導(dǎo)語(yǔ)：小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：針對(duì)目前小農(nóng)水存在的自覺管護(hù)意識(shí)不足、缺乏運(yùn)行資金、責(zé)任不明確、管理不科學(xué)和運(yùn)作不規(guī)范等問題，從缺乏行之有效的運(yùn)行機(jī)制、重建輕管、缺乏資金、管理制度與組織不健全、監(jiān)督機(jī)制缺失的角度探討了其形成原因。根據(jù)小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵與特征，從政府監(jiān)管、資金保障、工程管理體制、農(nóng)民自主管理和政府引導(dǎo)扶持等方面提出可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：小農(nóng)水；管理現(xiàn)狀；可持續(xù)發(fā)展；內(nèi)涵特征；運(yùn)行機(jī)制

小型農(nóng)田水利工程（簡(jiǎn)稱“小農(nóng)水”）是指庫(kù)容１０萬(wàn)ｍ３以下、除澇面積２０００ｈｍ２以內(nèi)、渠道流量不超過(guò)１ｍ３／ｓ、灌溉面積不大于６６６.７ｈｍ２的廣泛分布于田間地頭的各種水利設(shè)施，如水庫(kù)、水閘、塘壩、渠道等，灌溉方式有蓄、引、提、抽等，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及保障糧食安全等具有重要作用［１－３］。雖然小農(nóng)水的規(guī)模不大，但分布范圍廣、數(shù)量眾多，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抵御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)條件等發(fā)揮著重要作用。

１小農(nóng)水管理現(xiàn)狀及問題原因

１.１現(xiàn)存問題分析

近年來(lái)，我國(guó)小型水利工程出現(xiàn)了股份合作、民營(yíng)水利、受益戶共有制、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)自主管理、村集體管理、水利會(huì)、拍賣、租賃、承包等多種管理模式，并形成綜合管理體制。調(diào)查顯示，截至２０２０年我國(guó)發(fā)展農(nóng)民用水合作組織近６.１萬(wàn)個(gè)，完成產(chǎn)權(quán)改革的小農(nóng)水工程達(dá)到８００多萬(wàn)個(gè)，對(duì)了充分發(fā)揮工程效益具有積極作用。然而，這些管理組織和模式并未從根本上解決工程管理問題，結(jié)合小農(nóng)水實(shí)際情況仍存在用、建、管脫節(jié)，致使工程陷入“無(wú)人管、有人用”的問題［４］?？傮w上，小農(nóng)水存在管理水平低、管理薄弱等問題，具體如下：１）自覺管護(hù)意識(shí)不足。農(nóng)民應(yīng)作為管理主體，但許多人認(rèn)為農(nóng)田水利工程管理不是農(nóng)民的事，他們只用不管，主動(dòng)管護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，隨意性較大［５］。為了用水方便，個(gè)別農(nóng)民任意地堵塞壓垮渠道、隨意在渠道上鑿洞開口、移動(dòng)機(jī)泵或閘門等，許多一流工程難以充分發(fā)揮長(zhǎng)久效益。２）運(yùn)行資金缺乏，難以長(zhǎng)效運(yùn)行。為鼓勵(lì)各地開展農(nóng)田水利建設(shè)中央財(cái)政設(shè)立了專項(xiàng)補(bǔ)助資金，以“民辦公助”的方式給予大力支持，并取得了顯著成效。然而，工程維護(hù)和管理要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，這也是工程管護(hù)的重要條件。“兩工”取消后，農(nóng)田水利建設(shè)逐漸成為基層政府面臨的新問題，而“一事一議”在農(nóng)民不富裕、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村莊很難運(yùn)作。農(nóng)民群眾雖然期望農(nóng)田灌溉問題的有效解決，但提到集資就很難操作。３）責(zé)任不明確，產(chǎn)權(quán)不清晰。一直以來(lái)，許多水利工程受體制、機(jī)制、歷史條件等因素影響，工程產(chǎn)權(quán)歸屬不明難以落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任。近年來(lái)，國(guó)家出資建設(shè)的小農(nóng)水工程移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，但工程責(zé)任與產(chǎn)權(quán)主體很難明確。農(nóng)田水利設(shè)施大多由村集體、農(nóng)戶負(fù)責(zé)管理，尚未形成統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管護(hù)準(zhǔn)則，很大程度上限制了小農(nóng)水的發(fā)展［６］。４）管理不科學(xué)。目前，工程管理組織大都將運(yùn)行管理的重點(diǎn)放在“用”上，對(duì)工程維護(hù)和管理運(yùn)行重視不足，無(wú)法按規(guī)范要求實(shí)行管理，工程管護(hù)水平低、管理粗放，難以充分發(fā)揮工程效益。雖然小農(nóng)水規(guī)模小，但仍需要科學(xué)的管理技術(shù)及方法。５）運(yùn)行管理不規(guī)范。雖然股份制、承包、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、拍賣、租賃等管護(hù)模式多樣，但對(duì)于不同模式的選擇缺乏相應(yīng)的理論依據(jù)，為科學(xué)選擇管理模式國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者開展了相應(yīng)研究，而按模式要求運(yùn)作的工程較少［７］。例如，我國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)有１０多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但工程管理大多未按模式要求運(yùn)作。

