導(dǎo)語：行政權(quán)下行政自制探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：丁偉峰王丹工作單位：通化師范學(xué)院

（一）行政權(quán)公共性的價(jià)值判斷行政主體不是道德的產(chǎn)物，行政主體的存在與享有和行使行政權(quán)有著非常復(fù)雜的原因。按照社會契約論的說法，在國家產(chǎn)生之前的人類處于自然狀態(tài)之下，每個(gè)人都享有上天賦予的權(quán)利，自由運(yùn)用自己的權(quán)利必將導(dǎo)致不同權(quán)利主體之間的權(quán)利沖突。因此，人們通過協(xié)商、談判，建立國家。政府或者說國家正是調(diào)和社會矛盾、維護(hù)社會秩序的產(chǎn)物。正如恩格斯所說，“國家是表示：這個(gè)社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面、這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家?！盵1]這就是說，國家是人類理性的結(jié)果，人類有感于自身內(nèi)在的需要，“讓渡”自己部分權(quán)利而形成公共權(quán)力，通過該公共權(quán)力來保護(hù)公共利益，促進(jìn)個(gè)人的自由與發(fā)展。由此可見，國家的權(quán)力來源于人民以契約方式為基礎(chǔ)的讓渡，所以，公共權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)為全體人民的公共利益服務(wù)，以體現(xiàn)其公共性。公共權(quán)力的根本屬性就是公共性。行政權(quán)作為國家公共權(quán)力的組成部分，與立法權(quán)、司法權(quán)一樣，行政權(quán)的本質(zhì)屬性亦應(yīng)該是公共性,公共性是行政權(quán)產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。因此，行政主體依法所具有的行政權(quán)只能為了維護(hù)公共利益而行使，才符合當(dāng)初授予該行政權(quán)的目的，才能獲得行政相對人的認(rèn)同。（二）行政權(quán)公共性的異化正如孟德斯鳩所說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2]行政權(quán)運(yùn)行中極有可能會與人們的初始目的背道而馳，即行政權(quán)可能會侵犯公共利益和行政相對人的合法權(quán)益，即行政權(quán)具有“向善”的可能，也有“向惡”的可能。因?yàn)椋姓黧w必須把行政權(quán)分解到不同職位的國家公職人員身上，由具體的人來行使行政權(quán)。這樣一來，行政主體的行為不可避免地體現(xiàn)了人性的特點(diǎn)，正如聯(lián)邦黨人代表麥迪遜所持的看法，政府是人性的最大反映。如果人們都是天使，根本不需要政府；如果人們都由天使統(tǒng)治，也不需要對政府進(jìn)行外在的和內(nèi)在的控制。事實(shí)上，我們建構(gòu)的政府是“人統(tǒng)治人”的政府。因此，人性必將會反映在政府的行政過程中。國家公職人員具有了雙重身份：一方面是代表國家履行公務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益；另一方面是作為有著獨(dú)立利益的個(gè)體公民存在。國家公職人員這種雙重身份使他們常常生活在公共利益與個(gè)人私利的夾縫之中，一旦國家法律規(guī)范的監(jiān)督出現(xiàn)“漏洞”，國家公職人員就可能難以抵制“利益”的誘惑，而運(yùn)用手中具有擴(kuò)張性的權(quán)力來謀取一己之私利，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)公共性的“異化”。毫無疑問，行政權(quán)的良好設(shè)計(jì)與運(yùn)行使社會安定成為可能，使經(jīng)濟(jì)壯大變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，使個(gè)人權(quán)益得以維護(hù)。然而，行政權(quán)運(yùn)行不合法是始終困擾人類的一個(gè)難題。人類選擇了行政權(quán)，可歷史又開玩笑似地使選擇了行政權(quán)的人類苦苦掙扎于行政權(quán)的高壓狀態(tài)之下。目前，我們不知道除了行政權(quán)，是否會有一種更值得信賴、更值得信任的力量來滿足人類發(fā)展的需要。歷史不允許假設(shè)，在我們無法做出其他更佳選擇時(shí)，我們惟有一方面尊重信賴行政權(quán)，另一方面對其始終持戒備之心。所以說，如果為了保障行政主體在享有與運(yùn)用行政權(quán)的同時(shí)，行政權(quán)公共性不被異化，我們有必要從不同的角度來對行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范。其中，從行政主體自身約束機(jī)制建構(gòu)為邏輯起點(diǎn)的行政自制就是一種新的控權(quán)理論。

