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礦產(chǎn)資源是人類生存及發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。自上世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)的高速增長所帶來的壓力正在超越人類賴以生存的礦產(chǎn)資源所能承載的極限,礦產(chǎn)資源迅速耗竭，全球性“資源危機(jī)”威脅著人類的命運。世界主要國家對戰(zhàn)略資源的爭奪越來越激烈，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位和對國家安全的保障作用越來越受到各國的重視。我國到2010年，鉻、鈷、鉀鹽和金剛石資源嚴(yán)重短缺，石油、鐵、錳等資源需要進(jìn)口；許多礦山資源枯竭，急需后備礦山或擴(kuò)大資源……礦產(chǎn)資源面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律本質(zhì)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是根據(jù)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)中長期規(guī)劃、國家或地質(zhì)礦產(chǎn)資源特點和開發(fā)利用現(xiàn)狀，對礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和合理利用，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等，在時間上和空間上所作的總體安排和布局。進(jìn)一步講，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是規(guī)劃機(jī)關(guān)為達(dá)到合理開發(fā)、利用、整治和保護(hù)礦產(chǎn)資源的目的，確定礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用的類型、數(shù)量及空間、時間分布，并設(shè)計為實現(xiàn)目標(biāo)所需要的措施的行為。礦產(chǎn)資源規(guī)劃具有其獨特性：

第一，對礦產(chǎn)資源的未來利用行為進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)控。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是人類有目的地改造和利用自然、創(chuàng)建人為環(huán)境的具體行為，具有鮮明的導(dǎo)向性，是對未來礦產(chǎn)資源利用行為的引導(dǎo)和控制，根植于人們預(yù)防和治理對礦產(chǎn)資源利用負(fù)面結(jié)果的期盼。礦產(chǎn)資源規(guī)劃以未來某個時段的礦產(chǎn)資源利用格局作為目標(biāo)，針對未來有關(guān)礦產(chǎn)資源利用行為，為未來的礦產(chǎn)資源利用行為指明發(fā)展方向，沿著這樣的發(fā)展方向可以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，它本身也是實現(xiàn)目標(biāo)的一種行動方式，通過參與實施的過程體現(xiàn)其存在價值。

第二，因情勢多變、利益復(fù)雜而充滿自由裁量特性。裁量權(quán)已經(jīng)成為現(xiàn)代行政權(quán)中最顯著的部分，國家法律對此也不得不予以確認(rèn)。規(guī)劃的特點在于“預(yù)測未來，并根據(jù)廣泛的行政政策性裁量判斷作出政策決定。”由于礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性，且未來是不確定的，政府需要借助現(xiàn)實情況對礦產(chǎn)資源的前景進(jìn)行預(yù)判。

二、規(guī)劃在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的生成

作為資源必須滿足兩個條件，即可利用性和稀缺性?？衫眯哉f明資源可以在社會成員中進(jìn)行分配，稀缺性則決定資源必須被公正和有效率的分配。礦產(chǎn)資源不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性更有環(huán)境屬性，不僅滿足經(jīng)濟(jì)需求，更要滿足環(huán)境需求和社會需求，而其自然屬性又使其具備潛在資源的特點。

在礦產(chǎn)資源利用活動中，“集體理性能夠有效的代替私人理性，而且社會體系可以被推動起來適應(yīng)集體所愿的未來狀況”，“有組織的社會可以理性和科學(xué)的推動未來歷史進(jìn)程，因而保證進(jìn)步并確保公共利益得到實現(xiàn)”，在承認(rèn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃表現(xiàn)出的集體理性可以在一定領(lǐng)域取代以個人規(guī)劃為標(biāo)志的個人理性的同時，也絕不能忽視礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為行政權(quán)力的行使，絲毫沒有收斂的傾向，反而在違背著當(dāng)初人們賦予權(quán)力時的初衷，以各種方式破壞僅存的行政理性，侵害多種形態(tài)的利益。

