導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇法院制度建設(shè)存在的問(wèn)題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

xx縣人民法院構(gòu)建“四位一體”的審判監(jiān)督機(jī)制的調(diào)查

xx縣人民法院認(rèn)真堅(jiān)持“三個(gè)至上”指導(dǎo)思想，圍繞“公正與效率”主題，高度重視審判質(zhì)量監(jiān)督管理，以監(jiān)督求公正，以監(jiān)督保質(zhì)量。按照“從嚴(yán)治院、制度建院、公信立院、科技強(qiáng)院”的工作思路，確立了制度建院的理念，修改完善了37項(xiàng)管理制度，給干警建立了《案件質(zhì)量檔案》、《機(jī)關(guān)效能建設(shè)檔案》、《廉政建設(shè)檔案》，基本形成了案件流程管理體系、案件質(zhì)量監(jiān)督體系、機(jī)關(guān)效能考核體系、廉政建設(shè)管理體系四位一體的監(jiān)督機(jī)制，有效地規(guī)范了審判行為。

xx縣轄區(qū)面積1599平方公里，共轄5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)，1個(gè)街道辦事處，2個(gè)工業(yè)園區(qū)。xx縣人民法院有在編干警62人，平均年齡41歲。20xx年，xx縣法院確定為“制度建設(shè)年”，20xx年確定為“案件質(zhì)量年”，并以此平臺(tái)，建立健全了各項(xiàng)規(guī)章制度，完善了監(jiān)督管理機(jī)制。先后制定和完善了《崗位目標(biāo)管理考核辦法》、《勤廉自律保證金制度》、《加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)實(shí)施辦法》等30余項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全了符合x(chóng)x縣法院審判工作實(shí)際、體現(xiàn)審判工作特點(diǎn)的監(jiān)督管理模式，形成了人人有目標(biāo)、事事有監(jiān)督、層層抓落實(shí)的制度體系，促進(jìn)了各項(xiàng)工作不斷取得新進(jìn)展。連續(xù)四年被縣委、縣政府評(píng)為政法綜治先進(jìn)集體，連續(xù)三年被xx縣委、縣政府評(píng)為先進(jìn)集體。20xx年以來(lái)，被自治區(qū)高級(jí)人民法院榮記二等功、被評(píng)為“銀川市文明單位”、“銀川市法院系統(tǒng)先進(jìn)集體”、“銀川市法院系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)先進(jìn)集體”、“銀川市總工會(huì)職工之家”、“xx縣實(shí)績(jī)工作突出單位”。

xx縣法院“四位一體”的監(jiān)督機(jī)制的建立，是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程，它是把對(duì)內(nèi)部工作的監(jiān)督和管理職責(zé)融為一體，是一個(gè)以提高審判質(zhì)量為目的，以審判工作規(guī)律為依據(jù)，以指標(biāo)體系為導(dǎo)向，以考評(píng)機(jī)制為動(dòng)力，將案件流程管理、違法審判監(jiān)督管理，法官崗位目標(biāo)管理和法官考評(píng)管理等加以有機(jī)整合的綜合性審判監(jiān)督機(jī)制。

一、審判流程管理體系。

xx縣法院制定完善《審判流程管理制度》、《執(zhí)行流程管理制度》、《立案規(guī)則》、《信息輸錄管理辦法》、《審判公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)實(shí)施意見(jiàn)》等制度，完善審判流程管理體系。

一是發(fā)揮立案庭、審監(jiān)庭的職能作用，做到“卡兩頭、抓中間、重協(xié)調(diào)”，確保案件質(zhì)量和效率。立案庭就案件的審限、程序等進(jìn)行審核，強(qiáng)化審判人員的審限意識(shí)、程序意識(shí)。審監(jiān)庭建立健全法官審判質(zhì)量檔案和書(shū)記員技能考核檔案，做好案件評(píng)查工作和法律文書(shū)評(píng)比工作，強(qiáng)化審判人員質(zhì)量意識(shí)；實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任考核，把“八率”作為考核重點(diǎn)“抓中間”。即將依法公開(kāi)開(kāi)庭率、人民陪審員參與庭審率、調(diào)撤率、結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、服判率、上訴率、案件改判和發(fā)回重審率，做為各庭半年、年終考核依據(jù)，實(shí)行了月統(tǒng)計(jì)、月分析、月通報(bào)，以促進(jìn)審判質(zhì)量和效率的提高；“重協(xié)調(diào)”，堅(jiān)持全院工作一盤(pán)棋的原則，建立了各庭之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，充分發(fā)揮整體合力。

二是通過(guò)將審判流程管理的實(shí)施與法院信息化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)電腦網(wǎng)絡(luò)對(duì)立案、送達(dá)、開(kāi)庭、結(jié)案等審判、執(zhí)行流程環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的跟蹤管理，規(guī)范了審判、執(zhí)行程序；庭審記錄實(shí)行了計(jì)算機(jī)錄入，庭審中審判人員和當(dāng)事人可以同步閱讀書(shū)記員的記錄，保證了書(shū)記員記錄的準(zhǔn)確性。

