導(dǎo)語(yǔ)：草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：草原生態(tài)補(bǔ)償是解決草原超載放牧、草原沙化退化的重要方式，也是改善草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)草原生態(tài)平衡的重要途徑，對(duì)促進(jìn)人與草原和諧、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明有著重要意義。筆者從生態(tài)環(huán)境稀缺理論、公共物品理論、外部性理論等出發(fā)，分析草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)所面臨的種種問(wèn)題，探究完善草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的方法路徑。我國(guó)有4億多公頃草原，約占全球草原面積的13％，這些草原多分布于新疆、青海、甘肅、內(nèi)蒙古等地。作為草原資源大國(guó)，我國(guó)于1985年就頒布了《草原法》，并明確提出草原保護(hù)、草畜平衡、草原休牧等法律原則；同時(shí)我國(guó)還頒布了許多關(guān)于草原生態(tài)保護(hù)的行政法規(guī)、部門規(guī)章，如《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干原則》《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》等；但是相對(duì)于森林、礦產(chǎn)等專項(xiàng)立法而言，我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)立法建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響草原生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。為此，應(yīng)深入探討草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ā⒃瓌t、資金來(lái)源等，建立完善的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度，以更好地保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)補(bǔ)償；法律；制度；生態(tài)保護(hù)；補(bǔ)償主體

1草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論基礎(chǔ)

1.1生態(tài)環(huán)境稀缺理論

稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無(wú)法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態(tài)也屬于稀缺資源。因而，在草原生態(tài)開發(fā)中，人們應(yīng)保護(hù)、改善和補(bǔ)償草原生態(tài)資源，為草原建設(shè)提供生態(tài)補(bǔ)償。

1．2公共物品理論

公共物品是指全體社會(huì)成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特征，非競(jìng)爭(zhēng)性是指某種公共物品的使用不會(huì)引起產(chǎn)品成本的增加；非排他性是指人們消費(fèi)某種公共產(chǎn)品時(shí)，不會(huì)影響其他人對(duì)該物品的消費(fèi)。草原是一種全體國(guó)民所共有的公共物品，有著非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等屬性，如任何人對(duì)草原環(huán)境的消費(fèi)，并不影響其他人對(duì)草原環(huán)境的消費(fèi)；草原環(huán)境得到改善時(shí)，全體社會(huì)成員都會(huì)受益。正是由于草原生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，才產(chǎn)生了“公地悲劇”，即人們過(guò)度開發(fā)草原資源，導(dǎo)致草原環(huán)境惡化，草原資源枯竭。因此，應(yīng)建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)草原生態(tài)環(huán)境的各種利益關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的［1］。

1．3外部性理論

外部性是指“那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍?。外部性可分為正外部性和?fù)外部性，正外部性是指人們的生產(chǎn)或消費(fèi)行為對(duì)他人產(chǎn)生了正的效益，但是這種生產(chǎn)或消費(fèi)卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；負(fù)外部性是指人們的生存或消費(fèi)行為對(duì)他人產(chǎn)生了負(fù)的效益，但是生產(chǎn)者和消費(fèi)者并未補(bǔ)償后者。草原生態(tài)環(huán)境有著正外部性，因?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境改善會(huì)給全體社會(huì)成員帶來(lái)福利，而草原生態(tài)建設(shè)者卻蒙受了經(jīng)濟(jì)或社會(huì)損失，并未得到相應(yīng)的補(bǔ)償。顯然，建立草原生態(tài)補(bǔ)償制度有利于提高草原生態(tài)建設(shè)者的積極性和創(chuàng)造性，也有利于更好地保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

