導語：城鄉(xiāng)二元社會法律制度的現(xiàn)狀與建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：趙桂生工作單位：銀川能源學院法學系

前言

長期以來，中國的二元經(jīng)濟結構，導致了包括寧夏在內(nèi)全國實行城鄉(xiāng)二元社會保障法律體系。所謂城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度結構，是指人為地把全體公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民兩種完全不同的社會保障法律制度體系。這種城鄉(xiāng)隔離制度，形成了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個各自封閉循環(huán)的體系和農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民兩種不同的公民身份。城鄉(xiāng)二元社會保障結構是在計劃經(jīng)濟體制下長期以來形成的，具有深刻的經(jīng)濟和社會背景。寧夏的社會保障制度改革起步于1986年，進入20世紀90年代以后，特別是黨的十四屆三中全會以來，寧夏城鎮(zhèn)社會保障制度改革步伐加快，各類保險制度的建立和實施，對推進國有企業(yè)改革和促進其他所有制經(jīng)濟發(fā)展，促進勞動力自由流動，保障職工權益、維護社會穩(wěn)定等都具有十分重要的作用。目前，寧夏農(nóng)村社會保障體系建設仍然滯后于城鎮(zhèn)社會保險體系。農(nóng)村居民的社會保障水平不高。寧夏城鎮(zhèn)居民的社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫安置已經(jīng)建立了相對完善的體制和制度?？墒窃谵r(nóng)村，上述基本社會保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉(xiāng)社會保障工作還存在相當大的差距。

一、寧夏城鎮(zhèn)社會保障法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）寧夏城鎮(zhèn)相關社會保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.寧夏城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀1986年10月，寧夏社會保險事業(yè)管理局成立，隸屬于自治區(qū)勞動和社會保障廳領導。1987年，寧夏建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。1992年7月寧夏養(yǎng)老保險制度改革邁上了一個新臺階，實現(xiàn)了由市縣級統(tǒng)籌到自治區(qū)級統(tǒng)籌，明確了養(yǎng)老保險由國家、企業(yè)、個人三方共同負擔的原則，走在了全國前列。1998年12月至2010年5月自治區(qū)人民政府、社會保障部門先后頒布了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)私營企業(yè)個體工商戶及其從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險暫行辦法》、《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的意見》(寧政發(fā)(2006)81號)、《關于解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險歷史遺留問題意見》、《關于老齡低保人員貸款繳納養(yǎng)老保險費指導意見》等一系列法規(guī)。解決了私營、個體工商戶及其他個體從業(yè)人員、五七工、農(nóng)場工、家屬工等“1995年前離崗人員”、“靈活就業(yè)人員”、“應保未保人員”年老時的基本生活問題，基本實現(xiàn)了自治區(qū)級統(tǒng)籌下的“四個統(tǒng)一”，即企業(yè)職工繳納的基本養(yǎng)老保險費基數(shù)和比例統(tǒng)一、養(yǎng)老金的支付項目和標準以及計發(fā)辦法和調(diào)整制度統(tǒng)一、基金的管理統(tǒng)一、調(diào)劑使用統(tǒng)一，形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老金保險制度。相對完善的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險法律制度，使得寧夏城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)由“十五”期間的67.55萬人，上升到了“十一五”期間的107.7萬人。從2005年開始，寧夏連續(xù)6年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，企業(yè)離退休人員社會化管理達到100%。2.寧夏城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀1999年8月25日，為了認真貫徹落實《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(國發(fā)〔1998〕44號)，積極穩(wěn)妥地做好寧夏城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度改革工作，結合寧夏全區(qū)實際，自治區(qū)人民政府制定了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革實施意見》。從2003年3月至2009年2月，自治區(qū)人民政府、寧夏勞動和社會保障廳先后頒布了《關于城鎮(zhèn)從業(yè)人員個人繳費參加基本醫(yī)療保險有關問題的意見》、《自治區(qū)人民政府關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作的實施意見》、《自治區(qū)人民政府關于將大學生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點范圍的實施意見》等一系列法規(guī)、規(guī)章，解決了城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其他個體從業(yè)人員、自由職業(yè)者、失業(yè)人員、大學生的醫(yī)療保障問題。2010年4月27日，為推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險擴面工作，保障城鎮(zhèn)職工和退休人員基本醫(yī)療保險權益，切實解決醫(yī)療保險歷史遺留問題，自治區(qū)人力資源社會保障廳、財政廳聯(lián)合頒布了《關于進一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險有關問題意見的通知》。寧夏基本醫(yī)療保障制度的不斷完善，促使城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)的不斷上升，城鎮(zhèn)居民個人繳納的醫(yī)療保險金快速增長。城鎮(zhèn)低收入群體參加基本醫(yī)療保險的積極性不斷增高。2007年底，全區(qū)有78.3萬人參加基本醫(yī)療保險，比2003年增加30.25萬人，增長63.0％，其中在職職工56.91萬人，比2003年增加21.53萬人，增長60.9％，退休人員21.39萬人，比2003年增加8.72萬人，增長68.8％[1]。截至2010年，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險人數(shù)上升至177.95萬人，全區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保率為86.3%；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率為91.9%。3.寧夏城鎮(zhèn)失業(yè)保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀寧夏失業(yè)保險于1986年10月起步，2002年1月《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險辦法》開始實施。2007年底，全區(qū)失業(yè)保險參保職工為40.1萬人，比2001年增長14.2％。領取失業(yè)保險金人數(shù)為2.23萬人，比2001年增長82.8％。2007年失業(yè)保險基金收入1.63億元，比2001年增長2.1倍。失業(yè)保險基金支出0.82億元，比2001年增長5.3倍。失業(yè)保險基金累計結存3.82億元。2007年，城鎮(zhèn)居民人均失業(yè)保險收入5.55元，比2002年增長1.3倍；人均繳納的失業(yè)保險19.7元，比2002年增長96.2％[2]。截至2010年年底，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險參保人數(shù)上升至55.8萬人。2011年5月6日根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險辦法》(自治區(qū)人民政府第32號令)和《自治區(qū)人民政府關于提高全區(qū)最低工資標準的通知》，寧夏失業(yè)保險金標準上調(diào)至490元—585元。