三是制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審判公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)的若干規(guī)定》，從立案到執(zhí)行全面實(shí)行陽(yáng)光審判、陽(yáng)光執(zhí)行，給當(dāng)事人免費(fèi)發(fā)放訴訟指南、風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)，公開(kāi)法院辦事程序及本院相關(guān)制度，切實(shí)做到依法公開(kāi)、及時(shí)公開(kāi)、全面公開(kāi)，建立了新聞發(fā)言人制度，充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)，增加審判、執(zhí)行工作的透明度，以公開(kāi)促公正。

四是強(qiáng)化了審判監(jiān)督庭的職能作用，完善申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彵O(jiān)督機(jī)制，實(shí)行申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣怯浿?，及時(shí)調(diào)卷復(fù)查，對(duì)確有錯(cuò)誤的裁判堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯(cuò)必究的原則依法糾正，對(duì)申訴無(wú)理的依法駁回。對(duì)重大疑難案件實(shí)行聽(tīng)證制度，促使當(dāng)事人息訴服判。20xx年以來(lái)共受理各類申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?件，進(jìn)入再審程序的有6件，占85.7％，現(xiàn)已審結(jié)6件，結(jié)案率為100％。

五是建立健全執(zhí)行工作監(jiān)督機(jī)制。成立執(zhí)行局，實(shí)行監(jiān)督權(quán)、裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離的工作機(jī)制，針對(duì)執(zhí)行人員執(zhí)行不力、執(zhí)行行為不規(guī)范等問(wèn)題，制定《執(zhí)行合議制度》、《委托評(píng)估拍賣制度》、《構(gòu)建執(zhí)行大格局制度》等制度，采取內(nèi)部交叉執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行、更換承辦人、嚴(yán)格執(zhí)行款物管理等措施，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的監(jiān)督，規(guī)范了執(zhí)行行為。

二、案件質(zhì)量監(jiān)督體系。

1、案件質(zhì)量評(píng)查監(jiān)督。xx法院制定《案件質(zhì)量評(píng)比辦法》，對(duì)案件實(shí)行 “三評(píng)查”原則（即審監(jiān)庭評(píng)查、專職審委會(huì)委員復(fù)查、審判委員會(huì)抽查）。設(shè)置包括調(diào)閱卷宗、填寫(xiě)評(píng)查表、責(zé)任認(rèn)定、案件通報(bào)以及異議、反饋在內(nèi)的 一系列程序，使案件評(píng)查工作由抽象變具體，由概念變數(shù)字，保證評(píng)查工作的客觀公正和可操作性。

一是立案庭、審監(jiān)庭常規(guī)評(píng)查。各業(yè)務(wù)庭當(dāng)月審執(zhí)結(jié)的案件必須于當(dāng)月的25日前交立案庭報(bào)評(píng)，由立案庭對(duì)案件程序性事項(xiàng)進(jìn)行審核，無(wú)超期報(bào)評(píng)及超審執(zhí)限等情況的，轉(zhuǎn)交審監(jiān)庭參評(píng)，審判監(jiān)督庭每月對(duì)全院審結(jié)、執(zhí)結(jié)的案件逐案進(jìn)行評(píng)查。經(jīng)審監(jiān)庭評(píng)查后，對(duì)照本院《案件質(zhì)量評(píng)比辦法》的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)打分確定等級(jí)，常規(guī)評(píng)查材料包括評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量百分考核登記表、補(bǔ)正通知書(shū)、案件評(píng)查歸檔表四種。

常規(guī)評(píng)查的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)存在的問(wèn)題按百分制采用累積扣分制，不計(jì)上限，根據(jù)問(wèn)題的程度，分別扣2分至10分，得分為85分以上的為一類案件，70分至84分的為二類案件，70分以下的為三類案件。另外規(guī)定了直接確定為三類案件的18種情形。在評(píng)查中，如案件被上級(jí)法院發(fā)回重審、改判或存在質(zhì)量問(wèn)題，由院審判委員會(huì)討論決定類別。

案件質(zhì)量百分考核登記表記錄的是評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的審判質(zhì)量及不規(guī)范的問(wèn)題，比照本院制定的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)列舉并扣分。補(bǔ)正通知書(shū)是對(duì)列舉出的問(wèn)題以通知的形式下發(fā)各業(yè)務(wù)庭，限期對(duì)存在的不規(guī)范的問(wèn)題予以補(bǔ)正，但對(duì)于案件存在的質(zhì)量問(wèn)題則嚴(yán)格按照評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)予以扣分確定類別。案件評(píng)查歸檔表是將評(píng)查完畢的案件登記并歸檔，未經(jīng)審監(jiān)庭參評(píng)的案件不得歸檔。

二是專職審委會(huì)委員復(fù)查。xx縣法院為進(jìn)一步加強(qiáng)審判質(zhì)量監(jiān)督管理力度，每月由專職審判委員會(huì)委員對(duì)審監(jiān)庭參評(píng)的案件進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題報(bào)審判委員會(huì)集體討論，并對(duì)承辦人處罰，對(duì)審監(jiān)庭雙倍處罰的評(píng)查方式。20xx年以來(lái)，專職審判委員會(huì)委員對(duì)1672件案件進(jìn)行復(fù)查，切實(shí)增強(qiáng)了案件承辦人的辦案規(guī)范，強(qiáng)化了審監(jiān)庭工作人員的工作責(zé)任心。