（一）行政自制是行政權(quán)公共性的必然選擇“行政主體是指行政法律關(guān)系中與行政相對人互有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的另一方當(dāng)事人，是以其行政法上的權(quán)利能力和行為能力而獨(dú)立行使行政權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主體?！盵3]由此可見，行政主體在行政行為過程中具有獨(dú)立的意思表示，并且獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，即行政主體是職責(zé)與職權(quán)的統(tǒng)一體。從行政主體定義的角度來看，行政自制是行政主體自發(fā)地對其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行的自我控制，盡可能地使行政權(quán)規(guī)范地運(yùn)行，并符合行政權(quán)公共性的要求。行政自制是行政主體權(quán)責(zé)一致原則的客觀要求。那么，我們可能會產(chǎn)生質(zhì)疑，行政主體是在什么動力的驅(qū)動下去自發(fā)約束自己？行政主體真的能夠不被利益所“俘獲”嗎？帶著這些疑問，我們從行政權(quán)公共性視角來進(jìn)行分析。眾所周知，行政權(quán)是行政主體存在的前提條件，沒有行政權(quán)就不會有行政主體的存在。為了確保其合法性地位，行政主體必然會努力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)行政權(quán)的公共性，即通過自身約束機(jī)制的構(gòu)建來規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。這就是說，行政主體具有內(nèi)在動力去實(shí)施自我約束，努力避免被特殊利益所“俘獲”。因此，在行政主體與相對人之間存在一個(gè)紐帶，即行政權(quán)公共性。行政主體與相對人雙方都力圖確保行政權(quán)公共性：從行政主體方面來看，行政主體為了獲得行政相對人的認(rèn)同，維持與提高其合法性，確保行政權(quán)在法律規(guī)范的范圍內(nèi)運(yùn)行，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益；從行政相對人方面來看，行政相對人對行政主體的認(rèn)同主要是根據(jù)行政主體是否運(yùn)用行政權(quán)來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，是否在運(yùn)用行政權(quán)過程中侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。正如崔卓蘭教授所說，“在民主政治制度下，行政權(quán)并非一種自發(fā)產(chǎn)生的權(quán)力，其源自人民的授予和委托，若任其恣意和率性，其必凌駕于人民頭上，成為專橫的統(tǒng)治工具，最終導(dǎo)致政府失去其代表人民的資格?！盵4]由此可見，行政主體要想獲得合法性，就必須正確運(yùn)用行政權(quán)，得到相對人的認(rèn)同與支持。由此可以得出我們的結(jié)論，即行政自制是行政權(quán)公共性的必然選擇，行政權(quán)公共性是行政自制的原動力。（二）行政權(quán)公共性視角下的行政自制在現(xiàn)代民主社會，行政權(quán)無論是名義上還是實(shí)質(zhì)上都來源于人民權(quán)利的讓渡。正是為了保證正常的社會生活秩序，人們才通過協(xié)商，讓渡出部分權(quán)利，從而形成為社會公眾服務(wù)的行政權(quán)。根據(jù)行政權(quán)的發(fā)展史可知，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的變遷，公民對行政權(quán)的期望也經(jīng)歷著變化。行政主體為了獲得行政相對人的認(rèn)同，也在不斷調(diào)整行政任務(wù)的范圍。也正是在行政權(quán)的調(diào)適與不斷膨脹的過程中，行政權(quán)存在著異化的最大風(fēng)險(xiǎn)和可能，即行政權(quán)公共性的喪失。因此，行政自制可以說是在規(guī)范行政權(quán)方面一個(gè)新的嘗試。“本文把行政自制定義為行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制?！盵5]由此可見，行政自制理論是建立在對行政主體與行政相對人關(guān)系的新認(rèn)識基礎(chǔ)之上的，改變傳統(tǒng)行政法片面強(qiáng)調(diào)行政權(quán)“惡”基礎(chǔ)上的控權(quán)思想，是對行政權(quán)“善”的可能性的肯定，是在服務(wù)行政、積極行政背景下，對如何規(guī)范行政權(quán)這一現(xiàn)實(shí)的法律問題所做出的回應(yīng)。對于行政權(quán)善惡的不同認(rèn)識，將會導(dǎo)致在規(guī)范行政權(quán)體系構(gòu)建方面出現(xiàn)不同的路徑選擇。行政權(quán)具有向“善”可能性的假設(shè)，將會導(dǎo)致人們對行政權(quán)的控制方式由外部他律轉(zhuǎn)向內(nèi)部自律的研究，即行政自制。尤其是在當(dāng)前情況下，隨著憲政民主和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，公民意識與平等觀念日益提高，人們對政府與公民關(guān)系有了更深刻地認(rèn)識?！皺?quán)為民所賦，權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”就是對政府與公民關(guān)系的經(jīng)典概括。所以，行政主體與行政相對人之間存在一致的方面，并且能夠成為二者關(guān)系的主旋律。