１.２原因分析

１）制約小農(nóng)水規(guī)范運(yùn)行的核心是監(jiān)督機(jī)制的缺失。雖然針對(duì)小農(nóng)水成立了管理組織，但比較松散，距專業(yè)管理機(jī)構(gòu)目標(biāo)要求還有較大差距。由于小農(nóng)水管理組織數(shù)量多、類型多樣、規(guī)模較小，大大提高了政府監(jiān)管難度。因缺乏監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)田水利大多處于無(wú)人管護(hù)狀態(tài)，管理組織的功能作用無(wú)法有效發(fā)揮。２）制約小農(nóng)水管理效率的內(nèi)在因素是管理組織與制度的不全健全。規(guī)模雖小，但小農(nóng)水的管理組織和規(guī)章制度不可或缺［８］。例如，用水協(xié)會(huì)要設(shè)立財(cái)務(wù)、用水和工程管理機(jī)構(gòu)，選派委員會(huì)主席，制定適應(yīng)的管理職責(zé)并配備相應(yīng)的人員等。３）制約小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素是缺乏行之有效的運(yùn)行機(jī)制。目前，許多水管單位的運(yùn)行機(jī)制尚不規(guī)范，如有章不循或無(wú)章可循、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、管理無(wú)序、分工不合理、辦事隨意、缺乏協(xié)調(diào)、考核靠感覺、目標(biāo)不明確、權(quán)責(zé)不對(duì)等、工作不落實(shí)、獎(jiǎng)懲靠感情、長(zhǎng)官意志至上等，管理水平整體偏低，這些因素制約著農(nóng)田水利管護(hù)水平的提升和水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急就是加快推進(jìn)水管單位的規(guī)范化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)向精細(xì)化、規(guī)范化管理模式的轉(zhuǎn)變。４）小農(nóng)水管理薄弱的關(guān)鍵原因是“重建輕管”。農(nóng)田水利普遍存在重建輕配套重骨干、輕管理重建設(shè)的現(xiàn)象，特別是生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施后農(nóng)民集體意識(shí)下降，在小農(nóng)水管理上存在不愿管水、只知用水的現(xiàn)象，致使農(nóng)田水利設(shè)施普遍存在損毀、老化失修的情況［９，１０］。５）限制小農(nóng)水科學(xué)管理關(guān)鍵是管理人員能力偏低。大多數(shù)小農(nóng)水的管理者為農(nóng)民，缺少水利管理專業(yè)知識(shí)，在一定程度的存在業(yè)務(wù)水平偏低、技術(shù)力量單薄的現(xiàn)象?；鶎铀芾砣藛T忙于其它事務(wù)而缺少學(xué)習(xí)，其工程管理水平低更缺少深層次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于一定深度的工作難以承擔(dān)。６）限制小農(nóng)水運(yùn)行管理的瓶頸是缺乏資金。充足的資金是維持小農(nóng)水運(yùn)行管理的基本要求，目前用水戶集資和水費(fèi)收入是管理組織的主要資金來(lái)源。從用戶集資的角度上，當(dāng)前主要實(shí)行“一事一議”的制度，但用水戶對(duì)“如何集、集多少”難以達(dá)成一致，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的集資更難。資金不足嚴(yán)重制約了工程的長(zhǎng)效運(yùn)行，有的農(nóng)田水利設(shè)施甚至處于難以為繼的局面。從水費(fèi)收入的角度上，現(xiàn)行水價(jià)偏低，很難實(shí)現(xiàn)按成本收費(fèi)，并且即使實(shí)行低水價(jià)也很難足額收取水費(fèi)；另外，用水少的年份所收取的費(fèi)用也較少，強(qiáng)調(diào)實(shí)行的兩部制水價(jià)很難被用水戶接受，實(shí)際推行起來(lái)難度較高。

