導(dǎo)語(yǔ)：公益征收征用法律制度論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在第四次修改現(xiàn)行憲法確立了公益征收征用的一些基本原則之后，國(guó)家制訂一部公益征收征用法從而完善公益征收征用法律制度就顯得極為必要和非常迫切。本文探討了國(guó)家制定公益征收征用法的幾個(gè)基本問(wèn)題。認(rèn)為，在公益征收征用的對(duì)象上，應(yīng)包括無(wú)形資產(chǎn)和集體所有財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)階段原則上不宜把國(guó)家對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制（或稱實(shí)質(zhì)損害）也包括在公益征收范圍之內(nèi)；在公共利益的定位上，應(yīng)將公共利益定位為不特定多數(shù)公眾的共享性利益，不應(yīng)把各級(jí)政府的財(cái)政利益等同于公共利益，應(yīng)采用列舉式立法例界定公共利益，防止政府對(duì)公共利益的泛化；在所適用的法律程序上，對(duì)公益征收有爭(zhēng)議案件的執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后，政府在公益征收征用中的角色不能錯(cuò)位；在補(bǔ)償原則上，應(yīng)主張公正補(bǔ)償，既要對(duì)不同區(qū)域、不同情況實(shí)行差別對(duì)待，也應(yīng)當(dāng)以滿足被征收人最基本的生活保障為起點(diǎn)，同時(shí)還應(yīng)對(duì)征用與征收的補(bǔ)償進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

關(guān)鍵詞：公益征收征用，公共利益，程序合法，公正補(bǔ)償

引論：?jiǎn)栴}的提出

第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的第四次憲法修正案，適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家尊重與保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的需要，對(duì)國(guó)家有關(guān)公益征收征用方面的內(nèi)容做出了重大修改，其具體內(nèi)容為：

第一，將憲法原第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

第二，將憲法原第十三條“國(guó)家保護(hù)公民合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其它合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑椋骸肮竦暮戏ǖ乃接胸?cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保?）

我國(guó)第四次憲法修正案對(duì)有關(guān)公益征收征用方面的這些重要修改，強(qiáng)化了對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，擴(kuò)展了對(duì)合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，從過(guò)去偏重對(duì)公民生活資料的保護(hù)，過(guò)渡到對(duì)包括生產(chǎn)資料在內(nèi)的公民全部合法財(cái)產(chǎn)的全面保護(hù)；同時(shí)注意平衡了公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)公共利益的關(guān)系，既確定了國(guó)家為了公共利益有權(quán)征收征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國(guó)家實(shí)施征收征用時(shí)必須基于公共利益和依照法律規(guī)定，必須給予被征收人、被征用人補(bǔ)償?shù)然驹瓌t。這些基本原則在作為國(guó)家根本大法——憲法中的正式確立，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和關(guān)懷，對(duì)于規(guī)范國(guó)家權(quán)力行使，促進(jìn)政府依法行政、建設(shè)法治政府都有著重要的價(jià)值。

作為國(guó)家根本大法的憲法在確立了基本原則之后，國(guó)家還需要通過(guò)制訂具體的法律來(lái)將憲法規(guī)范具體化，使之具有操作性。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段沒(méi)有一部統(tǒng)一的《公益征收征用法》，有關(guān)公益征收征用的普通法律規(guī)范散見于各種單行法律、法規(guī)之中；公益征收征用的法律規(guī)范也極不完善，沒(méi)有對(duì)公共利益的具體界定，缺乏相關(guān)的程序性規(guī)范，尚未制定出補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，甚至存在有的法律規(guī)范與憲法和法律的相關(guān)規(guī)定相抵觸的情況?；诖?，我們認(rèn)為，在對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行第四次修改之后，制訂一部《中華人民共和國(guó)國(guó)家公益征收征用法》就顯得極為必要和非常迫切。因而我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制訂一部具有中國(guó)特色的國(guó)家《公益征收征用法》，以完善我國(guó)的公益征收征用法律制度。本文擬就完善我國(guó)的公益征收征用法律制度的幾個(gè)基本問(wèn)題，進(jìn)行初步的探討，從而為制訂一部具有中國(guó)特色的國(guó)家《公益征收征用法》貢獻(xiàn)一些基礎(chǔ)性的意見。

一、公益征收征用：概念的界定與范圍問(wèn)題

征收和征用是兩個(gè)不同的法律概念。征收是國(guó)家強(qiáng)制地從被征收人手中直接取得所有權(quán)，其結(jié)果是所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；征用則主要是在緊急情況下對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制使用，其結(jié)果只是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的暫時(shí)變更，當(dāng)緊急情況結(jié)束，被征用的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸還原主。（2）但在特殊情況下，征用也會(huì)轉(zhuǎn)化為征收。如，在抗洪救災(zāi)時(shí)，國(guó)家征用私人汽車運(yùn)送抗洪搶險(xiǎn)物資，這是征用；當(dāng)后來(lái)堤防出現(xiàn)缺口，國(guó)家動(dòng)用包括已征用的私人汽車堵險(xiǎn)，這里就從征用轉(zhuǎn)變成為了征收。所謂公益征收征用，就是國(guó)家為了公共利益的需要，強(qiáng)制取得個(gè)人和集體的財(cái)產(chǎn)（包括所有權(quán)和使用權(quán)），并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｒ郧?，我們?duì)征收和征用這兩個(gè)概念往往混淆使用，如我國(guó)憲法第十條第三款原來(lái)是這樣規(guī)定的：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！边@里的“征用”對(duì)象，明顯是指農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有的土地；這里的“征用”，究其本意并結(jié)合過(guò)去的實(shí)際來(lái)看，應(yīng)是指以征收為主，包括征用。因?yàn)殡m然不能排除國(guó)家為了公共利益的需要一時(shí)占用農(nóng)民集體所有土地的情況，但就一般情況而言，是將土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變更為國(guó)家所有。第四次憲法修正案將原憲法規(guī)范修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”，其表述比過(guò)去規(guī)范和準(zhǔn)確。