（二）寧夏城鎮(zhèn)社會救助法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國的社會救助制度在計劃經(jīng)濟時期，曾經(jīng)是一個較為邊緣的制度。伴隨著20世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，失業(yè)、下崗浪潮問題導致的城鎮(zhèn)居民基本生活無法保障的問題，徹底改變了社會救助制度。最低生活保障制度作為社會救助制度中的一個重要組成部分，在20世紀90年代開始逐步完善。2003年，寧夏人民政府根據(jù)國務院《城市居民最低生活保障條例》，制定并頒布了《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障實施辦法》。隨后，寧夏又相繼出臺了《關于城市醫(yī)療救助制度的意見》、《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)程》、《寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障資金管理暫行辦法》、《寧夏回族自治區(qū)廉租住房和經(jīng)濟適用住房保障辦法》、《寧夏回族自治區(qū)扶持殘疾人創(chuàng)業(yè)社會保險補貼辦法》、《關于老齡低保人員貸款繳納養(yǎng)老保險費指導意見》等一系列社會救助法規(guī)、規(guī)章。寧夏城鎮(zhèn)社會救助制度從完善最低生活保障制度走向了分層次救助、配套救助和分類救助，即對城鎮(zhèn)低收入家庭的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等配套救助和對殘疾人、老年人、大學生、未成年人、重病人等特殊人群分類救助。