三是審判委員會(huì)抽查。審判委員會(huì)針對(duì)審監(jiān)庭每月評(píng)查卷宗，對(duì)已參評(píng)歸檔的案件按照10%的比例進(jìn)行抽查，確保案件質(zhì)量。對(duì)抽查出現(xiàn)問(wèn)題的卷宗，不僅對(duì)案件承辦人進(jìn)行處罰，還要按照規(guī)定雙倍處罰審監(jiān)庭，通過(guò)嚴(yán)格案件評(píng)查制度，杜絕了案件“帶病”歸檔。同時(shí)為確保案件質(zhì)量，對(duì)發(fā)回、改判、再審案件實(shí)行審委會(huì)復(fù)查制。主要針對(duì)發(fā)回重審、改判、再審等案件是否存在質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行的評(píng)查。為確保遺漏，各業(yè)務(wù)庭發(fā)回重審、改判、再審案件由立案庭登記。所有發(fā)回、改判、再審案件先由庭室、承辦人自查，再由審判監(jiān)督庭核查，最后由案件承辦人提交審判委員會(huì)復(fù)查討論決定，追究責(zé)任。20xx年以來(lái)共有發(fā)回、改判案件 件，經(jīng)過(guò)復(fù)查共有 件發(fā)回、改判案件被審委會(huì)確定為三類案件，并對(duì) 名審判人員進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)處罰，有效地避免了定類的隨意性。

2、審判質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。xx縣法院以《審判流程管理辦法》、《裁判文書(shū)評(píng)比辦法》及《庭審考核實(shí)施辦法》為標(biāo)準(zhǔn)，在案件流程中設(shè)多個(gè)監(jiān)督點(diǎn)進(jìn)行跟蹤，形成相互關(guān)聯(lián)、相互制約的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

一是定期開(kāi)展法律文書(shū)評(píng)比。每月由審委會(huì)委員對(duì)當(dāng)月參評(píng)案件的法律文書(shū)進(jìn)行評(píng)查，評(píng)查出合格法律文書(shū)、優(yōu)秀法律文書(shū)或最差法律文書(shū)，對(duì)評(píng)選結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，對(duì)優(yōu)秀法律文書(shū)予以展示并獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)最差法律文書(shū)進(jìn)行處罰，杜絕裁判文書(shū)帶“病”出門(mén)。

二是開(kāi)展庭審評(píng)議活動(dòng)。成立由全體審判委員會(huì)委員組成的庭審考核領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)庭審考核工作，開(kāi)展形式分為現(xiàn)場(chǎng)觀摩、網(wǎng)上查看和對(duì)庭審過(guò)程全程錄像，由審委會(huì)委員及中層領(lǐng)導(dǎo)干部定期觀看。評(píng)議的內(nèi)容主要是對(duì)庭審禮儀、庭審內(nèi)容、庭審效果等進(jìn)行考核，看審判人員和書(shū)記員是否按照到庭，著裝是否規(guī)范，語(yǔ)言是否簡(jiǎn)煉，庭審是否清晰等，對(duì)庭審不規(guī)范行為提出指正，規(guī)范庭審活動(dòng)，增強(qiáng)司法透明度。

三是開(kāi)展查案件講評(píng)活動(dòng)。由審委會(huì)委員定期結(jié)合本院發(fā)回、改判、再審案件存在的質(zhì)量問(wèn)題，進(jìn)行講評(píng)，提出整改意見(jiàn)。由審判監(jiān)督庭總結(jié)案件評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，帶著問(wèn)題組織法官、人民陪審員、書(shū)記員分別學(xué)習(xí)，從而使暴露的問(wèn)題及時(shí)得到處理，發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤隨時(shí)得以糾正，防止類似問(wèn)題再次出現(xiàn)。

四是制定《案件質(zhì)量責(zé)任倒查辦法》，認(rèn)真落實(shí)違法審判責(zé)任追究制度。對(duì)被上級(jí)法院發(fā)回重審、改判、經(jīng)本院評(píng)查發(fā)現(xiàn)有瑕疵等十類案件列入倒查范圍，實(shí)行案件責(zé)任終身制，堅(jiān)持圍繞案件查問(wèn)題，圍繞問(wèn)題找原因，圍繞原因追責(zé)任。對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的案件追究承辦人、庭長(zhǎng)、審委會(huì)委員、執(zhí)行人員、主管院長(zhǎng)的相應(yīng)責(zé)任，并成立案件質(zhì)量考評(píng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)案件責(zé)任倒查工作。今年結(jié)合隊(duì)伍警示教育活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)歷年舊存積案逐庭進(jìn)行了清理，對(duì)查出的14件積案，嚴(yán)格督辦，已全部清結(jié)，對(duì)存在拖案、壓案的審判人員嚴(yán)格按照規(guī)定交相關(guān)部門(mén)進(jìn)行責(zé)任倒查。

