導(dǎo)語：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律機制探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：項賢國工作單位：唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系

社會保障法律制度是指國家為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災(zāi)害、喪失勞動能力時獲得基本物質(zhì)生活保障的制度。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障法律制度是構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)[1]。由于受到歷史和現(xiàn)實因素的制約，在目前二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的背景下，社會保障法律制度仍是城鄉(xiāng)二元格局，這損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于社會公平和正義的社會主義法治理念的實現(xiàn)。本文探討當(dāng)前河北省經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，如何加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。

一、制約因素

1.責(zé)任分擔(dān)不清在現(xiàn)行已經(jīng)確立并被認(rèn)同的責(zé)任分擔(dān)機制下，社會保障法律制度責(zé)任主體之間缺乏有序的利益博弈機制和對話平臺，導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會、個人的責(zé)任邊界不明晰。各級政府社會保障責(zé)任不明確，地方政府的籌資積極性不高。中央政府與地方政府之間，沒有明確的職責(zé)劃分，中央政府的財政壓力太大，有的地方政府缺乏承擔(dān)責(zé)任的積極性和主動性。河北省雖然是一個經(jīng)濟大省，但經(jīng)濟發(fā)展不均衡，有的地方政府財政資金充分，在農(nóng)村已建立全面的社會保障，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度相對較容易。對于經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度時缺乏充分的資金保證，政府財政補貼較少，公民參加社會的積極性不高，使城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展呈二元發(fā)展模式，成為河北省構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會保障法律制度的主要障礙因素。2.籌資機制不順現(xiàn)行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費用主要由政府、企業(yè)、個人三方共同籌資，對于農(nóng)村地區(qū)，則主要由政府和個人承擔(dān)社會保障費用。這種模式會導(dǎo)致一些盲區(qū)，城市居民中有一部分人沒有工作單位，則只能靠政府和個人繳納費用，但個人往往收入較低或沒有收入，他們中有一部分人可能參加不了社會保障。對于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入不高，參加社會保障的積極性也不高，為了吸引農(nóng)民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。僅靠政府的財政支持，農(nóng)民的社會保障水平較低，且范圍較窄，目前主要集中在構(gòu)建新型養(yǎng)老和醫(yī)療保險上，而社會救助和社會福利制度并未建立?？梢姡瑔渭円揽空呢斦Y金構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度顯得特別乏力。3.立法嚴(yán)重滯后在當(dāng)前社會主義法治理念指導(dǎo)下，法律應(yīng)當(dāng)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度提供保障，但迄今為止，河北省整個社會保障制度的運行與改革，一直依賴政府的決策或指標(biāo)來推動，沒有完善的社會保障法律制度。地方政府的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監(jiān)督機制。雖然2010年10月我國出臺了社會保險法，但立法主要規(guī)范了城市的社會保險制度，農(nóng)村社會保險制度主要由國務(wù)院另行規(guī)定，而除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。社會保障在城市推行得較好，但在農(nóng)村的覆蓋面很窄，社會保障的立法層次較低，農(nóng)村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發(fā)展的農(nóng)村社會需求，這主要是因為農(nóng)村社會保障法制環(huán)境的缺失。在這種立法框架下，河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來。4.經(jīng)濟模式制約我國現(xiàn)行社會經(jīng)濟發(fā)展模式呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，城市社會保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，社會保障資源分配嚴(yán)重不合理，尤其是社會救助和社會福利制度。城市社會保障制度體系基本健全，而農(nóng)村地區(qū)尚未建立完整的社會救助和福利制度，使農(nóng)村貧困人口和城鄉(xiāng)邊緣性群體生活越來越困難。河北省具有典型的二元經(jīng)濟特征，隨著沿海區(qū)域經(jīng)濟和城市工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距日益擴大，導(dǎo)致社會保障制度發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，必須破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，大力推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，促使城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展。