從國(guó)家制訂公益征收征用法的實(shí)際操作層面來(lái)看，必將涉及到公益征收征用的對(duì)象問(wèn)題。為此，與公益征收征用對(duì)象相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題需要做出明確界定。

首先，從財(cái)產(chǎn)的形態(tài)來(lái)看，公益征收的標(biāo)的包括有形資產(chǎn)，也包括無(wú)形資產(chǎn)。以往理解公益征收的標(biāo)的，往往局限于有形資產(chǎn)范圍之內(nèi)；在有形資產(chǎn)中，又主要指不動(dòng)產(chǎn)的征收。社會(huì)生活發(fā)展到今天，知識(shí)、技術(shù)、專利等無(wú)形資產(chǎn)對(duì)公共利益有著越來(lái)越大的作用。如防止某種疾病的藥物，其主要價(jià)值量往往不在生產(chǎn)這種藥物的物質(zhì)成本上，而在于其專利技術(shù)。國(guó)家對(duì)該項(xiàng)藥物專利技術(shù)的征收，是實(shí)現(xiàn)公共利益的關(guān)鍵所在。故公益征收的標(biāo)的，應(yīng)擴(kuò)展到對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的征收。

其次，從公益征收征用的對(duì)象來(lái)看，不僅應(yīng)包括公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)包括集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。我國(guó)的財(cái)產(chǎn)所有制，除國(guó)有制和個(gè)人所有制外，還有一種基本形式即集體所有制。這一點(diǎn)與西方國(guó)家有很大的不同。西方國(guó)家在財(cái)產(chǎn)權(quán)上僅存在國(guó)有和個(gè)人所有兩種基本形式，在他們那里集體所有只是個(gè)人所有的特殊形式。在我國(guó)集體所有制屬于公有制的范疇，是公有制的兩種基本形式之一。從實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活來(lái)看，不僅我國(guó)城鎮(zhèn)存在大量的集體所有制企業(yè)，在農(nóng)村也有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、合作社幾級(jí)農(nóng)民集體所有。國(guó)家公益征收、征用的對(duì)象，無(wú)法排除城市和農(nóng)村的這些集體所有的財(cái)產(chǎn)。第四次憲法修改后，我國(guó)憲法所列明的公益征收征用對(duì)象，是公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)。憲法是根本大法，它不可能事無(wú)巨細(xì)囊括無(wú)遺，這是可以理解的。但在制訂公益征收征用的專門法律時(shí)，就應(yīng)該也必須考慮把對(duì)集體財(cái)產(chǎn)包括在公益征收征用的范圍之內(nèi)。

再次，在現(xiàn)

階段，原則上不宜把對(duì)個(gè)人、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制（或稱實(shí)質(zhì)損害、特別犧牲）也包括在公益征收范圍之內(nèi)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、美國(guó)等，將因公共利益對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制的情況稱為“實(shí)質(zhì)損害”，也包括在公益征收范圍之內(nèi)。如在某炮兵軍事基地附近，經(jīng)常性的進(jìn)行炮兵訓(xùn)練打炮產(chǎn)生的轟鳴聲，致使附近養(yǎng)雞場(chǎng)內(nèi)的雞群因受到驚嚇而不能生蛋，造成的損失也是屬于國(guó)家公益征收之侵害，國(guó)家也應(yīng)該給予補(bǔ)償。這種“實(shí)質(zhì)損害”理論和補(bǔ)償做法不是沒(méi)有道理。但由于我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，一方面國(guó)家財(cái)力有限，給予補(bǔ)償之費(fèi)用最終需要由全體人民自己來(lái)承擔(dān)；另一方面國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中，對(duì)個(gè)人或者集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重暫時(shí)不可能達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家相一致的程度。如我國(guó)為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，規(guī)定了基本農(nóng)田數(shù)量。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種干預(yù)，完整意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)包括使用和處分的自由。但如果一旦農(nóng)民對(duì)土地有自由處分權(quán)，那么，由于在土地上種植糧食作物可能比種植其它經(jīng)濟(jì)作物或者將土地用于工業(yè)、商業(yè)等目的收入要少，農(nóng)民就必然會(huì)將土地用于種植其它經(jīng)濟(jì)作物或者將土地用于工業(yè)、商業(yè)等方面。但我們都知道也都同意這樣一個(gè)道理，在我們這個(gè)擁有13億人口并且人均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的國(guó)家，必須實(shí)行耕地保護(hù)的基本國(guó)策，必須用國(guó)家力量保護(hù)基本農(nóng)田數(shù)量不致減少；然而另一方面，要求國(guó)家對(duì)應(yīng)當(dāng)落實(shí)基本農(nóng)田指標(biāo)而受到“實(shí)質(zhì)損害”的農(nóng)民給予補(bǔ)償在現(xiàn)階段卻是難以做到的，因?yàn)閲?guó)家財(cái)力難以支撐。同樣的情況也會(huì)發(fā)生在城市。如國(guó)家對(duì)城市私人改建舊房有嚴(yán)格的限制措施，有的地方規(guī)定最高不得超過(guò)三層，這也是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種限制。這種限制有利于今后城市的整體改造，是完全必要的。由于這種“實(shí)質(zhì)損害”并未降低城市居民的現(xiàn)有生活水平，僅僅是損害了“預(yù)期利益”，也由于涉及的面廣且量大，國(guó)家沒(méi)有財(cái)力給予補(bǔ)償。因此我們主張，在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)家原則上不應(yīng)對(duì)這類“實(shí)質(zhì)損害”行為給予補(bǔ)償。