五是注重總結(jié)、利用案件監(jiān)督管理成果，每月編發(fā)通報(bào)，包括案件審限情況通報(bào)、案件質(zhì)量評(píng)查情況通報(bào)、裁判文書(shū)評(píng)查情況通報(bào)、庭審考核情況通報(bào)、案件質(zhì)量倒查情況通報(bào)等六種。案件審限情況通報(bào)是案件報(bào)送立案庭后，由立案庭對(duì)案件送達(dá)、開(kāi)庭審理、宣判等是否超期或超審限進(jìn)行審核，對(duì)超期限或超審限的予以通報(bào)并處罰。案件質(zhì)量評(píng)查情況通報(bào)是審監(jiān)庭每次常規(guī)評(píng)查后，根據(jù)評(píng)查情況，將各種審判質(zhì)量問(wèn)題向全院予以通報(bào)，供全院干警查閱補(bǔ)正，并引起重視。裁判文書(shū)評(píng)查情況通報(bào)和庭審考核情況通報(bào)是審判委員會(huì)根據(jù)對(duì)裁判文書(shū)的抽查情況和對(duì)庭審考核的情況，對(duì)法官裁判文書(shū)和庭審存在的問(wèn)題予以通報(bào)，提出需規(guī)范和整改的意見(jiàn)。案件質(zhì)量倒查情況通報(bào)，

對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的裁判文書(shū)，追究撰稿人、簽發(fā)人的責(zé)任，并連帶處罰；對(duì)被上級(jí)法院發(fā)回改判的案件實(shí)行復(fù)查，查找問(wèn)題、分析原因、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，促進(jìn)案件質(zhì)量的提高。實(shí)行審判管理通報(bào)制度，每月對(duì)全院收結(jié)案情況，審判人員個(gè)人辦案數(shù)、調(diào)撤率、服判率、實(shí)際執(zhí)行率等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，審判委員會(huì)委員將裁判文書(shū)考評(píng)情況和不定期抽查庭審情況向全院干警通報(bào)，便于領(lǐng)導(dǎo)、庭室和法官了解審判工作動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

三、效能考核體系。

制定了《崗位管理目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》、《加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《優(yōu)化司法環(huán)境實(shí)施意見(jiàn)》、《禁酒令及執(zhí)行辦法》、《考勤制度》等制度，形成了一套行之有效的效能考核管理體系。

一是建立“三個(gè)檔案”。建立干警業(yè)績(jī)考核體系，不斷完善干警業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)辦法，建立審判人員案件質(zhì)量和書(shū)記員技能、機(jī)關(guān)效能建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)“三個(gè)檔案”， 做到一人一檔，做為對(duì)干警考核、晉升的依據(jù)。

二是層層簽定責(zé)任書(shū)。將工作要求、目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)要求和制度要求等內(nèi)容分解量化到《崗位目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》中，層層簽定責(zé)任書(shū)。庭室考核主要內(nèi)容包括隊(duì)伍建設(shè)、司法為民、內(nèi)務(wù)管理和審判業(yè)務(wù)四項(xiàng)，其中隊(duì)伍建設(shè)、司法為民、內(nèi)務(wù)管理占30%，審判業(yè)務(wù)占70%，審判庭和綜合部門(mén)分別考核。實(shí)行季度檢查、半年督查、年終考核，并根據(jù)考核結(jié)果對(duì)責(zé)任書(shū)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)、人人有任務(wù)的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系。

三是實(shí)行末位整改和評(píng)先評(píng)優(yōu)“一票否決”制。法院依據(jù)三個(gè)檔案記載數(shù)據(jù)，客觀公正地評(píng)價(jià)干警工作業(yè)績(jī)，真正把考核結(jié)果作為對(duì)法官立功受獎(jiǎng)、評(píng)先選優(yōu)、提職晉級(jí)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)，激勵(lì)大家勇于爭(zhēng)先。無(wú)論是案件審理、執(zhí)行，還是宣傳、調(diào)研工作，干警在完成基本任務(wù)后，超額完成部分都可以得到獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)結(jié)合相關(guān)制度，定期考核、定期通報(bào)。

四、廉政建設(shè)管理體系。

xx縣法院把廉政監(jiān)督機(jī)制擺在突出位置，重點(diǎn)查處利用審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)貪贓枉法的人和事，維護(hù)司法廉潔，逐步健全完善“不愿為”的自律機(jī)制、“不敢為”的懲戒機(jī)制、“不能為”的防范機(jī)制、“不必為”的保障機(jī)制。

一是年初與干警、干警家屬簽訂《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書(shū)》、《家庭助廉責(zé)任書(shū)》，召開(kāi)家庭助廉會(huì)議，加大落實(shí)力度，將黨風(fēng)廉政工作的各項(xiàng)要求量化細(xì)化分解，層層落實(shí)到具體部門(mén)和責(zé)任人。規(guī)范對(duì)干警八小時(shí)以外的監(jiān)督，公布舉報(bào)電話，嚴(yán)厲查處接受當(dāng)事人邀請(qǐng)出入娛樂(lè)場(chǎng)所、接受吃請(qǐng)等不廉潔行為。

