行政法判例制度，這為許多大陸法系國家所效仿，尤其被以成文法為傳統(tǒng)的國家（如日本）所推行。這種制度有很大優(yōu)越性。

（二）德國依法行政的主要特色

德國與法國并稱為現(xiàn)代大陸法系的兩大脊梁。法國在大陸法系中以民法的貢獻(xiàn)最大，同時亦被譽(yù)為行政法的母國。但在公法學(xué)、特別是行政法學(xué)領(lǐng)域，后來居上的德國也形成了現(xiàn)代世界行政法體系中一般不可忽視的力量，對各國行政法影響極大。有學(xué)者對德國行政法的歷史發(fā)展作了劃分，將其分為封建國家時期、君主專制警察國家時期、資產(chǎn)市民法治國時期、社會福利法治國時期、國際統(tǒng)合法治國時期。

現(xiàn)代德國行政法奠基于19世紀(jì)中葉，當(dāng)時風(fēng)起云涌的法國大革命和資產(chǎn)階級自由平等博愛思想深刻地影響了德國。“故德國在19世紀(jì)的公法理念基本上和法國所代表的主流思想無太大差異。”例證之一是，當(dāng)時德國盡管不像法國那樣對普通法院抱著仇視與懷疑的態(tài)度，但依然效仿法國，設(shè)立了行政法院體制。同時，當(dāng)時德國有自己特定的歷史背景和固有的民族傳統(tǒng)，于是形成了許多具有德國特色的行政法理論，如公權(quán)理論、反射性利益理論、特別權(quán)力關(guān)系理論、行政便宜主義、行政行為公定力理論、給付行政概念等。

第二次世界大戰(zhàn)以后，德國行政法思想深受英美法治理論的影響，基本法確立了國民主權(quán)原則，行政權(quán)優(yōu)越被公民權(quán)優(yōu)越代替，依法行政在許多基本觀念和制度上都發(fā)生了重大變化。主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)的干預(yù)行政趨緩，給付行政成為現(xiàn)代德國行政的重心，公權(quán)理論進(jìn)一步發(fā)展，公權(quán)的范圍日趨擴(kuò)大，公權(quán)救濟(jì)日益完善，行政程序法治化（制定了行政程序法），特別權(quán)力關(guān)系理論和行政便宜主義趨于衰落，反射性利益理論逐步被法律保護(hù)利益理論、事實上利益理論所代替，行政法院救濟(jì)體制進(jìn)一步完善，等等。

總之，德國依法行政植根于德國特有的民族傳統(tǒng)，決定于特定的歷史背景。君主立憲制時期以行政權(quán)優(yōu)位為特色；一戰(zhàn)后開始注意公民權(quán)保護(hù)但旋即被納粹政權(quán)所破壞；二戰(zhàn)后接受了歷史的教訓(xùn)，借鑒了英美的法治精神，形成了現(xiàn)代德國依法行政的制度。

從宏觀上整體考察德國的依法行政，筆者以為主要有以下四點特色：

1.在行政觀念方面，干預(yù)行政日趨緩和，給付行政逐步興起

19世紀(jì)中葉，德國在政治上實行君主立憲制，經(jīng)濟(jì)上實行自由放任主義，依法行政的重心是維護(hù)社會秩序，因而實行機(jī)械法治主義和嚴(yán)格的法律保留原則。隨著資本主義的發(fā)展和政體由君主立憲變?yōu)楣埠腕w制，行政權(quán)廣泛介入社會日顯重要。于是，德國學(xué)者Froshoff在1938年首先提出“生存照顧”的概念，確立了“給付行政”理論。二戰(zhàn)后，國民主權(quán)原則確立，人民對國家的依賴日益加深，給付行政更進(jìn)一步發(fā)展。正如Froshoff所言：“行政，本質(zhì)上迄被認(rèn)為是秩序的保障者，當(dāng)今則應(yīng)認(rèn)系給付的承擔(dān)者”。

2.行政權(quán)優(yōu)位逐漸下降，特別權(quán)力關(guān)系理論日益衰落

德國依法行政在傳統(tǒng)上的特點是行政權(quán)優(yōu)越而對公民權(quán)的保護(hù)不足?！皻v來德國公法學(xué)者論述行政權(quán)，時時流露公法制度上行政權(quán)優(yōu)位之傳統(tǒng)觀念，并以此為德國行政法學(xué)之基礎(chǔ)?！北憩F(xiàn)行政權(quán)優(yōu)位的例子之一是特別權(quán)力關(guān)系理論曾盛極一時。該理論排除依法行政原理適用于勤務(wù)關(guān)系、營造物利用關(guān)系、公共社團(tuán)關(guān)系和特別監(jiān)督關(guān)系。二戰(zhàn)后，德國憲法規(guī)定人民的權(quán)利遭到公權(quán)力侵害時，可向法院提起訴訟；而且行政法院于戰(zhàn)后改為概括條款，廣開行政訴訟救濟(jì)大門。在這種背景下，特別權(quán)力關(guān)系理論受到挑戰(zhàn)，理論和司法實務(wù)界逐漸縮小特別權(quán)力關(guān)系的范圍，擴(kuò)大依法行政原則的適用范圍，以加強(qiáng)對公民權(quán)利的保護(hù)，更有學(xué)者開始否定這種理論。

3.公權(quán)理論發(fā)源于德國并隨歷史發(fā)展而日益完善

公權(quán)理論在德日行政法上具有重要地位，它反映了行政權(quán)與公民權(quán)這一行政法核心矛盾的演變歷史，對行政法上諸多理論與制度具有重大影響。所謂公權(quán)即公法上之權(quán)利的簡稱，它相對于私法上之權(quán)利而言。一般認(rèn)為CarlFriedrichVonGerber于1852年首創(chuàng)公權(quán)概念。當(dāng)時德國尚處于君主統(tǒng)治時代。受歷史背景的影響，Gerber的公權(quán)理論缺少個人主義、自由主義和民主主義。該理論認(rèn)為，個人的公權(quán)只有在與全體結(jié)合時才存在，且公權(quán)僅限于選舉權(quán)一項，此項公權(quán)遭侵犯時不能以行政訴訟作為救濟(jì)方式。此一階段稱為公權(quán)初期理論時期。19世紀(jì)末GorgJellinek對Gerber公權(quán)理論作了重大突破，當(dāng)時以個人主義、自由主義、民主主義為基礎(chǔ)的自由法治國家公權(quán)體系，認(rèn)為公權(quán)包括自由權(quán)（妨害排除請求權(quán)）、受益權(quán)（權(quán)利保護(hù)請求權(quán)）、參政權(quán)三項，且當(dāng)公權(quán)受到侵害時，可以行政訴訟作為救濟(jì)方式。此一階段稱為公權(quán)傳統(tǒng)理論時期。但此階段，公權(quán)保護(hù)對象僅限于國家行為的直接相對人而不及第三人，也沒有請求國家積極作為的公權(quán)，且在救濟(jì)形式上缺少課予義務(wù)之訴，反射性利益理論在行政訴訟理論中居主導(dǎo)地位。二次大戰(zhàn)后，國民主權(quán)原則確立，給付行政導(dǎo)致個人對國家的依賴日增。于是傳統(tǒng)公權(quán)理論又有許多新的發(fā)展，認(rèn)為公權(quán)具有憲法地位，可以從憲法中的基本權(quán)推導(dǎo)出公權(quán)，承認(rèn)第三人也有公權(quán)，認(rèn)定行政介入請求權(quán)亦屬公權(quán)，在行政訴訟救濟(jì)中增設(shè)了課予義務(wù)之訴（日本稱為不作為違法確認(rèn)之訴），并且克服了反射性利益說，實行事實上利益保護(hù)說，使得對公權(quán)救濟(jì)更加充分有效。此一階段稱為最新公權(quán)理論時期?？v觀德國公權(quán)理論的演變軌跡，我們可以看出，公權(quán)演變史既是公權(quán)范圍擴(kuò)大的歷史，更是公權(quán)救濟(jì)完善的歷史，它反映了公民在行政法上的地位日益突出。

