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篇1

建立新農(nóng)保，其出發(fā)點雖然是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險方面的制度平等，并最終縮小甚至消除城鄉(xiāng)居民的差距，但是，如果不進行立法監(jiān)督，相應的法律法規(guī)和監(jiān)管措施跟不上新農(nóng)保發(fā)展的步伐，就無法使“三農(nóng)”政策順利實施，中央補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人繳納的養(yǎng)老金很容易被挪用于其他地方，從而出現(xiàn)各級政府的財政補貼被拖欠的問題。

二、目前新農(nóng)保監(jiān)管中存在的主要問題

（一）監(jiān)管的法律規(guī)范不夠健全當前的《社會保險法》僅對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險等五種社會保險的法律監(jiān)管作了綜合性概括性的規(guī)定，對新農(nóng)保的法律監(jiān)管缺乏可操作性。而國務院的指導意見對新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管性規(guī)定也相當原則化，缺乏明確具體且具有很強操作性的規(guī)定，對新農(nóng)保的法律監(jiān)管存在一定的模糊性，很難適應對新農(nóng)保全方位、立體法律監(jiān)管的需要。很多模棱兩可的規(guī)定，在具體執(zhí)行過程中為監(jiān)管機關(guān)互相推諉指責留下諸多漏洞，最終導致農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

（二）監(jiān)管體系設(shè)定不盡合理，影響監(jiān)管體制高效運轉(zhuǎn)首先，新農(nóng)保監(jiān)管部門及人員配置有待優(yōu)化。目前我國法定的社會保險監(jiān)督主體包括各級人大常委會、人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門，監(jiān)管的對象是新農(nóng)?；鸬氖绽U、保管、運營和發(fā)放等環(huán)節(jié)，但各級人大常委會并沒有把新農(nóng)保的監(jiān)管放到應有的位置來對待，人力資源及社會保障部門的監(jiān)管缺乏深入。財政部門的監(jiān)管制度設(shè)計不盡合理，存在著自己既當運動員又當裁判員的嫌疑。其次，新農(nóng)保制度的彈性設(shè)計影響新農(nóng)保法律監(jiān)管嚴格化。在新農(nóng)保法律監(jiān)管不是很健全的情況下，極易滋生現(xiàn)象，從而最終損害農(nóng)民的切身利益。

（三）農(nóng)民對新農(nóng)保監(jiān)管的認知度不高主要問題是監(jiān)管力度不到位，使得農(nóng)民缺乏繳費的內(nèi)在積極性，加上新農(nóng)保監(jiān)管混亂，農(nóng)民對繳費存在抵觸心理，因為農(nóng)民畢竟文化水平偏低，對由政府組織的新農(nóng)保制度宣傳持懷疑態(tài)度。同時，新農(nóng)保在監(jiān)管形式上比較單一，缺乏靈活性。由于村委會工作人員不夠重視，新農(nóng)保協(xié)辦員兼職過多難以顧及，同時還存在上級監(jiān)督檢查督促不力等情況，這都在很大程度上影響了新農(nóng)保制度的公信力。

（四）新農(nóng)?；鸢踩源嬖谳^大監(jiān)管漏洞新農(nóng)保基金的安全性是直接關(guān)系新農(nóng)保是否能順利實施的重要環(huán)節(jié)，因此，新農(nóng)保基金監(jiān)管效率將直接關(guān)系到我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題是否有保障。目前，我國新農(nóng)保的現(xiàn)狀是保費投資形式單一，缺乏有效的增值途徑，新農(nóng)?；鸬墓芾硇问侥壳爸饕獙嵭幸钥h級為單位的分散管理模式，而這就極易造成新農(nóng)?；鸨慌灿煤驼加玫娘L險，這些現(xiàn)象給新農(nóng)?；鸢踩员O(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)性，加之作為集新農(nóng)?；疬\營和監(jiān)管于一體的各縣級財政部門，由于其自管自監(jiān)的特殊權(quán)力模式，極易形成“監(jiān)守自盜”的情況，從而嚴重危及新農(nóng)?；鸬陌踩斐尚罗r(nóng)保資金的流失。

三、完善新農(nóng)保監(jiān)管的路徑

（一）完善新農(nóng)保法律制度，強化各級部門的監(jiān)管責任首先應提高立法位階，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具權(quán)威性，在《社會保險法》審議的過程中，新農(nóng)保制度還剛剛開始試行，不可能對新農(nóng)保監(jiān)管規(guī)范得太具體，所以建議制定《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》作為《社會保險法》的特別法加以實施。同時法律規(guī)定應當明確具體，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具可操作性，應該明確規(guī)定各級政府對參保人的補貼標準，同時明確依據(jù)各地消費水平逐年遞增的比例。其次要強化各級部門的監(jiān)管責任，確保新農(nóng)保的安全性和可持續(xù)性。不但要公開各項保費收繳和發(fā)放工作，還要強化對受委托銀行的監(jiān)管，定期對該部分款項進行檢查，確保資金流向正規(guī)渠道，確保各項資金的高效安全運轉(zhuǎn)。

（二）強化新農(nóng)保監(jiān)管宣傳力度，提高農(nóng)民的維權(quán)意識深入持續(xù)地加強宣傳，提高廣大村民對新農(nóng)保的認知度，是搞好新農(nóng)保工作不可或缺的基礎(chǔ)性工作，所以，要不斷探索，用群眾最易接受的方式將新農(nóng)保相關(guān)政策措施宣傳到位。應當配備好宣傳隊伍，將宣傳有計劃分步驟地推進?？筛鶕?jù)農(nóng)村的具體數(shù)量配備相應的宣傳力量，定期深入農(nóng)村，通過發(fā)放宣傳冊、張貼海報、召開新農(nóng)保動員大會等形式，為農(nóng)民維權(quán)打好理論基礎(chǔ)，使其懂得用法律武器去維護自己的權(quán)益。只有這樣，才能有利于農(nóng)民關(guān)注各級監(jiān)管機構(gòu)的動向和工作情況，從而在外部為各級監(jiān)管機構(gòu)施加壓力，使其認真履職，從根源上杜絕監(jiān)管不力的不良現(xiàn)象。

（三）保險基金保值增值的安全性監(jiān)管新農(nóng)?；鹗菂⒈＾r(nóng)民的保命錢，是新農(nóng)保制度監(jiān)管非常重要的環(huán)節(jié)，必須確保萬無一失。就目前而言，大部分新農(nóng)?；鹩煽h級政府財政部門進行管理，極易出現(xiàn)被擠占挪用的可能，所以應當將新農(nóng)?；鸬陌踩袨橹攸c監(jiān)管對象，制定監(jiān)管措施，由縣級財政部門負責基金的安全性運作，收托代保管銀行負責基金的直接管理，縣人力資源社會保障部門則作為監(jiān)管的牽頭機關(guān)，對基金的整個運作進行監(jiān)管，新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)則具體負責監(jiān)督工作的實施。同時，應當建立并健全內(nèi)部控制和外部監(jiān)督制度，并將新農(nóng)?；鸬幕I集和支付信息公正、公開、透明，把內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，特別是將監(jiān)察部門、財政部門的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督相結(jié)合，從而確保新農(nóng)?；鸬陌踩驼＿\行。

四、總結(jié)

篇2

前言

長期以來，中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導致了包括寧夏在內(nèi)全國實行城鄉(xiāng)二元社會保障法律體系。所謂城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度結(jié)構(gòu)，是指人為地把全體公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民兩種完全不同的社會保障法律制度體系。這種城鄉(xiāng)隔離制度，形成了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個各自封閉循環(huán)的體系和農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民兩種不同的公民身份。城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)是在計劃經(jīng)濟體制下長期以來形成的，具有深刻的經(jīng)濟和社會背景。寧夏的社會保障制度改革起步于1986年，進入20世紀90年代以后，特別是黨的十四屆三中全會以來，寧夏城鎮(zhèn)社會保障制度改革步伐加快，各類保險制度的建立和實施，對推進國有企業(yè)改革和促進其他所有制經(jīng)濟發(fā)展，促進勞動力自由流動，保障職工權(quán)益、維護社會穩(wěn)定等都具有十分重要的作用。目前，寧夏農(nóng)村社會保障體系建設(shè)仍然滯后于城鎮(zhèn)社會保險體系。農(nóng)村居民的社會保障水平不高。寧夏城鎮(zhèn)居民的社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫安置已經(jīng)建立了相對完善的體制和制度?？墒窃谵r(nóng)村，上述基本社會保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉(xiāng)社會保障工作還存在相當大的差距。

一、寧夏城鎮(zhèn)社會保障法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）寧夏城鎮(zhèn)相關(guān)社會保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.寧夏城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀1986年10月，寧夏社會保險事業(yè)管理局成立，隸屬于自治區(qū)勞動和社會保障廳領(lǐng)導。1987年，寧夏建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。1992年7月寧夏養(yǎng)老保險制度改革邁上了一個新臺階，實現(xiàn)了由市縣級統(tǒng)籌到自治區(qū)級統(tǒng)籌，明確了養(yǎng)老保險由國家、企業(yè)、個人三方共同負擔的原則，走在了全國前列。1998年12月至2010年5月自治區(qū)人民政府、社會保障部門先后頒布了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)私營企業(yè)個體工商戶及其從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險暫行辦法》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的意見》(寧政發(fā)(2006)81號)、《關(guān)于解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險歷史遺留問題意見》、《關(guān)于老齡低保人員貸款繳納養(yǎng)老保險費指導意見》等一系列法規(guī)。解決了私營、個體工商戶及其他個體從業(yè)人員、五七工、農(nóng)場工、家屬工等“1995年前離崗人員”、“靈活就業(yè)人員”、“應保未保人員”年老時的基本生活問題，基本實現(xiàn)了自治區(qū)級統(tǒng)籌下的“四個統(tǒng)一”，即企業(yè)職工繳納的基本養(yǎng)老保險費基數(shù)和比例統(tǒng)一、養(yǎng)老金的支付項目和標準以及計發(fā)辦法和調(diào)整制度統(tǒng)一、基金的管理統(tǒng)一、調(diào)劑使用統(tǒng)一，形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老金保險制度。相對完善的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險法律制度，使得寧夏城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)由“十五”期間的67.55萬人，上升到了“十一五”期間的107.7萬人。從2005年開始，寧夏連續(xù)6年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，企業(yè)離退休人員社會化管理達到100%。2.寧夏城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀1999年8月25日，為了認真貫徹落實《國務院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(國發(fā)〔1998〕44號)，積極穩(wěn)妥地做好寧夏城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度改革工作，結(jié)合寧夏全區(qū)實際，自治區(qū)人民政府制定了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革實施意見》。從2003年3月至2009年2月，自治區(qū)人民政府、寧夏勞動和社會保障廳先后頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)從業(yè)人員個人繳費參加基本醫(yī)療保險有關(guān)問題的意見》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作的實施意見》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于將大學生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點范圍的實施意見》等一系列法規(guī)、規(guī)章，解決了城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其他個體從業(yè)人員、自由職業(yè)者、失業(yè)人員、大學生的醫(yī)療保障問題。2010年4月27日，為推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險擴面工作，保障城鎮(zhèn)職工和退休人員基本醫(yī)療保險權(quán)益，切實解決醫(yī)療保險歷史遺留問題，自治區(qū)人力資源社會保障廳、財政廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于進一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險有關(guān)問題意見的通知》。寧夏基本醫(yī)療保障制度的不斷完善，促使城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)的不斷上升，城鎮(zhèn)居民個人繳納的醫(yī)療保險金快速增長。城鎮(zhèn)低收入群體參加基本醫(yī)療保險的積極性不斷增高。2007年底，全區(qū)有78.3萬人參加基本醫(yī)療保險，比2003年增加30.25萬人，增長63.0％，其中在職職工56.91萬人，比2003年增加21.53萬人，增長60.9％，退休人員21.39萬人，比2003年增加8.72萬人，增長68.8％[1]。截至2010年，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險人數(shù)上升至177.95萬人，全區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保率為86.3%；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率為91.9%。3.寧夏城鎮(zhèn)失業(yè)保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀寧夏失業(yè)保險于1986年10月起步，2002年1月《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險辦法》開始實施。2007年底，全區(qū)失業(yè)保險參保職工為40.1萬人，比2001年增長14.2％。領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為2.23萬人，比2001年增長82.8％。2007年失業(yè)保險基金收入1.63億元，比2001年增長2.1倍。失業(yè)保險基金支出0.82億元，比2001年增長5.3倍。失業(yè)保險基金累計結(jié)存3.82億元。2007年，城鎮(zhèn)居民人均失業(yè)保險收入5.55元，比2002年增長1.3倍；人均繳納的失業(yè)保險19.7元，比2002年增長96.2％[2]。截至2010年年底，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險參保人數(shù)上升至55.8萬人。2011年5月6日根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險辦法》(自治區(qū)人民政府第32號令)和《自治區(qū)人民政府關(guān)于提高全區(qū)最低工資標準的通知》，寧夏失業(yè)保險金標準上調(diào)至490元—585元。