二是落實(shí)“一崗雙責(zé)”制。召開(kāi)庭室負(fù)責(zé)人會(huì)議討論制定了院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專職審委會(huì)委員、庭長(zhǎng)工作職責(zé)，明確了院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)抓工作、管隊(duì)伍的雙重職責(zé)，強(qiáng)化了審判管理、行政管理和隊(duì)伍管理。制定《審委會(huì)議事規(guī)則》強(qiáng)化了審委會(huì)對(duì)案件監(jiān)督，明確了審委會(huì)、主管院長(zhǎng)、合議庭、獨(dú)任審判員職責(zé)，理順案件審判監(jiān)督關(guān)系。

三是通過(guò)聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員、設(shè)置監(jiān)督舉報(bào)箱、公布舉報(bào)電話等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，形成了紀(jì)檢部門(mén)、監(jiān)督員、當(dāng)事人三位一體的黨風(fēng)廉政監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善對(duì)當(dāng)事人投訴審判人員的處理工作機(jī)制。對(duì)當(dāng)事人的投訴要求紀(jì)檢組做到有訴必查，有查必果，有果必復(fù)，對(duì)投訴屬實(shí)的，堅(jiān)決追究責(zé)任；不屬實(shí)的，及時(shí)向當(dāng)事人告知結(jié)果，并盡快還被投訴人一個(gè)清白。

篇2

作為司法改革創(chuàng)新的重要舉措，案例指導(dǎo)制度是落實(shí)法律面前人人平等、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一適用、確保司法穩(wěn)定性的重要保證。在一個(gè)法制統(tǒng)一的國(guó)家，按照法制統(tǒng)一的原則，法律統(tǒng)一適用應(yīng)當(dāng)是司法審判的題中應(yīng)有之義。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的正式形成，中國(guó)法治建設(shè)的重心已開(kāi)始從立法轉(zhuǎn)向司法。然而司法實(shí)踐中，法官濫用司法自由裁量權(quán)、法律適用不統(tǒng)一以及“同案不同判”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，引發(fā)民眾對(duì)司法公信力的強(qiáng)烈質(zhì)疑。從這個(gè)意義上講，公布指導(dǎo)性案例，推行案例指導(dǎo)制度，對(duì)于維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性，確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)司法公信力，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

為了初露鋒芒的中國(guó)特色案例指導(dǎo)制度一路走好，筆者提出如下建言，求教于法律界的學(xué)者、專家，以求于司法實(shí)踐有所裨益。

刑事案例指導(dǎo)制度建構(gòu)的三點(diǎn)要求

提高全國(guó)法院刑事判決書(shū)的說(shuō)理程度。判決書(shū)的說(shuō)理性作為法律本身理性化的延伸與落實(shí)，是司法公正的直接要求、司法工作的關(guān)鍵所在，也是法官的義務(wù)所在。不論普通法法系還是大陸法法系，雖然存在著具體說(shuō)理風(fēng)格的不同，但判決書(shū)必須說(shuō)理、必須具備相當(dāng)高的說(shuō)理程度則是一切現(xiàn)代法治國(guó)家的共同要求。如果判決中不談理由，即使該判決是正確的，也難使人相信其合理性和公正性，甚至認(rèn)為它是武斷的、專橫的。在當(dāng)前，應(yīng)把強(qiáng)化刑事案件判決書(shū)的說(shuō)理，作為刑事法治一項(xiàng)基本要求提出并予以貫徹落實(shí)。

在判決中說(shuō)理，就是要求法官詳細(xì)分析證據(jù)，根據(jù)證據(jù)認(rèn)定的事實(shí)，具體闡述可以適用的法律，并依據(jù)法律作出具有邏輯性、合理公正的判決。說(shuō)理充分還應(yīng)包括對(duì)當(dāng)事人各方的請(qǐng)求在充分說(shuō)理的基礎(chǔ)上作出支持或駁回的答復(fù)。整個(gè)說(shuō)理部分應(yīng)充分嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)理由的論證可以從多層次、多角度、多方面來(lái)論證。此外，判決中應(yīng)列舉不同的判決意見(jiàn)。總之，理由越充分，則表明判決書(shū)的質(zhì)量越高。

建立全國(guó)法院刑事判決書(shū)的公開(kāi)與評(píng)價(jià)制度。與強(qiáng)調(diào)判決理由相一致的問(wèn)題是判決書(shū)的公開(kāi)制度。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)判決理由的重要性在于加強(qiáng)公眾對(duì)裁判的監(jiān)督。如果判決書(shū)不能公開(kāi)，則公眾尤其是法律界人士不能對(duì)裁判結(jié)果做出評(píng)論、討論，便不能發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。因此，在強(qiáng)調(diào)判決理由的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立刑事判決書(shū)的定期制度。刑事判決書(shū)應(yīng)當(dāng)按月、季度、年，原則上所有的刑事判決書(shū)都應(yīng)當(dāng)，而不能僅僅是有選擇地部分案例。鑒于該項(xiàng)工作任務(wù)十分繁重，因此我們認(rèn)為最好在各中級(jí)以上的人民法院成立專門(mén)的刑事案例機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本院及下級(jí)法院刑事案例的定期工作。刑事判例以后，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)各方面的人士對(duì)其進(jìn)行評(píng)論，此種評(píng)論也是對(duì)法院工作的社會(huì)監(jiān)督。