4.在控制行政自由裁量權(quán)方面德國發(fā)展了別具一格的比例原則

臺灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角度如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應(yīng)部門法中的“帝王條款”。一般認(rèn)為比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，它濫觴于19世紀(jì)警察國家時期，淵源于“法治國家理念及基本人權(quán)之本質(zhì)”，通過聯(lián)邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權(quán)的有效手段。它具體包三個子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則及狹義比例原則。質(zhì)而言之，比例原則要求行政目的與行政手段相適應(yīng)、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。比例原則是在法治主義由機(jī)械走向機(jī)動，行政權(quán)由消極走向積極的歷史背景下逐步發(fā)展并完善的，它適應(yīng)了行政自由裁量權(quán)擴(kuò)張的客觀現(xiàn)實，成為現(xiàn)代依法行政的必然要求。德國創(chuàng)立比例原則構(gòu)成了德國依法行政的特色，正如同英美創(chuàng)立合理性原則構(gòu)成了英美依法行政的特色一樣。

此外，德國在推行依法行政的過程中，逐步完善行政法院救濟(jì)制度，強(qiáng)化權(quán)利保護(hù)功能，增加訴訟種類，擴(kuò)大行政裁判權(quán)，使行政裁判司法化；即體現(xiàn)在行政法官司法化。行政法院救濟(jì)制度是如此方便，以至“行政法院一直是訴訟堆積，未了訴訟的數(shù)目不斷增加”。與中國法院行政庭門庭冷落相比，德國行政訴訟的經(jīng)驗是值得我們認(rèn)真研究的。

（三）英國依法行政的主要特色

在英國，依法行政的理念和制度自近代法治建立之后即已確立。但行政法概念被英國人接受卻經(jīng)歷了漫長的歷史。星座法院等特殊法院的劣跡，使英國人對普通法院之外的任何特殊形式法院懷有戒心；普通法在英國人心目中的崇高威望，使得“官法”（DroitAdministratif）無法容身于英國法制之中；英國著名憲法學(xué)家戴雪（A.V.Dicey）對法國行政法的錯誤理解，使得英國人更加認(rèn)為行政法是歐洲大陸的“行話”。然而隨著社會的發(fā)展，19世紀(jì)末諸多的社會問題需要行政法加以解決，保守的英國法治觀無法適應(yīng)新的社會現(xiàn)實，于是行政法概念逐步被承認(rèn)，并在制度上有了較大的發(fā)展。行政法概念被承認(rèn)標(biāo)志著依法行政觀念有了重大突破：從消極行政權(quán)由消極走向積極行政權(quán)，從敵視行政權(quán)走向重視并規(guī)范行政權(quán)，從夜警國家走向福利國家，從注重保障個人權(quán)利走向注意維護(hù)公共利益。英國行政法發(fā)展的歷史背景為個人主義衰落、集體主義興起、新公務(wù)激增。

從英國著名行政法學(xué)家威廉。韋德（H.W.Wade）的名著《行政法》（AdminstrativeLaw）中，我們可以看出英國依法行政的下列演變軌跡：

英國在17世紀(jì)下半葉資產(chǎn)階級革命勝利之后，即建立了近代意義上的依法行政制度。18世紀(jì)是英國法治的全盛時期，它為普通法院監(jiān)督政府依法行政奠定了牢固的基礎(chǔ)。直到19世紀(jì)末，依法行政的發(fā)展與國家權(quán)力的擴(kuò)張仍是并駕齊驅(qū)的。可是，到了20世紀(jì)初葉，依法行政卻停滯不前了。法院對履行憲法的監(jiān)督職能缺乏自信，沒有勇氣面對新的形勢和新的問題（如委任立法），以至沒有能力開創(chuàng)新的局面。第二次世界大戰(zhàn)期間以及戰(zhàn)后，依法行政到了沒落的邊緣。法院和律師們不敢對政府進(jìn)行司法控制。“議會控制”、“責(zé)任政府”名不副實。人們爭辨說：戰(zhàn)時擴(kuò)張行政權(quán)是可以理解的，但戰(zhàn)后行政權(quán)實際上不受法律控制就成為不可理解的了。休厄特法官（LordHewart）認(rèn)為，在和平時期仍舊存在著這種古往今來一直為公正的人士所深惡痛絕的現(xiàn)象，是“無法無天”，與法治目的完全不相容。只是到了60年代，英國司法界的形勢才發(fā)生了根本變化。法國行政法經(jīng)過一代人的努力研究于此時傳進(jìn)了英國，被英國人所認(rèn)識。從此英國理論界的面目發(fā)生了變化，權(quán)力濫用必須抵制成為共識。于是在制度上，涌現(xiàn)出來的裁判所、聽證會之多，如雨后春筍；法院也開始對行政案件的上訴作出判決，繼承了往日的傳統(tǒng)，使“自然公正”原則得到了適當(dāng)?shù)膽?yīng)用，從而為行政程序的法治化開辟了道路。在理論上，自由裁量權(quán)不受束縛的概念完全被推倒，取而代之的是“越權(quán)無效”學(xué)說和合理性原則，兩百年前的先例得到了恢復(fù)，國家特權(quán)堡壘被摧毀，不合理的要求被拒絕，保護(hù)公民權(quán)利的原則重新獲得了生氣。不到十年的時間就發(fā)生了這樣的巨變，對此，我們不防用兩名法官的話來作鮮明的對比和映證：1963年一個法官瑞德（LordReid）說：“我們并無發(fā)達(dá)的行政法”；而1971年另一個法官丹寧（LordDenninng）卻說：“我們已經(jīng)有了發(fā)達(dá)的行政法?！?/p>

