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1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》為中國(guó)改革開(kāi)放的藍(lán)圖設(shè)計(jì)了農(nóng)村村民委員會(huì)制度，中國(guó)式村民自治正式啟動(dòng)。1987年，全國(guó)人大審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1988年6月1日起試行。在試行了12年后，1998年11月4日，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。至2001年，村民委員會(huì)選舉基本實(shí)現(xiàn)了由等額到差額、由間接到直接、由公開(kāi)表決到秘密投票的轉(zhuǎn)變。

《村民委員會(huì)組織法》是村民自治的基本法，關(guān)涉9億農(nóng)民的基本民主權(quán)利，關(guān)涉全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村委會(huì)的制度化運(yùn)作，自其試行以來(lái)的20年間，立法討論、修改的次數(shù)之多，為中國(guó)立法史上罕見(jiàn)。又據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002年開(kāi)始到2006年，全國(guó)人大代表不斷呼吁修改該法，累計(jì)有2000多人次提出議案或建議案，僅十屆人大四次會(huì)議就有400多項(xiàng)相關(guān)議案。正式實(shí)施8年后的2006年，民政部再次制定《〈村民委員會(huì)組織法〉修改草案》遞交國(guó)務(wù)院法制辦，預(yù)計(jì)今年11月提交全國(guó)人大審議。

自村民自治納入中國(guó)民主政治進(jìn)程以來(lái)，特別是2001年村委會(huì)直接選舉普遍推開(kāi)后，村民自治的基本制度——村民委員會(huì)選舉制度一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)?！笆晃濉遍_(kāi)局之年，新農(nóng)村建設(shè)全面啟動(dòng)，村民自治成為新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容。人們普遍認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)不僅僅是新村莊建設(shè)，更應(yīng)該是村民積極參與其中的、全面的農(nóng)村自治體建設(shè)，而經(jīng)由選舉產(chǎn)生的村委會(huì)是農(nóng)村自治體的基本組織形式，是農(nóng)村自治體建設(shè)的方向。

北京新啟蒙村民自治研究所（以下簡(jiǎn)稱新啟蒙研究所）多年來(lái)一直致力于推動(dòng)村委會(huì)選舉制度的法理規(guī)范和法律適用，他們?cè)谶M(jìn)行了廣泛的鄉(xiāng)村調(diào)查的基礎(chǔ)上草擬了《村民委員會(huì)選舉條例》（立法建議稿）。前不久，該所與北京大學(xué)憲法與行政法研究中心聯(lián)合主辦了“村委會(huì)選舉的立法規(guī)范”學(xué)術(shù)研討會(huì)，與會(huì)學(xué)者、官員、人大代表、農(nóng)民代表以及法律實(shí)務(wù)界人士就此《村民委員會(huì)選舉條例》（立法建議稿）相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。

《村民委員會(huì)選舉條例》回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

與會(huì)者首先就村委會(huì)選舉的鄉(xiāng)村調(diào)查實(shí)踐和研究成果展開(kāi)了廣泛交流。他們一致認(rèn)為，要在繼續(xù)堅(jiān)持鄉(xiāng)村實(shí)證調(diào)查的同時(shí)，推動(dòng)這部《村民委員會(huì)選舉條例》的立法進(jìn)程。中國(guó)人民公安大學(xué)法律系教授余凌云認(rèn)為，該選舉條例直面村委會(huì)選舉中的兩大缺失：選舉規(guī)則的缺失和國(guó)家對(duì)村民選舉權(quán)的保障的缺失。

《村民委員會(huì)組織法》作為我國(guó)法律體系中村民自治的基本法，全部30條內(nèi)容中，規(guī)范村委會(huì)選舉的內(nèi)容只有6條500多字。這6條僅就村委會(huì)選舉作了粗略的原則性規(guī)定，屬實(shí)體法范疇，而對(duì)村委會(huì)選舉過(guò)程的具體操作沒(méi)有作出詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定，程序缺失。