建立最高人民法院刑事典型案例的遴選、制度。由于最高人民法院親自審理的刑事案件并不很多，且在這些案件中，雖然案情重大，但并不一定在法律適用方面更具典型性。所以，僅僅以最高人民法院親自審理的案件作為指導(dǎo)性刑事案例的來(lái)源是不妥當(dāng)?shù)?。由最高人民法院制作和的刑事案例，既包括由最高人民法院親自審理的在法律適用方面較為典型的刑事案例，也包括全國(guó)各級(jí)法院向最高人民法院請(qǐng)示的存在法律適用問(wèn)題的典型刑事案例，尤其應(yīng)包括各地法院向最高人民法院上報(bào)的、由最高人民法院經(jīng)過(guò)認(rèn)真挑選和篩選的刑事判例。建議最高人民法院內(nèi)部要成立專門(mén)的挑選和審核刑事案例的委員會(huì)，該委員會(huì)主要由業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的法官參與，必要時(shí)也可吸收某些專家學(xué)者甚至律師加入，通過(guò)該委員會(huì)的認(rèn)真挑選和審核，從而確保刑事案例的質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)對(duì)各級(jí)法院向最高人民法院報(bào)送刑事案例的程序作出具體規(guī)定。

指導(dǎo)性案例的選擇標(biāo)準(zhǔn)

不論在普通法國(guó)家，還是在大陸法國(guó)家，凡是有可能成為以后的判決所遵循或參照的案件，都有著基本相同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，確立哪些案件可以成為指導(dǎo)性案例，同樣應(yīng)遵循一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，一般來(lái)說(shuō)，作為指導(dǎo)性案例應(yīng)具備實(shí)質(zhì)上的要件和形式上的要件。

實(shí)質(zhì)要件。具體而言，一個(gè)案例要成為指導(dǎo)性案例，應(yīng)具備下列實(shí)質(zhì)要件：1、法律問(wèn)題應(yīng)具備普遍性。指導(dǎo)性案例制度的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)應(yīng)具有彌補(bǔ)法的滯后性和不周延性的功能，即指導(dǎo)性案例制度實(shí)際上具有造法性質(zhì)。也即如此，指導(dǎo)性案例應(yīng)該具備法的一般特質(zhì)，這樣，指導(dǎo)性案例首先必須具有法的普遍性特征。從法理上來(lái)說(shuō)，法應(yīng)是無(wú)數(shù)個(gè)案的抽象，必須具有一般性、普適性，法存在的意義，不特是針對(duì)某個(gè)個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)是對(duì)普遍主體的行為具有普遍約束力，具有普遍指引功能，規(guī)范功能。在司法實(shí)踐中，有的法律問(wèn)題會(huì)在其他案件中反復(fù)出現(xiàn)，有的法律問(wèn)題卻少之又少，所以不論從需要方面來(lái)說(shuō)，還是從法律效率方面來(lái)看，指導(dǎo)性案例應(yīng)是帶有一定普遍性意義的案件。

2、法律問(wèn)題重要。“重要”是個(gè)具有相對(duì)性意義的概念，同一個(gè)案件，對(duì)案件的利害關(guān)系人而言肯定是極為重要的，而對(duì)于司法實(shí)踐或法學(xué)研究而言，其可借鑒或可參考的價(jià)值就不一定同樣重要了。這里的重要不僅僅對(duì)當(dāng)事人而言，而且指那些涉及公民基本權(quán)利、在社會(huì)上有重大影響的問(wèn)題，或者是涉及公共秩序、善良風(fēng)俗、國(guó)家和人民重大利益的法律問(wèn)題。

3、案件類型新穎。新穎是指在新的領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的新型犯罪的典型案例。比如網(wǎng)絡(luò)犯罪，包括網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)盜竊、網(wǎng)絡(luò)病毒傳播等新型犯罪。頻繁發(fā)生的“艷照門(mén)”事件，就暴露出了我國(guó)刑法的滯后性，也從另外一個(gè)側(cè)面印證了加強(qiáng)指導(dǎo)性案例制度建設(shè)的緊迫性。這類案件類型本身就成為對(duì)傳統(tǒng)的法律適用范圍的一種拓展，應(yīng)當(dāng)有選擇地予以吸收成為指導(dǎo)性案例。

4、判決所涉及的法律問(wèn)題應(yīng)具有法律解釋的內(nèi)容，或者填補(bǔ)法律漏洞的功能。因而，指導(dǎo)性案例不應(yīng)是對(duì)于重復(fù)法律規(guī)定的判決。指導(dǎo)性案例制度的建構(gòu)，實(shí)際上正是想在一定程度上克服成文法的局限性，運(yùn)用案例判決的既判性、權(quán)威性特點(diǎn)，統(tǒng)一同案或類案的法律適用，同時(shí)指導(dǎo)以后的司法審判，節(jié)約司法成本進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法正義。指導(dǎo)性案例具有解釋法律和創(chuàng)法功能已是不能回避的事實(shí)。因此，指導(dǎo)性案例的選擇不應(yīng)是重復(fù)法律規(guī)定的案例，實(shí)際上正是構(gòu)建指導(dǎo)性案例的應(yīng)有之意。