從上述英國依法行政發(fā)展的粗略軌跡來看，英國經(jīng)歷了嚴(yán)格依法行政（機(jī)械法治主義、形式法治主義）到依法行政失控、再到嚴(yán)格依法行政（機(jī)動法治主義、實質(zhì)法治主義）三個階段。

從宏觀上整體考察英國的依法行政，筆者以為主要有以下四點特色：

1.英國率先建立現(xiàn)代文官制度，并為其他國家所效仿

“在資本主義國家，英國的文官制度最為典型，較為完備”。眾所周知，科學(xué)的文官制度是依法行政的基石，沒有現(xiàn)代文官制度就無法推進(jìn)依法行政。英國在封建時期實行薦舉制度（Patronage）。資產(chǎn)階級革命之后，則形成政黨分贓制。分贓制雖有存在的原因，但它降低了行政效率，生產(chǎn)了吏治腐敗。1855年英國根據(jù)諾思科特-杜維廉委員會的建議，確立了公開考試競爭制度和功績制原則，初步建立起了現(xiàn)代文官制。職務(wù)分類、政治中立、公平競爭、功績制、職業(yè)保障等原則是現(xiàn)代西方文官制度的核心。英國現(xiàn)代文官制度的建立使英國的依法行政有了堅實的基礎(chǔ)。

2.自然公正原則構(gòu)成英國行政程序法的核心，并影響世界各國

英國為普通法系的代表國，在行政程序方面沒有統(tǒng)一法典，這與同為普通法系代表國的美國形成鮮明對比。美國的《聯(lián)邦行政程序法》為行政程序法典化的楷模，受到普遍推崇。英國卻以自然公正原則為核心，配以零散的單個法規(guī)，但也同樣形成了完備的行政程序法制，這是英國依法行政的又一特色。實際上，英國的自然公正原則被公認(rèn)為是現(xiàn)代行政程序制度的靈魂和淵源。不論是以正當(dāng)程序為原則制定的美國《聯(lián)邦行政程序法》，還是法德日等國的行政程序制度，均體現(xiàn)了自然公正原則的精神實質(zhì)。

3.在控制行政自由裁量權(quán)方面，英國發(fā)展了合理性原則

臺灣學(xué)者林惠瑜認(rèn)為，“該合理原則之演進(jìn)，不啻代表英國近百年來之行政法發(fā)展史中最重要之一頁”合理性原則起源甚早，可追溯至1598年的Rook‘s案例和1689年的人權(quán)法案（TheBillofRight）以及其他同期有關(guān)判決，當(dāng)時司法審查僅限于程序的瑕疵。1948年通過Wednesbery案例，司法審查擴(kuò)及實質(zhì)審查。自該案例以后，法院對于行政行為之審查已如德國的比例原則一樣，及于對行政行為實質(zhì)上是否顯著不合理的判斷，而與法國行政法的發(fā)展異曲同工。1968年P(guān)adfield條例又發(fā)展出要求行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)的行政介入請求權(quán)，1985年G？C？H？Q案更進(jìn)一步確立了對國王特權(quán)可以司法審查。綜上觀之，英國的合理性原則有效地控制了行政權(quán)的濫用，是英國依法行政的有力保障。正如同德國的比例原則、法國的均衡原則、日本的裁量零收縮理論和無瑕疵裁量請求權(quán)一樣，它是現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張后民主憲政的必然要求。

4.在權(quán)利救濟(jì)方面，英國逐步建立了完備的救濟(jì)體系

權(quán)利的實現(xiàn)重于權(quán)利的宣告；而權(quán)利的救濟(jì)則是實現(xiàn)權(quán)利的根本保障，從這個意義上說，英國依法行政的歷史就是救濟(jì)制度逐步完善的歷史。英國先后形成并發(fā)展了司法救濟(jì)、行政救濟(jì)、議會行政監(jiān)察專員救濟(jì)等不同救濟(jì)形式。這些救濟(jì)形式互相彌補(bǔ)各自的不足，逐步形成為一個和諧而完備的救濟(jì)體系。司法救濟(jì)進(jìn)一步完善，表現(xiàn)在自然公正原則適用范圍和司法審查范圍逐步擴(kuò)大，審查原則更加有效（合理性原則），審查程序趨于合理便利；行政救濟(jì)建立并日益完善，表現(xiàn)在行政裁判所（Tribunal）紛紛建立并在程序上趨于完善；創(chuàng)立了議會行政監(jiān)察專員制度，利用法外非正式程序?qū)Σ涣夹姓峁┚葷?jì)手段。另外，盡管“國王不能為非”原則在英國根深蒂固，但終因保護(hù)公民權(quán)的潮流興起和法國行政賠償制度的影響，導(dǎo)致英國于1947年制定了《王權(quán)訴訟法》，使英國依法行政更符合戴雪所說的法律平等原則。

（四）美國依法行政的主要特色

美英同屬普通法系，行政法理論和制度有諸多相似之處；尤其是在自由資本主義時期，美英行政法幾乎完全一致。但到了十九世紀(jì)末，為了解決工業(yè)迅速發(fā)展而引起的一系列社會經(jīng)濟(jì)問題，美國建立了獨立管制機(jī)構(gòu)（IndependentRegulationAgency），他集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，獨立管制機(jī)構(gòu)它的出現(xiàn)，標(biāo)志著美國依法行政開始形成自己的特殊模式。第一個獨立管制機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦州際商業(yè)委員會；此后美國又陸續(xù)建立了其他一些獨立管制機(jī)構(gòu)。尤其是在羅斯福新政時期，為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不得不設(shè)立大量的獨立管制機(jī)構(gòu)來推行新政措施。行政權(quán)的迅猛擴(kuò)張，尤其是獨立管制機(jī)構(gòu)集三種權(quán)力于一體，導(dǎo)致反對呼聲越來越強(qiáng)烈。于是，美國于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，從行政程序上和司法程序上對龐大的行政權(quán)加以控制，從而使美國行政法得以迅猛發(fā)展。二十世紀(jì)六、七十年代，由于越戰(zhàn)失利、總統(tǒng)選舉舞弊及種族歧視擴(kuò)大，公眾對行政機(jī)關(guān)越來越不滿，于是依法行政的方式有了一系列改革，其宗旨是實現(xiàn)行政公開。公眾認(rèn)識到過去通過司法審查和行政程序上限制行政權(quán)，只能保障個人的權(quán)利免受行政機(jī)關(guān)的侵犯，而不能保證行政權(quán)的行使符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)能有為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監(jiān)督。1966年美國制定了《情報自由法》，1972制定了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，1974年制定了《聯(lián)邦穩(wěn)私權(quán)法》，1976年制定了《陽光下的政府法》，這些法律的頒布對行政公開起了巨大的推動作用，為世界許多國家所效仿。二十世紀(jì)七十年代以來，美國法院在加強(qiáng)對行政監(jiān)督時表現(xiàn)了一種新的風(fēng)格，法院的司法審查既沒有放棄傳統(tǒng)的防止行政權(quán)侵犯私權(quán)的目的，同時又更積極地擴(kuò)大公眾對行政程序的參與，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)努力維護(hù)公益和提供福利。