三、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法治訴求

法治是一種源遠(yuǎn)流長的意識形態(tài)，更是一種治國方略。美國法學(xué)家富勒提出了法治的八項基本原則：法律的一般性，即人們有規(guī)則可循法律是對一般人都適用的，同樣情況應(yīng)同樣待遇；法律是應(yīng)公布的；法律是適用于后來的行為而不是溯及既往的；法律應(yīng)是明確的；法律中不應(yīng)有矛盾；法律中不應(yīng)要求不可能之事；法律應(yīng)是穩(wěn)定的；行為和法律應(yīng)是一致的。其中，法治最重要的價值就在于按照既定的法律行事。對法治的威脅和危害主要不是來自于公民，而是來自于政府，行政權(quán)力與社會接觸最直接，運行自由度特別大，極容易無限膨脹，依法制約的重點就是行政權(quán)力。法治政府意味著“政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃它自己的個人事務(wù)?！?/p>

四、礦產(chǎn)資源規(guī)劃中實體控制與程序控制的鑒選

雖然礦產(chǎn)資源規(guī)劃是保護(hù)礦產(chǎn)資源的指導(dǎo)性文件，但是其無法擺脫作為政府行為的基本特征?！皺?quán)力（利）—行為—責(zé)任”模式是法律對權(quán)力（利）控制的主要模式。對礦產(chǎn)資源規(guī)劃進(jìn)行法律控制并不是削弱規(guī)劃權(quán)力，只是將規(guī)劃權(quán)力置于法律的規(guī)范下，保持規(guī)劃的合法性、合理性、科學(xué)性。對規(guī)劃行為進(jìn)行法律控制，首先是實體規(guī)范，即從組織法上授予規(guī)劃的權(quán)力和從行為法上限制規(guī)劃的空間。實體規(guī)范對規(guī)劃的控制收效甚微，想事前用法律條文對規(guī)劃內(nèi)容加以實體法上的制約，也不過是提示抽象的方向性或判斷要素等。原因主要在于：

第一，礦產(chǎn)資源規(guī)劃本身的特點，影響了實體規(guī)范功能的發(fā)揮。礦產(chǎn)資源規(guī)劃立足于現(xiàn)在，對礦產(chǎn)資源未來布局和安排，具有未來導(dǎo)向性，不可避免地帶來不確定的問題，事前用實體條文對規(guī)劃進(jìn)行制約具有局限性。同時，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的制定受現(xiàn)實的限制，當(dāng)規(guī)劃的理想與現(xiàn)實的多變難以協(xié)調(diào)時，規(guī)劃的修改難以避免，剛性的實體規(guī)范必然造成規(guī)劃的滯后。由于不確定性和動態(tài)性，立法隨之變得原則和模糊，無疑也稀釋了實體規(guī)范的控制功能。

第二，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是集地方立法與規(guī)劃行政于一身的行政行為，規(guī)劃機(jī)關(guān)擁有大量的裁量權(quán)，同時，礦產(chǎn)資源的復(fù)雜性也需要規(guī)劃機(jī)關(guān)制定的規(guī)劃有足夠的靈活性與之相適應(yīng)，規(guī)劃裁量權(quán)成為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的核心，因此，法律要對規(guī)劃機(jī)關(guān)制定的礦產(chǎn)資源規(guī)劃在內(nèi)容上作出非常詳盡的限制，是不可能的。豐富的社會經(jīng)濟(jì)生活要求國家裁量權(quán)相對擴(kuò)大，實體規(guī)則的控權(quán)功能有所減弱，而程序控權(quán)的功能有所加強(qiáng)。這是決定實體規(guī)范的局限與程序規(guī)范的優(yōu)越最主要原因。

五、礦產(chǎn)資源規(guī)劃正當(dāng)程序的最低標(biāo)準(zhǔn)