二、有利因素

1.經(jīng)濟快速健康發(fā)展可提供充分的資金支持在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)域和京津冀一體化經(jīng)濟發(fā)展政策的推動下，河北省重點推進首都經(jīng)濟圈發(fā)展，加快保定、張家口、承德開發(fā)建設(shè)，推動河北北部經(jīng)濟發(fā)展。同時在國家支持下，重點發(fā)展唐山曹妃甸和滄州黃驊港區(qū)建設(shè)，促進沿海經(jīng)濟快速發(fā)展。此外，河北還是能源大省，積極利用資源優(yōu)勢，推動企業(yè)整合，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟效用。在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)所需資金可以得到有效地保證。2.基層組織工作網(wǎng)絡(luò)可提供良好的組織保障在社會保障制度的運行機制上，基層組織發(fā)揮著重要作用，社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負(fù)責(zé)。河北省在城鎮(zhèn)居民社會保障制度建設(shè)的過程中，已經(jīng)初步建立了基層社會保障組織工作的網(wǎng)絡(luò)。基層確立了專門的機構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)社會保障工作，同時對基層社會保障工作人員進行專門培訓(xùn)，提升素質(zhì)，建立社會保障工作機構(gòu)上下聯(lián)動的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)則以基層群眾自治組織為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)，確立了社會保障組織的工作網(wǎng)絡(luò)。在推動社會保障制度建設(shè)時，財政、民政、住房、教育、醫(yī)療、司法等政府部門應(yīng)各司其職，負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的社會保障工作，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)提供了較好地組織保障。3.社會保險法的出臺可提供一定的法制基礎(chǔ)經(jīng)濟基礎(chǔ)決定法，同時法對于經(jīng)濟基礎(chǔ)具有能動的反作用，并通過生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。統(tǒng)一規(guī)范的社會保障制度和業(yè)務(wù)流程，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的重要保障。2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》，首次以法律的形式規(guī)范了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，改變了以前社會保障制度多是以法規(guī)、規(guī)章和政策來規(guī)范的局面，這是我國社會保障法律制度發(fā)展的重大突破?！渡鐣ｋU法》較全面地規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，同時兼顧了農(nóng)村社會保險制度，從社會保險的基本內(nèi)容到保費征繳、經(jīng)辦、監(jiān)督等方面規(guī)范了社會保險法律制度，立法相對較完善，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的構(gòu)建提供了強有力的立法基礎(chǔ)。

三、基本思路

1.公平和平等的理念公平是現(xiàn)代社會保障法律制度的本質(zhì)與核心，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的基本理念[2]。公平是法的重要價值之一，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障逐漸成為全體公民的基本權(quán)利，社會保障法律制度在不斷構(gòu)建和完善中確立了公平的法治思想。社會保險制度通過對單位的強制繳費，確保職工的福利，實現(xiàn)勞資雙方的相對公平。社會救助制度通過國家財政轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)富裕階層與貧困階層的相對公平。社會福利制度通過建立覆蓋全民的福利設(shè)施與服務(wù)，實現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展的相對公平。平等是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的重要保障。平等是唯一的合理原則和正義標(biāo)準(zhǔn)，社會保障權(quán)是全體公民平等享受的一種法定權(quán)利。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度，必須遵循普遍性規(guī)則，確立統(tǒng)籌兼顧的社會保險、社會福利和社會救助制度，使全體公民平等的社會保障權(quán)體現(xiàn)在整個制度設(shè)計中，在我國最終確立城市居民和農(nóng)村居民享有相同的社會保障項目，所獲得的社會保障待遇相近，實現(xiàn)社會保障制度的統(tǒng)籌與均衡發(fā)展。2.明確政府責(zé)任是關(guān)鍵社會保障制度是國家強制推行的一種保障民生的福利制度。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，經(jīng)濟發(fā)展工業(yè)化、規(guī)?；?，使公民面臨諸多的社會風(fēng)險，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村社會成員，單靠個體都很難避免這些社會風(fēng)險帶來的損失，因此，政府應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要的責(zé)任。政府在主導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)的同時，加強對城市邊緣群體和農(nóng)村社會成員的資金支持和政策引導(dǎo)[3]。社會保險制度的改革應(yīng)在堅持政府、企業(yè)、個人三方繳費的基礎(chǔ)上，增加政府投入，政府承擔(dān)城市邊緣群體和農(nóng)民的社會保險的大部分費用，提高其參保積極性和主動性。社會救助資金則完全由政府承擔(dān)，適當(dāng)擴大社會救助的內(nèi)容和范圍，強調(diào)社會救助不單純是“輸血式”救助，而更是“造血式”救助。社會福利資金除了政府承擔(dān)外，積極引進慈善資金，突出企業(yè)的社會責(zé)任，傾斜發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的社會福利設(shè)施?？傊?，政府在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度時必須承擔(dān)基本的主要的責(zé)任。3.統(tǒng)籌兼顧是核心統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的前提是應(yīng)該建立覆蓋城鄉(xiāng)的全面的社會保障制度，尤其是在農(nóng)村構(gòu)建完善的社會保障制度。同時，城市和農(nóng)村社會保障協(xié)調(diào)和銜接發(fā)展，社會保障水平逐步統(tǒng)一，公民在居住遷移過程中社會保障權(quán)益可以銜接，社會保障待遇可以實現(xiàn)，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的目標(biāo)。由于現(xiàn)行社會保障制度存在城鄉(xiāng)差異，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必須要把城市社會保障和農(nóng)村社會保障有機聯(lián)系起來[4]。筆者認(rèn)為，建立一個完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度體系，必須要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，統(tǒng)籌兼顧高收入人群和中低收入群體，尤其是城市邊緣群體和農(nóng)村社會成員，這是河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的核心。