2我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題剖析

2．1草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)狀況

我國(guó)憲法第十條、第十三條明確提出了補(bǔ)償機(jī)制的法律地位，《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，并作出原則性規(guī)定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對(duì)休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規(guī)定，明確草原生態(tài)補(bǔ)償制度問(wèn)題。行政法規(guī)、部門規(guī)章中也有許多關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，如1998年國(guó)務(wù)院制定了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，提出了建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議；2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財(cái)政和稅收政策；2009年“中央1號(hào)”文件提出，積極推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理工程，擴(kuò)大退牧還草工程，啟動(dòng)草原、濕地和水土保持試點(diǎn)工作；2011年農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容與范圍。這些法律法規(guī)為草原生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2．2我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償法律所面臨的問(wèn)題

草原生態(tài)補(bǔ)償法律體系不完善。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)專業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償法律，關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容多散見于法律法規(guī)之中，而且這些內(nèi)容多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性和執(zhí)行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過(guò)程中要對(duì)牧民進(jìn)行補(bǔ)償，但是并沒(méi)有明確提出補(bǔ)償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對(duì)草原上過(guò)度放牧、生態(tài)破壞等做出具體規(guī)定，也沒(méi)有配套的政策措施，在實(shí)踐中很難將法律法規(guī)落到實(shí)處。此外，許多生態(tài)補(bǔ)償制度多體現(xiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，針對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的法律條款內(nèi)容混亂，而且經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)章制度相互沖突的問(wèn)題。比如，《退耕還林條例》與《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》在生態(tài)補(bǔ)償方式與內(nèi)容上就發(fā)生了沖突［2］。

2．3生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)不明確

當(dāng)前，我國(guó)法律法規(guī)中并未出現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，所謂的草原生態(tài)補(bǔ)償制度只是散見于法律法規(guī)的各種規(guī)定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補(bǔ)助”一詞，《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》多次運(yùn)用了“補(bǔ)助”“獎(jiǎng)勵(lì)”“補(bǔ)貼”等詞語(yǔ)。此外，政府向牧民提供補(bǔ)貼、補(bǔ)助的行為也值得商榷。在國(guó)外，草原生態(tài)補(bǔ)償是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的，由國(guó)家或生態(tài)服務(wù)受益者提供補(bǔ)償，我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償則以國(guó)家為主，涉及行政補(bǔ)償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權(quán)屬不清晰，生態(tài)補(bǔ)償難落實(shí)?！稇椃ā返诰艞l規(guī)定，草原是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，屬于全民所有或集體所有，公民對(duì)草原資源擁有占有、使用、收益等權(quán)利。由于草原的公共產(chǎn)品屬性及其所有權(quán)問(wèn)題，在草原使用上很容易產(chǎn)生“公地悲劇”，并導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)償制度不能落到實(shí)處［3］。草原生態(tài)補(bǔ)償制度有待完善。《草原法》《退耕還林條例》等法律規(guī)定，草原生態(tài)補(bǔ)償主體為財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)牧等部門。這種以國(guó)家為補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償制度存在許多問(wèn)題，如生態(tài)補(bǔ)償效率低下，許多補(bǔ)償金難以落到實(shí)處，行政執(zhí)法中常出現(xiàn)職責(zé)不清、職能交叉等問(wèn)題。當(dāng)前，草原生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補(bǔ)財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府財(cái)政補(bǔ)償資金匱乏。在補(bǔ)償形式上，《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)金管理暫行辦法》明確規(guī)定了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑沁@些補(bǔ)償方式較為單一，多以現(xiàn)金、糧食、貸款優(yōu)惠、稅收減免等方式進(jìn)行補(bǔ)償，而且在實(shí)際運(yùn)用中缺乏可操作性和執(zhí)行性。