隨著村委會(huì)直接選舉的普遍推行，選舉過(guò)程中各種各樣的問(wèn)題不斷凸現(xiàn)。候選人提名受到“社會(huì)痞子”、家族勢(shì)力、為富不仁者的干預(yù)；選舉過(guò)程受到強(qiáng)力因素干擾，存在賄選和操縱選舉的情況；權(quán)力組織或個(gè)人利用法律規(guī)定的空白操縱村民代表的產(chǎn)生，進(jìn)而影響村委會(huì)的選舉；委托投票屢屢引發(fā)爭(zhēng)議、上訪；因沒(méi)有明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的干涉時(shí)而缺失時(shí)而又過(guò)甚，等等。據(jù)新啟蒙研究所的調(diào)查，在全國(guó)范圍內(nèi)，村委會(huì)選舉過(guò)程中的無(wú)序狀況普遍存在。

農(nóng)村土地問(wèn)題成為村委會(huì)選舉中各種復(fù)雜問(wèn)題的一個(gè)根源。根據(jù)清華大學(xué)法學(xué)院副教授趙曉力的調(diào)查研究，在一些地處城郊或大型工程沿線的村莊，現(xiàn)有土地制度形成的土地級(jí)差地租給了村干部和“將來(lái)的”村干部權(quán)力尋租的空間，土地補(bǔ)償款和出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包等款項(xiàng)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付給廣大村民，本屬于村民的這部分利益在選舉過(guò)程中或者選舉后幾經(jīng)博弈，卻最終被剝奪了。農(nóng)村土地問(wèn)題成了村委會(huì)選舉條例必然回應(yīng)的一個(gè)難題。

村民選舉權(quán)的救濟(jì)欠缺。當(dāng)村民選舉權(quán)受到侵害尋求法律救濟(jì)時(shí)，目前可依據(jù)的法律規(guī)定只有《村民委員會(huì)組織法》第15條，且這一條內(nèi)容也語(yǔ)焉不詳。村民往往就選舉權(quán)受侵害提起行政訴訟，而法院多以村民選舉權(quán)訴訟不屬行政訴訟審判范圍為由，駁回起訴。而且，訴訟中的“被告人”究竟是現(xiàn)任或當(dāng)選村委會(huì)、上級(jí)政府還是破壞選舉的個(gè)人，則無(wú)法認(rèn)定，對(duì)村民選舉權(quán)的法律救濟(jì)“無(wú)法可依”。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第28條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定村委會(huì)選舉的實(shí)施辦法。但是，1998年至今的近10年時(shí)間里，各地雖然制定完成了本省通行的選舉條例，但在內(nèi)容與上位的《村民委員會(huì)組織法》相差無(wú)幾，可操作性差是其共同缺點(diǎn)。

與此相反，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心調(diào)查組經(jīng)過(guò)廣泛鄉(xiāng)村調(diào)查后的統(tǒng)計(jì)分析證明，通過(guò)較為完善的選舉程序產(chǎn)生的村委會(huì)，其服務(wù)的村子在公共投資、行政開(kāi)支、村級(jí)收入分配以及幫助窮困村民擺脫疾病造成的負(fù)面沖擊等方面都有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，村民參與村莊管理和建設(shè)的積極性高漲，成效顯著。

對(duì)此“無(wú)法可依”的全國(guó)性狀況，國(guó)家行政學(xué)院教授、行政法學(xué)學(xué)者應(yīng)松年強(qiáng)調(diào)，與實(shí)體內(nèi)容相比，程序雖然并不直接決定問(wèn)題和事件的性質(zhì)，但卻實(shí)質(zhì)性地影響著問(wèn)題和事件的處理方式和處理結(jié)果。沒(méi)有規(guī)范村委會(huì)選舉程序的嚴(yán)肅法律，村委會(huì)民主決策、民主管理、民主選舉和民主監(jiān)督制度就無(wú)法保障。