從以上論述可以看出，美國依法行政經(jīng)歷了從傳統(tǒng)普通法院的司法審查模式、到獨立管制機(jī)構(gòu)加行政程序模式、再到行政公開模式的發(fā)展過程，從而與同為普通法系的英國的依法行政模式形成鮮明對比。

從宏觀上整體考察美國的依法行政，筆者認(rèn)為主要有以下四點特色：

1.獨立管制機(jī)構(gòu)的興起

王名揚教授認(rèn)為，獨立管制機(jī)構(gòu)的成立標(biāo)志著美國行政法開始形成自己的特色。獨立管制機(jī)構(gòu)的建立違背了傳統(tǒng)的三權(quán)分立原則，但又適應(yīng)了社會發(fā)展的需要。于是美國又從行政程序和司法審查兩方面來加強(qiáng)對獨立管制機(jī)構(gòu)的控制，以克服其消極面，發(fā)揮其積極作用。而在同一時期，英國卻采用了另外一種依法行政模式-建立行政裁判所，這是普通法系兩大脊梁在依法行政方式上的重大不同。英國的行政裁判所只有準(zhǔn)司法職能，明顯不同于集三權(quán)于一體的美國獨立管制機(jī)構(gòu)。獨立管制機(jī)構(gòu)在美國行政法上具有重要地位，它直接影響美國其他重要行政法律制度的發(fā)展，如行政程序制度和行政法官制度等等。

2.行政程序制度和行政公開制度的發(fā)達(dá)

由于獨立管制機(jī)構(gòu)的普遍建立，美國開始重視從行政程序上來制約行政權(quán)濫用，終于在1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。這部法典基于“正當(dāng)法律程序”原則首次規(guī)定了聽證程序，是確立公正優(yōu)先原則的典范，它一經(jīng)制定便在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了重大影響，帶動形成了歷史上行政程序立法的第二次高潮。美國行政程序發(fā)達(dá)，行政公開制度尤為突出?！懊绹谛姓_方面的立法比其他西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其它西方國家起了示范作用?！薄肚閳笞杂煞ā贰ⅰ蛾柟庀碌恼ā?、《聯(lián)邦咨詢委員會法》、《隱私權(quán)法》構(gòu)成了美國行政公開制度的骨架。《情報自由法》規(guī)定政府文件原則上應(yīng)公開，除非基于特殊情況，如國家安全、商業(yè)秘密等；《陽光下的政府法》規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會議原則上應(yīng)公開，除非基于特殊情況，如國家安全；《隱私權(quán)法》規(guī)定了政府掌握的個人信息（隱私）原則上必須對該個人公開和限制向第三者公開，除非基于特殊情況，如國家安全。行政公開已成為現(xiàn)代世界行政法發(fā)展的一個潮流，美國行政公開制度在這個大潮中無疑扮演了開創(chuàng)性角色。

3.行政法官制度的建立

美國行政法官制度是美國行政程序制度的重要組成部分，是美國現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個縮影。它一方面反映了行政權(quán)隨著社會的發(fā)展而不斷擴(kuò)張的歷史趨勢-行政司法權(quán)日益發(fā)達(dá)；另一方面它更反映了公眾對約束行政權(quán)的呼聲日益高漲。遵守行政程序和恪守自然公正原則已成為與行政權(quán)擴(kuò)張并駕齊驅(qū)的主題。概而言之，美國行政法官制度的建立和發(fā)展是為了保證行政法官的地位逐步趨于獨立化，以保障行政法官能公正辦案，從而有效制約行政權(quán)的濫用。行政法官地位的獨立化過程，是與其名稱演變相伴隨的。美國行政法官的稱謂先后經(jīng)歷了Examiner[審查官]、HearingExaminer[聽證審查官]、AdministrativeLawJudge[行政法官]三個階段。每一次名稱的改變，均標(biāo)志著行政法官獨立性和公正性的增強(qiáng)。

4.司法審查制度的發(fā)展

行政程序制度和司法審查制度是美國依法行政的兩大保障。在美國依法行政過程中，司法審查雖在特定時期（如二十世紀(jì)三十年代）有所放松；但從整體角度而言，司法審查是呈逐步加強(qiáng)趨勢的。司法審查的范圍逐步擴(kuò)大，即使立法排除復(fù)審，法院也想方設(shè)法加以否定.原告資格逐步放寬?！霸谧罱鼛啄曛性尜Y格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴(yán)格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是發(fā)展中的觀念日益頻繁地打開了司法復(fù)審行政行為的大門。”過去實行嚴(yán)格的時機(jī)成熟性原則，現(xiàn)在則為“時機(jī)的成熟性放寬?！狈ㄔ簲U(kuò)張了憲法中正當(dāng)法律程序的適用范圍，使其不僅僅及于普通法上的權(quán)利，而且適用于社會福利補(bǔ)助項目?？傊痉▽彶榈闹鸩郊訌?qiáng)，反映了美國社會對行政權(quán)擴(kuò)張進(jìn)行控制的必然要求。

（五）日本依法行政的主要特色

1968年開始的明治維新使日本開始了近代化。但日本的近代化不是由徹底的資產(chǎn)階級革命開始的近代化，而是在封建制度逐漸解體的過程中，為確立天皇制國家結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的自上而下的近代化，因而具有濃厚的君主專制色彩。日本依法行政就是在這種歷史背景下開始的，這與德國依法行政產(chǎn)生的歷史背景極為相似。因此，善于移植吸收外來文化的日本選擇了適合日本國情的德國依法行政模式作為自己的范本，形成了近代日本行政法。近代日本行政法構(gòu)建于明治憲法之上，明治憲法的特性決定了日本依法行政的特征。眾所周知，明治憲法一方面具有民主主義色彩，在形式上確立了分權(quán)原則和議會主權(quán)，對公民權(quán)利保障有一定規(guī)定；另一方面，明治憲法又具有鮮明的君主主義色彩，反映了對以天皇為代表的行政權(quán)的維護(hù)。因此，融近代立憲主義與君主主義于一體的明治憲法，決定了近代日本的依法行政在具有監(jiān)督行政權(quán)、維護(hù)公民權(quán)的同時，又更多地體現(xiàn)了對行政權(quán)的維護(hù)和偏袒，這也是日本接受德國依法行政理論和制度的原因所在。二戰(zhàn)后，日本作為戰(zhàn)敗國被美國占領(lǐng)，明治憲法存在的基礎(chǔ)崩潰。在美國的指導(dǎo)和施壓下，日本制定了《日本國憲法》，它與明治憲法有著本質(zhì)的區(qū)別，確立了國民主權(quán)原則、和平主義和尊重基本人權(quán)原則。它標(biāo)志著日本依法行政由近代走向現(xiàn)代。簡而言之，日本依法行政體現(xiàn)了日本的固有民族傳統(tǒng)，又體現(xiàn)了兩大法系的融合。曾有學(xué)者認(rèn)為，兩大法系的行政法差異極大，無法融合，日本現(xiàn)代行政法的發(fā)展否定了這種觀點。