（二）寧夏城鎮(zhèn)社會救助法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國的社會救助制度在計劃經(jīng)濟時期，曾經(jīng)是一個較為邊緣的制度。伴隨著20世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，失業(yè)、下崗浪潮問題導致的城鎮(zhèn)居民基本生活無法保障的問題，徹底改變了社會救助制度。最低生活保障制度作為社會救助制度中的一個重要組成部分，在20世紀90年代開始逐步完善。2003年，寧夏人民政府根據(jù)國務院《城市居民最低生活保障條例》，制定并頒布了《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障實施辦法》。隨后，寧夏又相繼出臺了《關(guān)于城市醫(yī)療救助制度的意見》、《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)程》、《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障資金管理暫行辦法》、《寧夏回族自治區(qū)廉租住房和經(jīng)濟適用住房保障辦法》、《寧夏回族自治區(qū)扶持殘疾人創(chuàng)業(yè)社會保險補貼辦法》、《關(guān)于老齡低保人員貸款繳納養(yǎng)老保險費指導意見》等一系列社會救助法規(guī)、規(guī)章。寧夏城鎮(zhèn)社會救助制度從完善最低生活保障制度走向了分層次救助、配套救助和分類救助，即對城鎮(zhèn)低收入家庭的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等配套救助和對殘疾人、老年人、大學生、未成年人、重病人等特殊人群分類救助。

（三）寧夏城鎮(zhèn)社會福利法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

為深化寧夏社會福利事業(yè)改革，加快社會福利事業(yè)社會化進程，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會福利服務體系，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見的通知》精神，寧夏民政廳于2004年7月出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，2009年11月16日自治區(qū)民政廳又正式出臺《寧夏福利機構(gòu)管理辦法》，從收養(yǎng)對象、收養(yǎng)范圍等六方面規(guī)范全區(qū)社會福利機構(gòu)。2004年，寧夏60歲以上的老人有40多萬，占總?cè)丝诘?%以上，到2010年，寧夏老年人口比重將超過10%，步入老齡社會，故寧夏人民政府從2009年5月起，對凡具有本自治區(qū)戶口且年齡在80周歲以上（含80周歲，即1929年12月31日以前出生的）的農(nóng)村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，按月發(fā)放基本生活津貼。一些社會與人口問題專家認為，寧夏屬于中國西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，卻是在全國第一個建立起普惠型高齡老人津貼制度的省份?！案啐g老人津貼”是應對我國老齡社會來臨的有益探索，也是我國社會福利制度的重大突破。寧夏高齡老人津貼政策入選“2009年度中國社會政策十大創(chuàng)新”。

二、寧夏農(nóng)村社會保障法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）寧夏農(nóng)村相關(guān)社會保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.寧夏農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀有學者認為，要解決中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，首先要使農(nóng)業(yè)人口按照現(xiàn)代化的國家標志降到30%以下時，我國社會保障城鄉(xiāng)一體化才可能實現(xiàn)。然而根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，寧夏常住人口為6301350人。其中，居住在城鎮(zhèn)的人口為3018347人，占47.90%；居住在鄉(xiāng)村的人口為3283003人，占52.10%[3]。寧夏從2011年7月1日起，在全區(qū)22個縣、市、區(qū)全面推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民可根據(jù)自己收入選擇檔次繳費并享受相關(guān)待遇，實現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋，比國家和自治區(qū)計劃提前了十年和兩年。這有力地駁斥了上述觀點。寧夏從2009年起開展新農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，到2011年8月已實現(xiàn)縣、市、區(qū)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋，已有164萬人參保，有33.6萬名60歲以上的農(nóng)村老人領(lǐng)到了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2.寧夏農(nóng)村基本醫(yī)療保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀2007年，寧夏在全區(qū)啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2007年7月1日寧夏又出臺了《農(nóng)村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底，寧夏22個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)了新農(nóng)合全覆蓋，參合農(nóng)民達372萬多人，參合率達到95％，高于全國平均水平。群眾醫(yī)藥費負擔明顯減輕，因病致貧和返貧狀況得到緩解。2010年10月14日寧夏人民政府頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的意見》。從2011年1月1日起，寧夏石嘴山市、固原市在全區(qū)率先實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策，此舉打破城鄉(xiāng)戶籍、身份限制，而且城鄉(xiāng)居民參保實行“一制多檔”。農(nóng)村居民和城市居民可以任意選擇參保檔次，享受同一個醫(yī)保藥品目錄，農(nóng)村中的老年人、老病號也可根據(jù)身體健康狀況，選擇住院報銷比例更高的第三檔繳費，甚至部分地區(qū)農(nóng)民的門診和住院報銷比例比城鎮(zhèn)居民還高。2011年10810月1日起，銀川市、吳忠市、中衛(wèi)市將啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。這標志著寧夏醫(yī)療保險均打破城鄉(xiāng)二元制，實現(xiàn)了全區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（二）寧夏農(nóng)村社會救助法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

寧夏于1999年在全區(qū)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）建立了特困災民基本生活救助制度。2002年以來，相繼在原銀川市郊區(qū)、彭陽縣等地開展了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點工作。2003年5月，自治區(qū)組織有關(guān)部門對全區(qū)農(nóng)村困難群眾基本生活情況進行了摸底調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：全區(qū)24個縣（市、區(qū)）共有特困戶14.8萬戶、55.3萬人，已占到全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的13.7％，其中，因受災、病殘、子女就學、鰥寡孤獨、勞動力缺乏致貧的占相當大的比例，在一定程度上影響了全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的進程。寧夏于2003年11月26日頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于建立全區(qū)農(nóng)村社會救助體系的決定》。截至2007年年底寧夏全區(qū)因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存環(huán)境惡劣等原因，確需納入農(nóng)村低保的對象約有23萬人（含6.5萬絕對貧困人口），最低生活保障金為人均月補助20元到35元。目前，各縣（市、區(qū)）已初步建立了農(nóng)村特困戶基本生活救助制度，部分縣（市、區(qū)）開展了建立農(nóng)村社會救助體系的實踐探索。

（三）寧夏農(nóng)村社會福利法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

農(nóng)村社會福利法律制度主要是針對農(nóng)村“五保戶”設(shè)立的農(nóng)村五保供養(yǎng)法律制度。截至2010年11月，寧夏農(nóng)村共有五保供養(yǎng)老人14122人，其中分散供養(yǎng)8476人，集中供養(yǎng)5646人，集中供養(yǎng)率達40%[3]。全區(qū)集中和分散供養(yǎng)對象年供養(yǎng)水平分別為3948元和2266元，高于全國平均水平1488元和706元。寧夏回族自治區(qū)民政廳根據(jù)2006年國務院頒布實施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，在“十二五”期間，將新建和改擴建農(nóng)村敬老院45所，使農(nóng)村五保供養(yǎng)床位在現(xiàn)有基礎(chǔ)上新增3500張。目前，寧夏五保供養(yǎng)體制較2006年之前發(fā)生了重大變化，供養(yǎng)設(shè)施明顯改善，供養(yǎng)模式也在不斷創(chuàng)新。

三、目前寧夏城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度存在的問題

寧夏城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基本社會保障雖然已實現(xiàn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但是仍然存在相當大的差距，目前主要存在以下幾個問題:首先，雖然寧夏全區(qū)全面推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險制度，但是在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險強調(diào)的是風險共擔和社會公平，較多地體現(xiàn)了社會保險原則；而農(nóng)村強調(diào)的是個人的養(yǎng)老責任，以土地保障和家庭保障為主。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的人數(shù)和水平還存在一定差距。其次，雖然寧夏率先在全國實現(xiàn)了新農(nóng)合制度全覆蓋，但是與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險相比差距依然很大。城鎮(zhèn)居民中相當數(shù)量的城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，是由用人單位和個人共同繳費，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的管理模式；其他城鎮(zhèn)居民自愿參加基本醫(yī)療保險的，以家庭繳費、政府補助的形式存在。在農(nóng)村農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是自愿行為，以家庭為單位，由個人和國家兩方出資。再次，寧夏城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金除了可以進行大病統(tǒng)籌以外，還可以進行門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌。農(nóng)村新型合作醫(yī)療則以大病統(tǒng)籌為主，重點幫助農(nóng)民減輕醫(yī)療費用負擔，防止因病返貧的情況出現(xiàn)。第四，2007年，寧夏開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。當年寧夏城鎮(zhèn)居民最低生活保障金為人均月補助170元到200元，是農(nóng)村的8.5倍—5.71倍。寧夏推行農(nóng)村低保工作存在最突出的問題有兩個：一是山區(qū)補助標準偏低，困難市縣配套資金不能到位；二是有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保，這兩個問題亟待解決。

篇3

【論文關(guān)鍵詞】公司治理；會計目標；法律經(jīng)濟學；會計立法

一、引言

公司治理是指連接并規(guī)范所有者、支配者、決策者、執(zhí)行者以及使用者相互關(guān)系的權(quán)、責、利關(guān)系合理匹配的制度安排。從本質(zhì)上講，公司治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)所有權(quán)安排的具體化，是有關(guān)公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排，這些安排決定了公司的目標、行為，決定了公司利益相關(guān)者中在公司治理關(guān)系中的地位。股東、經(jīng)管階層和其他利益相關(guān)者，對企業(yè)實際控制權(quán)的影響最終表現(xiàn)為對其利益實現(xiàn)程度的影響，而公司會計活動的結(jié)果，具有直接調(diào)節(jié)各利益相關(guān)主體利益的作用。因此，在公司治理中，會計目標的實現(xiàn)與公司治理目標具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。一方面，會計功能的發(fā)揮與控制目標的實現(xiàn)有賴于規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu);另一方面，由于會計信息在公司治理中具有反映、控制和監(jiān)督的功能，會計行為可以在公司治理中發(fā)揮重要作用。在維護企業(yè)所有者和利益相關(guān)者的合法權(quán)益方面，會計法與公司治理的目標是一致的。中國企業(yè)股份制改造以來，法學界對會計法律制度的研究雖然已經(jīng)取得一定的成果，但從公司治理的視角研究會計法律制度卻明顯滯后于我國公司治理的實踐，已有的成果也局限于公司治理結(jié)構(gòu)缺陷的角度研究公司的會計行為，這種研究方法由于規(guī)范分析方法的缺失，其研究會成果對公司治理與會計立法并無多大助益。本文在分析國外有關(guān)會計目標理論的基礎(chǔ)上，會計目標模式與公司治理模式之間的互動與對應關(guān)系進行了歸納和評析，并對我國會計法律規(guī)范的完善進行了初步構(gòu)想。

二、會計目標的價值基礎(chǔ)與公司治理模式的選擇

會計目標是公司治理模式選擇的基礎(chǔ)，也是從法律經(jīng)濟學視角研究會計法律規(guī)范的邏輯前提。在不同的社會經(jīng)濟環(huán)境和法律制度背景下，人們對于會計目標的價值基礎(chǔ)就有不同的的認識。自上世紀60年代以來，兩大法系國家關(guān)于會計目標價值基礎(chǔ)的爭論就一直沒有停息，其中有代表性的觀點主要體現(xiàn)在以下兩派學說之中，即受托責任學派和決策有用學派。盡管兩個學派的觀點有一定的局限性，但其關(guān)于會計目標價值基礎(chǔ)的理論觀點，對兩大法系國家公司治理模式的影響是深遠的。

(一)受托責任學派與內(nèi)部治理為主導的“德日治理模式”

受托責任學派形成于公司制盛行之時。該學派認為，由于社會資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，必然造就資本所有者與經(jīng)營者之間的委托關(guān)系，在這種關(guān)系中，受托經(jīng)營者應當對委托者盡忠誠、勤勉的義務，會計目標就是向資源的提供者報告資源受托管理的情況。此種理論觀點稱之為“受托責任觀”。在德日為代表的大陸法系國家，主導會計目標價值的理論基礎(chǔ)即是“受托責任觀”。由資本市場的欠發(fā)達，德日企業(yè)的融資主要依賴于銀行貸款，銀行是主要的會計信息使用者，會計目標的定位必然要傾向于銀行。在德日模式下，公司治理主要依靠內(nèi)部控制機制對管理當局進行監(jiān)控，會計的基本目標主要是反映經(jīng)營者受托責任履行情況的信息。

(二)決策有用學派與外部治理為主導的“英美治理模式”

