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社會救助，是社會保障工作的重要組成部分，指政府和社會對于收入不足以維持最低生活標準的貧困者予以接濟和服務(wù)，以保障其基本生活。改革開放以來，特別是近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，建立與完善社會救助體系，已成為一項緊迫任務(wù)，擺在了各級政府的面前。

一、社會救助工作發(fā)展的歷程回顧及我市的工作現(xiàn)狀

自新中國建立至十一屆三中全會的計劃經(jīng)濟時期，有“單位”就意味著有“社會保障”，有勞動能力的群眾及其家庭，最低生活基本得到保障。這一時期，社會救助定名為“救濟”。救濟的對象，主要是那些沒有勞動能力的和城市中無單位歸屬的人員。救助的形式，是定期定量救濟和臨時救濟。十一屆三中全會以后，我國經(jīng)濟體制整體上由計劃向市場轉(zhuǎn)變。在這個巨大的社會變革時期，我國的社會救助工作面臨著企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗失業(yè)、企業(yè)減負等多種因素的沖擊，傳統(tǒng)的社會救濟制度的不足與缺陷，如救濟范圍太窄、救濟標準偏低、救濟資金不足等，全都暴露無遺。為盡快找到一條解決的辦法，1993至1994年，上海市在全國率先建立了城市及農(nóng)村居民最低生活保障制度，由此拉開了全國社會救濟制度改革的序幕。之后，城市低保制度在全國迅速推廣，農(nóng)村低保制度也在許多地方建立完善起來。但隨著改革的深化和貧富差距的拉大，相對貧困人口增多，以絕對貧困者為主要對象的最低生活保障已不能滿足社會的實際需要。近年來，上海又率先提出了建立完善新型社會救助體系的口號，并開展了醫(yī)療、教育、住房等專項救助，從而使社會救助范圍越來越廣、內(nèi)容越來越細、層次越來越高。今年3月，省政府在煙臺召開了社會救助體系建設(shè)現(xiàn)場會，明確提出了建立完善社會救助體系的要求。

近年來，我市各級在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，普遍把社會救助工作擺上重要位置，取得了顯著成效。主要表現(xiàn)在：救災(zāi)應(yīng)急能力顯著提高，受災(zāi)群眾基本生活得到保障。僅2003年，全市各級就發(fā)放救災(zāi)款410萬元，救濟受災(zāi)群眾3.6萬人次，切實保障了受災(zāi)群眾的基本生活。城鄉(xiāng)低保工作實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，形成了規(guī)范管理的格局。去年，全市共有城市低保對象572戶1293人、農(nóng)村低保對象6512戶11406人，實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，共發(fā)放保障金546萬元。社會捐助進一步加強，經(jīng)常性社會捐助活動全面開展。全市已設(shè)立經(jīng)常性社會捐助接收站點158個，基本實現(xiàn)了社會捐助活動由突擊性向經(jīng)常性的轉(zhuǎn)變。臨時救濟快速有效，及時解決了弱勢群體的臨時性、突發(fā)性困難。全市已籌集“溫暖工程基金”3000多萬元，2003年列支75萬元，對83戶城鄉(xiāng)特困戶、1745戶企業(yè)特困職工和75名大中專學(xué)生進行了臨時救濟。敬老院改擴建全面提速，五保供養(yǎng)工作進一步加強。全市各級投入資金165萬元，改擴建敬老院5處，64處敬老院共代養(yǎng)老人115名，以副補院收入達80萬元。

我市社會救助工作雖然取得了很大成績，但仍存在不少問題，主要表現(xiàn)為：一是工作觀念有待進一步改變。以人為本的觀念在工作中還未得到全面貫徹。二是資金保障有待進一步落實。三是工作機構(gòu)不健全、工作力量薄弱、經(jīng)費短缺等問題比較突出。四是相對貧困人口醫(yī)療難、住房難及子女上學(xué)難的問題迫切需要解決。五是救助社會化程度不高，廣大群眾參與社會救助的積極性不高，途徑不廣。這些問題的存在，嚴重影響了我市社會救助工作的質(zhì)量和效果，迫切要求我們從科學(xué)發(fā)展觀的角度出發(fā)，加快建立和完善新型的社會救助體系。