從宏觀上整體考察日本的依法行政道路，筆者認(rèn)為主要有以下四點特色：

1.傳統(tǒng)依法行政理論受到挑戰(zhàn)，現(xiàn)代依法行政理論迅速發(fā)展

二戰(zhàn)以前，日本接受德國依法行政理論，對行政權(quán)的保護(hù)有余，對公民權(quán)的保障不足。特別權(quán)力關(guān)系理論、行政行為公定力理論、反射性利益理論、行政便宜主義在日本傳統(tǒng)行政法中占主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)公權(quán)理論中的公權(quán)范圍狹小，且救濟(jì)不完善。二戰(zhàn)以后，日本國憲法確立了國民主權(quán)原則，公民權(quán)利的保護(hù)日益被重視。在這種歷史背景下，傳統(tǒng)的行政法理論受到挑戰(zhàn)。特別權(quán)力關(guān)系范圍被縮小，甚至該理論被否定；行政行為公定力理論有進(jìn)一步發(fā)展，公定力不是絕對的，在“重大且明顯”違法的情況下，公民有對抗權(quán)；反射性利益理論被沖擊，代之而起的是法律權(quán)利理論、事實上利益理論；行政便宜原則不再是絕對的，裁量零收縮理論產(chǎn)生；公民有了無瑕疵裁量請求權(quán)。總之，現(xiàn)代日本依法行政在傳統(tǒng)行政法的基礎(chǔ)上注入了新的血液，這使得日本依法行政從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從保守走向進(jìn)步。

2.行政指導(dǎo)廣泛運用

“運用行政指導(dǎo)方式管理國家經(jīng)濟(jì)活動，最成功的當(dāng)數(shù)日本。”世人公認(rèn)日本經(jīng)濟(jì)的飛躍當(dāng)歸功于日本國民的勤勞和日本政府科學(xué)的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指行政主體用非強(qiáng)制性手段來實現(xiàn)行政目的，它體現(xiàn)了行政權(quán)行使過程中強(qiáng)權(quán)色彩趨于淡化。日本學(xué)者鹽野宏指出：“作為表示行為之一的行政指導(dǎo)，有人認(rèn)為在明治憲法下即已作為行政的行為形式使用過。”當(dāng)時“沒有將其作為法律問題來意識。但是，自昭和30年（1956年）開始，行政指導(dǎo)及其功能，即成為大眾媒體及社會關(guān)注的問題。”鹽野宏認(rèn)為，行政指導(dǎo)現(xiàn)在“廣泛應(yīng)用于行政的所有領(lǐng)域，”這是由于日本傳統(tǒng)觀念影響的結(jié)果，即“由于行政主體和行政客體雙方所認(rèn)可的溫情主義，與正式的行政行為相比，人們更喜歡非正式的這種行為形式?！毙姓笇?dǎo)固然根植于日本固有的民族傳統(tǒng)，但它作為現(xiàn)代依法行政的一種新型方式，在世界上已獲得普遍采用?！霸诜▏⒌聡?、英國、美國、奧地利等發(fā)達(dá)國家，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法。”無疑，行政指導(dǎo)是對傳統(tǒng)依法行政如機(jī)械法治主義和干預(yù)行政的重要修正，使現(xiàn)代依法行政走向機(jī)動法治主義和福利行政，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理權(quán)力手段淡化的新特點。

3.行政訴訟制度逐步完善

二戰(zhàn)以前，日本采用行政法院來管轄行政案件，對審查范圍采用列舉條款，訴訟種類單一，一審終審，表現(xiàn)了對行政權(quán)的偏袒和對公民權(quán)的忽視。二戰(zhàn)后，日本行政訴訟體制接受了英美行政法傳統(tǒng)的改造，進(jìn)行了重大改革。撤銷行政法院，改為普通法院管轄行政案件，審查范圍改為概括條款，增添了訴訟種類，增加了審級，放寬了原告資格。也許將日本與德國二戰(zhàn)后的行政訴訟制度進(jìn)行對照是有所啟迪的。二戰(zhàn)后，德國仍采用行政法院體制，且案件堆積如山；而日本改用普通法院體制，行政案件的數(shù)量較少。日本行政訴訟案件少是現(xiàn)代日本依法行政特點之一，但這并不說明日本行政訴訟制度不健全，只是表明日本在行政訴訟方面的特點，與其他西方國家形成鮮明對比-其他西方國家多是“行政訴訟過量，法院負(fù)擔(dān)過重?！?/p>

4.依法行政救濟(jì)體系走向健全

在二戰(zhàn)后現(xiàn)代依法行政精神的指導(dǎo)下，日本建立了各種救濟(jì)形式。這些救濟(jì)形式相互補(bǔ)充，各有特色，形成了一個完備的救濟(jì)體系。日本的救濟(jì)形式既包括司法救濟(jì)，又包括行政救濟(jì)；既包括正式程序救濟(jì)，又包括非正式程序救濟(jì)；還包括國家賠償制度。司法救濟(jì)是指行政訴訟制度，行政救濟(jì)是指行政不服審查制度，司法救濟(jì)與行政救濟(jì)統(tǒng)稱為正式程序救濟(jì)；非正式程序救濟(jì)是指苦情處理制度和行政監(jiān)察員制度等。救濟(jì)制度的健全是依法行政的保障，又是依法行政完善的標(biāo)志。日本依法行政救濟(jì)體系的健全標(biāo)志著日本依法行政已步入現(xiàn)代法治的軌道。

二、西方國家依法行政的共同演變趨勢

早期西方各國依法行政模式差異極大，個性特色鮮明。從整體上可將其分為大陸法系依法行政模式和英美法系依法行政模式。依法行政的不同模式不僅有實質(zhì)上的差異，更有形式上的差別。隨著西方各國依法行政的發(fā)展，現(xiàn)代西方各國依法行政的不同模式在保持各自特色的同時，開始在實質(zhì)上走向同一，在形式上相互借鑒?！胺ㄖ蔚亩鄻有允且阅撤N一致性的共識為前提的，否則，就失去了制度的比較意義?！?/p>