決策有用學派是在證券市場規(guī)模日益擴大化和規(guī)范化的歷史背景下形成的。在該學派看來，會計目標就是向信息使用者提供有利于其決策的會計信息，因此認為會計信息是資源利用決策的基礎(chǔ)。在英美為代表的普通法系國家，主導會計目標價值的理論基礎(chǔ)即是“決策有用學觀”。由于英美國家具有高度發(fā)達的資本市場，投資者必須通過資本市場以股票或其他證券買賣的方式來決定自己的投資方向，社會資源分配主要通過資本市場進行，其會計目標必然定位于決策有用觀。在英美模式下，公司治理主要依靠外部控制機制對公司經(jīng)理層進行監(jiān)控，會計就以為公司經(jīng)營者的經(jīng)營者提供決策有用的信息為基本目標。

三、對會計目標與公司治理關(guān)系的法律經(jīng)濟學評價

(一)利益相關(guān)者共同治理公司的法律經(jīng)濟學價值

如上所述，受托責任學派把會計目標定位于為公司股東的投資決策需要，決策有用學派則把會計目標定位于公司經(jīng)營者的經(jīng)營決策需要，兩者實際上都只是客觀反映了現(xiàn)代公司的產(chǎn)權(quán)特點，而對其他利益主體的關(guān)注是不充分的。從法律經(jīng)濟學的角度來看，會計目標如果定位于單一的主體，則構(gòu)成對效率價值與公平價值的雙重擬制，從而在根本上動搖公司存在的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。公司不僅僅是股東和經(jīng)理層的事業(yè)，而且需要關(guān)注各利益相關(guān)者的權(quán)益。在市場經(jīng)濟體制中，這些利益相關(guān)者彼此之間的關(guān)系是一種平等交易的契約關(guān)系。在這組合約安排中，公司作為他們之間合約的連接點，將這些利益相關(guān)者緊密地聯(lián)結(jié)在一起。因此，公司治理在承認和保護股東利益的同時，還要權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突。

“效率”指資源的有效使用與有效配置，“公平”是指獲取收人或積累財產(chǎn)的機會公平。效率之所以重要，是因為在沒有效率或效率低下，生產(chǎn)力就不可能發(fā)展，產(chǎn)品與勞務的供給就不可能充裕，公平也就失去了實現(xiàn)的物質(zhì)保障。但一個公司為追求效率而不顧公平，它就因無法贏得包括利益相關(guān)者在內(nèi)的廣大投資者的信賴而維持公司的高效率。值得注意的是，在我國社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，國家是重要的利益相關(guān)者，會計目標的確定也要受制于現(xiàn)行的公法制度框架，滿足國家宏觀調(diào)控的需要。

因此，在進行價值選擇時，我們不能效率與公平絕對化，而應該在肯定公司治理機制奉行效率優(yōu)先價值取向的同時，也不能忽視兼顧公平的價值要求。

(二)我國公司治理結(jié)構(gòu)的特征與會計目標定位的路徑

1、我國公司治理結(jié)構(gòu)的特征:一是資本市場不發(fā)達。企業(yè)的經(jīng)營活動并不是完全以資本市場為導向，在較長的一段時間里，資本市場都不會在企業(yè)資本籌集上發(fā)揮主要作用，企業(yè)大量資本的取得，仍大都采用直接投資的方式，只有少部分資金從資本市場籌集。在我國市場和法律制度不完善的情況下，交易的不規(guī)范是普遍的存在的;二是股權(quán)高度集中。在資本市場完善的情況下，股東可以“用腳投票”來對公司的經(jīng)營不善及時作出反映。然而，我國目前的證券市場還只是企業(yè)的融資渠道，通過資本市場對經(jīng)營者實行外部約束的機制還沒有形成;三是內(nèi)部人控制嚴重。董事會本應在監(jiān)督經(jīng)營者方面起重要作用，但我國目前大多數(shù)上市公司的董事會存在著董事會地位模糊的現(xiàn)象，董事會在公司治理中發(fā)揮應有作用的機制缺乏必要的保障。

2、我國公司會計目標定位與路徑選擇

根據(jù)我國公司治理結(jié)構(gòu)的特點和會計立法的現(xiàn)狀，我國公司會計目標應該定位為:會計人員在依法享有會計權(quán)利的前提下，有效地履行義務，創(chuàng)造出既忠實于會計現(xiàn)象又對社會有著較高利用價值的會計信息。從長期看，“決策有用觀”是會計目標的必然選擇，但“決策有用觀”是建立在完全有效的證券市場假設(shè)基礎(chǔ)上的。而在中國當前的會計環(huán)境下，證券市場剛剛發(fā)展還很不完善，由于市場機制不完善，市場會計信息使用者對真實的會計信息需求嚴重不足，公司治理結(jié)構(gòu)存在障礙，會計信息失真是當前我國會計市場存在的主要問題，因此應更強調(diào)會計信息的可靠性，即定位于“受托責任觀”為主。隨著中國會計環(huán)境的健全，資本市場發(fā)育成熟，并在社會經(jīng)濟中具有全面影響時，再逐步提高會計信息的相關(guān)性，再定位于“決策有用觀”。

四、完善我國會計法律制度的基本構(gòu)想

自改革開放以來，我國的會計制度改革取得了輝煌的成就，會計立法也取得了豐碩成果。然而，隨著公司股份制改造和公司治理實踐的逐步深人，會計立法的滯后與不足也逐漸顯露出來。為規(guī)范公司治理，我國會計法律制度急需在以下幾個方面進行完善。

(一)會計監(jiān)管體系

會計監(jiān)管模式可分為行業(yè)自律、政府主導以及政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合三種模式。筆者認為，在我國目前的經(jīng)濟環(huán)境下，我國的會計監(jiān)管體系應該包括會計監(jiān)管立法體系和會計監(jiān)管執(zhí)法體系。會計監(jiān)管的立法體系解決的是會計監(jiān)管的法律建設(shè)問題，它是實現(xiàn)會計監(jiān)管的手段和工具;會計監(jiān)管的執(zhí)法體系需要從會計監(jiān)管活動中各要素之間的互動關(guān)系來體現(xiàn)，它主要包括會計監(jiān)管主體、會計監(jiān)管對象以及會計監(jiān)管范圍等問題。如上所述，這種“三位一體”的會計監(jiān)管體系框架是由我國公司的會計目標與公司治理模式?jīng)Q定的。

(二)會計監(jiān)管體制

由于我國現(xiàn)行會計法確立的是政府主導型監(jiān)管模式，因而會計監(jiān)管體制主要涉及到會計監(jiān)管權(quán)的設(shè)定和分配。由于我國目前實行的是多頭監(jiān)管體制，會計法律規(guī)范之間沖突嚴重，極不利于公司會計目標的實現(xiàn)，有必要進行改革和完善。筆者認為，監(jiān)管體制的改革和完善必須解決以下幾個問題:明確會計主體的法律責任，建立訴訟機制，實行民事賠償責任追究制度;統(tǒng)一會計立法，加強會計法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性;明確監(jiān)管主體之間的權(quán)責，建立責任追究機制等。

(三)法律責任制度

目前的法律對于會計、會計監(jiān)管中的法律責任雖然已經(jīng)有了許多規(guī)定，但是無論從立法上還是從實踐上看，主要還存在以下問題:一是會計人員的民事責任缺位是立法上的一大缺陷;二是司法會計制度不適應改革的需要;三是有關(guān)監(jiān)管者的法律責任規(guī)定不夠明確。這些問題，應成為進一步完善我國會計立法的重要內(nèi)容。

(四)會計國際化

按照國際會計規(guī)范的構(gòu)成構(gòu)建我國會計準則的結(jié)構(gòu)框架。內(nèi)容包括以下兩個方面的內(nèi)容:一是加快具體會計準則的制定、頒布和實施，盡早實現(xiàn)從行業(yè)會計制度向具體會計準則的轉(zhuǎn)變;二是參照國際會計準則體系的構(gòu)成，補充和完善我國會計準則的相關(guān)內(nèi)容，如物價變動會計準則、施工合同會計準則、租賃會計準則、外幣匯率變動影響會計準則、金融工具會計準則等等。值得注意的是，由于我國是社會主義國家，其基本經(jīng)濟制度決定了會計制度的制定應能體現(xiàn)會計主體利益與國家利益協(xié)調(diào)的要求。我國的市場經(jīng)濟是宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟，會計制度的制定不僅要滿足會計主體核算與報告財務狀況及經(jīng)營業(yè)績的需要，而且要滿足國家宏觀調(diào)控的需要。

篇4

關(guān)鍵詞：歷史 沖擊 建議

一、 一人公司的由來

一人公司的歷史可以追溯到1925年的列支敦士登《人和公司法》，但在推動各國采用一人公司中發(fā)揮先行作用的應是1980年德國《有限責任公司法》。

（一）、一人公司的含義

一人公司（one-man company or one member company）也叫獨資公司、獨股公司，系指僅有一個股東持有公司全部出資的有限公司或僅有一個股東持有全部股份的股份有限公司。一人公司有廣義和狹義之分，廣義的一人公司包括形式意義上的一人公司和實質(zhì)上的一人公司，實質(zhì)上的一人公司是指公司在設(shè)立時，公司股東人數(shù)符合法定最低人數(shù)的要求，但出資人或真正擁有股份者只有一人（法人或自然人），而其他股東或出資人都是為了逃避公司法規(guī)定而出現(xiàn)的，實質(zhì)意義上的一人公司僅存在于不允許設(shè)立一人公司的國家或地區(qū)。形式意義上的一人公司是指股東人數(shù)只有一人，全部股份或出資均有其控制的公司，這種形式意義上的一人公司又可分為成立時的一人公司和成立后的一人公司，前者主要存在于允許設(shè)立一人公司的國家和地區(qū)，指公司在成立時就僅有一名股東；而后者，則是在公司成立時符合法定人數(shù)，但由于股份的轉(zhuǎn)讓、贈予、繼承等等諸多原因，而導致僅有一名股東控制公司的全部出資或股份的情況，這種公司一般僅存在于不允許設(shè)立一人公司但允許存續(xù)中的公司成為一人公司的情況。

（二）、一人公司的特點

1、 一人公司與其它公司類型的比較

（1）、股東人數(shù)的唯一性，這是一人公司最顯著的特點，至于這唯一的股東的身份應有所限制，各國規(guī)定不盡相同。比如：我國公司法就只規(guī)定只有國家才允許舉辦一人公司，既國有獨資公司（嚴格來講這也不能稱為一人公司，在本文后面將會有所論述）；此外，一些國家或地區(qū)的公司法不允許同一自然人成為多個一人公司的股東，以避免自然人將自己的財產(chǎn)分為若干份，以少量責任資本承擔較大的經(jīng)營風險，濫用一人公司有限責任的優(yōu)勢，損害債權(quán)人利益；同時也禁止一人公司再次成為另一有限公司的唯一股東，以防止出現(xiàn)一人公司的連鎖結(jié)構(gòu)，比如法國《商事公司法》第36條第2款規(guī)定：“同一自然人僅得為一家有限責任公司的唯一持股人，有限責任公司不得以另一僅一人組成的有限責任公司為唯一持股人?！?/p>

（2）、一人公司必須為有限公司，或者說一人公司的股東可以享有有限責任的優(yōu)惠，因為一人公司產(chǎn)生的最大誘因莫過于個人投資者對有限責任利益的追求，如若一人投資者借助于公司形式從事經(jīng)營而又不能享有有限公司的特權(quán)，則無必要采用公司形式，而以獨資企業(yè)形式經(jīng)營還可以避免對公司和股東雙重征稅的不利，就這一意義而言，無限公司與兩合公司也都不應以一人公司的形式存在，前者不僅因為股東要負無限責任，與一人股東追求有限責任的愿望相悖，而且還因股東之間的連帶責任，如只有一人股東，其無限責任的范圍也是確定的，對公司債權(quán)人而言，無疑意味著風險過大，后者從形式就不能出現(xiàn)一人公司的狀況，否則與兩合公司至少一個無限股東和一個有限股東的結(jié)構(gòu)相悖。所以，這兩種公司形式不僅在組織制度上不允許，而且現(xiàn)實意義上無存在一人公司形式的必要。

（3）、公司的所有與經(jīng)營多數(shù)不分離。一人公司特別是自然人一人公司之所有與經(jīng)營多數(shù)是不分離的。所以在一人公司中，一人股東通常都身兼數(shù)職，作為公司的董事經(jīng)理，他以公司的名義從事活動，謀求公司的利益，由此而生的權(quán)利、義務歸公司享有或承擔；作為公司的唯一股東，他擁有公司股東大會的所有權(quán)力，可以做出符合他自身利益最大化的各種決定。正因為如此，各國公司法中都對這種特殊的公司作特別規(guī)定，以防止公司獨立人格和有限責任被一人股東濫用。