最后，盡管國(guó)家原則上不應(yīng)對(duì)這類“實(shí)質(zhì)損害”行為給予補(bǔ)償，但對(duì)于個(gè)別特殊情況，可以采取“一事一議”（或特事特辦）的方式給予補(bǔ)償。例如，在某城市有一家印刷廠，位于該市中區(qū)的黃金地段，廠區(qū)內(nèi)有一座道觀（即宗教場(chǎng)所），其房產(chǎn)早已經(jīng)合法轉(zhuǎn)移為這家印刷廠所有。該區(qū)文物部門后來(lái)將這所道觀定為文物保護(hù)場(chǎng)所，因此這家印刷廠對(duì)道觀的房產(chǎn)不但不能利用、改造、新建，還要承擔(dān)維護(hù)的職責(zé)。這類情況就“實(shí)質(zhì)性”地?fù)p害了這家印刷廠的利益，對(duì)此，國(guó)家就應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償。

二、公共利益：公益征收征用的合法性問(wèn)題

公益征收征用是基于公共利益，這是國(guó)家實(shí)施公益征收征用行為的合法性基礎(chǔ)。但什么是公共利益？公共利益的內(nèi)涵是什么？它包括哪些事項(xiàng)，其范圍如何界定呢？對(duì)此，我國(guó)的憲法和法律都沒(méi)有做出明確的規(guī)定。因此，有必要首先對(duì)“公共利益”的定位問(wèn)題進(jìn)行探討。

有學(xué)者認(rèn)為，“利益”是指人們的一種需要或需求，或者說(shuō)是對(duì)人們需要或需求的一種滿足。（3）對(duì)此，筆者持贊成態(tài)度。那么，“公共利益”就是對(duì)公眾需要或需求的一種滿足。這里，“公共利益”作為一個(gè)抽象的概念，是與私人利益相對(duì)應(yīng)的。由于人們價(jià)值取向的不同，在對(duì)公共利益的解讀上，可以有不同的說(shuō)法和定位。目前理論界多數(shù)人都比較贊成德國(guó)學(xué)者克萊提出的“量廣質(zhì)高”理論。所謂“量廣”是指受益人的數(shù)量眾多，盡可能地使最大多數(shù)人能均沾福利，同時(shí)，基于國(guó)家扶助弱者之立場(chǎng)，也必須考慮受益者的特殊性，如少數(shù)民族，如兒童、婦女、老人、病殘者、失業(yè)者等，需要對(duì)他們予以必要的傾斜；所謂“質(zhì)高”是指以對(duì)受益人生活需要的強(qiáng)度而定，凡是對(duì)滿足受益人生活愈需要的，“亦即與生活需要緊密性愈強(qiáng)的”，就是“質(zhì)高”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)代社會(huì)生活中，人們有多方面的需要，既有物資方面的需要，又有精神生活上的需要，按照對(duì)受益人生活需要的依賴強(qiáng)度來(lái)界分，公共安全與衣、食、住、行等基本要素的需要是最重要的，因?yàn)槿藗兩钍紫刃枰蕾囘@些因素。（4）

由此可見，在對(duì)于公共利益的價(jià)值定位問(wèn)題上，我們認(rèn)為，所謂公共利益，一是必須要有公共性，而不是只針對(duì)少數(shù)特定的個(gè)人或單位，必須是不特定的多數(shù)人；二是必須要有必要性，而這種必要性必須是基于公眾利益或社會(huì)發(fā)展需要的必要性，不是基于少數(shù)特定的個(gè)人或單位需要所產(chǎn)生的必要性。也就是說(shuō)，公共利益所滿足或所惠及的是不特定多數(shù)公眾的需要或需求，這種利益具有公眾的共享性。在這樣的前提下，應(yīng)該防止對(duì)公共利益做泛化的解釋，將“國(guó)庫(kù)利益”（財(cái)政利益）也簡(jiǎn)單地等同于公共利益。所謂“國(guó)庫(kù)利益”，在我國(guó)，可以更為明確地表述為財(cái)政利益，即國(guó)家（即從中央到地方的各級(jí)政府）為了本級(jí)財(cái)政收入之需要，對(duì)個(gè)人或者集體之財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收。這種“國(guó)庫(kù)利益”理論很早就被法治發(fā)達(dá)國(guó)家所拋棄，在我國(guó)早些時(shí)候關(guān)于公益征收的討論中，筆者也未曾見到有誰(shuí)主張將公共利益定位于“國(guó)庫(kù)利益”（財(cái)政利益）。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，并非不存在這種情況。

