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關鍵詞：公共服務，均等化，科學發(fā)展，服務體系

論文摘要：“十二五”時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要時期。因此，應當加快建立基本公共服務制度并作為公共產(chǎn)品向全民提供，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系，全面提升均等化水平?；竟卜站然牵侵溉w民眾不論其地域、民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。所強調的核心是機會和效果的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

當前，我國已進入經(jīng)濟社會加速轉型的關鍵階段。將基本公共服務均等化從基本理念上升為國家行為，是切實保障人民群眾根本利益的需要，是擴大內需、加快發(fā)展方式轉變的需要，是社會主義市場經(jīng)濟條件下切實轉變和履行政府職責的需要，意義十分重大。

一、對我國基本公共服務均等化現(xiàn)狀的分析

基本公共服務均等化的含義是，全體民眾不論其地域、民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。所強調的核心是機會和效果的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

“十一五”以來，隨著科學發(fā)展觀的實踐和和諧社會建設的不斷深入，推進基本公共服務均等化被提升至越來越突出的戰(zhàn)略位置。黨的十六屆六中全會將“基本公共服務體系更加完備”列為構建社會主義和諧社會的主要任務之一；黨的十七大報告進一步提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”，“圍繞推進基本公共服務均等化、完善公共財政體系”等明確要求；黨的十七屆三中全會將“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”作為2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標之一。這些重要論述為推進我國基本公共服務均等化指明了前進的方向。

按照黨中央、國務院的決策部署，我國推進基本公共服務均等化的實踐取得了積極成效。主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，基本醫(yī)療保障實現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系基本建成，免費基本公共衛(wèi)生服務項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，廣播電視已覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀念館、科技館等公共文化設施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立；公共就業(yè)服務和保障性住房供給能力不斷增強。

近年來，各地在推進基本公共服務均等化方面進行了積極的探索，歸納起來主要有以下特點：一是探索制定基本公共服務的范圍和標準。例如，成都市把基本公共服務范圍劃分為7大類59小類，通過分類，配置相應財力并加以落實；浙江省劃分為3大類14項具體領域；廣東省劃分為2大類8項具體領域，都通過制定專門規(guī)劃推進落實。二是強化基層公共服務體系的構建。著眼于城鄉(xiāng)一體化，加強基層公共服務設施的標準化建設，構建公共服務平臺。三是建立均衡導向的財政投入保障機制。

但總體而言，我國基本公共服務供給不足、發(fā)展失衡的矛盾仍較突出。從供給情況看，國家尚未明確提出基本公共服務的標準和范圍，公益性服務領域投入長期不足，歷史欠帳較大，不能滿足社會需求。從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村公共服務嚴重滯后，可及性差。在義務教育方面，2007年，城市普通小學和初級中學的生均教育經(jīng)費分別是農(nóng)村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學高學歷教師比例幾乎是農(nóng)村的2倍。

綜上說明，雖然我國基本公共服務均等化工作取得了一些積極進展，但距離真正形成完整制度和達到均等化還有很大差距，今后的任務十分艱巨、緊迫，仍需付出極大的努力。

二、加快推進基本公共服務均等化的基本思路

“十二五”時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要時期。因此，應當加快建立基本公共服務制度并作為公共產(chǎn)品向全民提供，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系，全面提升均等化水平。

（一）路徑選擇

基于我國人口眾多、發(fā)展很不平衡、長期處于社會主義初級階段的基本國情，推進基本公共服務均等化是一項長期艱巨的任務，不可能一蹴而就，必須堅持“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”的基本原則，既盡力而為又量力而行，依循“?；?、強基層、建機制”的基本路徑向前推進。

1、保基本，就是要明確“十二五”基本公共服務的標準和范圍，做到覆蓋全體居民。按照責任與能力對稱、需求與可能結合的要求，特別是針對群眾最為關注的現(xiàn)實利益需要，通過征詢有關部門意見，并參考已有研究成果的基本共識，建議“十二五”時期促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重點，應優(yōu)先確定在底線生存服務和基本發(fā)展服務兩個方面，具體包括公共就業(yè)服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務等7個領域。在這些領域內，優(yōu)先考慮制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，滿足基本需求，再隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高統(tǒng)籌層次和保障水平，推進均等化程度。

2、強基層，就是要加強基層公共服務機構的設施和能力建設，形成提供基本公共服務的平臺和網(wǎng)絡?？h、鄉(xiāng)、村和社區(qū)基層公共服務機構是提供基本公共服務的網(wǎng)底和基礎，長期以來由于投入不足，普遍面臨設施條件差、人員水平低、服務能力弱等困境，一直是公共服務體系的短板和薄弱環(huán)節(jié)。強基層，就要把重心下移，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，切實增強基層的服務能力。

3、建機制，就是要保障基本公共服務體系規(guī)范有效運轉，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。把基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，核心在保障供給，關鍵在形成機制。必須處理好政府與市場、公平與效率、激勵與約束等關系，建立起有利于保障供給、服務優(yōu)良、提高效率的長效機制。具體來講，要形成以基本公共服務項目為基礎、平穩(wěn)增長的財政保障機制；激勵與約束并行、動力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運行機制；面向基層、服務基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機制；范圍廣泛、上下聯(lián)動的分工協(xié)作機制；主體多元、競爭有序的服務供給機制。

根據(jù)上述路徑考慮，在指導方針和目標的設立上，應當全面貫徹落實科學發(fā)展觀，充分體現(xiàn)以人為本，以大幅提升公共就業(yè)服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務供給和均等化水平等為主要任務，切實加大財政投入和政策支持力度，優(yōu)化資源配置，深化體制改革，加強制度創(chuàng)新，初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、覆蓋全民、方便可及、高效低廉的基本公共服務制度體系，分階段、有重點地推進基本公共服務均等化。應當充分認識到，今后一個時期推進基本公共服務均等化的需求支撐、財力支撐、體制支撐等遠比以往雄厚有力，經(jīng)過努力，以上目標是完全可以實現(xiàn)的。