2、 一人公司與獨資企業(yè)的比較

一人公司僅有一個股東或出資人，表面上與獨資企業(yè)相同，實則二者有很大的區(qū)別：

其一主體地位的不同。由于一個公司的特殊性，一個公司必須為法人，即依法能夠取得法人資格，而獨資企業(yè)則不具有法律人格。

其二投資主體所承擔的責任不同。由于一個公司為法人，所以股東僅以其出資為限承擔債務，而獨資企業(yè)的投資人則對企業(yè)承擔無限責任。

其三一個公司雖無股東大會，但是仍有包括董事會、監(jiān)事會（或監(jiān)事）、經(jīng)理的的而又合理的公司組織機構(gòu)。從以上區(qū)別中可以看出，一人公司遠比獨資企業(yè)更適應市場的要求。

（三）國外關(guān)于一人公司的立法

傳統(tǒng)的公司立法不承認一人公司（包括股份有限公司和責任公司），不僅公司設(shè)立必須具有法定的股東人數(shù)，而且公司設(shè)立后也不得低于法定股東人數(shù)，如公司股東低于法定最低股東人數(shù)，將導致公司解散，但至1925年列支敦士登首先以立法形式承認一人公司開始，許多國家立法對一人公司得態(tài)度有所變化。

世界各國對一人公司的立法例，大致有四種：一是允許設(shè)立一人有限公司和以一人股份公司，這種立法例對一人公司的規(guī)定最為寬泛。如列支敦士登，加拿大，荷蘭，德國，日本等，二是禁止設(shè)立一人有限公司，如法國、丹麥、比利時等。三是禁止設(shè)立一人公司。但公司設(shè)立以后，公司只剩一個股東時，并不要求公司解散，該股東也不因此而負無責任，如奧地利、瑞士等，四是不準許設(shè)立一人公司。若公司股票合歸于一人持有時，該公司必須立即解散或要求該股東承擔連帶責任。如英國、希臘、愛爾蘭、意大利、西班牙等。這些國家的立法雖然在現(xiàn)階段具體規(guī)定，并不完全一致，但越來越趨向于承擔一人公司，所以都相應地加強了對一人公司的法律規(guī)則，其中日本一人公司法律制度比較完美，主要表現(xiàn)在：（1）不僅允許存在一人有限公司，而且還允許一人股份有限公司；（2）不僅承擔變更設(shè)立一人公司，而且還允許初始設(shè)立的一人公司。但日本《商法》、《有限公司法》并沒有直接明文規(guī)定一人可以設(shè)立公司，而是通過對公司發(fā)起人下限的廢除和對公司解散條件的修正，間接承認了一人公司的設(shè)立，這一點與瑞士很相似。根據(jù)瑞士現(xiàn)債務法第643條第2項規(guī)定“其后在（公司）社員人數(shù)減少至不滿最少人數(shù)時，并不立即引起公司的解散”。這點有別與列支敦士登，后者是直接明文規(guī)定承認一人股份有限公司和一人有限公司的初始設(shè)立及變更設(shè)立。

總之，各國對于一人公司的立法現(xiàn)狀，均可以為我國完善公司法律制度所借鑒。

二、 一人公司現(xiàn)象對傳統(tǒng)公司法理論的沖擊

一人公司現(xiàn)象對傳統(tǒng)公司和公司制度形成了許多方面的挑戰(zhàn)，如德國的一些學者就曾分析說：“由于公司章程是根據(jù)契約的二任何契約都需要至少兩方當事人，因此《有限責任公司法》關(guān)于一人公司的新規(guī)定明顯背離了即定的法學理論”。這句話雖不完全正確，卻揭示了一人公司與法人制度的基本原則之間存在的明顯矛盾。那么一人公司制度到底給公司法理念帶來了什么呢？那么我們是堅持不修改傳統(tǒng)公司理念，僅僅用原有的公司法理念解釋一人公司現(xiàn)象還是充分注意一人公司出現(xiàn)后的一系列重大變化，補充和發(fā)展公司理論？

（一）、“自由”在一人公司中得到了最充分的體現(xiàn)。

私法表彰自由，自由原則是私法的根本原則，公司法作為私法系統(tǒng)中一個最重要的組成部分，更離不開這一原則。一位經(jīng)濟學家說過，公司法有三個基石：有限責任、開辦公司是你的基本權(quán)利、自由及自由所產(chǎn)生的一個變形的后果——責任?？梢娮杂杉幢闶窃趥鹘y(tǒng)的公司法中也占有很重要的位置。但傳統(tǒng)《公司法》在堅持自由的同時對公司的設(shè)立卻還有很多的限制，否則公司法也就沒有存在的意義了；另一方面，出資、股份的轉(zhuǎn)讓又要受到法定限制，按照大陸法系統(tǒng)主要國家的公司，雖投資者可以自由地認購或出資設(shè)立公司，但無論股份有限公司還是有限責任公司都需要滿足法定最低人數(shù)，即一個人（自然人、法人）要想設(shè)立公司必須有他人的“陪同”，這在一定程度是對投資者的限制。而一人公司的出現(xiàn)，自然人或法人可以在廣大的范圍內(nèi)自由設(shè)立公司。不僅如此，公司法還會對股份或出資的轉(zhuǎn)讓持更加寬容的態(tài)度。這一切都表明一人公司的出現(xiàn)使得公司法在自由的道路上又前進了一步。

（二）、一人公司對公司社團性本質(zhì)的沖擊

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關(guān)鍵詞 一人公司 公司法 法律制度

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A

0引言

隨著我國改革開放的不斷深入及社會主義市場經(jīng)濟的日益完善，2006年的《公司法》確定了一人公司在我國的法律地位，使一人公司的設(shè)立得到了法律保障，有效增加了個人投資者的創(chuàng)業(yè)熱情。然而一人公司的大量出現(xiàn)，使社會經(jīng)濟關(guān)系日益復雜化，也暴露出了很多問題。2013年我國《公司法》又重新修正，其中對一人公司制度也做出了部分修正。但是仔細研讀不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定較為原則和簡要，在實際中難以發(fā)揮較大作用。因此，發(fā)展和完善我國一人公司法律制度將是一個長期而艱巨的任務。本文通過借鑒西方發(fā)達國家的做法，同時結(jié)合我國國情，提出了完善一人公司法律制度的改進建議。

1中外一人公司立法比較分析

1.1我國一人公司立法規(guī)定

2013年對《公司法》的第三次修正，取消了“一人有限責任公司的特別規(guī)定”中關(guān)于一人公司注冊資本的規(guī)定。我國的法律承認的一人公司僅指一人有限責任公司。由此可見，我國公司法對一人公司仍然持謹慎態(tài)度，其對一人公司的性質(zhì)進行了限定性的規(guī)定。鑒于一人公司的特殊性，法律同時也對一人公司的設(shè)立作出了禁止性規(guī)定，新《公司法》第五十八條規(guī)定：“一個自然人只能投資設(shè)立一個一人有限責任公司。該一人有限責任公司不能投資設(shè)立新的一人有限責任公司。

1.2中外一人公司制度比較分析

相比較于外國發(fā)達國家的一人公司法律制度，我國現(xiàn)行的《公司法》關(guān)于一人公司制度的7項特別規(guī)定過于薄弱，只是提出了原則性的規(guī)定，條款過于籠統(tǒng)模糊，沒有提出具體有效且可操作性的細則措施來處理市場中的實際問題，缺乏精確性、系統(tǒng)性和可操作性，無法有效地規(guī)避一人公司的弊端。而外國的一人公司制度提出了很多代表性的規(guī)定，不僅規(guī)定了原則，還規(guī)定了具體操作細則，無論在立法上還是在實踐中都非常具有借鑒意義，如“直索責任”的可操作性細則、對“自我交易”進行規(guī)制等。我國應借鑒其他國家的成功立法，并結(jié)合我國自身的實際情況，提出行之有效的立法條例，完善我國的公司法法律體系。

2完善我國一人公司法律制度的相關(guān)建議

2.1完善公司法關(guān)于非法設(shè)立多個一人有限責任公司的行為的法律處理

我國新《公司法》第五十八條規(guī)定：“一個自然人只能投資設(shè)立一個一人有限責任公司。該一人有限責任公司不能投資設(shè)立新的一人有限責任公司?！贝艘?guī)定存在明顯的瑕疵，即沒有規(guī)定出現(xiàn)上述違法情形時登記機關(guān)該如何監(jiān)管，這要求登記機關(guān)在對投資主體進行資格審查時不能出現(xiàn)任何瑕疵，然而事實上這是不可能的。對比于法國來看，法國《商事公司法》規(guī)定：“違背前款規(guī)定的，任何利害關(guān)系人均可要求解散非法組成的公司?！痹摋l規(guī)定對于非法設(shè)立多個一人有限責任公司的行為做出了明確的規(guī)定，可以有效保障利害關(guān)系人的權(quán)利。我國公司法可以借鑒此規(guī)定設(shè)立違背第五十八條規(guī)定的法律處理，細化違法上述情形時登記機關(guān)該如何監(jiān)管的法律制度。

2.2強化登記、公示及必要的書面記載制度

嚴格的登記、公示和書面記載制度，在一人公司立法中，顯得格外重要，這不僅是對法律制度的完善，而且是對公司債權(quán)人利益的保護，使債權(quán)人充分了解公司的股東狀態(tài)。德國《股份公司法》規(guī)定：“全部股份單獨或在公司之外屬于一名股東時，應不遲延地將有關(guān)通知提交商業(yè)登記，同時注明該單獨股東的姓名、出生日期和住所?！蔽覈梢越梃b此規(guī)定，要求一人股東設(shè)立公司時，將一人股東的姓名、地址及相關(guān)情況予以公開登記，對一人股東的狀況進行公示，使一人公司股東情況更加透明化，便于第三人及社會公眾的監(jiān)督，同時也防止了同一自然人設(shè)立多個一人公司的情況。

2.3對一人股東與公司的自我交易進行嚴格規(guī)制

我國新《公司法》第六十三條規(guī)定：“一人有限責任公司的股東不能證明公司財產(chǎn)獨立于股東自己的財產(chǎn)的，應當對公司債務承擔連帶責任?！边@是對公司法人人格否認制度的細化，但沒有具體對自我交易進行規(guī)制，操作性不強。而法國《商事公司法》對一人公司中的自我交易作出規(guī)制，禁止公司對業(yè)務執(zhí)行人或股東在金錢的借貸、賬務往來等方面一時性的透支以及對第三人的債務提供擔保。為阻止公司財產(chǎn)與一人股東個人財產(chǎn)混同，保護債權(quán)人利益，我國公司法可以借鑒此規(guī)定，對一人公司中一人股東與公司的自我交易制定可操作化的規(guī)制辦法。

2.4增設(shè)職工可參與一人公司經(jīng)營管理的制度

在一人公司中，股東通常兼任董事或經(jīng)理，完全掌握公司的控制權(quán)，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。而在德國的公司法中，“職工參與制”是一個典型的特征，我們可以將此借鑒到我國一人公司法律制度當中，只要在一人公司中職工達到了一定數(shù)量，職工有權(quán)選派代表直接參與公司的經(jīng)營決策，在工資、工時、雇工、辭退等方面與資方共同研究決定，對公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動行使監(jiān)督權(quán)。

參考文獻

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關(guān)鍵詞:產(chǎn)品責任保險法律  缺陷  完善

隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展．產(chǎn)品責任保險有著突飛猛進的進步。我國尚無產(chǎn)品責任保險法，有關(guān)規(guī)范產(chǎn)品責任保險的法律主要分散在產(chǎn)品責任法和保險法中，其立法分散，實踐中難以操作。這樣一來．既不能對合法產(chǎn)品經(jīng)營者進行應有的保護．也不能對假冒偽劣產(chǎn)品的不法炮制者實施有力度的制裁．更不能對消費者給予充分的保護。因此．對我國產(chǎn)品責任保險法律制度的缺陷進行完善實踐意義重大。

一、我國產(chǎn)品責任保險法的缺陷

1產(chǎn)品責任法關(guān)于產(chǎn)品責任的缺陷

我國尚無統(tǒng)一的產(chǎn)品責任法．其主要分散于《民法通則》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律中。這些法律對產(chǎn)品責任的規(guī)定存在以下不足(1)產(chǎn)品范圍界定不明確?，F(xiàn)有法律對產(chǎn)品的界定顯得有些混亂，民法通則》未對產(chǎn)品作出任何界定，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定產(chǎn)品是“經(jīng)過加工、制作．用于銷售的產(chǎn)品”。這一概念并未明確產(chǎn)品范圍易讓人產(chǎn)生分歧。(2)產(chǎn)品缺陷標準不清。衡量產(chǎn)品缺陷有兩個標準：不合理危險標準和國家、行業(yè)標準，實踐中后者優(yōu)于前者。但是符合國家、行業(yè)標準的產(chǎn)品并不排除其具有危險性，這種缺陷認定標準在一定程度上并不能規(guī)制到產(chǎn)品所具有的潛在危險性。(3)對經(jīng)營者處罰較輕。根據(jù)損害賠償理念．產(chǎn)品責任以補償被害人的實際損失為限。而且，我國沒有設(shè)立懲罰性賠償，精神損害賠償也不成熟從而對經(jīng)營者處罰較輕。因此，有必要從調(diào)節(jié)利益入手，加大對經(jīng)營者處罰力度，減少進而制止制假售假的違法行為。