２小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的特征

２.１基本內(nèi)涵

小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵是充分利用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等管理手段，在一定的環(huán)境條件下確保農(nóng)田水利的可持續(xù)運(yùn)行，更好地滿足農(nóng)田灌溉用水需求［１１］。其中，行政手段就是以強(qiáng)制性的規(guī)定、指示、命名等方式規(guī)范農(nóng)田水利的建管運(yùn)行，法律手段是通過(guò)立法和法制力量對(duì)工程建設(shè)運(yùn)行進(jìn)行約束，經(jīng)濟(jì)手段主要是利用工程收費(fèi)、財(cái)政、金融等方式，確保工程管護(hù)所需的資金，技術(shù)手段是對(duì)農(nóng)田水利工程利用先進(jìn)的技術(shù)實(shí)施管護(hù)。小農(nóng)水的環(huán)境條件覆蓋社會(huì)和自然兩大方面，社會(huì)條件有人口、文化、經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)和社會(huì)制度等，自然條件有工程所處的生態(tài)環(huán)境、氣象、地形地貌、水自然等自然環(huán)境?？傮w而言，就是以工程可持續(xù)運(yùn)行為目標(biāo)、管理為手段、環(huán)境為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水的可持續(xù)發(fā)展。

２.２典型特征

目前，社會(huì)、環(huán)境、資源、工程和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性體現(xiàn)了小農(nóng)水可持續(xù)運(yùn)行的典型特征。其中，社會(huì)的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律是否相適應(yīng)，能夠代表用水戶切身利益等，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)田水利工程相適應(yīng)；環(huán)境的可持續(xù)性體現(xiàn)在自然環(huán)境條件是否與工程運(yùn)行相協(xié)調(diào)，確保不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響以及工程運(yùn)行狀態(tài)良好；資源的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程是否有充足的水量和可靠的水源，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用；工程的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程長(zhǎng)效運(yùn)行，效益的持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性表現(xiàn)為發(fā)展需求和工程日常運(yùn)行費(fèi)用的消耗是否能夠由社會(huì)投入及工程管理單位的經(jīng)濟(jì)投入而得以滿足。

