導(dǎo)語：城鄉(xiāng)一體化失地農(nóng)民社會(huì)保障論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)呼喚相應(yīng)的規(guī)范

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不僅形成了農(nóng)村失地農(nóng)民這一新的群體，而且，也在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中進(jìn)一步增加了失地農(nóng)民的消費(fèi)支出，同時(shí)，這一群體還在失去了土地資源這一基本生產(chǎn)資料的同時(shí)面臨著就業(yè)難，融入城市難的問題。在這樣的背景下，失地農(nóng)民在從農(nóng)民“轉(zhuǎn)化”為所謂的城鎮(zhèn)居民的過程中，如果相應(yīng)的社會(huì)保障不能得到保證，或者雖然有著一定的社會(huì)保障卻缺乏相應(yīng)的規(guī)范而不能滿足他們的需要，那么，這就難免會(huì)影響到他們對(duì)失地后生活前景的期望，形成他們對(duì)農(nóng)村城市化進(jìn)程的排斥心態(tài)，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大局。那么，在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，失地農(nóng)民社會(huì)保障的問題究竟解決得如何呢？

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)有待不斷完善

失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題不僅是失地農(nóng)民最為關(guān)心的問題，也是社會(huì)各界包括黨和政府普遍關(guān)心的問題之一。但是，縱觀當(dāng)前關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障的實(shí)施，在實(shí)際執(zhí)行中，各地更多地只是按照《土地管理法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定支付了一定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)費(fèi)用，而這些費(fèi)用雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下還有可能超過現(xiàn)有法律規(guī)定的數(shù)額，事實(shí)上卻又根本解決不了失地農(nóng)民的生活問題。比如安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，但是，如果失地農(nóng)民依靠這一安置費(fèi)用到城市進(jìn)行安置或者就地進(jìn)行城市化安置，這一費(fèi)用卻僅僅可能獲得1-2個(gè)平方米的住房面積，根本無法實(shí)現(xiàn)以此費(fèi)用進(jìn)行自我生產(chǎn)和安置的問題。與此同時(shí)，由于失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，加之我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系本身的不足，失地農(nóng)民在失去土地這一賴以生存的基本保障之后，卻又無法納入到城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系。由此，對(duì)于失地農(nóng)民而言，這就不僅意味著已經(jīng)失去了依附在土地上的類似農(nóng)民失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的依托，失去了基本的生產(chǎn)資料，而且，還失去了獲得其他社會(huì)保障的機(jī)會(huì)。另外，雖然多年來農(nóng)民工已經(jīng)成為一個(gè)特殊群體并獲得了諸多方面的關(guān)注，但是，對(duì)于失地農(nóng)民而言，與一般的農(nóng)民工相比，在缺乏土地作業(yè)這一基本勞動(dòng)手段的同時(shí)，其實(shí)就是完全地進(jìn)入了失業(yè)狀態(tài)，他們顯然也就更需要有一個(gè)就業(yè)保障機(jī)制。但是，事實(shí)上，政府在征用土地后并沒有就失地農(nóng)民的再就業(yè)問題作出統(tǒng)一明確的安排，也缺乏對(duì)他們的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，使得大部分失地農(nóng)民往往閑散在家，坐吃山空，這樣在農(nóng)村閑散勞動(dòng)力本就很龐大的基礎(chǔ)上，更增大了農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)壓力。同時(shí)加劇了一種尷尬的局面，即一方面是農(nóng)村閑置勞動(dòng)力數(shù)量的急劇膨脹，另一方面是對(duì)于技能型工人的巨大的需求缺口。這一部分失地農(nóng)民即便較之于一般意義上的農(nóng)民工而言，顯然也還無法獲得更多的就業(yè)保障。

（二）農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障法制規(guī)范存在更為明顯的不足

改革開放本身離不開完善的社會(huì)保障制度，但是，直到目前為止，我國(guó)還沒有一部完整的關(guān)于社會(huì)保障的法律，對(duì)于農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律法規(guī)建設(shè)更是處于空白時(shí)期。在這樣的背景下，雖然《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》都涉及到了安置補(bǔ)償問題，也難免因?yàn)槿狈唧w規(guī)定和運(yùn)作方法而流于形式。而在各地出臺(tái)的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)中，除了簡(jiǎn)單地著眼于以土地的產(chǎn)值補(bǔ)償來替代失地農(nóng)民應(yīng)有的社會(huì)保障之外，最多地也只是涉及到了基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是構(gòu)建整個(gè)保障體系，在機(jī)制上又缺乏相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制和必要的救濟(jì)手段，在執(zhí)行中更是無法杜絕擠占、挪用、截留保障基金等問題。這樣的結(jié)果，當(dāng)然也就無從規(guī)范地解決農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障問題。

二、農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)的機(jī)遇

正在農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障體系亟待完善而社會(huì)保障法制規(guī)范存在明顯不足的同時(shí)，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的推動(dòng)下，這一保障體系的法制建設(shè)無疑也獲得了新的歷史機(jī)遇。