因此，村民自治實(shí)踐以及村委會(huì)選舉的希望就在于，制定一套全國(guó)統(tǒng)一的、可操作性較強(qiáng)的選舉規(guī)范?！洞迕裎瘑T會(huì)選舉條例》是直面當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的。

《村民委員會(huì)選舉條例》的基本內(nèi)容和制度創(chuàng)新

新啟蒙研究所制定的《村民委員會(huì)選舉條例》（立法建議稿）共計(jì)11章94條。總則首先確認(rèn)了村民自治的基本權(quán)利——選舉權(quán)，確立了村委會(huì)選舉的基本原則，即：普遍選舉權(quán)原則、平等選舉權(quán)原則、直接選舉原則、秘密投票原則。

進(jìn)而，該條例對(duì)選舉程序做出了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定。首先是選舉前的村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)、選舉工作機(jī)構(gòu)等準(zhǔn)備性環(huán)節(jié)，選舉過(guò)程包括了選民登記、村民會(huì)議召集人及村民代表、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員選舉、產(chǎn)生村委會(huì)候選人、整個(gè)選舉程序等較為完備的內(nèi)容。而罷免、辭職與補(bǔ)選、監(jiān)督管理和法律責(zé)任章節(jié)則建立起了“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的立法框架。

這部選舉條例的第一個(gè)亮點(diǎn)就是以“二次法”選舉村委會(huì)。所謂“二次法”，就是召開(kāi)二次村民會(huì)議選舉村委會(huì)。第一次村民會(huì)議選舉村民會(huì)議召集人、選舉委員會(huì)成員、村民代表，并推薦黨支部成員候選人；第二次會(huì)議選舉村委會(huì)以及村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組?！岸畏ā必瀼亓舜迕駮?huì)議是村級(jí)民主決策的基本組織形式的自治精神，并厘定村民會(huì)議召集人、選舉委員會(huì)和村民代表各自獨(dú)立的法律地位，旨在建立一種村民會(huì)議與村委會(huì)之間的權(quán)力制衡機(jī)制。

新啟蒙研究所在《關(guān)于制定〈村民委員會(huì)選舉條例〉的建議案》（以下簡(jiǎn)稱選舉條例立法建議案）中強(qiáng)調(diào)，村民代表是被《村民委員會(huì)組織法》所忽視的重要主體。村民代表不但是全體村民利益的代表，直接對(duì)其所代表的村民負(fù)責(zé)，還要從中產(chǎn)生村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等，應(yīng)予以詳細(xì)規(guī)定，從而保證其有效地行使職責(zé)，避免業(yè)已出現(xiàn)的賄選村民代表的現(xiàn)象。該所進(jìn)一步提出的在村民代表選舉中實(shí)行科學(xué)的“選區(qū)劃分”辦法，屬于村委會(huì)選舉的一大創(chuàng)舉。（參見(jiàn)本報(bào)5月9日發(fā)表的行政法學(xué)學(xué)者張千帆教授的署名文章《如何保證村民代表的公正選舉》）

在該條例中，對(duì)候選人資格的認(rèn)定更加靈活。候選人可以自薦或他薦，然后定職位競(jìng)選。這和目前農(nóng)村村委會(huì)選舉的實(shí)踐是一致的：在浙江省已經(jīng)有了“自薦海選”村委會(huì)的成功案例。針對(duì)違反計(jì)劃生育政策或者非本村戶籍的優(yōu)秀的提名候選人，其資格認(rèn)定經(jīng)由村民會(huì)議作出，排除了強(qiáng)制性立法規(guī)定和行政手段的干涉。

村民會(huì)議召集人制度將選舉過(guò)程中各種會(huì)議的召集權(quán)從上屆村委會(huì)手中還原給了參與自治的村民。村民會(huì)議召集人負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組會(huì)議。通過(guò)有效運(yùn)作的各種議事會(huì)議，保證選舉的規(guī)范運(yùn)行和民主決策、民主監(jiān)督。