３小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制

３.１可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制

１）加快推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制。針對(duì)小農(nóng)水管理單位建立一套行之有效的監(jiān)管制度體系，總體上包括兩個(gè)方面：用水協(xié)會(huì)或受益農(nóng)戶等內(nèi)部監(jiān)管，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣層次的外部監(jiān)管，其中政府監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)途徑以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣為主［１２］。政府監(jiān)管要以管理制度為基準(zhǔn)全面落實(shí)工程建后管理工作，利用多種方式檢驗(yàn)管理成效，通過(guò)考核獎(jiǎng)懲確保工程的長(zhǎng)效運(yùn)行。２）實(shí)行農(nóng)民自主管理機(jī)制。農(nóng)民作為管理主體承擔(dān)了大多數(shù)農(nóng)田水利管理工作，為貫徹落實(shí)自主管理機(jī)制必須加強(qiáng)宣傳，使其充分認(rèn)識(shí)到工程管護(hù)的重要性，從工程管護(hù)、用水管理、水價(jià)形成、項(xiàng)目實(shí)施和工程規(guī)劃等方面落實(shí)［１３］。３）健全政府扶持、引導(dǎo)機(jī)制。政府的支持和引導(dǎo)主要側(cè)重于小農(nóng)水建設(shè)上，對(duì)于工程的建后管理考慮較少。實(shí)踐表明，政府的扶持和引導(dǎo)是保證小農(nóng)水可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。政策引導(dǎo)就是以政策、宣傳的方式實(shí)施宏觀管理，通過(guò)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、扶持政策支持小農(nóng)水管理［１４］。此外，政府應(yīng)加大宣傳，積極引導(dǎo)廣大群眾參與小農(nóng)水的建后管理。管理者的工作能力和專業(yè)水平是用好、管好小型農(nóng)田設(shè)施的關(guān)鍵，政府要從經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)等方面加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)，加快推進(jìn)持證上崗制，切實(shí)提升管理人員的整體水平。政府扶持就是對(duì)較大工程維護(hù)項(xiàng)目、水價(jià)無(wú)法達(dá)到供水成本等經(jīng)濟(jì)條件較薄弱的農(nóng)田水利工程，在資金上給予扶持以幫助其度過(guò)難關(guān)。４）以水費(fèi)收入為核心健全資金保障機(jī)制。目前，小農(nóng)水管理資金主要來(lái)源于水費(fèi)收入，必須實(shí)行有償用水制度才能確保工程管理到位，實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水的目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村廣大群眾用“低價(jià)水”或“福利水”，在很大程度上限制了用水收費(fèi)。所以，必須做好農(nóng)民群眾的思想工作和有償用水機(jī)制的廣泛宣傳工作，逐漸轉(zhuǎn)變用傳統(tǒng)觀念，切實(shí)發(fā)揮供水保障資金的作用。對(duì)于水價(jià)必須嚴(yán)格按照規(guī)定核算水價(jià)，貫徹落實(shí)物價(jià)部門相關(guān)制度，針對(duì)水費(fèi)收取推廣計(jì)量收費(fèi)、合同供水、終端水價(jià)，貫徹實(shí)行水費(fèi)公示制度［１５］。５）建立明晰的管理體制。依據(jù)小農(nóng)水管理體制改革實(shí)施意見，對(duì)于以農(nóng)戶自用為主的“自管、自用、自有、自建”的小微型工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；對(duì)于國(guó)家出資建成的小農(nóng)水，在用水戶自愿參與和各級(jí)政府扶持、引導(dǎo)、宣傳下組建用水合作組織，工程產(chǎn)權(quán)歸用水合作組織所有；對(duì)于集體和國(guó)家共同出資建成的工程則由村民委員會(huì)或村民小組行使管理職能，也可由用水合作組織管理，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)歸屬國(guó)家、集體所有；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目，可以實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作模式。個(gè)人投資或多方投資的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者和實(shí)行股份制管理，國(guó)家補(bǔ)助資金建成的可以由基層水利機(jī)構(gòu)以持股經(jīng)營(yíng)的方式參與管理［１６］。

３.２管理層次

管理層次是指基層工作人員與最高層管理人員間的隸屬關(guān)系數(shù)量，水利部提出要健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村水利服務(wù)體系建設(shè)切實(shí)解決小農(nóng)水管護(hù)缺位問題，在縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中列入工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，確保人員編制的全面落實(shí)，做到村有水管員、鄉(xiāng)有水管鎮(zhèn)。所以，小農(nóng)水管理涉及工程管理單位、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)４個(gè)層次。結(jié)合小農(nóng)水的受益范圍和規(guī)模，可將管理層次劃分成多個(gè)層級(jí)，見圖１。管理?。ǎ玻┬退畮?kù)和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程由縣直接管理，跨村工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣管理，由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣負(fù)責(zé)單村工程的管理。

３.３組織結(jié)構(gòu)

依據(jù)小農(nóng)水的特點(diǎn)可以選用職能制組織結(jié)構(gòu)，見圖２。其中，虛線代表能夠越級(jí)指揮，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程、?。ǎ玻┬退畮?kù)的管理單位接受縣的直接指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接指揮跨村工程管理單位。

４結(jié)論

因此，小農(nóng)水運(yùn)行涉及的因素較多，不同因素之間存在密切聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水管護(hù)目標(biāo)必須構(gòu)建一套長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。小農(nóng)水運(yùn)行機(jī)制就是構(gòu)建工程管理組織和村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣區(qū)有機(jī)結(jié)合并符合農(nóng)田水利特點(diǎn)的高效運(yùn)行制度、方法和規(guī)則，其可持續(xù)發(fā)展包括高效的運(yùn)行機(jī)制、合理的組織結(jié)構(gòu)和科學(xué)的管理層次。文章全面分析了現(xiàn)階段小農(nóng)水存在的問題與原因，從政府監(jiān)督、資金保障、工程管理、農(nóng)民自主管理以及政府引導(dǎo)扶持等角度可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，旨在加快轉(zhuǎn)變農(nóng)田水利建后管護(hù)薄弱的現(xiàn)狀，為確保小農(nóng)水的規(guī)范化長(zhǎng)效運(yùn)行提供可靠保障。

作者：王文進(jìn) 單位：葫蘆島市建昌縣水利事務(wù)服務(wù)中心