二、建立和完善社會救助體系是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

（一）建立和完善社會救助體系，是堅持以人為本的需要。黨和政府歷來都把維護和保障人權(quán)作為各項工作的重要目標。黨的十五大、十六大都提出了“尊重和保障人權(quán)”的方針，同志在紀念中國共產(chǎn)黨成立82周年的“七一”講話中，提出要“不斷促進人的全面發(fā)展”。黨的十六屆三中全會進一步明確提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。最近召開的十屆全國人大二次會議，又把“維護和保障人權(quán)”寫入憲法，使人權(quán)的憲法保障更加明確。保障人權(quán)，促進人的全面發(fā)展的一個重要前提，就是要保障人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，否則，全面發(fā)展就無從談起。而社會救助工作的實質(zhì)，就是要保障弱勢群體的基本的生存權(quán)和基本的發(fā)展權(quán)。從這個意義上講，建立和完善社會救助體系，本身就是堅持以人為本發(fā)展觀的一個具體體現(xiàn)。從另一個角度看，貧困現(xiàn)象是任何社會制度下都存在的，社會主義也不能例外，尤其在目前的社會主義初級階段，由于區(qū)域發(fā)展的不平衡和市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰，不可避免地要造成相對貧困人口的增加，同時，天災(zāi)人禍等不可抗拒的原因也勢必要造成一定數(shù)量的絕對貧困群體。因此，只有不斷建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會救助體系，切實保障弱勢群體的權(quán)益，才能從根本上保證人的全面發(fā)展、保障人權(quán)，從而也就更好地堅持了以人為本的發(fā)展觀。

（二）建立和完善社會救助體系，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。全面的發(fā)展觀要求統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展，社會各項事業(yè)都要發(fā)展，這是去年“非典”給我們的重要啟示之一。社會發(fā)展包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)的發(fā)展，也包括社會就業(yè)、社會保障、社會公正、社會秩序、社會管理等。社會救助體系是社會保障體系的重要組成部分。社會救助體系不健全，社會保障體系就不健全。相應(yīng)的，社會發(fā)展就不是全面的，經(jīng)濟和社會也就不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，完善的社會救助體系是經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提和根本保障。根據(jù)“木桶效應(yīng)”，社會救助體系的缺位或不完善，就會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”，進而造成社會的失衡。反之，則能及時有效地解決經(jīng)濟和社會兩者在發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，從而促進兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。社會救助體系的建立與完善，也是衡量城鄉(xiāng)是否協(xié)調(diào)發(fā)展，能否相互促進的重要尺度。建立完善城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，全面整合城鄉(xiāng)救助資源，就能有效地縮小城鄉(xiāng)差距，減少城鄉(xiāng)在分享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果方面的不公平，促進城鄉(xiāng)共同進步。

（三）建立完善社會救助體系，是可持續(xù)發(fā)展的需要。我們認為，可持續(xù)發(fā)展，除了統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展外，很重要的一點，就是保持社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。社會不穩(wěn)定，可持續(xù)發(fā)展就是一句空話。因此，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境，是各級政府的重要職責(zé)之一。社會救助作為二次分配的重要手段之一，其職責(zé)就是要時刻維護困難群眾的權(quán)益，切實解決好城鄉(xiāng)特殊困難群眾的生產(chǎn)生活問題，把黨和政府的溫暖送到他們的身邊。“二次分配”問題解決不好，社會就不可能穩(wěn)定。建立和完善社會救助體系，通過社會救助這種手段，更好地解決“二次分配”中的均衡問題，解決城鄉(xiāng)困難群眾的生產(chǎn)生活問題，以切實維護社會的公平、公正，就可以有效地預(yù)防和化解社會矛盾，避免社會動蕩，為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民群眾安居樂業(yè)營造長期和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

三、建立和完善與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的社會救助體系

（一）要全面確立以人為本的社會救助指導(dǎo)思想。從客觀上講，我們現(xiàn)在開展的社會救助工作，就是為廣大群眾尤其是困難群眾服務(wù)的，體現(xiàn)了以人為本的思想。然而，從微觀上講，在傳統(tǒng)經(jīng)濟、政治體制基礎(chǔ)上建立起來的社會救助體系，無論是從指導(dǎo)思想，還是從工作方式等方面都深深打著計劃經(jīng)濟的烙櫻比如，在五保供養(yǎng)工作中，把入院率作為一個重要的指標，而忽視老年人入院自主、居家養(yǎng)老的意愿，導(dǎo)致追求數(shù)字的提高，忽視了對老年人的日常精神撫慰。還有最低生活保障工作，本是黨和政府為保障公民的基本生存權(quán)而專門制定的一項重要措施，而目前很多地方還存在著以錢定人，或是一些基層政府為追求政績，而人為壓縮低保人數(shù)的現(xiàn)象，使一些應(yīng)保對象仍被排除在保障范圍之外。這既沒有盡到政府應(yīng)盡的職責(zé)，更沒有體現(xiàn)以人為本的思想。因此，我們在開展社會救助工作時，必須確立以人為本的指導(dǎo)思想。在養(yǎng)老工作中，我們既要提倡集中供養(yǎng)，更要強調(diào)弘揚中華民族尊老、愛老的傳統(tǒng)美德，在充分尊重老年人意愿的前提下，提倡宜分則分，宜集則集。特別是在農(nóng)村稅費改革后，一方面要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立起盛市、縣、鎮(zhèn)各級財政分級負擔(dān)的五保供養(yǎng)資金籌措新機制。另一方面，要建立科學(xué)的養(yǎng)老考核工作機制，徹底轉(zhuǎn)變簡單考核入院率的觀念，不僅要考核老年人的吃、穿、住，還要看其生活環(huán)境、精神面貌等綜合因素。在低保工作中，也要堅持以人為本的指導(dǎo)思想，盡快從以錢定人轉(zhuǎn)變到以人定錢上來。凡是符合低保條件的，都要納入保障范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，切實保障每一名公民的生存權(quán)。