比如，一段時(shí)間以來(lái)，許多城市曾經(jīng)風(fēng)行一種經(jīng)驗(yàn)或者說(shuō)一種理論，叫做“經(jīng)營(yíng)城市”。怎樣“經(jīng)營(yíng)城市”呢？準(zhǔn)確地說(shuō)，其具體做法就是“以地生財(cái)”，即由本地政府儲(chǔ)備一定數(shù)量的土地，將土地平整后，賣給用地單位（主要是開發(fā)商），從中賺取可觀的巨額差價(jià)，再把這部分錢用來(lái)發(fā)展城市建設(shè)。不容否認(rèn)，這種“以地生財(cái)”、“經(jīng)營(yíng)城市”的方式，對(duì)于解決地方政府財(cái)政的困難，對(duì)于促進(jìn)城市面貌的快速改變具有明顯功效。但我們要進(jìn)一步追問(wèn)，“以地生財(cái)”之“財(cái)”從何而來(lái)？難道這個(gè)“財(cái)”不是國(guó)家（政府）與民爭(zhēng)利而來(lái)的嗎？難道這個(gè)“財(cái)”不是以對(duì)被征收土地的農(nóng)民和被拆遷房屋的城市居民、企事業(yè)單位的低額補(bǔ)償而換來(lái)的嗎？這種方式在取得短期的財(cái)政利益的同時(shí)，必然也會(huì)伴生、引發(fā)或掩蓋被征收人與國(guó)家（政府）的矛盾和沖突。由此可見，這種“經(jīng)營(yíng)城市”、“以地生財(cái)”的理念與我們黨以人為本、國(guó)家尊重和保障人權(quán)（包括保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)利是公民基本的憲法權(quán)利之一）的執(zhí)政理念是背道而馳的。

基于以上理由，我們還認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法有關(guān)土地征收的規(guī)定應(yīng)予以適當(dāng)修改。我國(guó)現(xiàn)行土地管理法第四十三條規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的宅基地可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人的建設(shè)用地，都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地；第二條第四款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。按照現(xiàn)行土地管理法的這些規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，只有國(guó)有土地才能直接進(jìn)入商業(yè)出讓市場(chǎng)，農(nóng)民集體所有土地只有通過(guò)國(guó)家征收變成國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)。這里至少存在著這樣一個(gè)不當(dāng)之點(diǎn)：除了通過(guò)城市改造國(guó)家可以提供少量土地外，“任何單位和個(gè)人的建設(shè)用地”，絕大多數(shù)是通過(guò)國(guó)家之手征收農(nóng)民集體所有土地而來(lái)，而這些用地單位和個(gè)人的建設(shè)行為涉及用途又是相當(dāng)廣泛的，包括修建度假村、高級(jí)別墅、高爾夫球場(chǎng)等，是不是都能夠?qū)⑵湔鞯啬康亩ㄎ挥凇肮怖妗?？很明顯，有相當(dāng)一部分是不能做這樣的定位的。但政府卻是以“公共利益”為理由征收農(nóng)民集體所有的土地，這種征收行為就完全背離了“公共利益”的原則，不具有實(shí)質(zhì)意義上的合法性。國(guó)家征收行為是一種國(guó)家強(qiáng)制行為，必然壓制被征收人的對(duì)價(jià)（即討

價(jià)還價(jià)）能力。讓農(nóng)民集體所有土地直接進(jìn)入商業(yè)出讓市場(chǎng)，更能保證農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，又可以防止置政府征收行為于違法、違憲之尷尬境地的情況發(fā)生。讓農(nóng)民集體所有土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，并不必然對(duì)抗國(guó)家的土地用途管理制度，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓（包括租借）行為，仍然必須根據(jù)數(shù)量實(shí)行政府按級(jí)審批制度。當(dāng)然，將目前的土地統(tǒng)一征收、統(tǒng)一出讓制度改變?yōu)閲?guó)家公益征地和農(nóng)民集體直接商業(yè)出讓土地并存的方式，可能會(huì)出現(xiàn)新的矛盾、新的問(wèn)題。比如，目前國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)畢竟是統(tǒng)一的，被征地農(nóng)民橫向比較心態(tài)不會(huì)失衡，改為公益征地和直接商業(yè)出讓兩種方式以后，前者補(bǔ)償金額可能較低，后者出讓價(jià)格可能較高，因公益被征地的農(nóng)民心態(tài)更會(huì)失衡。我們以為，如何解決可能出現(xiàn)的新的問(wèn)題，防患于未然，的確尚需要進(jìn)行深入的討論。但我們首先要確定一個(gè)大前提，即政府行為不能違法，不能用犧牲更多人的利益以達(dá)到一種所謂平衡的方式來(lái)解決問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)的情況是，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中都在使用“公共利益”這一概括性名詞，卻沒(méi)有對(duì)“公共利益”的范圍做出明確的界定。因此，對(duì)公共利益的解釋權(quán)，對(duì)公共利益合理限度的判斷權(quán)，實(shí)際都是掌握在實(shí)施征收征用行為的各級(jí)政府官員手中。各級(jí)政府官員具有擴(kuò)大自身權(quán)力的天然傾向，在解釋征收征用的“公共利益”時(shí)，基本傾向是盡量擴(kuò)大公共利益的范圍，把“公共利益”泛化，甚至可能出現(xiàn)“公共利益是個(gè)‘筐’，什么東西都往里裝”的狀況。2004年5月發(fā)生在湖南省嘉禾縣珠泉商貿(mào)城建設(shè)過(guò)程中，該縣縣委和縣政府的違法強(qiáng)制拆除居民住房、拘捕群眾的行為，就是其典型。為了限制政府權(quán)力的恣意擴(kuò)大，切實(shí)保障公民和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)不受國(guó)家的不當(dāng)侵犯，為此，我們建議，在制訂國(guó)家公益征收征用法時(shí)，對(duì)“公共利益”應(yīng)有明確的界定。為了使立法具有操作性，在對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)界定的基礎(chǔ)上，還可以借鑒一些法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行列舉式的立法方式。