“行政法，是人性尊嚴(yán)的具體化。”縱觀行政法的發(fā)展史，一條核心的線索展現(xiàn)在我們面前：作為動態(tài)憲法的行政法，隨著社會的發(fā)展和時代的變遷，逐步實現(xiàn)人性尊嚴(yán)的最大化。不論是英美法系的依法行政，還是大陸法系的依法行政，都圍繞著人性尊嚴(yán)的實現(xiàn)而展開、變化和發(fā)展。人性尊嚴(yán)是一個歷史范疇。在自由資本主義時期，個人主義盛行，人性尊嚴(yán)體現(xiàn)為對個人的絕對不干預(yù)和放任，對公民個人權(quán)利的維護(hù)即是對人性尊嚴(yán)的實現(xiàn)。在壟斷資本主義時期，集體主義興起，人性尊嚴(yán)體現(xiàn)為對個人權(quán)利的尊重和對社會公益的維護(hù)。此時，人性尊嚴(yán)的外延擴(kuò)大了，傳統(tǒng)的對公民個人權(quán)利的維護(hù)已不能實現(xiàn)對人性尊嚴(yán)的維護(hù)，對人性尊嚴(yán)的維護(hù)必須注入新的理念和制度；于是社會權(quán)利觀念和制度應(yīng)運而生。對公民個人權(quán)利的尊重和對社會集體利益的維護(hù)構(gòu)成現(xiàn)代人性尊嚴(yán)外延的兩大支架。行政法作為人性尊嚴(yán)的具體化，亦隨著人性尊嚴(yán)外延的擴(kuò)大而面貌一新。行政法質(zhì)的飛躍，改變了依法行政的基本理念和制度架構(gòu)：消極的依法行政變?yōu)榉e極的依法行政，夜警國家觀變?yōu)楦＠麌矣^，行政權(quán)強(qiáng)制色彩趨于淡化，特別權(quán)力關(guān)系理論被修正了，公權(quán)理論注入了新質(zhì)，裁量零收縮理論得以發(fā)展，自然公正原則復(fù)興，正當(dāng)程序推廣，司法審查范圍擴(kuò)大，國家賠償制度確立，行政程序法治化和行政行為公開化成為世界性潮流，行政公開了，合理性原則、比例原則、權(quán)力濫用理論、均衡原則迅速發(fā)展，……總之，西方依法行政圍繞人性尊嚴(yán)實現(xiàn)而不斷前進(jìn)。

縱觀歷史，兩大法系依法行政經(jīng)歷了兩條不同的軌跡；但橫觀現(xiàn)實，我們可以看出，這二條曾經(jīng)相異的依法行政之路如今在本質(zhì)上呈現(xiàn)逐步靠近并融合的趨勢：在依法行政道路上，英美法系逐步改變了對行政法的無理偏見，大陸法系逐步改變了對行政權(quán)的特殊偏袒；英美法系接受了對公益維護(hù)的思想，大陸法系接受了對公民權(quán)保障的制度；英美法系從敵視行政權(quán)走向重視行政權(quán)，大陸法系從行政權(quán)優(yōu)越走向公民權(quán)優(yōu)越；英美法系從絕對崇尚司法權(quán)走向重視行政裁判權(quán)，大陸法系從崇尚行政權(quán)走向重視司法權(quán)。

綜觀西方依法行政的歷史演變，一條清晰的脈絡(luò)呈現(xiàn)在我們眼前：依法行政演變的歷史既是行政權(quán)作用不斷擴(kuò)大的歷史，又是公民權(quán)救濟(jì)不斷加強(qiáng)的歷史；既是行政權(quán)行使的強(qiáng)權(quán)色彩趨于淡化的歷史，又是行政權(quán)運行的程序法治化的歷史；既是國家主權(quán)豁免主義趨于消匿的歷史，又是公民權(quán)救濟(jì)制度體系逐步完善的歷史。依法行政的“依”由消極走向積極，由機(jī)械走向機(jī)動；依法行政的“法”由單一走向多樣，由零散走向統(tǒng)一；依法行政的“行”由被動走向主動，由強(qiáng)制走向平緩；依法行政的“政”由狹窄走向?qū)挿海筛深A(yù)走向給付。西方依法行政道路并非是平緩和直線發(fā)展的，而是崎嶇的和波浪式前進(jìn)的。它既是民主憲政的產(chǎn)物，又是民主憲政的保障，它與民主憲政互動式前進(jìn)：民主憲政一方面為其發(fā)展鋪平了道路，另一方面又要求完善依法行政。

概括起來，西方國家依法行政的共同演變趨勢是：

（一）依法行政的范圍逐步擴(kuò)大

法國在行政法的基本觀念方面由公共權(quán)力理論而至公務(wù)理論、公共利益理論、新公共權(quán)力理論；德日兩國特別權(quán)力關(guān)系范圍逐步縮小，反射性利益理論被事實上利益理論取代；美英司法審查范圍逐步擴(kuò)大等等，這些無一不說明依法行政的范圍在日趨擴(kuò)大。依法行政范圍的擴(kuò)大，一方面說明行政權(quán)日趨擴(kuò)張，另一方面說明加強(qiáng)公民權(quán)的保障亦日益受到重視?！凹訌?qiáng)行政權(quán)和加強(qiáng)對行政權(quán)的制約是現(xiàn)代西方國家行政法一個車子上的兩個輪子?！?/p>

（二）依法行政的價值取向趨于權(quán)利保護(hù)和公益維護(hù)并重

在這方面，大陸法系與英美法系恰好從相反的方面走向同一共同點，體現(xiàn)了兩大法系的融合。戰(zhàn)前，以法德日為代表的大陸法系尤其是德日兩國，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的優(yōu)越，突出對“公共利益”的保護(hù)，而對公民權(quán)的保障有所忽視。而以英美為代表的普通法系深受以戴雪為代表的規(guī)范主義影響，強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的制約，對公民權(quán)的保護(hù)格外重視，控權(quán)論是其行政法的主導(dǎo)理論。二戰(zhàn)以后，國民主權(quán)原則在德日兩國被確立，人權(quán)保障思想在世界范圍內(nèi)興起，社會集體權(quán)利亦被充分重視。在這種背景下，德日行政法接受了英美行政法的改造，英美行政法亦深受大陸行政法尤其是法國行政法的影響，開始注重對公共利益的保護(hù)，并有“綠燈”理論產(chǎn)生。公益與私權(quán)的平衡是西方依法行政的一大趨勢。

（三）依法行政的程序逐步走向法治化

面對行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，為了防止其被濫用，西方各國逐漸認(rèn)識到以行政程序控制行政權(quán)的重要性，并逐步建立了行政程序法律制度?，F(xiàn)代行政程序法源淵于英國，發(fā)展于美國，傳播到世界各國。英美行政法的核心有兩個，即司法審查和行政程序。大陸法系受英美的影響，亦開始注重行政程序法治化，德日均已制定行政程序法典，法國亦已制定幾個單行的行政程序法。雖然兩大法系行政程序制度不盡一致，德國將行政契約、日本將行政指導(dǎo)納入行政程序法調(diào)整范圍，而英美則與此不同。但它們畢竟同屬行政程序制度，它們均規(guī)定了行政行為的法定程序，規(guī)定了聽證制度，且有相互融合的趨勢，注重對行政權(quán)的制約和對公民權(quán)利的保護(hù)。行政程序法治化應(yīng)是西方依法行政的共同發(fā)展趨勢。“行政程序法的頒行，是法治國家法治行政的必不可少的基石之一，也是行政領(lǐng)域的重大事項。就世界而言，制定行政程序法的熱潮正方興未艾。”