（一）黨和政府的高度重視和新一輪法制建設(shè)熱潮的興起

必然有力推動(dòng)農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)為了更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，黨和政府一直以來就極其關(guān)心農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，不僅在強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村體制改革，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，抓緊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”的同時(shí)不斷強(qiáng)調(diào)了“完善和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”，也更是一直把農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)放在了極其重要的位置。而今，隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的出臺(tái)，結(jié)合當(dāng)前極其熱烈的關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的推進(jìn)，農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障不僅成為了一個(gè)新的熱點(diǎn)問題，而且，也必然在新一輪的法制建設(shè)熱潮中納入到法制建設(shè)的規(guī)范中去。這就無疑為農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系的建設(shè)提供了前所未有的歷史機(jī)遇。

（二）國(guó)內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的法制建設(shè)提供了許多有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

正是由于國(guó)內(nèi)尚沒有形成失地農(nóng)民社會(huì)保障的全國(guó)性的統(tǒng)一的法律體系，在實(shí)際的執(zhí)行中，為了及時(shí)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障的規(guī)范化問題，一些地區(qū)就不能不及時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定出相應(yīng)的法制規(guī)范，形成了諸如“成都模式”、“南海模式”在內(nèi)的各種失地農(nóng)民社會(huì)保障方式。這些“模式”雖然不一定就完全適用于其他地區(qū)，不一定具有全國(guó)意義，但是，作為地區(qū)經(jīng)驗(yàn)卻無疑既能夠給全國(guó)范圍的農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)帶來極大的鼓舞，帶動(dòng)著全國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)工作的開展，而且，也必然為進(jìn)一步形成失地農(nóng)民社會(huì)保障的全國(guó)性的統(tǒng)一的法律體系提供了有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（三）國(guó)外社會(huì)保障立法及其研究為我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系建設(shè)提供了重要啟示

社會(huì)保障立法在國(guó)外已經(jīng)有了110多年的歷史，不僅這一事實(shí)本身為我國(guó)建立完備的社會(huì)保障的法律體系提供了一定的啟示，我國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)外社會(huì)保障立法和社會(huì)保障制度的研究也更是為健全農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)提供了理論參照。首先，就發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)而言，可以看到的是大部分國(guó)家都不僅有著對(duì)于土地征用規(guī)定得都比較嚴(yán)格法律，除了強(qiáng)調(diào)非有合理補(bǔ)償不得征用之外還往往規(guī)定了征地的用途和法律程序，這就無疑更好地保障了土地轉(zhuǎn)讓者的利益，而且，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于失地農(nóng)民，還在建立了涵蓋養(yǎng)老保障、基本生活保障、醫(yī)療保障和失業(yè)救助保障等社會(huì)保障體系的同時(shí)，以法律形式規(guī)定了失地農(nóng)民應(yīng)該享有的包括教育、培訓(xùn)、就業(yè)和法律救濟(jì)等等保障措施，進(jìn)而形成了比較完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系。其次，就國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究而言，近年來隨著研究的日益深入，國(guó)內(nèi)研究也已經(jīng)突破了簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)介紹層面，在征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及建立完善的社會(huì)保障制度方面形成了一定的共識(shí)，并日益認(rèn)識(shí)到制定專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律法規(guī)的重要意義。很多有識(shí)之士也提出了比較符合我國(guó)實(shí)際的可操作性建議。這些，無疑都為我國(guó)更好地構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系提供了一定的機(jī)遇。

三、構(gòu)建農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系的建議

那么，既然農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)急切地呼喚著法律規(guī)范而當(dāng)前又有著解決問題的機(jī)遇，在這樣的背景下，我們究竟應(yīng)該如何構(gòu)建農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系呢？