5、指導(dǎo)性案件具有快捷、針對(duì)和可操作性。法律的目的即在于“定分止?fàn)帯保斑t到的正義是非正義”都體現(xiàn)了立法者制定法律在于實(shí)施，使案件得到及時(shí)公正的處理。指導(dǎo)性案件必須具有這樣的特點(diǎn)，能夠迅速且得心應(yīng)手地進(jìn)行適用。

形式要件。1、案件的裁判必須已經(jīng)生效，但如果生效裁判進(jìn)入審判監(jiān)督程序的，不能作為指導(dǎo)性案例的來(lái)源。首先，指導(dǎo)性案例的選擇只能是裁判已生效的案件，根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，判決未生效的案件有上訴和抗訴的可能。而指導(dǎo)性案例必須具有穩(wěn)定性和指引性，判決未生效的案件顯然不適合作為指導(dǎo)性案例。其次，案件判決雖然已經(jīng)生效，但是進(jìn)入審判監(jiān)督程序的，也不適合作為指導(dǎo)性案例。案件一旦進(jìn)入審判監(jiān)督程序，即有發(fā)回重審和改判的可能，同樣不具有指導(dǎo)性，相反會(huì)具有混淆性。

2、同類案件已經(jīng)由不同級(jí)別法院裁判并生效的，選擇由高級(jí)別的法院作出的裁判。我國(guó)《憲法》和《人民法院組織法》確定上下級(jí)法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，卻出現(xiàn)了下級(jí)法院向上級(jí)法院“請(qǐng)示”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得上下級(jí)法院間的監(jiān)督關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。考慮到指導(dǎo)性案例制度的權(quán)威性和指導(dǎo)性的特點(diǎn)，加上我國(guó)上下級(jí)法院的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，在選擇已由不同級(jí)別法院裁判并生效的案件作為指導(dǎo)性案例時(shí)，選擇由高級(jí)別的法院作出裁判的案例比較有現(xiàn)實(shí)性。因?yàn)楦呒?jí)別的法院做出判決并生效的案件，下級(jí)法院在借鑒或接受指導(dǎo)時(shí)不會(huì)有較多的阻力。

3、同類案件判決生效時(shí)間不同的，應(yīng)選擇判決后生效的案例作為指導(dǎo)性案例，但同時(shí)應(yīng)考慮判決的法院級(jí)別。如果判決先生效的案件的法院級(jí)別較高，應(yīng)采用判決先生效的案件作為來(lái)源。

指導(dǎo)性案例的產(chǎn)生程序。指導(dǎo)性案例的形成是指案件獲取某種法律效力的升華過(guò)程，因此要成為指導(dǎo)性案例，除了具備實(shí)體的構(gòu)成要件外，還必須經(jīng)過(guò)一定的程序。

篇3

內(nèi)容摘要：當(dāng)今世界全球走向一體化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)逐步走向一體化，而在法律領(lǐng)域則是兩大法系日益走向融合。就判例制度而言，大陸法系的日本、法國(guó)、意大利都建立了事實(shí)上的判例制度。通過(guò)較為完善的判例編撰制度、上訴制度、審級(jí)制度、判決書(shū)說(shuō)理及違背先例的特殊程序等，這些國(guó)家確保了事實(shí)上判例制度的有效運(yùn)行。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這些國(guó)家的判例制度，將違反判例作為法定上訴理由、建立判決書(shū)公開(kāi)制度和完善判例編纂等方式建立我國(guó)的案例指導(dǎo)制度。

關(guān)鍵詞：大陸法系 判例制度 案例指導(dǎo)制度

判例制度曾經(jīng)被認(rèn)為是英美法系獨(dú)有的制度。不過(guò)這一認(rèn)識(shí)漸漸地被證明是不準(zhǔn)確的。比較法學(xué)者茨威格特早在1984年就指出：“但是人們?cè)谧罱梢圆煊X(jué)到，普通法與大陸法之間在這里正在接近。在大陸，制定法的優(yōu)先地位和把判決看作技術(shù)性的自動(dòng)制作的謬見(jiàn)正在衰退，人們確信制定法不過(guò)是一種可以廣泛解釋的概括性的基本觀點(diǎn)的表現(xiàn)，并且確信法院實(shí)務(wù)以持續(xù)的判例形態(tài)成為一種獨(dú)立的法源。（K•茨威格特、H•克茨著，2003）”。

我國(guó)的法律制度與大陸法系接近，以制定法為主要的法律淵源。但制定法存在的缺陷如抽象性、滯后性等問(wèn)題，使得某種判例制度的產(chǎn)生成為現(xiàn)實(shí)的需要。最高人民法院和一些地方法院陸續(xù)在推行典型案例制度。但當(dāng)前的案例指導(dǎo)制度在理論方面和實(shí)踐操作方面存在很多問(wèn)題（胡云騰、于同志，2008）。人類知識(shí)的發(fā)展具有連續(xù)性，任何一種創(chuàng)新都應(yīng)當(dāng)建立在前人或他人已有的基礎(chǔ)上。判例制度是一種復(fù)雜的法律制度，因此有必要對(duì)其他國(guó)家尤其是大陸法系主要國(guó)家的判例制度進(jìn)行深入研究。由此，本文關(guān)注大陸法系國(guó)家日本、法國(guó)和意大利判例制度的理論和實(shí)踐，以期為構(gòu)建和完善我國(guó)的案例指導(dǎo)制度提供借鑒和啟示。

