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1基層移民資金的管理是移民資金管理的關鍵

早在小浪底工程建設的前期，移民工作已確定了“水利部領導，業(yè)主管理，兩省包干負責，縣為基礎?！钡目傮w模式，這里明確指出移民工作歸根到底基礎都是在縣級以下，財務管理工作作為移民工作的一部分也同樣如此，具體原因還有以下幾點：

首先，從移民資金的特殊性來看，自水利部到縣級以上各級移民部門財務工作的主要內容都是按項目、按概算、按計劃及時控制撥付資金，而大量的移民項目的具體實施，如：集體財產的補償，個人財產的兌現(xiàn)，均在縣級以下。抓住了基層資金的管理，也就是抓住了移民資金的落實。其次，從會計核算的一般原則看，首要的一條就是“客觀性”原則，它要求會計工作要如實反映財務狀況，做到內容真實，數(shù)字準確，資料可靠，它是對會計工作的基本要求?？陀^真實的資料只能來源于基層，如果沒有縣以下鄉(xiāng)村級的嚴密管理，準確的核算，就無法實現(xiàn)會計反映監(jiān)督的職能，保證移民資金按照規(guī)劃最終到達移民的手中，實現(xiàn)其最終的目的。第三，從目前的財務制度來看，在建項目的土地征用遷移補償費，按照國家基本建設會計制度進行核算是在“待攤投資—土地征用遷移補償費”二級科目下反映。對于86.75億元的小浪底移民資金來說，上級部門按有關規(guī)定制度核算到此尚可滿足要求，而且國家在這方面的制度也比較健全。而對基層僅僅核算到這一級，明顯不夠，越向基層就越失去了其可操作性。因為對于基層的移民資金管理，目前尚無統(tǒng)一的制度可循，從而形成了移民資金管理終端的一個薄弱環(huán)節(jié)，所以需要加強對這一環(huán)節(jié)的管理。

2對于不同內容的移民資金應采用不同的管理方法

小浪底移民資金按程序逐級下達到縣級以后，其資金大體可分兩個部分：其一是對于鄉(xiāng)、村、集體財產補償部分，該部分資金包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搬遷及相應設施應得補償部分和村集體應得土地補償費以及其它集體財產補償費。其二為移民應得的房屋、樹木等財產補償費等。由于這兩部分資金的性質不同，最終所有者也不同，所以在財務上應對這兩部分資金區(qū)別管理。

2.1對個人財產補償部分

個人財產補償及時足額到位是第一步搬得出的物質保證。移民手中沒有一定的資金在安置地新建房屋，勢必會影響移民搬遷的進度和質量。因此，對于這一部分資金的管理要求保證及時、完整、安全地兌現(xiàn)到移民手中。做好個人資金兌現(xiàn)工作，財務人員除做好日常財務工作外，還應重視以下兩個方面：首先要增加移民資金的透明度。在縣移民辦充分宣傳移民政策、移民法規(guī)的基礎上，財務部門應在規(guī)劃安置部門的協(xié)助下對照國家概算將上級下達的資金逐項分解落實。概算中標準是多少，執(zhí)行中具體的標準是多少，如何調整？已到位資金是多少，是哪些項目？已兌付資金是多少，兌付的是哪些項目，剩余資金大約什么時間到位？這些情況不僅要財務人員自己弄明白，而且要讓每一個移民都明白，讓移民手中的“實物卡”、“資金卡”成為真正的“明白卡”，取得移民的信任與理解。這樣也有利于移民參與對這部分資金的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，將問題消化在日常工作中。其次是保證這部分資金的安全性。按照一般的資金管理程序，到達移民手中的資金必然是經過省到市、縣、鄉(xiāng)、村這一流程，最終到達移民個人的手中，這也是目前小浪底移民資金管理的普遍做法。它對資金監(jiān)控的層次較多，同時也要求每一個環(huán)節(jié)都應暢通，任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會產生“腸梗阻”。在實踐中還有一種做法，即河南省濟源市的做法，給移民資金的管理提供了一個新的思路。對于個人補償這一部分移民資金，濟源市采取了由市移民辦財務人員直接在銀行為每戶移民開設帳戶，然后由市、鄉(xiāng)、村、移民個人及銀行等幾方面一起現(xiàn)場辦公，將個人補償費直接兌現(xiàn)到移民手中，使這部分資金免去了在鄉(xiāng)、村兩級手中的周轉，保證了兌現(xiàn)的及時性，安全性，而且，幾方同時處理帳務，更有利于上下級資金的核對、清算。

在近10年的小浪底移民搬遷中出現(xiàn)相互占用資金的情況。筆者認為，在政府部門的引導下，移民將自己的補償費拿出來，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建造，本來是一件有利于移民的措施，它較各家各戶的自建有著無可比擬的優(yōu)勢，但是若財務核算不及時，不明晰，便會引發(fā)出相應的問題，如山西省垣曲縣古城鎮(zhèn)，在統(tǒng)建中片面強調統(tǒng)一，致使有些補償費很少的移民戶住進了統(tǒng)建的新房卻交不起尚欠的建房款，占用了補償費多的移民戶的款項，因而造成了補償費多的移民戶不能及時拿到兌現(xiàn)款，引起移民的不滿。為避免這類問題的發(fā)生，財務人員應及時核算建房成本，并與各家各戶的補償款相對照，量入為出，及時向決策人員提供有用的信息。