從法學(xué)的角度，程序主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)等作出決定的相互關(guān)系，但程序不能簡單的還原為決定過程。這種程序必須具有法律的基本特征：一是正當(dāng)過程，其最低標(biāo)準(zhǔn)——公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權(quán)和知情權(quán)的公正的機(jī)會；二是中立性，需要通過一系列制度來保證，例如決定者的資格認(rèn)定、人身保障以及回避制度、分權(quán)制度、聽證制度等等；三是合理化，其要求把理性和經(jīng)驗結(jié)合起來，是程序效率的保障。同時，合理化也意味著要對決定的動機(jī)和根據(jù)給予一個最適當(dāng)?shù)睦碛烧f明，使之得到社會的承認(rèn)。

（一）信息公開制度

科學(xué)、合理的礦產(chǎn)資源規(guī)劃不是依靠“拍腦袋”想出來的，而是在陽光下誕生的。行政公開是行政機(jī)關(guān)對重要的行政行為、與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為，除涉及國家機(jī)密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向公民、社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項。通過行政公開，公民可以有效地參與行政程序，以維護(hù)自己的合法權(quán)益；社會民眾因此可以通過行政公開，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，預(yù)防控制行政權(quán)力的濫用和提高行政行為的可接受性。當(dāng)政府行使權(quán)力可能影響民眾權(quán)利時，告知該個人有關(guān)的信息體現(xiàn)了程序?qū)€人尊嚴(yán)的承認(rèn)，意味著程序?qū)€人當(dāng)作值得尊重的主體來對待。

德國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：“聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個月，以供人查閱?！迸_灣《行政程序法草案》也規(guī)定，擬定規(guī)劃機(jī)關(guān)或主體之直接上級機(jī)關(guān)應(yīng)該將規(guī)劃的內(nèi)容在政府公報或報紙上登載，特別是規(guī)劃的內(nèi)容涉及到地方土地的開發(fā)利用或限制使用，或涉及地方的開發(fā)或發(fā)展，應(yīng)將規(guī)劃送相關(guān)地方政府公開展示30天，地方政府應(yīng)將公開展示的場所和日期公告民眾。

（二）公眾參與制度

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的公眾參與是一個事物的兩個方面，公眾參與規(guī)劃過程，是發(fā)表意見的過程，也是規(guī)劃機(jī)關(guān)聽取意見的過程。公眾參與可以分為兩個階段進(jìn)行——規(guī)劃草擬、規(guī)劃磋商階段。在規(guī)劃草擬階段，由于規(guī)劃還沒有成行，此階段應(yīng)以規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)為主，但為保證規(guī)劃草案不至于引起社會普遍的反對，也應(yīng)有公眾的參與，但這種參與是一種征求意見式的淺層參與，一般通過調(diào)查問卷、走訪等方式進(jìn)行。我們關(guān)注重點是規(guī)劃磋商階段的參與——聽證。在規(guī)劃磋商階段，規(guī)劃已經(jīng)基本成形，民眾掌握比較充分的資料，形成自己的判斷，在聽證中表達(dá)意見，對形成最終規(guī)劃內(nèi)容有直接影響，是一種更為全面、深入的參與。

參考美國行政立法中的聽證制度，將聽證程序分為正式程序和非正式程序、混合程序。正式程序即“審判式聽證程序”，行政機(jī)關(guān)仿照法院的審訊程序，進(jìn)行提交證據(jù)和反詢問證人的聽證程序。由于大部分時間浪費在證人的相互盤問上，行政機(jī)關(guān)的活動幾乎處于癱瘓狀態(tài)，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)公眾而制定新規(guī)章的能力。除法律特別規(guī)定，行政機(jī)關(guān)很少運用正式聽證程序。非正式聽證，也即“通告—評論”程序，系對行政立法最低限度的程序要求。非正式聽證程序保持了行政機(jī)關(guān)的主動性和靈活性，但給相對方極少的知情權(quán)和抗辯權(quán)，從而難以有效保障相對方的權(quán)利?；旌铣绦?，是指行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時采用通信、輿論評論、口頭評論、會議評論以及聽證等公眾參與方式聽取意見，可以有效的彌補(bǔ)前兩種聽證程序中無法克服的缺陷。