例如，德國(guó)巴伐利亞州1978年7月25日公布的《應(yīng)予補(bǔ)償?shù)恼魇辗ā返谝粭l就規(guī)定：財(cái)產(chǎn)之征收，系為達(dá)成以公共福祉為目的計(jì)劃。尤其在下列情形，可予征收：（1）為建造或改建供健康、衛(wèi)生等醫(yī)療作用之設(shè)施。（2）為建造或改建學(xué)校、大學(xué)及其文化、學(xué)術(shù)研究設(shè)施。（3）為建造或改建公用（水電供給及垃圾、排水）設(shè)施。（4）交通事業(yè)設(shè)施之建立或變更。（5）為建造或改建維持公共治安之設(shè)施。（6）各政府及公法人團(tuán)體達(dá)成法定任務(wù)之需。（7）其他法律有規(guī)定征收之情形者。（8）為補(bǔ)償因征收而損失土地及其其他權(quán)利者，可再行征收以補(bǔ)償之。再如，日本《土地收用法》第三條羅列可請(qǐng)求征收私地之事業(yè)計(jì)達(dá)三十五項(xiàng)，其分類由道路設(shè)施，至社會(huì)福利事業(yè)，宇宙開發(fā)事業(yè)等等，可稱包羅萬(wàn)象，琳瑯滿目。（5）

當(dāng)然，公益征收征用的具體目的紛繁復(fù)雜，列舉式立法例不可能將現(xiàn)實(shí)情況窮盡，難免沒(méi)有遺漏，作為補(bǔ)充方式，可在列舉條款之后加上一條“其它屬于公共利益的行為”這一概括性條款。對(duì)于這一概括性條款的動(dòng)用應(yīng)十分慎重，對(duì)這類公益征收行為應(yīng)經(jīng)過(guò)相當(dāng)級(jí)別的人大及其常委會(huì)（如省級(jí)人大及其常委會(huì)）“一事一議”的批準(zhǔn)之后，再由同級(jí)政府執(zhí)行或者由同級(jí)政府授權(quán)下級(jí)政府執(zhí)行。對(duì)于法律明示的“公共利益”范圍之內(nèi)的征收行為，則由各級(jí)政府按照權(quán)限直接實(shí)施。征用行為一般發(fā)生在緊急狀況下，并且不變更征用財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，可以相對(duì)放寬限制尺度。這樣的立法方式，可以既從源頭上防止將“公共利益”泛化而導(dǎo)致對(duì)公益征收征用行為的恣意擴(kuò)大，又考慮到社會(huì)生活的復(fù)雜多樣性，既保障了公民權(quán)利，也保證了政府管理效率，做到了兩個(gè)方面的兼顧。

三、程序合法：公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保障問(wèn)題

公益征收征用作為政府的行政行為之一，必須體現(xiàn)合法行政的原則精神，而合法行政原則的一個(gè)基本要求，就是要“程序合法”。程序合法原則，是世界各國(guó)公認(rèn)的公益征收征用必須遵循的基本原則之一。我國(guó)憲法和現(xiàn)行相關(guān)法律在關(guān)于公益征收征用的條款中，沒(méi)有使用“程序合法”這一概念，而是表述為“依照法律規(guī)定”。在制訂公益征收征用法的過(guò)程中，對(duì)程序性規(guī)范的合法性應(yīng)該給予足夠的注意，絕不能含糊和馬虎，因?yàn)椤澳Ч硗[藏在細(xì)節(jié)之中”。這些程序性規(guī)范應(yīng)能夠防止國(guó)家權(quán)力的濫用，足以保障公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)不受到損害。我們以為，除了應(yīng)當(dāng)遵循一般的行政行為程序之外，還有兩個(gè)程序性問(wèn)題應(yīng)該給予特別的關(guān)注。

第一，對(duì)公益征收征用有爭(zhēng)議的案件，其執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后。

公益征收征用是政府的行政行為，按照我國(guó)行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在行政復(fù)議和行政訴訟期間，除法律有特別規(guī)定的除外，行政行為不停止執(zhí)行。一些地方政府在征收公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)時(shí)，特別是在城市房屋拆遷過(guò)程中，為了防止該征收行為被上級(jí)政府或者同級(jí)人大常委會(huì)否決，不顧被拆遷人的利益，搞突擊拆遷，突擊征收征用，造成既成事實(shí)，以至于“生米煮成熟飯”。即便以后上級(jí)政府或者同級(jí)人大常委會(huì)干預(yù)，即便被拆遷人在司法訴訟中訴，但房屋已被拆毀，不可能恢復(fù)原狀。我們認(rèn)為，在制訂公益征收征用的專門法律時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定，凡被征收人對(duì)征收征用行為有異議而提起行政復(fù)議或司法訴訟的，征收征用行為的執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后。為了防止行政復(fù)議和行政訴訟期限過(guò)長(zhǎng)，影響行政效率，可以規(guī)定被征收人只能在行政復(fù)議和行政訴訟中選擇一種救濟(jì)方式，還可以規(guī)定此類行政訴訟案件實(shí)行簡(jiǎn)易程序處理。