對于自建部分，基層財務人員如何發(fā)揮自己的作用，也不可忽略，首先財務人員不應有撥下去便與財務人員無關，撥下去便不用管的思想，還要在督促實施上下功夫，應與規(guī)劃安置的檢查督促結合起來，按進度撥付資金。例如建房項目可規(guī)定為建房前預撥30％，做好基礎后再到位30％，做好框架撥付20％，完工前必須到位100％，實踐中應有相應的政策以便操作。應強調的是，對于移民資金的按進度撥款不同于工程資金的按進度撥款，移民資金必須提前到位，且不應滯留任河尾款，這是由移民搬遷工作的特點所決定的，因為移民手中無資金，便無法在安置地先建房，況且實際工作中舊房的拆遷與新建之間確實還存在著一個時間差。另外，對于個別的特困戶，可留在最后一并補助處理。

2.2對于集體補償費的管理

集體補償費是移民資金中另一個重要的部分，它除了支付到安置村劃撥土地之外，其余主要留在村一級用于恢復發(fā)展生產，它是開發(fā)性移民第二步“穩(wěn)得住”的保障。對于這一部分資金的管理，首先要用于保證生產用地劃撥到位。小浪底移民的安置是以大農業(yè)為主，農業(yè)安置首先要求有地可耕，這一部分資金一般應逐級撥付到安置村，但在小浪底移民資金運行中，也有不通過鄉(xiāng)一級政府的，這應根據(jù)具體情況分析對資金管理的利弊確定。對于村鎮(zhèn)設施恢復建設資金的使用，最易出現(xiàn)的問題是相互攀比，在實踐中要切實控制在原規(guī)模的范圍內，切忌在新建中因超規(guī)模而挪用其它移民資金，這樣拆東墻補西墻，既偏離了總體規(guī)劃，使規(guī)劃的項目資金無法落實，又削弱了后期生產發(fā)展的潛力。其次，對于集體補償費的管理也是財務管理急待加強的一個方面，由于移民對市場經濟認識的不夠，錯誤地估計市場，亂上項目、亂投資在小浪底移民工作開展較早的一些村子曾有不少的教訓。在移民資金的使用上缺乏約束機制，造成移民資金流失，最終虧損的是移民群眾。為避免類似事件的發(fā)生，我們首先應從立項上把關，實行村民議事制度。某一項目的立項，必須有三分之二以上的移民村村民通過。對于金額較大的項目立項還應有相應的嚴格控制程序，必須經縣移民辦審查批準，若有必要還應報請省移民辦甚至業(yè)主審查批準才能動用資金。有了這方面的管理辦法，財務人員便可在工作中用制度要求有關人員按程序操作，并且對不合理的支出予以抵制以保護移民資金的安全性不受侵犯。在選項上應主張盡量選擇投資小，周期短、見效快的項目，使移民盡快受益，盡快恢復生產。對于集體補償費的使用，還應實行村務公開，加強對這部分資金的監(jiān)督，管理好了這一塊資金，也就是后期扶持的起步。

3基層財務人員隊伍的建設是做好基層財務工作的保障

86.75億的投資如何能夠按照預算下?lián)艿轿唬秩绾坞S時將執(zhí)行的情況反饋上來，靠得到是財務人員的智慧與勞動，因此各級移民機構必須建立適應移民業(yè)務的財會機構，配備與財會業(yè)務相應的會計人員。縣級自不必說，鄉(xiāng)、村也必須將移民資金單獨建帳核算，不能與其它收支相混，并配有專人負責移民資金的帳務。同時又因為移民資金政策性強，而操作中制度又不是十分完善，所以應十分重視對財務人員的培訓，提高其業(yè)務能力。對于一些帳務的設置，業(yè)務的處理，先搞的幫助后搞的，縣、市級多下去指導鄉(xiāng)、村級。爭取統(tǒng)一到一個模式中來，最終客觀真實地反映到財務報告中去。對于從事移民財務工作的人員，保持其相對穩(wěn)定性也非常重要。移民財務工作有其內在的延續(xù)性，但基層移民財務工作者的崗位卻沒有保障，往往村里的換屆選舉，鄉(xiāng)里的人事變動都會引起財務人員的變更。頻繁的更迭既不利于工作的延續(xù)，同時又不利于財會人員自身業(yè)務素質的提高，今天才培養(yǎng)了一個，明天的更換意味著培訓又需從頭開始。在對下級的檢查、審計中不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村的移民帳務都是一位財務人員負責很短的一個時期，幾任會計湊在一起才能說明一件事的來隴去脈。鑒于此，建議基層財務人員的變動必須有上一級移民財務部門批準方可辦理移交，這一點雖然在《會計法》中已有規(guī)定，但在基層仍需加強落實。

財務檔案是財務工作的重要資料，若對基層移民財務的檔案管理不嚴密，勢必對將來資料的查閱造成困難，對竣工決算造成影響。檢查中不乏有會計人員離任后自己記的賬自己保管的現(xiàn)象。因此，對于基層財務檔案的保管還應加強，執(zhí)行中可于會計年度結束后的三個月內交存村委保管或上一級移民部門保管，這樣既有利于及時清理資料，也保證了財務檔案的嚴肅性。

總之，基層的移民財務工作也是在不斷探索中完善，唯有將移民資金安全完整地運用到移民項目中去，解決移民過程中存在的問題，為移民的后期生產恢復發(fā)展打好基礎，實現(xiàn)移民資金的最終目的，才算完成在建項目的移民財務管理工作。