2．保險法關(guān)于產(chǎn)品責任保險的缺陷

保險法中對產(chǎn)品責任保險沒有直接規(guī)定，僅籠統(tǒng)地規(guī)定責任保險的內(nèi)容。因此，法律對產(chǎn)品責任保險的規(guī)定存在諸多不足：(1)未明確保險人的抗辯義務：保險法中未明確規(guī)定保險人的抗辯義務．保險人若對被保險人的賠償責任進行抗辯將從本身的利益加以考慮，極少顧及被保險人的利益。因此，對被保險人不利，尤其是保險人和被保險人的“責任‘利益發(fā)生沖突時，被保險人處于更加不利的地位。(2)未確立第三人的直接請求權(quán)保險實務上，通常不允許第三人直接向保險人要求給付保險賠償金的。為確保第三人利益在一定條件下確立第三人對保險人享有保險賠償金直接給付請求權(quán)是產(chǎn)品責任保險法的發(fā)展方向。(3)責任保險條款不規(guī)范。產(chǎn)品責任保險作為地方性險種在保險責任、索賠事項等方面存在漏洞。

二、完善我國產(chǎn)品責任保險法律制度的建議

完善產(chǎn)品責任保險法律制度是經(jīng)營者轉(zhuǎn)移其不確定產(chǎn)品風險保障消費者權(quán)益不受損害的需要，也是安定社會秩序、建設(shè)和諧社會的需要。筆者認為：完善產(chǎn)品責任保險法律制度可從以下人手：

1完善產(chǎn)品責任法中有關(guān)產(chǎn)品責任的規(guī)定

(1)擴大產(chǎn)品的范圍。隨著國際貿(mào)易的進一步自由化，為保護廣大消費者權(quán)益應對產(chǎn)品“作擴大化解釋是必要的根據(jù)需要可考慮以下產(chǎn)品，如初級農(nóng)產(chǎn)品、電及其他無形工業(yè)品、人體組織及血液血液制品等。(2)完善產(chǎn)品缺陷的認定標準。在產(chǎn)品缺陷認定標準的選擇上．確立”不合理危險為基本標準?！缓侠砦ｋU“如何衡量，實踐中采用生產(chǎn)者制造產(chǎn)品的預期用途標準．即一個合理謹慎的生產(chǎn)者知道或應當知道其產(chǎn)品的危險時．不會將其投入市場。同時．國家行業(yè)標準只能作為方便消費者索賠時的一個輔助標準．絕不能凌駕于不合理危險標準之上。(3)明確嚴格責任原則?，F(xiàn)有法律對生產(chǎn)者適用嚴格責任、銷售者適用嚴格責任與過錯責任相結(jié)合原則。這顯然不利于充分保護消費者的合法權(quán)益。筆者認為．對銷售者也適用嚴格責任，將更加有利于消費者權(quán)益的保護。(4)確立精神損害賠償和懲罰性損害賠償制度。最高法院司法解釋確定了精神損害賠償制度，在產(chǎn)品責任保險中．精神損害應當列入賠償范圍。但基于美國責任保險危機所體現(xiàn)出高額精神損害賠償所造成的困境，我們有必要確定限額。此外，設(shè)立懲罰性賠償制度，在彌補受害方的損失之外對加害方判處額外的賠償金。其主要是目的是加大對加害人的懲罰打擊假冒偽劣行為、保護消費者權(quán)益。

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關(guān)鍵詞：稅務行政復議 申請權(quán) 權(quán)利告知 前置條件

稅務行政復議權(quán)是國家法律賦予納稅人的救濟權(quán)，因納稅人申請而啟動。復議機關(guān)通過對爭議的具體稅務行政行為的合法性和合理性進行審查，進而體現(xiàn)稅務行政復議所具有的行政監(jiān)督職能。稅務行政復議權(quán)對違法或不當具體稅務行政行為進行糾正，保護納稅人的合法權(quán)益。稅務行政復議是世界各國普遍采取的解決稅務行政爭議的行政救濟法律制度，是保護納稅人合法權(quán)益、保障和監(jiān)督稅務機關(guān)依法行使職權(quán)的重要法律制度。

一、稅務行政復議申請權(quán)的法律保障

稅務政復議申請權(quán)，是指納稅人依法向復議機關(guān)申請對具體行政行為的合法性、適當性進行審查的權(quán)利，是一種基于稅務具體行為形成的請求權(quán)。現(xiàn)行法律法規(guī)主要通過確定以下制度保障納稅人稅務行政復議申請權(quán)的行使。

（一）稅務機關(guān)的申請行政復議權(quán)利告知義務

關(guān)于行政復議權(quán)利的告知，由于我國還沒有統(tǒng)一的行政程序法，關(guān)于告知的規(guī)定散見于《行政處罰法》等單行法律、法規(guī)，《行政復議法》也沒有對此進行規(guī)定。國務院制定的《行政復議法實施條例》進行了立法創(chuàng)新，確立了行政復議權(quán)利告知制度。該條例第17條規(guī)定：行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務可能產(chǎn)生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權(quán)利、行政復議機關(guān)和行政復議申請期限。

一般而言，稅務具體行政行為對納稅人所產(chǎn)生的影響往往都是不利的，《稅務行政復議規(guī)則》規(guī)定的12類稅務行政復議機關(guān)應當依法受理納稅人提出的行政復議申請的具體行政行為，均可能對納稅人的權(quán)利、義務可能產(chǎn)生不利影響。因此，稅務機關(guān)在作出具體行政行為時，應當告知納稅人其申請行政復議的權(quán)利、行政復議機關(guān)和行政復議申請期限。通過什么方式告知，最好是在行政決定文書上告知，如果沒有在行政決定文書上告知，應當以書面的補充告知方式進行告知。

《行政復議法》將申請行政復議期限的計算，與申請人“知道”具體行政行為緊密聯(lián)系在一起。依據(jù)法律，行政決定文書只有依法送達當事人，才對當事人發(fā)生法律效力，通常情況下，“送達”即可“知道”，但知道的內(nèi)容僅限于文書所載明的內(nèi)容。如果稅務文書內(nèi)未載明行政復議權(quán)利的告知事項，致使納稅人自“送達”之日起計算申請復議期限而逾期的，參照行政訴訟法相關(guān)司法解釋規(guī)定，申請復議期限應當自納稅人知道行政復議申請權(quán)或者行政復議申請期限時開始計算，以保障納稅人申請行政復議權(quán)利的實現(xiàn)，但是從知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。

（二）“不服”即可申請

納稅人只要認為稅務機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益或者認為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，即只要對具體行政行為不服，就可申請復議。關(guān)于具體行政行為是否真正侵犯其合法權(quán)益及所依據(jù)的規(guī)定是否合法，只有復議機關(guān)審查后才能確定，而審查的前提必須是對“認為”之申請予以立案受理。納稅人提出復議申請的條件僅限于其“認為”稅務機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益而“不服”，不要求具體行政行為確屬違法才能申請復議。

（三）禁止行政復議不利變更

禁止行政復議不利變更是指復議機關(guān)在審查具體行政行為的合法性和適當性過程中，禁止自己作出或者要求其他行政機關(guān)作出對行政復議申請人較原具體行政行為更為不利的行政復議決定。行政復議決定既不能加重對復議申請人的處罰或科以更多的義務，也不能減損復議申請人的既得利益或權(quán)利。

納稅人之所以申請行政復議，大多是出于維護自己合法權(quán)利。至于申請復議的理由，要么認為行政行為不合法，要么認為其明顯不合理?！缎姓妥h法》要求復議機關(guān)不僅要審查具體行政行為的合法性，而且還要審查其合理性。從理論上講，關(guān)于合理性的審查的結(jié)論可能是有利于申請人的納稅人，也可能是有利于被申請人的稅務機關(guān)即不利于納稅人，如果法律不明確禁止不利于申請人的變更，那申請人申請復議的初衷將不能得以實現(xiàn)?！缎姓妥h法》對是否允許不利變更沒有明確，但《行政復議法實施條例》第51條明確規(guī)定：行政復議機關(guān)在申請人的復議請求范圍內(nèi)，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。該條規(guī)定表明，我國法律已確立了行政復議不利變更禁止原則，其目的在于保護當事人申請復議的權(quán)利。在行政復議中貫徹禁止不利變更原則，可以有效的消除復議申請人的不利變更顧慮，使申請人的行政復議申請權(quán)能夠得到有效保障，也有利于確保行政復議制度的功能充分發(fā)揮。

（四）行政復議機關(guān)受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用

不收取行政復議受理費，有利于申請人依法行使行政復議申請權(quán)，對于申請人依法行使申請權(quán)具有積極的保障作用。

二、廢止稅務行政復議前置條件，切實保障稅務行政復議申請權(quán)的實現(xiàn)

（一）稅務行政復議前置條件

為保障行政復議申請權(quán)的規(guī)范行使，《行政復議法》明確規(guī)定了行政復議的申請條件、申請方式、復議機構(gòu)對申請的審查處理方式，這既有利于申請人行使申請復議權(quán)利，也有利于行政爭議的有效解決。但現(xiàn)行法律對納稅爭議申請權(quán)的行使設(shè)置的前置條件，有礙于行政復議申請權(quán)的行使并進而影響納稅人的行政訴訟權(quán)的實現(xiàn)?，F(xiàn)行《稅收征收管理法》第88條規(guī)定，納稅人同稅務機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關(guān)的納稅決定，繳納或者解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對復議決定不服的，可以依法向人民法院。當事人對稅務機關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。法律對納稅爭議的行政復議申請設(shè)置了前置條件即：先行依照稅務機關(guān)作出的納稅決定所確定的稅款數(shù)額和繳稅期限，繳納稅款及滯納金或者提供稅務機關(guān)認可的擔保，然后可以向上一級稅務機關(guān)申請行政復議，否則將不能提起行政復議。

（二）稅務行政復議前置條件的弊端

1、前置條件的設(shè)置有違“有權(quán)利、必有法律救濟”的公理

納稅人如果無錢或不能支付全部有爭議的稅款及滯納金，或無力提供稅務機關(guān)認可的擔保，那么他不僅喪失了申請行政復議的資格，同時也徹底喪失了訴訟救濟的權(quán)利。也就是說，當稅務機關(guān)違法征稅的稅款額度巨大到納稅人無力承擔的情況下，納稅人的救濟權(quán)利將不可能行使，納稅人所受侵害越嚴重，權(quán)利越不容易獲得救濟。當納稅人在繳納稅款之后，啟動了行政復議程序，但這種行政復議卻是對已經(jīng)“強制執(zhí)行”完畢后的征稅行為進行的所謂“復議”，與法院未經(jīng)審理而執(zhí)行，然后允許當事人申請再審或進行申訴又有何區(qū)別？這種“先清債后說理”的做法，明顯不符合行政文明、民主和法治的要求。國家尊重和保障基本人權(quán)，對稅務機關(guān)侵害財產(chǎn)的行為申請救濟，既是保護公民合法財產(chǎn)權(quán)的手段，又是公民基本人權(quán)的重要內(nèi)容。前置條件的設(shè)定，有違憲法關(guān)于保障基本人權(quán)的規(guī)定。

2、前置條件的設(shè)置導致行政復議和行政訴訟之間的矛盾

現(xiàn)行法律將征稅行為與行政處罰行為的復議申請權(quán)的行使作了不同的制度安排，對于征稅行為引起的納稅爭議設(shè)置了復議前置條件，對行政處罰則沒有設(shè)置前置條件。當事人對稅務機關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。依據(jù)法律規(guī)定，稅務機關(guān)在對納稅人作出繳納稅款、滯納金決定的同時，同時會對納稅人作出繳納稅款一定倍數(shù)的罰款的行政處罰。納稅人如果在沒有繳納或解繳稅款及滯納金或者沒有提供稅務機關(guān)認可確認的擔保的情況下，直接對行政處罰的罰款申請行政復議，復議機關(guān)將如何進行審查？如果復議機關(guān)不審查納稅爭議問題，則罰款的確定基數(shù)稅款額的審查將無法進行，行政處罰的復議也將無法進行實質(zhì)性處理。如果復議機關(guān)對罰款的確定基數(shù)稅款額進行審查，是否意味著對納稅爭議進行了審查，是否意味著納稅爭議的復議前置條件的設(shè)置失去其意義呢？如果復議機關(guān)不審查罰款的確定基數(shù)稅款額，那么復議機關(guān)又如何對罰款的合法性及合理性進行復議審查呢？復議機關(guān)又如何履行其法定職責呢？因此該前置條件的設(shè)置將會導致與納稅爭議相關(guān)的行政處罰（罰款）的行政復議和行政訴訟陷入困境。