第二，在征收征用過(guò)程中政府的角色不能錯(cuò)位。

按照憲法規(guī)定，國(guó)家（具體由各級(jí)政府實(shí)施）為了公共利益征收征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體土地時(shí)，應(yīng)該給予補(bǔ)償。在這里，征收征用主體是代表國(guó)家的各級(jí)政府，補(bǔ)償主體同時(shí)也應(yīng)該是各級(jí)政府，這在法律關(guān)系的邏輯上順理成章，毫無(wú)疑問(wèn)。但是在實(shí)際生活中卻并非完全如此。以目前矛盾較為集中、突出的城市房屋拆遷為例，征收征用主體就存在錯(cuò)位。我國(guó)憲法第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”，第十條第二款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，修改后的第十三條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”；我國(guó)土地管理法第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；——依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”；我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！?/p>

從我國(guó)憲法和相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，城市房屋拆遷只有兩種情形：一是原土地使用權(quán)人使用年限屆滿未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)，國(guó)家依法收回土地同時(shí)享有土地上的附屬

物；二是國(guó)家為了公共利益的需要提前收回土地使用權(quán)，這在城市房屋拆遷中是最普遍的情況。后一種情況實(shí)際就是國(guó)家實(shí)施的公益征收行為，征收的標(biāo)的是原土地使用權(quán)人年限未滿的國(guó)有土地使用權(quán)和土地上的附屬物，補(bǔ)償主體同時(shí)也應(yīng)該是國(guó)家。按照我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，在城市房屋拆遷中，對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)未滿的這部分被拆遷人，正常的法律關(guān)系是各級(jí)政府代表國(guó)家依法征收其財(cái)產(chǎn)，并給予補(bǔ)償；此后，國(guó)家再將這部分國(guó)有土地的使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓或者劃撥給新的土地使用人。在這里，從時(shí)間順序上看，征收行為在前，新的國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓和劃撥行為在后；從法律關(guān)系的雙方主體看，被征收人和新的土地使用權(quán)人不發(fā)生任何直接關(guān)系。但在城市房屋拆遷的實(shí)際操作中，直接適用的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這部行政法規(guī)。按照該行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，是由取得國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件等法律文件的新的土地使用權(quán)人充任拆遷人（即實(shí)際征用人）和補(bǔ)償人的角色。政府的房屋拆遷管理部門向拆遷人頒發(fā)房屋拆遷許可證，向被拆遷人頒布拆遷公告。對(duì)拒不拆遷的被拆遷人，政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由政府的房屋拆遷管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。對(duì)該條例的這些規(guī)定，尚有一系列法律上的問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清：

第一，國(guó)家征收征用行為尚未完成，意味著原土地使用權(quán)尚未收回，怎么可以將這塊土地的使用權(quán)在此之前就轉(zhuǎn)讓他人呢？

第二，拆遷是國(guó)家征收行為中的一部分，拆遷人應(yīng)該是國(guó)家，是具體實(shí)施公益征收行為的各級(jí)政府，為什么不由各級(jí)政府出面負(fù)責(zé)拆遷，而是由新的土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)拆遷呢？

第三，新的土地使用權(quán)人大多數(shù)是開發(fā)商，他們是企業(yè)法人，與被拆遷人是平等主體之間的關(guān)系，他們有資格充任公益征收的主體嗎？

第四，國(guó)家能不能將行使國(guó)家強(qiáng)制行為的權(quán)力賦予開發(fā)商呢？

第五，既然是國(guó)家征收行為，補(bǔ)償主體應(yīng)該是國(guó)家，是各級(jí)政府，為什么變成新的土地使用權(quán)人（開發(fā)商）呢？

第六，是否所有拆遷行為都可以定位于公益目的，如開發(fā)商就是出于純粹的商業(yè)動(dòng)機(jī)，政府以公共利益為理由收回原土地使用權(quán)另行轉(zhuǎn)讓的行為是否屬于濫用國(guó)家權(quán)力呢？

在該部行政法規(guī)中，顯然存在著政府角色錯(cuò)位的問(wèn)題。因而有一些被拆遷人提出這樣的問(wèn)題：是誰(shuí)拆了我的房子？是開發(fā)商嗎？但又是政府頒布的拆遷公告；是政府嗎？但又是開發(fā)商在和我簽訂補(bǔ)償協(xié)議。這些疑問(wèn)是很有道理的。我們認(rèn)為，對(duì)于城市房屋拆遷應(yīng)該實(shí)行這樣一個(gè)方針：對(duì)于基于公益目的的拆遷，由政府充任拆遷人和補(bǔ)償人的角色；對(duì)于基于商業(yè)目的的開發(fā)，由開發(fā)商和被拆遷人對(duì)等談判，將其視為完全的民事行為，國(guó)家只是依照土地管理法規(guī)和城市規(guī)劃實(shí)施行政管理。