（四）依法行政的司法控制日益嚴(yán)格

西方依法行政的趨勢之一是行政自由裁量權(quán)日趨擴(kuò)大，但對行政自由裁量權(quán)的司法控制卻日益嚴(yán)格。行政法在形式上的演進(jìn)趨勢之一就是：“行政法趨向概括化原則化。”在實質(zhì)上演進(jìn)趨勢之一就是：“自由裁量權(quán)日趨擴(kuò)大”。西方國家為了嚴(yán)格依法行政，不得不加強(qiáng)司法審查，創(chuàng)立新的司法審查原則。法國先后發(fā)展了權(quán)力濫用理論和均衡原則，德日兩國發(fā)展了比例原則，英美國家發(fā)展了合理性原則。毫無疑問，依法行政的必然趨勢是必須加強(qiáng)對行政自由裁量的控制司法。依法行政不拒絕廣泛和合理的自由裁量權(quán)，依法行政卻絕不允許自由裁量權(quán)失控。

（五）依法行政的手段多樣化

傳統(tǒng)依法行政手段單一且多以強(qiáng)權(quán)作后盾，其模式是“命令—服從”。行政指導(dǎo)、行政契約的興起，改變了單一的依法行政手段，且行政指導(dǎo)、行政契約等屬于非權(quán)力行為，不實行強(qiáng)制。無論是大陸法系還是英美法系，行政指導(dǎo)與行政契約手段均被普遍采用，它體現(xiàn)了現(xiàn)代依法行政的民主精神，體現(xiàn)了對行政相對人的尊重。“現(xiàn)代行政法的發(fā)展證明，行政權(quán)的強(qiáng)制作用并不總是萬能的，它會由于相對一方有形或無形的抵制而大大降低其功效；行政機(jī)關(guān)也并不總是需要運用行政權(quán)來強(qiáng)制實現(xiàn)行政目的，它還可以運用一些權(quán)力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與實現(xiàn)行政目的，或自覺服從行政機(jī)關(guān)的意志。行政合同和行政指導(dǎo)便是其中最重要的兩種手段。”現(xiàn)代依法行政手段不再是單一的而趨于多樣。

（六）依法行政的救濟(jì)體系日趨完備

完備的救濟(jì)體系是依法行政的根本保障。西方依法行政的歷史從某種意義上來說就是依法行政的救濟(jì)制度逐步完善的歷史?，F(xiàn)代西方各國無不建立了較完備的依法行政救濟(jì)體系。法國建立了以行政法院救濟(jì)為核心，以行政救濟(jì)（善意救濟(jì)和層級救濟(jì)）、調(diào)解專員救濟(jì)等為輔助的救濟(jì)體系。英國建立了以司法審查為核心，以行政裁判所救濟(jì)和議會行政監(jiān)察專員救濟(jì)等為輔助的救濟(jì)體系。日本建立了以行政訴訟救濟(jì)為核心，以行政救濟(jì)（行政不服審查）和苦情處理制度等為輔助的救濟(jì)體系。美、德亦如此?？傊葷?jì)體系逐步建立和完善是西方各國依法行政的共同演變趨勢。

三、西方依法行政對我國依法行政的啟示

在中國如何實現(xiàn)法治的基本道路上，我們既反對“全盤西化”的觀點，即認(rèn)為現(xiàn)代法治是西方的產(chǎn)物，中國只有全部照搬和移植西方的法律制度才有可能實現(xiàn)法治；亦反對“全盤本土化”的觀點，即以不符合中國國情為由，拒絕借鑒西方數(shù)千年的法治成果，要完全閉門造車走自己的法治之路?！拔鞣絿业姆ㄖ谓?jīng)歷了漫長的演化歷程，在此期間，許多制度理念和制度模式經(jīng)過了試驗和檢驗，能夠保留下來的思想資源和制度形態(tài)是有其一定合理性和科學(xué)性的，從中選取可資借鑒的內(nèi)容，可以使我們少走彎路，節(jié)省摸索和試驗的成本?！币婪ㄐ姓仁乾F(xiàn)代法治國家所普遍遵循的原則，也是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政法律制度。由于各國政治法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異，西方各國依法行政形成了各自的特色，導(dǎo)致其在理論觀念和制度構(gòu)架上存在著一定的區(qū)別。同時，依法行政也是整個人類社會數(shù)千年的共同文明成果，西方各國依法行政在深層上也具有某種共性。各國特有的國情決定了各國依法行政的特色，法治規(guī)律的普遍性決定了各國依法行政的深層次共性。依法行政理論觀念、制度體制的多樣性為我國依法行政提供某種啟示，法治理念、法治規(guī)律的普遍性為我國依法行政提供某種導(dǎo)向。

筆者曾撰文指出：“綜觀世界各國的法治歷程，大凡法治搞得比較成功的國家，無一不是較好地堅持了法治規(guī)律與本國國情的創(chuàng)造性結(jié)合。”所謂法治規(guī)律，從根本上說，就是世界各國在走向現(xiàn)代化的過程中，必須確立法律的最高權(quán)威，必須依法管理國家政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)。而所謂具體國情，則是指世界各國在政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會制度，在歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實情況，在人民的知識水平、思維方式和行為習(xí)慣等各個方面的不同狀況。所謂將法治規(guī)律與具體國情結(jié)合起來，說到底，就是如何使法治的普遍性準(zhǔn)則為特定國家的人民所理解、接受、信仰和維護(hù)。我國是一個人治傳統(tǒng)很深、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不高、法治觀念淡薄的國家，要實現(xiàn)這一任務(wù)，無疑具有更大的難度，需要更長的期限。它既需要對全體人民進(jìn)行依法治國知識的教育和依法治國觀念的培養(yǎng)，更需要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，以及建立與這一發(fā)展要求同步的、符合社會主義法治原則的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。

依法行政不能構(gòu)成法治的全部內(nèi)涵，但依法行政卻是法治的重點和難點。“依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會從人治走向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。”“如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現(xiàn)?！惫P者認(rèn)為，中國的依法行政道路應(yīng)當(dāng)堅持依法行政的法治規(guī)律與中國的具體國情的創(chuàng)造性結(jié)合。雖然西方依法行政的共同趨勢不能被簡單地稱為依法行政的法治規(guī)律，但它卻可以為我們探索法治規(guī)律提供佐證，可以對我國依法行政提供諸多啟示。