三、結(jié)論

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關(guān)鍵詞：法律援助 現(xiàn)狀 人權(quán)保障

法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機構(gòu)的組織、指導和統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員，為經(jīng)濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助，以保障實現(xiàn)其合法權(quán)益，完善國家司法公正機制，健全人權(quán)及社會保障機制的一項法律制度。①

法律援助有以下特征：

1、法律援助是國家行為或者是政府行為，由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織實施。它體現(xiàn)了國家和政府對公民應盡的義務；

2、法律援助是法律化，制度化的行為，是國家社會保障制度中的重要組成部分；

3、受援對象為經(jīng)濟困難者、殘疾者、弱者，或者經(jīng)人民法院指定的特殊對象；

4、法律援助機構(gòu)對受援對象減免法律服務費，法院對受援對象減、免案件受理費及其他訴訟費用；5、法律援助的形式，既包括訴訟法律服務，也包括非訴訟法律服務。

我國第一部全國性的法律援助法規(guī)《法律援助條例》，已于2003年9月1日起開始施行，這標志著我國保障貧、弱、殘等弱勢群體平等實現(xiàn)其合法權(quán)益的司法救濟機制度的確立。成都市法律援助工作在為貧困群眾提供法律援助的同時，突出了為見義勇為行為提供法律援助的工作重點，率先制定了《成都市見義勇為法律援助暫行辦法》，特別是三月份經(jīng)終審的張德軍見義勇為法律援助案件，引起了中央電視臺、東方衛(wèi)視、《 南方周末》和社會的高度關(guān)注，通過我們卓有成效的法律援助工作，進一步弘揚了社會正氣，倡導了社會公平與正義。

一、 成都市法律援助的基本概況

成都市法律援助中心成立于1996年。其下設(shè)有20個區(qū)縣法律援助機構(gòu)，設(shè)立100個法律援助機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)站點。成立法律援助中心是國家從司法制度上保障人權(quán)的具體體現(xiàn)，對經(jīng)濟特別困難的群眾實施司法救濟，以體等這一司法原則的最終實現(xiàn)。

成都市法律援助中心為全額撥款事業(yè)單位，編制10人，隸屬于成都市司法局，現(xiàn)有工作人員8名，其中多人工電話咨詢等法律服務；指導律師事務所的法律援助工作。成都市法律援助中心還在市婦聯(lián)、市殘聯(lián)、市總工會、成都大學成立了成都市法律援助中心市婦人具有律師資格，下設(shè)綜合科、業(yè)務科。其主要職責是：免費受理公民的法律咨詢，并經(jīng)常向社會公眾宣傳法律知識；為各種法律援助對象辦理法律援助案件；開設(shè)法律咨詢熱線，免費為公眾提供聯(lián)、市殘聯(lián)、市總工會、成都大學工作站。成都市法律援助中心經(jīng)費由成都市政府預算撥款，并設(shè)立法律援助基金，接受社會捐贈。成都市法律援助中心成立以來已接受了15萬余人次的法律咨詢，了3000余件民事法律援助案件；辦理了4200余件刑事法律援助案件。

二、 成都市法律援助取得的成效

㈠成都市法律援助工作在市委、市政府的高度重視和支持，在成都市司法局的直接領(lǐng)導下，認真貫徹落實黨的十六屆四中、五中全會的精神和市委十屆四次全委會健身，圍繞中心，服務大局，全面落實和樹立科學發(fā)展觀，圍繞服務“產(chǎn)業(yè)年”和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，堅持在實踐中創(chuàng)新工作和解決問題，切實加強法律援助組織機構(gòu)建設(shè)，積極為農(nóng)民工、貧困殘疾人、下崗職工、婦女兒童等社會貧苦群體提供及時、便捷、高效的法律援助。成都市援助案件辦案數(shù)量每年增長近20%，辦案質(zhì)量也不斷提高，為創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧成都作出了積極貢獻。

㈡設(shè)立社會法律援助組織。都市司法局與成都市工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)組織相互加強溝通和協(xié)調(diào)下，法律援助中心市總工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、成都大學四個工作站建立，這些社會團體逐步承擔起一定的受理辦理法律援助案件的職能。

㈢“12348”法律服務專線電話的開通，它是以法律咨詢作為法律援助的重要形式之一，由成都市執(zhí)業(yè)律師每天義務輪流值班解答咨詢，方便了市民咨詢法律問題，及時為咨詢者提供法律方面的幫助，極大的滿足了全市廣大群眾對法律的需求，受到了市民的良好評價。

㈣發(fā)展全市法律援助援助律師隊伍，每個區(qū)、縣法律援助中心不少于3名法律援助律師，使之成為直接辦理法律援助案件的主要力量，還不同程度地吸收紅市了一批專業(yè)突出、素質(zhì)較高的人員，增強了法律援助力量，辦理法律援助案件的效率明顯上升。

㈤提供法律援助的農(nóng)民工援助率達到100%，積極開辟為農(nóng)民工提供法律援助的綠色通道，成立農(nóng)民工法律援助應急服務隊和區(qū)（市）縣法律援助中心工會工作站，對農(nóng)民工法律援助案件實行24小時內(nèi)受理制等，并對農(nóng)民工經(jīng)濟困難狀況一律免于審查，以實現(xiàn)為農(nóng)民工提供法律援助的綠色通道和“一站式”法律援助便捷措施。

㈥分解法律援助案件總量

成都市近年各類法律援助人員承辦法律援助案件數(shù)，如下表所示

成都市各類法律援助人員承辦法律援助案件數(shù)（件）

法律援助機構(gòu)工作承辦 社會律師承辦 基層法律服務工作者承辦 社會組織人員承辦

2004年

785

706

38

2005年

394

1617

361

17

2006年上半年

259

814

252

35

（七）擴大宣傳，發(fā)動全社會力量傾注對法律援助的奉獻與愛心，通過開展法律援助愛心活動、成立農(nóng)民工應急服務隊、組織送法下鄉(xiāng)律師宣講團、農(nóng)民工維權(quán)法律援助大型咨詢活動等，廣泛宣傳，擴大影響。

三、 成都市法律援助存在的問題

㈠宣傳力度不足

隨著成都市勞動人事制度的改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，且有大批“外來工”他們的文化素質(zhì)較低、法律意識淡薄，使他們的合法權(quán)益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，也不知道如何求助于法律援助部門或者法律服務者，于是采取其他非法手段，從而引發(fā)更多的社會問題，嚴重影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。而且，需要援助的弱勢群體大多集中在基層，所以法律援助工作的重點應放在基層。然而一些縣、區(qū)法律援助機構(gòu)對法律援助的宣傳力度不夠，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應接不暇，這樣就形成了惡性循環(huán)。因為越不宣傳，老百姓就越不了解法律援助，開展法律援助工作也就越困難。

㈡相關(guān)部門協(xié)作配合機制還未真正建立起來。

目前，在法律援助工作中相關(guān)部門之間還沒有形成有效的協(xié)調(diào)配合機制，直接影響了法律援助制度作用的發(fā)揮。在法律援助案件所涉費用中，由于訴訟費用以及相關(guān)部門收取的調(diào)查取證、堅定等所收取的費用相對困難群眾的收入來說較高，而法律援助機構(gòu)又無力承擔這些費用，雖免除了法律服務費用，受援人最終因交不起相關(guān)費用，或者無法進入司法和仲裁程序，或者得不到相關(guān)的證據(jù)材料，法律援助的效果大受影響。

㈢有限的法律援助資源及其需求的矛盾突出

據(jù)了解，成都市每年需要法律援助的案件在4000件以上，而按成都市現(xiàn)有的1300多名律師每人每年免費辦理2件計算，每年最多也只能辦2600件，而這當中缺口很大。面對如此龐大的需求量，卻不能予以滿足。這就需要政府和社會加大對法律援助工作人力、物力上的投入。

四、完善成都市法律援助制度的對策

成都市法律援助制度在實踐中發(fā)揮了積極的作用，取得了很大成效，但是作為一種新的制度，其不可避免的存在這樣或那樣的不足，故有必要在實踐中逐步加以規(guī)范和完善。針對是法律援助的現(xiàn)狀，聯(lián)系中國法律援助制度發(fā)展的實際，筆者擬對完善成都市法律援助制度的對策作進一步探討和研究。

㈠加大宣傳力度，提高對法律援助的認識

法律援助既是一項專業(yè)性很強的工作，更是一項群眾工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是要充分利用報紙、雜志、電臺、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體和通過法律下鄉(xiāng)（如可以嘗試制發(fā)法律援助服務卡，便于群眾掌握法律援助知識）、法律咨詢（尤其要加強“12348”專線律師值班，拓展法律援助咨詢電話服務的領(lǐng)域）等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，使法律援助家喻戶曉，讓需要法律援助的人知道怎么尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，以使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得到解決，進而使他們的積極性得到充分調(diào)動，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展；并要讓關(guān)心社會進步，有能力支持法律援助的社會力量來關(guān)心和支持法律援助事業(yè)；更要使成都市各級領(lǐng)導干部深刻意識到法律援助工作不是可搞不可搞的事情，而是依法治國、依法治市不可或缺的重要組成部分，是學習和實踐“三個代表”重要思想、堅持執(zhí)政為民的必然要求，從而真正把法律援助工作納入黨委、人大、政府的重要議事日程，使為困難群眾謀利益具體落到實處。

㈡提高弱勢群體的法制觀念

法律援助的重要對象是在農(nóng)村生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)弱者原本不是弱者，但由于他們經(jīng)濟上的貧困、知識和信息的匱乏、權(quán)利和義務意識的淡薄、缺少社會人際關(guān)系、心理中的劣勢、生理發(fā)育上的某種殘疾以及區(qū)域間法律服務資源存在不平衡等主客觀因素，才使他們成為弱勢群體。特別是由于缺乏基本的法律常識，他們不知什么可為什么可不為，不知國家鼓勵什么限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷，于是出現(xiàn)了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，更談不上如何用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。因此只有提高弱勢群體自身的法制觀念，才能使弱者成為強者，這是治本之策。

㈢積極開辟法律援助的人力資源，使眾多的社會團體，法學院校參與進來，為法律援助事業(yè)的發(fā)展貢獻力量。

完善的法援體系，包括一個高效的人力資源體系，法援案件的不斷增多和復雜對從業(yè)者提出考驗同時也增加了援助成本，自身制度設(shè)定的壁壘也限制部分熱忱于法律援助的團體和個人?！稐l例》頒布以明顯的規(guī)定吸引有能力從事法律援助團體和個人從事法援工作，面對于制度設(shè)計不完善的中國法制教育，過于注重理論，缺乏法律實務經(jīng)驗及社會經(jīng)驗成為被評擊的重點，法學教育可否與法援工作相融合，答案是肯定的?！案Ｌ鼗稹痹谫Y助中國高校的法律診所課程中將法學學生在導師的指導下開展具體的法律援助案件，取得了良好的效果。美國在其具體實踐中獲得極大的成功，以導師為業(yè)務指導，學生共同解決，并在《美國律師協(xié)會關(guān)于法學院的批準標準》302條e款中明確規(guī)定，法學院就鼓勵學生參加提供減免收費的公益性法律服務活動，并為學生提供這樣的機會，以制度的形勢保證了學學院的實踐融入法援體系，其主要的目的（一）向?qū)W生教授有效的辯護的技法，職業(yè)道德及法律對于窮人的作用（二）在為那些無法得到公正人辯護的同時，批判性的檢驗的應用法學理論。（三）改革法學教育弊端，并重視理論和實踐的結(jié)合，學生的融入無非是教學與法援的兩贏之選，除學生外，有能力的社團組織和個人也是擴寬法援人力資源選擇的范圍，部分省市下發(fā)的法援指導性文件中均提出引入法學院學生和社團意見，卻鮮見實施的具體細則。此制度何參照美國英國等成熟的制度，推行導師制和公益性團體有限參加，即法學院的學生在老師的指導下開展援助活動，對于社會團體設(shè)定團體設(shè)定準入機制，依其水平，章程和法援的需要有限的介入援助工作。

㈣充分發(fā)揮個人法律援助的作用

1. 凡是有能力以自己的工作為他人提供法律服務者（如律師、公證員、基層法律工作者、具有較高法律理論素養(yǎng)和社會實踐能力的志愿者），都可以參與到法律援助工作中來，為法律援助事業(yè)貢獻力量。