（三）寧夏城鎮(zhèn)社會福利法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

為深化寧夏社會福利事業(yè)改革，加快社會福利事業(yè)社會化進程，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會福利服務體系，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)民政部等部門關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見的通知》精神，寧夏民政廳于2004年7月出臺了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，2009年11月16日自治區(qū)民政廳又正式出臺《寧夏福利機構管理辦法》，從收養(yǎng)對象、收養(yǎng)范圍等六方面規(guī)范全區(qū)社會福利機構。2004年，寧夏60歲以上的老人有40多萬，占總人口的7%以上，到2010年，寧夏老年人口比重將超過10%，步入老齡社會，故寧夏人民政府從2009年5月起，對凡具有本自治區(qū)戶口且年齡在80周歲以上（含80周歲，即1929年12月31日以前出生的）的農(nóng)村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，按月發(fā)放基本生活津貼。一些社會與人口問題專家認為，寧夏屬于中國西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，卻是在全國第一個建立起普惠型高齡老人津貼制度的省份?！案啐g老人津貼”是應對我國老齡社會來臨的有益探索，也是我國社會福利制度的重大突破。寧夏高齡老人津貼政策入選“2009年度中國社會政策十大創(chuàng)新”。

二、寧夏農(nóng)村社會保障法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）寧夏農(nóng)村相關社會保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.寧夏農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀有學者認為，要解決中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構問題，首先要使農(nóng)業(yè)人口按照現(xiàn)代化的國家標志降到30%以下時，我國社會保障城鄉(xiāng)一體化才可能實現(xiàn)。然而根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，寧夏常住人口為6301350人。其中，居住在城鎮(zhèn)的人口為3018347人，占47.90%；居住在鄉(xiāng)村的人口為3283003人，占52.10%[3]。寧夏從2011年7月1日起，在全區(qū)22個縣、市、區(qū)全面推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民可根據(jù)自己收入選擇檔次繳費并享受相關待遇，實現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋，比國家和自治區(qū)計劃提前了十年和兩年。這有力地駁斥了上述觀點。寧夏從2009年起開展新農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，到2011年8月已實現(xiàn)縣、市、區(qū)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋，已有164萬人參保，有33.6萬名60歲以上的農(nóng)村老人領到了基礎養(yǎng)老金。2.寧夏農(nóng)村基本醫(yī)療保險法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀2007年，寧夏在全區(qū)啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2007年7月1日寧夏又出臺了《農(nóng)村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底，寧夏22個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)了新農(nóng)合全覆蓋，參合農(nóng)民達372萬多人，參合率達到95％，高于全國平均水平。群眾醫(yī)藥費負擔明顯減輕，因病致貧和返貧狀況得到緩解。2010年10月14日寧夏人民政府頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的意見》。從2011年1月1日起，寧夏石嘴山市、固原市在全區(qū)率先實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策，此舉打破城鄉(xiāng)戶籍、身份限制，而且城鄉(xiāng)居民參保實行“一制多檔”。農(nóng)村居民和城市居民可以任意選擇參保檔次，享受同一個醫(yī)保藥品目錄，農(nóng)村中的老年人、老病號也可根據(jù)身體健康狀況，選擇住院報銷比例更高的第三檔繳費，甚至部分地區(qū)農(nóng)民的門診和住院報銷比例比城鎮(zhèn)居民還高。2011年10810月1日起，銀川市、吳忠市、中衛(wèi)市將啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。這標志著寧夏醫(yī)療保險均打破城鄉(xiāng)二元制，實現(xiàn)了全區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（二）寧夏農(nóng)村社會救助法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