四、對策與建議

1.完善法律制度雖然我國已出臺了《社會保險法》，但從整個社會保障法律制度體系來看，目前尚無社會救助和社會福利方面的法律，現(xiàn)行社會保障立法層次較低，可操作性不強。況且社會保險法主要規(guī)范了城鎮(zhèn)的社會保險制度，而對于廣大農(nóng)村地區(qū)，沒有完善的社會保障法律。河北省應(yīng)加快社會保障立法步伐，尤其是農(nóng)村社會保障的立法，出臺社會保險法相關(guān)實施條例，同時制定其他相關(guān)法規(guī)，依法構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的社會保險、社會救助和社會福利制度，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)社會保險基金省級統(tǒng)籌，進而推進整個社會保障基金的省級統(tǒng)籌。只有這樣，才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系的構(gòu)建奠定堅實的法制基礎(chǔ)。2.確立可持續(xù)發(fā)展的籌資機制建立可持續(xù)發(fā)展的社會保障籌資機制，要不斷完善和創(chuàng)新社會保障的財政投入和支持方式，摸索一條與經(jīng)濟增長相適應(yīng)的財政投入穩(wěn)定增長機制。通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強財政轉(zhuǎn)移支付力度，并健全轉(zhuǎn)移支付資金的使用辦法，對資金的使用進行績效考核。政府、企業(yè)、慈善機構(gòu)等各方職責(zé)分工明確，各盡其責(zé)，采取有效地監(jiān)管措施確保社會保障賬戶資金及時到位[5]?？傊?，應(yīng)積極拓寬籌資渠道，實現(xiàn)籌資多元化。尤其是農(nóng)村社會保障資金，僅靠政府與農(nóng)民承擔(dān)社會保障費用，遠(yuǎn)不能達(dá)到社會保障的目標(biāo)和水平。應(yīng)發(fā)揮企業(yè)社會責(zé)任效用，由企業(yè)和慈善機構(gòu)承擔(dān)一部分費用，同時創(chuàng)新籌資途徑，如發(fā)行彩票籌資?？s小城鄉(xiāng)差別，通過財政收入二次分配調(diào)節(jié)社會保障資金不平衡，確立長效的可持續(xù)發(fā)展的社會保障籌資機制。3.建立科學(xué)完善的管理體制建立科學(xué)的社會保障管理體制，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有的分散在社會保障、民政、衛(wèi)生、計劃生育等部門的城鄉(xiāng)社會保障管理資源，改變社會保障多頭管理的局面，統(tǒng)一社會保障的經(jīng)辦機構(gòu)，改革社會保障行政管理體制，確保統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理，保證政令暢通。在此基礎(chǔ)上，加強基層社會保障管理機構(gòu)建設(shè)，建立基層社會保障事務(wù)所，統(tǒng)一管理社會保障事宜。整合城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)資源，建設(shè)社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，建立覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為社會保障對象提供系列信息化服務(wù)。建立健全社會保障的監(jiān)督機制，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，明確政府責(zé)任，提高社會監(jiān)督的透明度，建立第三方監(jiān)督制度，對社會保障資金的籌集、使用由社會保障部門以外的機構(gòu)來監(jiān)督，真正達(dá)到監(jiān)督的效果。4.統(tǒng)籌發(fā)展路徑選擇構(gòu)建河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度體系，應(yīng)全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險、社會救助、社會福利與商業(yè)保險和慈善事業(yè)相協(xié)調(diào)的多層次的發(fā)展模式，該路徑選擇應(yīng)以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)，不斷進行改革與創(chuàng)新。首先，加快農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)步伐，在全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度下，進一步建立農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利制度體系，使農(nóng)民能夠像城鎮(zhèn)居民一樣，享受經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的成果。其次，改革城鎮(zhèn)社會保障法律制度，擴大社會保險的覆蓋范圍，在推行全民養(yǎng)老和醫(yī)療保險的背景下，進一步發(fā)展失業(yè)保險和生育保險；進行機關(guān)、事業(yè)單位人員的社會保障制度改革，逐步過渡到與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度相對接的發(fā)展模式；積極發(fā)展和創(chuàng)新企業(yè)年金、商業(yè)保險，為社會保障法律制度提供有益的保障。最后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，要著眼未來，社會協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障制度，重點解決低收入貧困人群的社會保障問題，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度的對接與統(tǒng)籌發(fā)展。