啟示之一：現(xiàn)代行政權(quán)管制功能減弱，服務(wù)功能加強(qiáng)；行政權(quán)宏觀上擴(kuò)張，微觀上收縮。

行政權(quán)的有效運轉(zhuǎn)，給付行政的興起，成為社會發(fā)展的必需和歷史發(fā)展的必然。西方國家為了使行政權(quán)有效地運轉(zhuǎn)和提供充分的給付，授予行政機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)。從搖籃到墳?zāi)?，行政?quán)無處不在、無孔不入。從形式上看，我國行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)與此相似。但從實質(zhì)上看，隨著西方行政權(quán)的擴(kuò)張，行政權(quán)的性質(zhì)由守夜人的維持秩序變?yōu)榉?wù)者的積極給付，擴(kuò)張的行政權(quán)是為了給民眾提供有效的給付，而不是對社會進(jìn)行事無巨細(xì)的管制。從總體上看，西方行政權(quán)側(cè)重于從宏觀上的調(diào)控，政企分離，政事分開，政社分開，中國行政權(quán)則側(cè)重于微觀管理，政企、政事、政社不分。改革開放以來，我國進(jìn)行了行政體制改革，但行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。西方依法行政道路給我們的啟示是：龐大的行政權(quán)并不可怕，可怕的是行政權(quán)功能錯位、缺位和濫用。因此，我國的依法行政，應(yīng)減弱行政權(quán)的管制功能，加強(qiáng)行政權(quán)的服務(wù)功能和給付功能。在加強(qiáng)行政權(quán)宏觀調(diào)控功能的同時，更應(yīng)在微觀上收縮行政權(quán)，使行政權(quán)從企業(yè)、事業(yè)、社會中撤退，還權(quán)于企業(yè)、事業(yè)和社會，在微觀上實行社會自治。

啟示之二：行政權(quán)的運行規(guī)范于行政程序法，行政權(quán)的行使依托于公務(wù)員法。

現(xiàn)代社會的發(fā)展離不開行政權(quán)的介入，但行政權(quán)的介入必須規(guī)范，行政權(quán)的行使必須依托于優(yōu)秀的公務(wù)員隊伍。西方國家為了規(guī)范行政權(quán)的行使，普通建立起了以“自然公正”和“正當(dāng)程序”原則為核心的行政程序制度，以及以素質(zhì)優(yōu)良、職業(yè)保障、職務(wù)分類、嚴(yán)格監(jiān)督為核心的現(xiàn)代公務(wù)員制度，從而使行政行為程序化、公開化，使行政權(quán)行使于廉潔高效的公務(wù)員之手。我國是一個有著“重實體輕程序”傳統(tǒng)的國家，行政程序法治化、公開化的水平較低。1996年《行政處罰法》的頒布雖是我國行政程序法治化的里程碑，但它的適用范圍有限，且程序的公正性尚有待提高。我國雖有龐大的公務(wù)員隊伍，但整體而言，公務(wù)員素質(zhì)尚需繼續(xù)提高，公務(wù)員制度尚需進(jìn)一步健全。因此，我國在實行依法行政的過程中，應(yīng)大力推動行政程序的法治化、公開化，保障公民的行政知情權(quán)和直接參與權(quán)；建立一支廉潔、高效、勤政、務(wù)實的公務(wù)員隊伍，從而為依法行政奠定扎實的根基。

啟示之三：自由裁量權(quán)的擴(kuò)大為社會發(fā)展所必需，加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的司法審查則是依法行政的必然。

現(xiàn)代社會問題日益增多，社會關(guān)系日趨復(fù)雜；為了有效地維護(hù)公益，必須賦予行政主體廣泛的自由裁量權(quán)。英美法系傳統(tǒng)上司法權(quán)不介入自由裁量權(quán)，大陸法系傳統(tǒng)上實行行政便宜主義，賦予行政主體廣泛的活動空間。但是，不論是英美法系還是大陸法系，在面對行政自由裁量權(quán)日益擴(kuò)張時都采取了相應(yīng)的對策：加強(qiáng)司法審查-英美國家發(fā)展了合理性原則，大陸國家發(fā)展了比例原則、權(quán)力濫用理論和均衡原則。我國1989年頒布的行政訴訟法規(guī)定對濫用行政自由裁量權(quán)人民法院可以判決撤銷。“一部行政法的歷史，就是圍繞強(qiáng)化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或互相結(jié)合的歷史?！睌U(kuò)大自由裁量權(quán)是現(xiàn)代依法行政的要求，加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的司法控制更是依法行政的必然趨勢。西方依法行政道路給我們的啟示是：依法行政不能實行絕對自由的自由裁量權(quán)，亦不能實行絕對規(guī)則主義的自由裁量權(quán)。司法審查與自由裁量雖應(yīng)各有其合理空間，但司法審查在自由裁量權(quán)日趨擴(kuò)張的情況下必須加強(qiáng)；否則，行政權(quán)力就失去控制，危害無窮。我國依法行政的突出問題之一就是司法審查不到位，自由裁量權(quán)失控。我們應(yīng)在理論上研究司法審查與自由裁量權(quán)之間的恰當(dāng)關(guān)系，在立法上規(guī)定司法審查與自由裁量權(quán)之間的合理空間，在司法上推動司法審查與自由裁量權(quán)之間的良性運轉(zhuǎn)。

啟示之四：救濟(jì)制度的建立是依法行政的內(nèi)在要求，救濟(jì)體系的完善是依法行政的根本保障。

無救濟(jì)即無權(quán)利；無有效救濟(jì)即無真實權(quán)利。有效救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)是：救濟(jì)類型多樣化，救濟(jì)依據(jù)明確化，救濟(jì)范圍擴(kuò)大化，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)合理化，救濟(jì)實現(xiàn)真實化。西方國家為了推行依法行政，對因行政權(quán)違法或不當(dāng)行使而遭受侵犯的行政相對人提供了有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，普遍建立了較完備的救濟(jì)體系-既有司法救濟(jì)，又有行政救濟(jì)；既有事前、事中救濟(jì)，又有事后救濟(jì)；既有正式程序救濟(jì)，又有非正式程序救濟(jì)。而且這些救濟(jì)形式多能有效地運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮了權(quán)利保障作用。我國為了推行依法行政，亦已構(gòu)架了救濟(jì)體系，先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等重要法律，創(chuàng)設(shè)了司法救濟(jì)、國家賠償救濟(jì)、行政救濟(jì)和信訪救濟(jì)等救濟(jì)形式。但我國依法行政起步晚，起點低，各種救濟(jì)形式尚不夠完善，且運行的效果還不能令人滿意。西方依法行政道路給我們的啟示是：依法行政的發(fā)展與完善必然伴隨著救濟(jì)制度的發(fā)展與完善，加強(qiáng)對權(quán)利的救濟(jì)是依法行政的根本保障。因此，我國依法行政應(yīng)進(jìn)一步完善司法救濟(jì)，加強(qiáng)行政救濟(jì)，改進(jìn)國家賠償制度，規(guī)范信訪制度，從而形成完善和諧、相互配套的救濟(jì)體系。而且救濟(jì)體系不應(yīng)停留在規(guī)定層面，而應(yīng)落實到實現(xiàn)層面。有法不依是中國依法行政的一大痼疾。中國的依法行政應(yīng)從理論走向制度，從制度走向?qū)嵤?/p>