3我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建構(gòu)路徑

3．1建構(gòu)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系

在草原生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以更好地完善草業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善草原生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)制訂草原生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，保障生態(tài)補(bǔ)償參與者的合法權(quán)益，促使廣大牧民積極參與草原生態(tài)補(bǔ)償。要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)修改《環(huán)保法》《草原法》《生態(tài)補(bǔ)償條例》等，將生態(tài)補(bǔ)償制度融入法律之中，不斷提高生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位；應(yīng)將草原生態(tài)補(bǔ)償納入法律法規(guī)之中，融入部門規(guī)章、行政法規(guī)、規(guī)范性文件之中，建構(gòu)完善的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。具體而言：在補(bǔ)償內(nèi)容上，應(yīng)協(xié)調(diào)草原生態(tài)補(bǔ)償各方的利益關(guān)系，確保各方的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一；在補(bǔ)償主體上，應(yīng)轉(zhuǎn)變以政府為主的補(bǔ)償模式，將草原生態(tài)環(huán)境的受益者納入補(bǔ)償主體之中；在補(bǔ)償對(duì)象上，應(yīng)按照草原承包責(zé)任制的要求，進(jìn)一步明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，要充分考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差異，建立公平合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在補(bǔ)償資金上，應(yīng)建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態(tài)保護(hù)基金，征收生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅等，通過(guò)多種方式拓展草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)來(lái)源。

3．2完善草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)容

第一，進(jìn)一步明確草原生態(tài)補(bǔ)償主體。補(bǔ)償主體是草原生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的承擔(dān)者，國(guó)家是草原生態(tài)資源的所有者，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。因而，中央政府要通過(guò)政策法規(guī)等確立草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍與方式，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款、稅收減免等方式支持草原生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，地方政府也應(yīng)積極投入草原生態(tài)保護(hù)之中，為草原生態(tài)補(bǔ)償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有著涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態(tài)資源的企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)一些生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。為此，政府可以向受益企業(yè)征收生態(tài)補(bǔ)償金，以更好地協(xié)調(diào)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦骊P(guān)系。同時(shí)，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和法律實(shí)踐看，也應(yīng)將企事業(yè)單位、自然人、社會(huì)團(tuán)體等草原生態(tài)受益者列入補(bǔ)償主體的行列。第二，進(jìn)一步明確草原生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是牧民，《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》也明確草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶c對(duì)象。但是考慮到我國(guó)草原分布廣泛，草原承包使用方式復(fù)雜，僅對(duì)牧民實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉缓侠怼Ｒ蚨?，還應(yīng)擴(kuò)大草原生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的范圍，將草原區(qū)域的地方政府、草原資源保護(hù)區(qū)、退耕還草的利益損失者等均列入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，以提高利益損失者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性［5］。第三，完善草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系著生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，也關(guān)系著草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍比較低，以內(nèi)蒙古為例，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要。因此，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、草原生態(tài)保護(hù)成本等確定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以更好地提高牧民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。第四，創(chuàng)新草原生態(tài)補(bǔ)償方式。當(dāng)前，我國(guó)仍采用財(cái)政補(bǔ)償為主的生態(tài)補(bǔ)償方式，這種單一的補(bǔ)償方式給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，也影響草原生態(tài)補(bǔ)償工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)根據(jù)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，創(chuàng)新草原生態(tài)補(bǔ)償方式。比如可以制定財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的法律法規(guī)，健全草原生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持力度；可以制定草原生態(tài)補(bǔ)償稅收政策，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)者減免稅收，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境受益者征收生態(tài)環(huán)境稅，用稅收促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境發(fā)展；此外，還應(yīng)探索草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制，可以通過(guò)放牧權(quán)交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費(fèi)的方式控制草原過(guò)度放牧。第五，落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)不清晰，在法律實(shí)踐中常出現(xiàn)無(wú)法可依的問(wèn)題。因此，應(yīng)落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任，明確利益各方應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。比如，應(yīng)完善草原生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任追究制，明確相關(guān)人員的法律責(zé)任，嚴(yán)查占用、挪用、貪污草原生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的行為，追究失職、瀆職的行政責(zé)任。再如，草原生態(tài)受益者應(yīng)與生態(tài)服務(wù)提供者簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同，并嚴(yán)格按照合同要求履行職責(zé)［6］。健全草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度是改善草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)草原生態(tài)平衡的重要途徑，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文化、促進(jìn)人與自然和諧具有重要意義。因此，應(yīng)通過(guò)多種方式完善草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度，更好地保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

作者:劉旺余 單位:河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院

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