（二）要建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系。我國是世界上少數(shù)幾個實行城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的國家。這種體制，在建國初期發(fā)揮了其獨特的作用，但也人為地造成了城鄉(xiāng)居民在低保、入學(xué)、醫(yī)療等多方面待遇的不平等。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，這種城鄉(xiāng)二元體制的弊端越來越突出，與科學(xué)的發(fā)展觀格格不入。因此，下一步，我們要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，逐步實現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)一體化。就財政資金的投入而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)標準是大勢所趨。但就目前形勢而言，如果實行城鄉(xiāng)的統(tǒng)一標準，勢必給財政帶來巨大壓力。因此，我們認為，在今后的工作中，一方面要穩(wěn)定城市低保水平，另一方面，要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高農(nóng)村低保水平，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。只有這樣，才能保障社會的穩(wěn)定，保障大多數(shù)人民的利益。就教育救助而言，目前農(nóng)村集體辦學(xué)，除教師工資外，其他費用大多由村集體負擔(dān)，而城市學(xué)校則由財政全額負擔(dān)。這不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。下一步，首先城鄉(xiāng)學(xué)校都要實行財政全額負擔(dān)，實行九年制義務(wù)教育。其次，對城鄉(xiāng)低保家庭的子女，應(yīng)按不同年級實行不同標準的教育救助，以保障貧困居民受教育的權(quán)利。就醫(yī)療救助而言，由于農(nóng)民沒有醫(yī)療保險，因此，農(nóng)村每年都產(chǎn)生一批因病返貧的人員，這已經(jīng)成為醫(yī)療救助的一個熱點。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療救助體系，是建立和完善與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的社會救助體系的一個重要內(nèi)容。前一時期，我市一些有條件的城郊村已經(jīng)在建立農(nóng)村醫(yī)療合作制度方面進行了初步探索，下一步，要在這方面進一步探索，以期建立一個符合我市農(nóng)村實際的醫(yī)療合作制度框架。就住房救助而言，城市低收入居民有政府出資建設(shè)的廉租房，而農(nóng)村低收入農(nóng)民的住房只能由集體負擔(dān)，實質(zhì)上也是農(nóng)民自己負擔(dān)。稅費改革后，由于村集體收入的減少，農(nóng)村低收入者住房問題會更加突出。住房是一個公民的基本生活條件之一。從整個國際社會看，尤其是發(fā)達國家，都是通過政府干預(yù)解決低收入居民家庭住房問題的，而且住房救助在整個救助中一般是主要部分。因此，解決住房問題，應(yīng)制定針對社會困難群體的特殊性住房保護政策。在現(xiàn)階段，可以參照國務(wù)院《城鎮(zhèn)廉租住房管理條例》繼續(xù)完善我市廉租房政策。在農(nóng)村，可由政府出資，對特困戶進行危房改造，以確保居者有其屋，逐步實現(xiàn)住房救助城鄉(xiāng)一體化。

（三）要建立和完善政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的社會救助體系。首先，社會救助是政府義不容辭的責(zé)任。我國《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”因此，政府應(yīng)該在低保、養(yǎng)老、助殘、托幼等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，這方面的費用，政府應(yīng)義不容辭地從財政資金列支。但政府負擔(dān)，并不意味著政府事無巨細都要參與，在一些具體的事務(wù)性工作方面，政府應(yīng)該退出，交由社會承擔(dān)。而社會承擔(dān)的一個重要前提是要加大對民間組織的培育、管理力度。只有把民間組織這個“第三部門”的社會力量發(fā)展起來，才能填補政府退出后留下的空間。這就要求下一步加大改革的力度，把目前存在的大量的“官辦”、“半官辦”的協(xié)會、社團從政府部門完全脫離出去，讓其真正發(fā)揮中介組織的作用。對社會救助而言，慈善協(xié)會是一個典型的例子。目前，各級都建立了慈善協(xié)會，但其人員、編制和職能仍然依附于民政部門，在對外開展工作中，也是打著政府的旗號進行，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。下一步在政府注入一定的啟動資金后，要逐步使其與政府脫鉤，讓其以獨立的主體進入市場，按照市場的規(guī)律進行融資、籌資。此外，政府還應(yīng)指導(dǎo)建立各種救助基金，委托金融機構(gòu)進行管理。政府只充當(dāng)監(jiān)督管理的角色，以保證其資金的保值增值。這樣不僅可以吸引大量的社會閑散資金，擴大慈善協(xié)會和救助基金的國內(nèi)籌資能力，而且還可以合理合法地接受國外的捐贈，進一步擴大其融資籌資規(guī)模，提高其社會救助的能力。