四、公正補(bǔ)償：公益征收征用的補(bǔ)償原則問(wèn)題

實(shí)施公益征收和征用，對(duì)被征收征用人而言，是為了大家（公共）利益而犧牲個(gè)人利益（稱之為“特別犧牲”），故他們的損失應(yīng)由大家分擔(dān)，由大家通過(guò)國(guó)家予以補(bǔ)償。我國(guó)憲法原來(lái)規(guī)定了對(duì)農(nóng)民集體土地的國(guó)家征收制度，但沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償要件。雖然在土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等具體法律法規(guī)中規(guī)定有補(bǔ)償要件，但這一要件在憲法中的缺失畢竟是一個(gè)遺憾。此次修憲，在憲法中明確規(guī)定了國(guó)家征收征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地必須給予補(bǔ)償，用根本大法的形式保護(hù)了公民個(gè)人和農(nóng)民集體的合法權(quán)益。

那么，具體怎樣給予補(bǔ)償呢？在此次修改憲法的討論過(guò)程中，對(duì)于公益征收征用的補(bǔ)償應(yīng)取何種原則或者說(shuō)采取何種標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們是見仁見智，提出了許多不同的意見。有的主張“完全補(bǔ)償”說(shuō)，有的主張“充分補(bǔ)償”說(shuō)，有的主張“公正補(bǔ)償”說(shuō)，有的主張“合理補(bǔ)償”說(shuō)，有的主張“適當(dāng)補(bǔ)償”說(shuō)，可謂眾說(shuō)紛紜，見仁見智。較多的人主張實(shí)行“完全補(bǔ)償”原則，例如，中國(guó)政法大學(xué)著名的民法學(xué)教授江平先生就認(rèn)為：“征收私人財(cái)產(chǎn)必須給予完全補(bǔ)償。”（6）什么叫“完全補(bǔ)償”？江平先生的文章中并未做出明確的解釋。我們歸納其相類觀點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)“完全補(bǔ)償”說(shuō)的要點(diǎn)有二：一是實(shí)行預(yù)先補(bǔ)償，即在實(shí)際征收前補(bǔ)償即到達(dá)被征收人手中；二是實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格的等值補(bǔ)償。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)格是財(cái)產(chǎn)購(gòu)置時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者是征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格呢？一般又認(rèn)為是后者的市場(chǎng)價(jià)格。我們認(rèn)為，“完全補(bǔ)償”原則或標(biāo)準(zhǔn)在包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)是做不到的，也不盡合理。其理由主要是：

其一，國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收，可分為平時(shí)征收和緊急狀況下的征收。在緊急狀況下的征收不可能實(shí)行“完全補(bǔ)償”，這是不言自明的道理；

其二，私有財(cái)產(chǎn)，可以是有形資產(chǎn)，如房屋、機(jī)械、車輛等，也可以是無(wú)形資產(chǎn)，如專利、技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)。對(duì)前者的市場(chǎng)價(jià)格一般來(lái)說(shuō)尚有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于后者，由于專利技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身具有獨(dú)占性的特點(diǎn)，如果完全按照市場(chǎng)規(guī)律，在供大于求時(shí)市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)太高。這種現(xiàn)象在征收有形資產(chǎn)時(shí)也會(huì)發(fā)生。因此，按市場(chǎng)價(jià)格征收也未必合理；

其三，從一些發(fā)展中國(guó)家、地區(qū)的先例看，政府受財(cái)力所限，也沒(méi)有能力實(shí)行“完全補(bǔ)償”。如果一定要求實(shí)行國(guó)家“完全補(bǔ)償”才能征收私有財(cái)產(chǎn)，某種情況下實(shí)際就是否認(rèn)了“征收”本身，從而也就損害了社會(huì)公共利益。如國(guó)家為了公共衛(wèi)生安全，需要征收某項(xiàng)藥品的專利技術(shù)，硬要依照“完全補(bǔ)償”原則，征收實(shí)際上就無(wú)法實(shí)行，公共衛(wèi)生安全從而也就無(wú)法保障。事實(shí)也是如此，在非洲一些艾滋病盛行國(guó)家，一定要求這些國(guó)家的政府按照市場(chǎng)價(jià)格征收防治艾滋病藥品的專利技術(shù)，根本不可能做到，但為了公共衛(wèi)生安全又必須征收，因而在這種情況下，國(guó)家只能給予被征收人做出適當(dāng)補(bǔ)償；

其四，即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家也并未能實(shí)行“完全補(bǔ)償”。如德國(guó)基本法第十四條第三款規(guī)定：“征收——償付時(shí)，應(yīng)恰當(dāng)考慮公眾和各有關(guān)方面的利益”。國(guó)家為了公共利益有權(quán)征收私有財(cái)產(chǎn)的這一命題，本身就包含有“適當(dāng)損害”的因素在內(nèi)。

基于此，本次憲法修正案采用了“補(bǔ)償”這一概念，筆者表示贊成。憲法規(guī)范的一大特點(diǎn)是它的高度包容性，它的高度張力和巨大彈性。從理論上講，憲法中的“補(bǔ)償”概念，并不排斥“完全補(bǔ)償”、“充分補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”，從其字面意義上它包容著這些內(nèi)容，只是在實(shí)施時(shí)將因時(shí)因地因事也可能因人而異。我們考慮，從我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，似應(yīng)當(dāng)主張“公正補(bǔ)償”原則為宜。這是因?yàn)椋?/p>