委托投票必須通過(guò)書(shū)面委托的方式公開(kāi)辦理。誰(shuí)委托誰(shuí)投票，原因是什么，必須要公開(kāi)。中國(guó)人民大學(xué)教師仝志輝博士認(rèn)為，委托投票不但牽涉到當(dāng)選票數(shù)過(guò)半以及能不能充分代表民意的問(wèn)題，而且，書(shū)面委托可以規(guī)避委托投票引起的賄選行為，也就是買賣委托票行為。

作為一部較為系統(tǒng)的程序法，《村民委員會(huì)選舉條例》（立法建議稿）規(guī)定了對(duì)村委會(huì)成員的罷免、彈劾程序，共計(jì)10條的詳盡內(nèi)容保證了罷免程序的可操作性，這是對(duì)實(shí)踐中“村官罷免難”問(wèn)題的有力回應(yīng)。

與會(huì)專家一致認(rèn)為，新啟蒙研究所主持起草的這部《村民委員會(huì)選舉條例》與《村民委員會(huì)組織法》民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的總體立法目標(biāo)是一致的。

《村民委員會(huì)選舉條例》的立法程序

目前，對(duì)村委會(huì)選舉程序立法的討論大致可以分為四類：第一，修改現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》，加入對(duì)村委會(huì)選舉的詳細(xì)規(guī)定；第二，由全國(guó)人大制定村委會(huì)選舉的范例法，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)參考制定本地區(qū)適用的詳細(xì)的選舉條例；第三，由全國(guó)人大制定《村民委員會(huì)選舉法》；第四，通過(guò)修改《村民委員會(huì)組織法》第14條，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《村民委員會(huì)選舉條例》，條件成熟后再由全國(guó)人大制定選舉法。

新啟蒙研究所草擬的《村民委員會(huì)選舉條例》依循的是第四條途徑。他們堅(jiān)持認(rèn)為，無(wú)論是修改《村民委員會(huì)組織法》還是新立《村民委員會(huì)選舉法》，其間必然受阻于立法機(jī)關(guān)多個(gè)部門之間復(fù)雜的立法博弈——《村民委員會(huì)組織法》試行12年始得正式施行就是證明，這也是對(duì)有限立法資源的極大浪費(fèi)。而更為迫切的是，正在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)的村委會(huì)選舉實(shí)踐亟需一部具有可操作性的選舉規(guī)范。

該選舉條例立法建議案關(guān)于立法程序的建議與民政部的立法規(guī)劃相一致。作為村民自治工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，民政部依據(jù)廣泛而扎實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)，積極推動(dòng)著選舉條例的立法。同時(shí)，各省業(yè)已制定、實(shí)施的村委會(huì)選舉辦法為制定全國(guó)統(tǒng)一的選舉條例提供了較為充分的實(shí)證準(zhǔn)備。而來(lái)自中國(guó)青年政治學(xué)院法律系的馬嶺教授則認(rèn)為，選舉條例立法存在“良性違憲”的立法風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)給予充分關(guān)注。

在立法技術(shù)上，統(tǒng)一的選舉條例能否體現(xiàn)地方差別，是與會(huì)者討論的一個(gè)焦點(diǎn)。質(zhì)疑者認(rèn)為，就目前的鄉(xiāng)村調(diào)查實(shí)踐來(lái)看，各地差異性較大，對(duì)既有調(diào)查的統(tǒng)計(jì)分析又無(wú)法保證對(duì)全國(guó)“面上”情況的掌握，那么，如果統(tǒng)一的選舉條例無(wú)法適應(yīng)地方的具體情況，條例的“可操作性”就會(huì)成為空談。