（一）積極推動行政相對人參與行政過程隨著現(xiàn)代社會民主政治和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)運(yùn)用過程不僅僅是行政主體單方面行為過程，更需要行政相對人的合作，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)合法性理論，現(xiàn)代民主社會的行政過程應(yīng)該是趨向于行政主體與行政相對人互動過程，行政過程就是人人參與的過程。行政相對人參與意味著行政相對人與行政主體的協(xié)商、合作，意味著行政權(quán)運(yùn)用過程就是在充分溝通、對話的基礎(chǔ)上形成共識的過程。行政相對人參與要發(fā)揮其真正作用，必須落實(shí)到一定的具體制度中來，離開完善的具體制度，行政相對人參與將淪為空洞口號。完善與行政相對人參與密切相關(guān)的制度，主要有行政聽證制度、行政信息公開制度、征詢意見制度等。通過一系列的具體制度設(shè)計(jì)，確保行政相對人參與行政過程并且真正地表達(dá)了自己的利益訴求。只有這樣，才能強(qiáng)化行政相對人對行政行為的認(rèn)同感，確保行政權(quán)的運(yùn)用是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益。（二）科學(xué)、合理地界定政府職能，建構(gòu)內(nèi)部分權(quán)機(jī)制毫無疑問，現(xiàn)代政府同時(shí)集中了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三種性質(zhì)權(quán)力，并且成為世界各國行政權(quán)發(fā)展的共同趨勢和市場經(jīng)濟(jì)共同要求?？墒?，這種行政權(quán)集中了三種性質(zhì)權(quán)力于一身，嚴(yán)格來講是違反了三權(quán)分立精神，增大了行政專制局面出現(xiàn)的可能性。美國針對行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”局面，允許整個(gè)機(jī)構(gòu)集中權(quán)力，但要求機(jī)構(gòu)的職能分配服從和分權(quán)類似的分離原則，即采取職能分離原則。根據(jù)孟德斯鳩關(guān)于分權(quán)制衡理論的經(jīng)典邏輯，如果三種不同性質(zhì)的權(quán)力發(fā)生重合，也就是說，由相同的公職人員行使兩種以上不同性質(zhì)權(quán)力，那就給公職人員濫用權(quán)力創(chuàng)造了機(jī)會，公民的權(quán)利與自由就得不到可靠保障。所以，政府必須要實(shí)行職能分離，尤其是制定行政決策的公職人員不應(yīng)該直接負(fù)責(zé)該政策的執(zhí)行，對這一行政過程進(jìn)行監(jiān)督的公職人員應(yīng)該相對于上述二者具有一定獨(dú)立性。既然行政權(quán)的擴(kuò)張是一種社會需要，行政自制就不得不對這一趨勢做出回應(yīng)。我們這里認(rèn)為，政府應(yīng)堅(jiān)持職能分離原則，在政府內(nèi)部根據(jù)行政權(quán)的具體性質(zhì)可以分為立法性權(quán)力、執(zhí)行性權(quán)力與裁判性權(quán)力，根據(jù)不同性質(zhì)把相應(yīng)的權(quán)力分解給不同的政府職能部門，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部行政權(quán)的相互制約與平衡。同時(shí)，政府要注重理順政府、社會和市場三者的關(guān)系，明確政府的“掌舵”功能，把公共服務(wù)的直接提供適度下放給社會和市場，如民營化、社會化等。公共服務(wù)的放權(quán)與委托說明行政并非是政府的專屬功能，也表明行政方式由直接行政轉(zhuǎn)向了直接行政與間接行政的并存的局面。（三）重塑公共行政精神根據(jù)弗雷德里克森的《公共行政的精神》一書的論述，“所謂公共行政精神，是指公共行政實(shí)踐中體現(xiàn)出來的公共行政組織或人員的公共行政意識、思維活動和心理狀態(tài)，它決定著公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。由于它深深地嵌入公共行政組織或人員的內(nèi)部，所以具有相對的穩(wěn)固性?！盵6]公共行政精神主要包括民主、法治、公正、公共服務(wù)等，尤其是行政主體應(yīng)該充分注意對公民需求的回應(yīng)，注重公共服務(wù)提供的社會公平性。因此，重塑公共行政精神，推動政府及其公職人員對行政權(quán)的價(jià)值給予充分的認(rèn)識。正如麥金太爾所說，“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運(yùn)用法律?！?/p>