第一，“公正”原則的一個(gè)基本要求，就是相同情況相同對(duì)待、不同情況不同對(duì)待。我國(guó)幅員遼闊，發(fā)展不平衡，東南西北、沿海內(nèi)地、城市農(nóng)村，差別較大，在實(shí)行補(bǔ)償時(shí)，只能對(duì)不同區(qū)域、不同情況實(shí)行差別對(duì)待。只有遵循“公正補(bǔ)償”原則，才能使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償工作具有可操作性。否則，就是不公正，也就不能夠使補(bǔ)償工作順利實(shí)施。

第二，“公正”原則內(nèi)在地蘊(yùn)含著“平等”和“適度”，反對(duì)“歧視”和“過(guò)度”。因此，主張“公正補(bǔ)償”原則，既能體現(xiàn)和反映現(xiàn)階段的國(guó)情和實(shí)際，又能全面充分地體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。

我們主

張，在制訂國(guó)家的公益征收征用法時(shí)，應(yīng)在“公正補(bǔ)償”原則之下，具體有兩層體現(xiàn)“公正補(bǔ)償”原則的涵義：一是對(duì)不同區(qū)域、不同情況實(shí)行差別對(duì)待；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以滿足被征收人最基本的生活保障為起點(diǎn)。所謂“最基本的生活保障為起點(diǎn)”是什么意思呢？舉例來(lái)說(shuō)，對(duì)城市居民住房進(jìn)行拆遷，某居民一家5口現(xiàn)在只住了30平方的窩棚，如果只給他5萬(wàn)元的貨幣補(bǔ)償，他就只能買到20平方的經(jīng)濟(jì)房，只相當(dāng)于一套經(jīng)濟(jì)房的三分之一，其余的三分之二他又沒(méi)有錢去買。在這種情況之下，不拆遷他還有30平方的窩棚可住，還是有一個(gè)雖小且破但卻是完整的家，現(xiàn)在一旦拆遷了，30平方的窩棚頓時(shí)沒(méi)有了，補(bǔ)償?shù)腻X又不能買到一個(gè)完整的“家”，讓他到哪里去住呢？是不是應(yīng)當(dāng)考慮讓他一家5口住上“一套”經(jīng)濟(jì)房呢？因此，當(dāng)出現(xiàn)此類情況，在考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，難道不應(yīng)當(dāng)“以滿足被征收人最基本的生活保障為起點(diǎn)”嗎？在這種情形之下，有可能產(chǎn)生“超值補(bǔ)償”，有人對(duì)此可能不同意“超值補(bǔ)償”，但正是由于這種“超值補(bǔ)償”才真正地體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)墓浴?/p>

在此，我們還不得不特別指出的，就是關(guān)于征用的補(bǔ)償問(wèn)題。這是因?yàn)椋紫?，征用和征收是既相?lián)系又有區(qū)別的法律概念和法律制度。二者的聯(lián)系或者說(shuō)共同點(diǎn)就在于都是基于公共利益、都要依法進(jìn)行、都要進(jìn)行補(bǔ)償、都具有強(qiáng)制性；但征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買，是取得所有權(quán)，征用則是強(qiáng)制使用，取得暫時(shí)的使用權(quán)。其次，征用和征收實(shí)施的前提和各自遵循的程序是不同的。征收是在和平環(huán)境下實(shí)施的，必須嚴(yán)格依法定的征收程序辦事；征用則是在緊急狀態(tài)下采取的特別措施，其征用行為必須依緊急狀態(tài)的情形處理。由此所產(chǎn)生的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是有差異的。如果基于戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)或緊急避險(xiǎn)而產(chǎn)生的征用行為，使用之后就歸還了，也沒(méi)有發(fā)生什么損害，就可能只是一種特別的補(bǔ)償即象征性的補(bǔ)償，甚至有可能是不給予補(bǔ)償；如果被征用的東西有所損壞，甚至使用之后歸還不了，就要給予較多的補(bǔ)償甚至賠償。在現(xiàn)實(shí)中，是否還存在著一種基于特別的情形，就是即使公民的財(cái)產(chǎn)被征用后也沒(méi)有歸還但也不給予相應(yīng)的補(bǔ)償，就是被稱之為特別犧牲的那種情形，就需要另作專門之探討了。

總之，我們認(rèn)為，在國(guó)家制訂公益征收征用法律時(shí)，應(yīng)盡可能分門別類地規(guī)定出明確而具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)“公正補(bǔ)償”的原則精神，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和國(guó)家尊重與保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的憲政要求。

注釋：

（1）《中華人民共和國(guó)憲法》單行本第43頁(yè)，法律出版社2004年3月出版。

（2）參見許安標(biāo)：《保護(hù)公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯》，載《人民日?qǐng)?bào)》2004年4月8日第9版。

（3）參見張文顯主編：《法理學(xué)》第215頁(yè)，高等教育出版社1999年出版。

（4）參見陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》第202-204頁(yè)，山東人民出版社，2001年3月出版。

（5）參見陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ)》第483頁(yè)，山東人民出版社2001年3月出版。

（6）參見江平：《完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)法律制度應(yīng)遵循的原則》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年1月29日。