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)必須充分考慮失地農(nóng)民自身的需要

農(nóng)村失地農(nóng)民既是一個(gè)弱勢(shì)群體，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中不得不被動(dòng)地放棄原有的賴以生存的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)方式的群體，一方面，他們顯然已經(jīng)無法再適用農(nóng)村原有的社會(huì)保障制度，另一方面，簡(jiǎn)單地納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系顯然也無法可依而且也難以操作。因而，這就需要充分考慮到他們的特殊情況，從他們自身需要的社會(huì)保障內(nèi)容人手來建立相應(yīng)的、完善的保障體系并以單行法的方式予以基本的規(guī)范，并對(duì)現(xiàn)有法律中的相關(guān)條款給予能夠貫徹保障這一社會(huì)保障體系得以更好實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一解釋或者修訂，以此形成完善的法律體系。由此，這一法律體系首先顯然必須著重對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的內(nèi)容給予全面的規(guī)定和規(guī)范。在保障內(nèi)容方面，根據(jù)現(xiàn)有的研究成果和對(duì)于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度這些基本內(nèi)容顯然很多研究者都已經(jīng)涉及，這里需要進(jìn)一步說明的是，對(duì)于失地農(nóng)民而言，由于他們已經(jīng)失去了基本的生產(chǎn)資料，而且，在搬遷之后其生活場(chǎng)景也必然發(fā)生了新的變化，簡(jiǎn)單地參照原有的農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)顯然是不行的。對(duì)此，新的法律規(guī)定顯然在擴(kuò)大保障范圍的同時(shí)也必須考慮到生活變化帶來的生活需求和標(biāo)準(zhǔn)變化的問題。但是，事實(shí)上，僅僅解決了這些問題，顯然還是不夠的，作為失地農(nóng)民，既然其最主要的特征是失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，因而，他們面對(duì)的最主要的顯然是如何就業(yè)的問題，由此，對(duì)于他們最為重要的社會(huì)保障，自然也就應(yīng)該是就業(yè)保障的問題。對(duì)此，在當(dāng)前連大學(xué)生也面臨著就業(yè)困境的狀況下，顯然也就更應(yīng)該引起各方面的關(guān)注。成都市在土地征收過程中讓農(nóng)民“帶著工作遷新居”的方法固然可以在一定程度上、一定時(shí)段內(nèi)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但是，這種方法顯然只有政策意義而并非法律意義，這種方法進(jìn)一步推廣顯然也面臨著各種各樣的阻力。而且，事實(shí)上，即便這種方法獲得推廣，失地農(nóng)民能夠在拆遷的同時(shí)獲得工作，他們顯然也仍然面臨著能不能適應(yīng)新的工作的問題。在曾經(jīng)經(jīng)歷過大批企業(yè)工人下崗、而今又面臨著大學(xué)生就業(yè)難的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中，這一點(diǎn)顯然是不能不讓人擔(dān)憂的。惟其如此，從根本上提高失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、保障他們能夠獲得相應(yīng)的工作、能夠?qū)崿F(xiàn)同工同酬和在失業(yè)時(shí)獲得失業(yè)保障顯然具有同樣重要的現(xiàn)實(shí)意義。而這些保障內(nèi)容，無疑都是需要通過法律手段予以確認(rèn)并加以規(guī)范的。其次，失地農(nóng)民社會(huì)保障顯然需要有保障實(shí)施的主體、各種保障措施的實(shí)施和保障基金的籌集、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等問題。由此，自然就必須建立一套相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)此，相關(guān)法律顯然就需要在充分認(rèn)識(shí)應(yīng)有運(yùn)行機(jī)制內(nèi)容與規(guī)范的前提下形成相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)于政府、征地人、失地農(nóng)民及各相關(guān)主體的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)于在土地征用、保障實(shí)施、基金管理以及相關(guān)的程序問題都給予明確的規(guī)范，進(jìn)而設(shè)定完善的運(yùn)行機(jī)制。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)必須考慮解決我國(guó)二元結(jié)構(gòu)問題

城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的最終目的就是要消解我國(guó)目前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但是，事實(shí)上，在城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程中，這一問題卻變得越來越更加突出。在這樣的背景下，黨和政府雖然實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策，但是，并沒有在根本上改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。而現(xiàn)今開展的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，無論是把農(nóng)村失地人口遷移至城市，獲得在城市的生存方式，還是通過土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)業(yè)土地進(jìn)一步流向經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)比較豐厚的非農(nóng)領(lǐng)域和非公有制領(lǐng)域，在根本上都使得失地農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，脫離了農(nóng)村生活。就此而言，二元社會(huì)保障制度顯然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村的社會(huì)保障問題，更不可能滿足農(nóng)村失地農(nóng)民對(duì)于社會(huì)保障的需求，因而，無論當(dāng)前能不能有效地建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，在針對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)的法律體系建設(shè)方面，都必須一開始就在立法理念、立法體系等方面考慮到消解我國(guó)存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。在刑法、民法、勞動(dòng)法等部門法中實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的配合與銜接，在更好地維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的有效實(shí)施。當(dāng)然，必須注意的是，作為法律制度的農(nóng)村社會(huì)保障同樣是由各種因素決定的，驟然建立一套體系健全，全國(guó)統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系顯然也并非一日之功，但是，面對(duì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》對(duì)于“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的批評(píng)，針對(duì)失地農(nóng)民的具體情況、圍繞城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，首先確立失地農(nóng)民社會(huì)保障單行法，制定適合各地農(nóng)村實(shí)際情況的失地農(nóng)民社會(huì)保障地方性法規(guī)，健全與農(nóng)村社會(huì)保障相配套銜接的法律法規(guī)，畢竟應(yīng)該還是可行的?？偠灾谵r(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)急切地呼喚著法律規(guī)范而又有著解決問題的機(jī)遇的背景下，只要我們能夠及時(shí)全面地貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的基本精神，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，充分考慮失地農(nóng)民自身社會(huì)保障的根本需要，就一定能夠更好地完成農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

作者:扶廷鳳單位:信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院