對(duì)此，選舉條例立法建議案有特別說(shuō)明：該選舉條例對(duì)村民選舉權(quán)作了統(tǒng)一的、詳細(xì)的賦權(quán)性規(guī)定，對(duì)村民會(huì)議召集人制度、選區(qū)劃分、投票計(jì)票方式等可在全國(guó)范圍內(nèi)普遍適用的選舉細(xì)節(jié)作了統(tǒng)一規(guī)定，但整部選舉條例仍然是一個(gè)開(kāi)放性的權(quán)利體系，全國(guó)各地方還要經(jīng)過(guò)充分討論，增刪修改，直至達(dá)成統(tǒng)一；同時(shí)，該條例堅(jiān)持對(duì)選舉過(guò)程的量化分析，追求選舉成本的節(jié)約，以適應(yīng)不同地方財(cái)政的實(shí)際情況。

關(guān)于《村民委員會(huì)選舉條例》的理論研討

《村民委員會(huì)選舉條例》的立法方向是什么？與會(huì)者一致認(rèn)為，《村民委員會(huì)選舉條例》就是要推動(dòng)農(nóng)村向著民主自治體的方向不斷發(fā)展，確立村民自治在整個(gè)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的方位。因此，當(dāng)前的選舉條例要立足農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)，注重農(nóng)村的本土資源，發(fā)揮農(nóng)民在村民選舉中的創(chuàng)新能力來(lái)選舉產(chǎn)生村委會(huì)，避免立法者“為民做主”的思想傾向。

但是，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英提醒與會(huì)者，在村民自治的現(xiàn)有實(shí)踐中，村委會(huì)權(quán)力過(guò)大已成為民主政治發(fā)展的不利因素，民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主導(dǎo)著集體經(jīng)濟(jì)組織、礦產(chǎn)資源、農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)用地等多種資源的一部分配置權(quán)力，而其往往并不能自當(dāng)選之日起始終秉持“受托者”的“公仆”角色，這就需要通過(guò)進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革等途徑加以規(guī)制。（參見(jiàn)黨國(guó)英《論鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展》）

來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)法工委政策研究室的胡健提出，應(yīng)將選舉條例的立法置于國(guó)家總的立法體系中，先確立選舉程序立法的四級(jí)權(quán)限劃分：哪些由全國(guó)人大制定，哪些由省市區(qū)人大制定，哪些由縣鄉(xiāng)制定，哪些屬村規(guī)民約。余凌云教授進(jìn)而補(bǔ)充到，村規(guī)民約應(yīng)該成為選舉規(guī)則的重要內(nèi)容，而目前對(duì)此的重視顯然是不夠的。

民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處處長(zhǎng)王金華提出，按照《立法法》第8條的規(guī)定，對(duì)基層群眾自治的規(guī)范須由全國(guó)人大制定法律，那么，“村委會(huì)選舉程序”究竟應(yīng)屬人大立法范疇還是國(guó)務(wù)院立法范疇呢？張千帆教授認(rèn)為，立法過(guò)程中普遍存在的立法博弈問(wèn)題、立法資源分配問(wèn)題導(dǎo)致現(xiàn)在推動(dòng)此項(xiàng)立法困難重重，而從法理上看，“村委會(huì)選舉程序”完全可以納入國(guó)務(wù)院行政立法的職權(quán)范圍，關(guān)于“選舉條例”的立法規(guī)劃是可行的。

無(wú)法得到司法救濟(jì)的權(quán)利即使法律規(guī)定得再完備也是無(wú)濟(jì)于事的，目前村委會(huì)選舉中司法缺位的普遍現(xiàn)象引起了與會(huì)者共同的焦慮。北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，國(guó)家的權(quán)力正在一步步地社會(huì)化，所以，對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)權(quán)力的規(guī)制也應(yīng)是一個(gè)司法問(wèn)題，將村民選舉納入行政訴訟范圍在法律上并沒(méi)有太大障礙，行政訴訟法與村委會(huì)選舉條例的對(duì)接是可行的。當(dāng)前，將村委會(huì)選舉糾紛納入行政訴訟范疇需要解決兩個(gè)問(wèn)題——誰(shuí)做被告和法院保護(hù)的權(quán)利范圍如何界定。王金華則認(rèn)為，對(duì)村民選舉權(quán)的救濟(jì)可以考慮行政辦法，比如民政部門的行政干預(yù)等。