寧夏于1999年在全區(qū)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）建立了特困災民基本生活救助制度。2002年以來，相繼在原銀川市郊區(qū)、彭陽縣等地開展了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點工作。2003年5月，自治區(qū)組織有關部門對全區(qū)農(nóng)村困難群眾基本生活情況進行了摸底調(diào)查，調(diào)查結果顯示：全區(qū)24個縣（市、區(qū)）共有特困戶14.8萬戶、55.3萬人，已占到全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的13.7％，其中，因受災、病殘、子女就學、鰥寡孤獨、勞動力缺乏致貧的占相當大的比例，在一定程度上影響了全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設小康社會的進程。寧夏于2003年11月26日頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關于建立全區(qū)農(nóng)村社會救助體系的決定》。截至2007年年底寧夏全區(qū)因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存環(huán)境惡劣等原因，確需納入農(nóng)村低保的對象約有23萬人（含6.5萬絕對貧困人口），最低生活保障金為人均月補助20元到35元。目前，各縣（市、區(qū)）已初步建立了農(nóng)村特困戶基本生活救助制度，部分縣（市、區(qū)）開展了建立農(nóng)村社會救助體系的實踐探索。

（三）寧夏農(nóng)村社會福利法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

農(nóng)村社會福利法律制度主要是針對農(nóng)村“五保戶”設立的農(nóng)村五保供養(yǎng)法律制度。截至2010年11月，寧夏農(nóng)村共有五保供養(yǎng)老人14122人，其中分散供養(yǎng)8476人，集中供養(yǎng)5646人，集中供養(yǎng)率達40%[3]。全區(qū)集中和分散供養(yǎng)對象年供養(yǎng)水平分別為3948元和2266元，高于全國平均水平1488元和706元。寧夏回族自治區(qū)民政廳根據(jù)2006年國務院頒布實施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，在“十二五”期間，將新建和改擴建農(nóng)村敬老院45所，使農(nóng)村五保供養(yǎng)床位在現(xiàn)有基礎上新增3500張。目前，寧夏五保供養(yǎng)體制較2006年之前發(fā)生了重大變化，供養(yǎng)設施明顯改善，供養(yǎng)模式也在不斷創(chuàng)新。

三、目前寧夏城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度存在的問題

寧夏城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基本社會保障雖然已實現(xiàn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但是仍然存在相當大的差距，目前主要存在以下幾個問題:首先，雖然寧夏全區(qū)全面推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險制度，但是在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險強調(diào)的是風險共擔和社會公平，較多地體現(xiàn)了社會保險原則；而農(nóng)村強調(diào)的是個人的養(yǎng)老責任，以土地保障和家庭保障為主。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的人數(shù)和水平還存在一定差距。其次，雖然寧夏率先在全國實現(xiàn)了新農(nóng)合制度全覆蓋，但是與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險相比差距依然很大。城鎮(zhèn)居民中相當數(shù)量的城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，是由用人單位和個人共同繳費，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的管理模式；其他城鎮(zhèn)居民自愿參加基本醫(yī)療保險的，以家庭繳費、政府補助的形式存在。在農(nóng)村農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是自愿行為，以家庭為單位，由個人和國家兩方出資。再次，寧夏城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金除了可以進行大病統(tǒng)籌以外，還可以進行門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌。農(nóng)村新型合作醫(yī)療則以大病統(tǒng)籌為主，重點幫助農(nóng)民減輕醫(yī)療費用負擔，防止因病返貧的情況出現(xiàn)。第四，2007年，寧夏開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。當年寧夏城鎮(zhèn)居民最低生活保障金為人均月補助170元到200元，是農(nóng)村的8.5倍—5.71倍。寧夏推行農(nóng)村低保工作存在最突出的問題有兩個：一是山區(qū)補助標準偏低，困難市縣配套資金不能到位；二是有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保，這兩個問題亟待解決。

結語

分析寧夏城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度的現(xiàn)狀與問題，將有利于加快寧夏社會保障法律制度體系的建設，是大力推進以改善民生為重點的社會建設的重要舉措，更是加快推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構建和諧社會的核心內(nèi)容。加快完善寧夏社會保障體系建設，對于保障寧夏各族人民基本生活、縮小城鄉(xiāng)差距，促進民族平等、民族團結和民族繁榮，實現(xiàn)社會的公平、和諧與可持續(xù)發(fā)展將有著極為重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義[4]。