（二）主要任務

按照目標明確、重點突出、措施有力的要求，基本公共服務領域的主要任務具體如下。

1、不斷增強公共就業(yè)服務能力。要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)人力資源市場，為城鄉(xiāng)勞動者免費提供就業(yè)信息、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹等服務，形成全國聯(lián)通共享的就業(yè)信息網(wǎng)。依托職業(yè)教育學校和就業(yè)培訓機構，大力開展多層次、多形式的職業(yè)技能培訓，重點擴大農(nóng)民工和未考入大、中專院校的高中、初中畢業(yè)生就業(yè)技能培訓規(guī)模。加強對城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員和農(nóng)民工群體的幫扶力度，特別是開發(fā)公益性崗位幫助零就業(yè)家庭實現(xiàn)就業(yè)。加大就業(yè)服務和就業(yè)援助的財政支持力度，逐步實行中等職業(yè)教育免費制度。

2、加快健全多層次的社會保障體系。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。要加大社會保障投入，重點向農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體傾斜；同時，要加快制度整合，逐步實現(xiàn)基本社會保障制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)銜接，實現(xiàn)社會保障關系跨地區(qū)轉移接續(xù)，使每個老百姓的社會保障權益得到有效保護。

3、穩(wěn)步推進保障性住房建設。要著力解決城鎮(zhèn)低收入和中低收入家庭的住房困難問題，建立健全以廉租住房、公共租賃住房為主體的住房保障體系。加快廉租住房建設，增加廉租房房源，完善租賃補貼制度，并擴大覆蓋范圍。發(fā)展公共租賃住房，完善經(jīng)濟適用住房政策，加強棚戶區(qū)、危舊房改造，穩(wěn)步推進農(nóng)村危房改造試點。加快制定《住宅法》、《住房保障法》，依法保障居民住有所居。

4、著力推進義務教育均衡發(fā)展。在基本普及九年義務教育目標已全面實現(xiàn)的前提下，要把工作重心放到鞏固提高和促進均衡發(fā)展上來。進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，推進義務教育學校建設標準化，實行縣（區(qū)）域內教師、校長交流制度，基本消除薄弱學校，取消重點學校和重點班。堅持以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育，同時，解決好農(nóng)村留守兒童的教育問題。即將頒布實施的國家中長期教育改革與發(fā)展綱要提出了基本公共教育的概念，不僅包括義務教育，還包括屬于基本公共服務范疇的其他教育，政府對后者也應當承擔最終責任。

5、加快建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。要把醫(yī)療衛(wèi)生的重點轉向保障人的健康為中心，逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。進一步完善城鄉(xiāng)疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、計劃生育、精神衛(wèi)生、衛(wèi)生監(jiān)督等專業(yè)公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，逐步擴大國家基本公共衛(wèi)生服務項目范圍，提高經(jīng)費標準，讓人民群眾少得病。進一步健全農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡和以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎的新型城市衛(wèi)生服務體系，大力加強以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，讓人民群眾看病方便可及。在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全面實施國家基本藥物制度，保障群眾基本用藥，讓人民群眾看病少花錢。加快實現(xiàn)醫(yī)療保障覆蓋全民，進一步擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合的覆蓋面，鼓勵有條件的地區(qū)實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，逐步提高醫(yī)療保障制度籌資標準和保障水平，讓人民群眾看得起病。初步實現(xiàn)全體居民病有所醫(yī)。

三、基本公共服務有關政策問題的初步考慮

（一）關于標準確定

基本公共服務標準體系不僅是合理配置基本公共服務資源的基礎依據(jù)，也是衡量均等化水平的重要工具。鑒于我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡和各地財政保障能力差異較大的現(xiàn)實情況，建議研究制定國家基本公共服務標準，明確“十二五”時期基本公共服務的范圍、最低供給規(guī)模和質量標準，并據(jù)此制定實施國家基本公共服務均等化專項規(guī)劃。該標準應包括基本公共服務設施、設備、人員配備以及日常運行費用等必需的內容，有條件的地方可以在國家標準基礎上適當提高水平。專項規(guī)劃內容建議包括前述領域。

（二）關于財力保障

建立財政投入長效保障機制，是實現(xiàn)基本公共服務均等化發(fā)展的根本保證。要進一步調整和優(yōu)化公共財政支出結構，逐步提高基本公共服務支出所占比重，保證基本公共服務預算支出增長幅度應高于財政經(jīng)常性支出增長幅度。為了增強縣以下基層政府基本公共服務保障能力，應在合理劃分中央和地方財政支出事權的基礎上，完善財政轉移支付制度，明顯增加中央對省的一般性轉移支付規(guī)模和比例。

（三）關于供給模式

由政府負責基本公共服務不等于要政府大包大攬。傳統(tǒng)的依靠政府“唱獨角戲”的管理格局、由政府包攬的資源配置方式和偏重硬件建設的服務供給模式已越來越不適應新形勢的要求。因此，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新，擴大公眾參與，最大限度地調動社會資源和各方的積極性，促進共建共享，注重內涵發(fā)展。應當大力推行政府購買、管理合同外包、特許經(jīng)營、優(yōu)惠政策等方式，逐步建立政府主導、市場引導、社會參與的基本公共服務供給機制。為此，要按照政事分開、管辦分開的要求，加快推進事業(yè)單位管理體制和運行機制的改革，探索事業(yè)單位所有權與管理權分離的有效形式。