2. 允許政法機關(guān)離退休人員到法律援助機構(gòu)發(fā)揮余熱，從事義務性質(zhì)的法律援助工作。

3. 可以邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督法律援助工作，多向他們匯報工作，請他們提出意見、建議。

4. 有效發(fā)揮基層攝取法律援助聯(lián)絡(luò)員、信息員的作用。

㈤以政府投入為主導，多渠道籌集資金，擴大“節(jié)流”的實體程序的設(shè)定和利用網(wǎng)絡(luò)快捷的工作渠道。

人民不斷增強的法律援助服務的需要同目前稀缺的法援資源產(chǎn)生矛盾政府的投入不足，大部分法援資金沒有列入政府的預算，軟、硬件建設(shè)相對于滯后。將法律援助納入財政預算，建立起政府對法律援助的是低經(jīng)費保障機制，充分的保障法援工作的正常開展，相對于增長快但經(jīng)濟基數(shù)較小政府收入有限，財政支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育的壓力較重，通過利用常規(guī)的籌款方式滿足不了法援需要，必須充分開展社會化運作，積極拓展法律援助經(jīng)費的社會捐渠道，建立公益性的基金會。90年3月北京就已經(jīng)成立了北京市法律援助基金會，內(nèi)設(shè)辦公室，財務部，集資部、外交部、開展大型法援公益活動籌集資金。

在開源的同時，采取一定保障節(jié)流的措施，降低法援的成本1、引導律師鼓勵確已構(gòu)犯罪的被告在法庭上做有罪答辯。法援的目的性決定了追求程序和實體公正的目的性，保障援助對象的合法權(quán)益，對業(yè)以犯罪的對象鼓勵做有罪答辯，減少訴訟環(huán)節(jié)和調(diào)查費用。2、普及網(wǎng)上辦公，加強援助網(wǎng)絡(luò)的營造和以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的網(wǎng)上法援救助，利用網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面和快捷方便援助人員和受援助者的交流和公開法援案件的援助流程。 通過程序上的公正高效有序的措施保障弱勢群體權(quán)利的伸張，實體上的改革同樣保證了法援工作的效益及提高資金的利用， 盤活法律資源，保證社會運行的穩(wěn)定及司法公正。

㈥提高法律援助服務水平

法律援助工作是一項系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面的群眾利益，法律援助的服務水平關(guān)系到政府在人民心目中的形象和地位。筆者認為，提高成都市法律援助服務水平應著重從以下幾個方面進行。

1. 培養(yǎng)律師良好的素質(zhì)和良好的職業(yè)道德。成都市各級司法行政機關(guān)在律師管理工作中，應把重點放在律師職業(yè)道德、職業(yè)紀律教育和責任意識、服務意識教育上，使法律隊伍真正成為維護社會正義的力量。

2. 規(guī)范社會團體、法學院校及其其他民間組織的法律援助行為。這些部門提供法律援助必須經(jīng)過司法行政部門審批，不使用政府資金，不利用法律援助從事有償服務，同時接受司法行政部門的指導和監(jiān)督，保證法律援助的水平和質(zhì)量。

3. 拓寬法律援助的受援面。筆者建議成都市各級法律援助機構(gòu)在受理法律援助案件時，適當拓寬援助范圍，如給予老年人或高齡老人強制刑事辯護的援助，將法院訴訟費的緩、減、免真正納入統(tǒng)一的法律援助中來，從而使法律規(guī)定與法律援助的宗旨真正一致起來。

4. 推行法律援助尋訪制度。成都市地廣人雜，這就需要政府支持和鼓勵法律援助人員定期或不定期到指定的服務區(qū)尋訪，主動調(diào)查，主動發(fā)掘案件，從而保證人民群眾最大限度地獲得最優(yōu)質(zhì)的法律援助服務。

5. 建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系。雖然我國目前尚未建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，作為西南地區(qū)的發(fā)達城市，應當發(fā)揮西南核心地區(qū)的先導作用，盡早建立符合成都市實際的法律援助人員綜合質(zhì)量監(jiān)控體系，其應包括四個方面的內(nèi)容：持續(xù)教育、業(yè)績考察、顧客反饋、質(zhì)量評估。

法律援助作為一項神圣而偉大的“民心工程”，作為法律界的“希望工程”，作為澤惠人民的“光彩事業(yè)”，我們完全有理由相信成都市法律援助在市黨委、市委的領(lǐng)導下，在市人大、市政協(xié)的監(jiān)督、支持下，必將日臻完善，其工作也將跨上一個新臺階。

參考文獻：

1、成都市法律援助中心2004年—2006上半年法律援助統(tǒng)計表、工作總結(jié)報告

2、成都市法律援助中心《法援簡報》第一、二、三期

3、房保國 編著 《遇事找法—法律援助》 中國法制出版社

4、法律援助條例

篇9

【關(guān)鍵詞】刑事庭前會議制度;法律;意義

0 引言

刑事司法部門實行刑事庭前會議制度具有重要的現(xiàn)實意義，可以認為刑事庭前會議制度屬于庭前準備階段的需要進行的法律程序，是對公訴進行審查之后進行的庭前會議。刑事庭前會議制度的實施可以對程序性問題進行解決，并且做出相應的裁決，能夠發(fā)揮其對庭審程序的制約作用。

1 刑事庭前會議制度的法律意義

根據(jù)新出臺的訴訟法，表明刑事庭前會議制度具有原則性和概括性，針對案件的使用范圍和內(nèi)容上都有其他情形或是其他問題的涉及，具有比較靈活的規(guī)定，可以根據(jù)實際情況進行案件的處理。新訴訟法和司法解釋都明確規(guī)定，對于案件的了解以及相關(guān)意見的處理都要由人民法院進行。因為庭前會議的審理效果存在法律未涉及到的部分，所以審判機關(guān)可以依據(jù)刑訴法的立法理念實行裁量權(quán)。刑事庭前會議制度的重要性和法律意義體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，法院掌控著庭前會議的決定權(quán)和最終決策權(quán)，要明確檢察機關(guān)和辯護人的權(quán)利，激發(fā)控辯雙方的積極主動性。我國的刑事庭前會議制度中主要強調(diào)了法官的重要地位，需要通過法官來對庭審進行嚴格有序的掌控，公訴人和辯護人對于所提供的證據(jù)資料是否存在異議進行了解，并且在庭前會議上具有一定的建議權(quán)、申請權(quán)以及各種相關(guān)的訴訟權(quán)，可以充分地發(fā)揮控辯雙方的作用，提升庭審的效率。但是如果沒有實施訴訟權(quán)利，即剝奪和阻止控辯雙方的訴訟權(quán)利，會不利于解決庭前會議的程序性問題，喪失其基本的保障權(quán)。因此必須明確庭前會議的訴訟權(quán)利，例如申請權(quán)、舉證權(quán)等[1]。

其次，庭前會議排查非法證據(jù)的行為會在庭中就進行處理，并且對于案件的程序性問題必須在庭中進行解決。在庭前會議中可以對存在異議的問題進行解決，從而更好的保障審判的公正正義，提升審判的效率，為正式的庭審做出充分的準備。刑事庭審的庭前會議可以對回避性、非法性的證據(jù)進行排查，通過調(diào)查分析將非法性的證據(jù)資料排除，確保庭審的公正正義，解決存在異議的問題，對于相關(guān)審判事件進行裁決，充分地發(fā)揮刑事庭前會議制度的作用，在正式庭審之前將回避、非法性的證據(jù)排除等事項進行有效地解決，確保提供證據(jù)的完整性和合法性。

最后，使控辯雙方明確在庭前會議進行證據(jù)出示的效果，監(jiān)察機關(guān)還要確保沒有調(diào)取的證據(jù)的安全性。檢察機關(guān)可以在正式庭審之前將部分證據(jù)進行出示，使得被告方明確證據(jù)出示的效果，同樣，被告方也可以將收集的證據(jù)資料向檢察機關(guān)進行展示。雖然在我國的刑事訴訟法中并沒有明確的規(guī)定證據(jù)出示的內(nèi)容，但是為了在正式審判之前雙方能夠明確證據(jù)的內(nèi)容，避免證據(jù)上存在沖突，明晰案情，減少案件審判的阻力，需要在庭前會議中進行證據(jù)出示，使得雙方明確證據(jù)出示的效果。庭前會議所審查的證據(jù)、審判機關(guān)調(diào)取的新證據(jù)以及新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)可以作為庭審的證據(jù)進行出示，要求控辯雙方不得對證據(jù)有所隱瞞。

2 刑事庭前會議制度實施現(xiàn)狀

2.1 在刑事庭前會議制度中的法律條例不夠明確，不具有操作性，需要進行全面的完善

首先，新的訴訟法中提到審判人員可以在正式庭審前對當事人及辯護人、訴訟人等相關(guān)事項進行了解，并且聽取各方的意見和建議，但是并沒有明確的規(guī)定庭前會議的主體。其次，對于刑事庭前會議制度的具體適用范圍也沒有明確的規(guī)定，導致使用職責和權(quán)限不明，產(chǎn)生許多爭議，不利于提升庭審的效率。從立法的角度進行分析，庭前會議程序的適用范圍僅僅是正式庭審前的準備程序，可以對有關(guān)審判程序的問題進行解決，確保正式庭審程序的順利實施，減少庭審的阻力，提高庭審的效率，從而達到庭審公正正義的目的，努力保障人權(quán)并維護人們的合法權(quán)益。刑事庭前會議制度的適用范圍應該進行明確的規(guī)定，范圍不明會讓法院將庭前會議當做是預先審理，會在進行庭前會議的同時對當事人的罪行以及量刑進行預先的判決，導致庭審的質(zhì)量下降，也不利于法院審判的公正性和中立性[2]。

2.2 經(jīng)常會對庭前會議與庭外調(diào)查兩種概念不明確

庭前會議與庭外調(diào)查具有先后之分，庭前會議是在正式進行庭審的前期進行，而庭外調(diào)查是在案件進行審理的過程中進行。兩種不同程序的關(guān)系不明確會使得在進行庭外調(diào)查時運用庭前會議的功能，從而降低了庭前會議的質(zhì)量和水平。此外，庭前會議主要是對回避、非法證據(jù)排除等事項進行裁決，而庭外調(diào)查是在正式庭審的過程中對存在異議的證據(jù)進行休庭后的審查。

2.3 庭前會議的功能可能被簡單的認為是“證據(jù)開示”

證據(jù)開示制度實際上是預審程序中的環(huán)節(jié)，控方可以將其掌握的證據(jù)或者是辯護人掌握的對被告人有利或不利的證據(jù)進行展示，同時公訴方也應該進行證據(jù)的出示，進行雙方證據(jù)的交換，如果不進行交換，法官有權(quán)強制其履行證據(jù)交換的義務。證據(jù)開示制度的推行可以減少正式庭審中對證據(jù)的審核，使得庭審可以有針對性、有重點的進行，從而提高正式庭審的效率。但是必須明確證據(jù)開示制度并不是刑事庭前會議制度，不能將其作為證據(jù)開示程序來進行實施。

3 如何應對刑事庭前會議制度實施過程中的問題

3.1 要嚴格限制和明確刑事庭前會議制度的適用范圍

不能夠用刑事庭前會議制度進行實體性事項的辦理，嚴格區(qū)分庭前會議和庭外調(diào)查兩種程序，對于勘驗、查封以及鑒定等工作應該屬于庭外調(diào)查的范疇，可以有效地避免審判人員對案件進行先判后審或是先入為主等現(xiàn)象，明確庭前會議的適用范圍，對于案件復雜且案情重大的案件可以進行庭前會議的召開。

3.2 明確庭前會議的提起主體

在刑事庭前會議制度下，審判人員具有相對自由的裁量權(quán)，不能只是依靠法院主動提起，法律上應該明確庭前會議的提起主體，賦予訴訟機關(guān)建議權(quán)和案件當事人申請權(quán)，并保持法院的決定權(quán)。

3.3 在刑事庭前會議制度中非法證據(jù)排除的應用

對于提供的不合理、不合法的證據(jù)進行核實，并進行有效地排除，可以提升正式庭審的效率，確保庭審的公正性和真實性，控辯雙方都擁有向?qū)徟腥藛T提出非法證據(jù)排除的申請權(quán)。

3.4 將主持庭前會議的法官與庭審的法官分開任命

為了防止法官在進行庭前會議的同時對案件進行預先判定，影響正式庭審的質(zhì)量，必須對兩者進行分開進行，避免庭審法官對案件進行實質(zhì)性的接觸，避免先入為主或是先判后審等狀況的發(fā)生，提升庭前會議與庭審中法官的專業(yè)水平，達到審判公正公平的目的[3]。

4 結(jié)語

在現(xiàn)代社會的發(fā)展過程中，刑事司法已經(jīng)成為人們維護自身合法權(quán)益的重要途徑，而我國的刑事司法制度不斷地完善，實現(xiàn)程序的合理化和規(guī)范化，保障人權(quán)，實現(xiàn)權(quán)利的公平和公正。本文通過對刑事庭前會議制度的特點屬性以及適用范圍進行深入地分析，發(fā)現(xiàn)實行刑事庭前會議制度的重要性和法律意義。通過庭前會議可以對一些程序性的問題進行綜合解決，并且可以對有關(guān)案件的實際問題進行梳理明確，了解案件中需要解決的問題，為開庭審理工作奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)庭審的高效化和高水平，更好地確保案件審理的公平和公正性。（下轉(zhuǎn)第287頁）

【參考文獻】

[1]閔春雷，賈志強.刑事庭前會議制度探析[J].中國刑事法雜志，2013（3）：2-7.

篇10

【關(guān)鍵詞】易制毒化學品;法律;規(guī)制

2013年，全國共破獲易制毒化學品刑事案件1054起（其中走私制毒物品案件43起，非法買賣制毒物品案件1011起）;繳獲各類易制毒化學品和非列管制毒物品5740.08噸。以上數(shù)據(jù)顯示，易制毒化學品流入非法渠道現(xiàn)象不容忽視。易制毒化學品流入非法渠道的數(shù)量，直接關(guān)系到市場上的供應。研究我國易制毒化學品法律規(guī)制現(xiàn)狀，找到法律規(guī)制中存在的問題，并提出完善建議，避免易制毒化學品流入非法渠道，對于打擊犯罪具有重要的現(xiàn)實意義。

一、易制毒化學品概述

易制毒化學品是指能夠通過化學反應，制造品和精神藥物的原料和配劑，既是日常生產(chǎn)生活合法使用需要的化學品，又是容易被利用非法制毒的物質(zhì)，具有合法性、制毒性、管制性三個特性。我國目前列入《易制毒化學品管理條例》 “目錄”加以管制的有1-苯基-2-丙酮等26種易制毒化學品和1個麻黃堿類物質(zhì)。

根據(jù)易制毒化學品的應有內(nèi)涵，除了已經(jīng)被列管的外，其他只要能夠通過化學反應制造的化學品，都應該屬于易制毒化學品之列。不能簡單以列管與否，判斷某種化學品是否為易制毒化學品。

二、易制毒化學品法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）對已列管易制毒化學品

國家為管制易制毒化學品，避免其流入非法渠道，出臺了一系列法律法規(guī)。刑事打擊方面的有《刑法》第350、356條，2000年《最高人民法院關(guān)于審理案件定罪量刑標準有關(guān)問題的解釋》、2009年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理制毒物品犯罪案件適用法律若干問題的意見》等;行政管理方面，2005年國務院出臺了《易制毒化學品管理條例》（以下簡稱《條例》）。為配套《條例》的執(zhí)行和彌補《條例》的不足，國務院有關(guān)部門還制定的一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《易制毒化學品購銷和運輸管理辦法》（公安部2006年第87號令）、《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》（商務部2006年第7號令）等。綜上所述，我國對于已列管易制毒化學品基本上形成了集法律、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為一體的規(guī)制體系。

（二）對未列管易制毒化學品

根據(jù)《條例》第2條第3款、第4款的規(guī)定，要想將未列管的易制毒化學品增加到《條例》“目錄”，必須經(jīng)過以下程序：公安部會同國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、商務部、衛(wèi)計委以及海關(guān)總署聯(lián)合提出方案，報國務院審批。省、自治區(qū)、直轄市希望在本轄區(qū)內(nèi)增加列管易制毒化學品的，首先向公安部提出申請，再由公安、食藥、安監(jiān)、商務、衛(wèi)生、海關(guān)六部委聯(lián)合向國務院提出方案，由國務院審批。以上是目前法律法規(guī)中與未列管易制毒化學品唯一有聯(lián)系的規(guī)定。因其不在法律法規(guī)的規(guī)制之下，與其相關(guān)的生產(chǎn)、經(jīng)營、購銷、運輸、進出口等活動不受《刑法》等法律、《條例》等法規(guī)的規(guī)制。

三、易制毒化學品法律規(guī)制中存在的問題

（一）對已列管易制毒化學品

1. 刑事打擊方面

一是對2009年以后加入《條例》目錄列管的鄰氯苯基環(huán)戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮三種易制毒化學品沒有規(guī)定定罪量刑的數(shù)量標準。

二是雖然除鄰氯苯基環(huán)戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮外的列管易制毒化學品犯罪定罪量刑的數(shù)量標準有具體規(guī)定，但是對于數(shù)量如何認定沒有明確。

三是對于非法制造、運輸易制毒化學品的行為，《刑法》未設(shè)置獨立的罪名，導致打擊力度不夠。按照有關(guān)司法解釋的規(guī)定，目前將非法制造易制毒化學品的行為作為制造罪、走私、非法買賣制毒物品罪的預備行為，將非法運輸易制毒化學品的行為作為走私、非法買賣制毒物品罪的預備行為。走私、非法買賣制毒物品罪的最高刑期才10年，預備犯比照既遂從輕、減輕或免予處罰，那么對非法制造、運輸易制毒化學品的行為刑法處罰就更低了，不利于打擊犯罪。

2. 行政管理方面

一是對易制毒化學品的倉儲、存放規(guī)定有待完善?！稐l例》僅對申請生產(chǎn)、經(jīng)營第一類易制毒化學品的企業(yè)倉儲、存放提出了一定程度的要求，對于生產(chǎn)、經(jīng)營第二、三類易制毒化學品的企業(yè)，運輸、使用、進出口環(huán)節(jié)涉及倉儲、存放易制毒化學品的沒有規(guī)定。易制毒化學品從生產(chǎn)、經(jīng)營到運輸、使用、進出口等各環(huán)節(jié)都涉及倉儲、存放。如果倉儲、存放環(huán)節(jié)監(jiān)管不嚴，易制毒化學品非常容易流失。

二是對易制毒化學品使用環(huán)節(jié)監(jiān)管乏力?！稐l例》要求第一類易制毒化學品的使用單位要建立使用臺帳并保存兩年備查。對于第二、三類易制毒化學品的使用單位是否需要建立臺帳并保存?zhèn)洳?，沒有規(guī)定。使用單位的臺帳是監(jiān)管部門掌握易制毒化學品去向的重要參考，賦予使用單位建立臺帳并保存?zhèn)洳榈牧x務并規(guī)定法律責任，能起到一定程度的約束作用，防止易制毒化學品流入非法渠道。

三是對于含有易制毒化學品的廢酸、廢料的處置環(huán)節(jié)監(jiān)管成真空。部分企業(yè)生產(chǎn)、使用化學品過程中產(chǎn)生的廢酸、廢渣含有易制毒化學品成分，雖然因濃度、純凈度問題不能直接適用于正常的生產(chǎn)活動，但仍然可以被利用非法制毒。目前，法律法規(guī)中沒有涉及廢棄易制毒化學品監(jiān)管的規(guī)定。

四是對易制毒化學品保管、回收的規(guī)定不明確。體現(xiàn)保管和回收繳獲、查獲的易制毒化學品的規(guī)定是《條例》第33條。但是規(guī)定較籠統(tǒng)，操作性不強。對于保管、回收的主體、程序規(guī)定不明確。

（二）對未列管易制毒化學品

列管程序耗時長，效率低。將頻繁用于制毒的未列管易制毒化學品增加到《條例》列管“目錄”，需要由國務院公安、食藥、安監(jiān)、商務、衛(wèi)生、海關(guān)六部委對擬列管的易制毒化學品達成一致意見，報國務院批準。這樣的程序耗時太長，制約對易制毒化學品的及時管制。國家食品藥品監(jiān)督管理局于2004年將氯胺酮納入第一類進行管理，隨后國務院相關(guān)部門著手氯胺酮前體羥亞胺的列管，經(jīng)過4年時間才于2008年將羥亞胺納入管制。與羥亞胺被利用制毒到列管，過程相似的還有溴代苯丙酮。2009年7月，公安機關(guān)首次發(fā)現(xiàn)利用溴代苯丙酮化學合成麻黃堿進而制造冰毒的行為。2014年5月溴代苯丙酮正式被列為一類易制毒化學品管制。在這漫長的5年時間里，因利用溴代苯丙酮化學合成麻黃堿進而制造冰毒的工藝簡便快捷，國內(nèi)制造冰毒活動日趨嚴重，出現(xiàn)了以廣東省陸豐市博社村為代表的制造冰毒嚴重地區(qū)。2013年12月29日，廣東警方出動3千多名警力，集中清繳博社村的制毒活動，12個小時內(nèi)共摧毀制毒團伙18個，搗毀制毒加工廠、點77個，抓獲犯罪嫌疑人182名，繳獲冰毒近3噸，制毒原料23噸，震驚海內(nèi)外。若溴代苯丙酮能及時被管制，化學合成冰毒的現(xiàn)象也不會如此泛濫。漫長的列管周期，嚴重影響對已被利用非法制毒的易制毒化學品的管制。

四、完善易制毒化學品法律規(guī)制的建議

（一）對已列管易制毒化學品

1. 刑事打擊方面

盡快明確鄰氯苯基環(huán)戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮的定罪量刑數(shù)量標準，給有效打擊犯罪提供法律依據(jù)。

明確走私、非法買賣制毒物品罪數(shù)量認定的具體標準。建議參照犯罪數(shù)量認定的規(guī)則，對多次走私、非法買賣易制毒化學品未被處理的，查證屬實后數(shù)量累計計算;查獲的易制毒化學品以實際數(shù)量計算;對于一次性查獲走私、非法買賣多種易制毒化學品的，參照定罪量刑數(shù)量標準之間的比例，以利于打擊犯罪為原則，折算成一種計算;對于查獲的易制毒化學品混合物，按純度折算出具體易制毒化學品數(shù)量后，再按同時查獲多種易制毒化學品的折算方法折算為一種。

在《刑法》中單列非法制造制毒物品罪、非法運輸制毒物品罪，加大對非法制造、運輸易制毒化學品的打擊力度。提高走私、非法買賣制毒物品罪的最高法定刑。

2. 行政管理方面

一是完善易制毒化學品倉儲、存放監(jiān)管的立法。建議《條例》單設(shè)“倉儲、存放”一章，從倉儲、存放場所設(shè)施標準，監(jiān)控、報警設(shè)備配置及安全管理制度到具體監(jiān)管部門的職能和監(jiān)管程序等方面，予以全面規(guī)定。強化對監(jiān)管、存放環(huán)節(jié)的管制，避免易制毒化學品流入非法渠道。

二是完善易制毒化學品使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的立法。明確要求所有使用易制毒化學品的單位建立使用臺并保存兩年備查，對于未建立臺帳或未將臺帳保存兩年的使用單位的法律責任進行明確，完善對易制毒化學品使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

三是完善對于含有易制毒化學品的廢酸、廢料處置環(huán)節(jié)監(jiān)管的規(guī)定。建議由有資質(zhì)的企業(yè)統(tǒng)一回收廢酸、廢料，根據(jù)廢酸、廢料的不同特性予以銷毀、提純后重復利用等，同時做好回收、處理情況的登記備案，便于有關(guān)機關(guān)監(jiān)督檢查，從而加強對這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

四是明確繳獲、查獲易制毒化學品保管、回收的主體和具體程序。建議明文規(guī)定由有資質(zhì)的企業(yè)在公安、海關(guān)、環(huán)保部門的監(jiān)督下保管繳獲、查獲的易制毒化學品，按程序公開拍賣后，將所得金額上繳國庫。

（二）對未列關(guān)易制毒化學品

建立臨時列管機制，將頻繁被利用于制毒的易制毒化學品及時納入管制。國務院公安、食藥、安監(jiān)、商務、衛(wèi)生、海關(guān)六部委就擬列管易制毒化學品達成一致意見，即啟動臨時列管措施，在臨時列管的同時，報國務院審批以便正式將該易制毒化學品納入管控。以此來提高列管效率，防止流入非法渠道現(xiàn)象不斷嚴重。

總之，通過堵塞易制毒化學品法律規(guī)制的漏洞，完善易制毒化學品管理的立法，不斷強化對易制毒化學品的管控，避免流入非法渠道，才能從源頭上遏制制販犯罪，減少供應，減輕危害。

參考文獻

[1] 國家禁毒委員會辦公室.2014中國禁毒報告[R].

[2] 楊鳳瑞，李遠征，周若軍，等.易制毒化學品管理與執(zhí)法指南[M].北京：中國人民公安大學，2007（2）.