日本的判例制度

與英美法系判例制度相似，日本的判例制度有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。日本《裁判所構(gòu)成法》第49條規(guī)定，下級(jí)法院必須遵循上級(jí)法院的判例。就同一法律問(wèn)題，有與先前一個(gè)或兩個(gè)以上的庭所為判決相反的意見(jiàn)時(shí)，該庭應(yīng)向大審院長(zhǎng)報(bào)告，大審院長(zhǎng)因該報(bào)告，依事件之性質(zhì)，命聯(lián)合民事總庭、刑事總庭或民事及刑事總庭再予審問(wèn)及裁判（王利明，2002）。該條明確規(guī)定了上級(jí)法院的判例對(duì)下級(jí)法院的拘束力。綜合來(lái)看，日本的判例制度不僅有法律基礎(chǔ)，而且有相應(yīng)的配套制度來(lái)保障判例制度的實(shí)現(xiàn)。日本的判例制度通過(guò)三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：

（一）訴訟制度作為判例制度的保障

日本的訴訟制度是三審制，一審是地方法院，二審是高等法院，三審是最高法院。如果下級(jí)法院的判決違背了上級(jí)法院或最高法院先前作出同樣類型案件的判決，將會(huì)在上訴中被撤銷。這在事實(shí)上確保了最高法院和上級(jí)法院的判決作為先例被下級(jí)法院服從的效力。只要各個(gè)審級(jí)的法院是獨(dú)立的，這種形式的先例約束力就是有效的。我國(guó)也不例外，下級(jí)法院在審理案件時(shí)，也會(huì)關(guān)注上級(jí)法院或最高法院對(duì)同類案件的判決，并自覺(jué)或不自覺(jué)地受到一定的約束。可以說(shuō)，只要存在上訴制度，上級(jí)法院的判決就會(huì)在一定程度上約束下級(jí)法院，并對(duì)后者將來(lái)審理案件構(gòu)成一種約束。不過(guò)，由于我國(guó)是兩審終審制，由于上下級(jí)法院之間存在緊密的聯(lián)系，這種基于訴訟制度審級(jí)而產(chǎn)生的先例約束力受到限制。此外，雖然法院組織法和憲法規(guī)定了我國(guó)上下法院之間是監(jiān)督關(guān)系，我國(guó)法院各審級(jí)的獨(dú)立性并不夠，下級(jí)法院法官在審理一些案件前，常常會(huì)請(qǐng)示上級(jí)法院的法官，這使得上訴制度的有效性大打折扣。因此，改變兩審終審的制度也曾經(jīng)是司法改革的方向之一。不過(guò)，在兩審終審制度沒(méi)有更改之前，下級(jí)法院的法官更多的是去關(guān)注上級(jí)法院法官現(xiàn)在的想法，而不是關(guān)注上級(jí)法院法官之前的想法和做法。這二者都會(huì)減弱訴訟制度對(duì)判例制度的促進(jìn)作用。因此，我國(guó)現(xiàn)有的訴訟制度尤其是審級(jí)制度不能成為判例制度的有力保障。

（二）規(guī)定了最高法院要在一定程度上受自己先前判決的約束

只有下級(jí)法院服從上級(jí)法院的先前判決，而最高法院可以不服從先前判決，有效的判決制度仍不可能建立。日本法院法第10條第3項(xiàng)中：“關(guān)于憲法及其他法令適用的解釋、意見(jiàn)與以前最高法院的審判不同時(shí)”，必須在大法庭（由15名審判員構(gòu)成）進(jìn)行審判。變更判例的權(quán)限之所以限定在大法庭，是出自于防止小法庭相互變更其他小法庭的判例，通過(guò)對(duì)變更判例采取慎重的態(tài)度力求提高解釋法律的統(tǒng)一性及穩(wěn)定性之考慮（后藤武秀，1997）。

日本最高法院包括了由15個(gè)法官組成的3個(gè)小法庭，每個(gè)小法庭5個(gè)法官，平常審理案件由小法庭進(jìn)行。如果最高法院要改變以前自己的判決，必須由15個(gè)法官全部出庭，組成大庭，才能改變判例。由此，如果最高法院要改變自己的判決，需要特殊的審判形式，這種程序上的要求確保了最高法院在一定程度上會(huì)服從先前自己的判決。這對(duì)于構(gòu)建我國(guó)的案例指導(dǎo)制度而言，意義重大。我國(guó)現(xiàn)有的典型案例制度并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)最高人民法院自身要受典型案例的約束，因此最高法院可以不遵守自己先前的判例，這是現(xiàn)有制度的一大缺陷。既然最高法院都可以不遵守自己先前的判例，下級(jí)法院在判決前也不會(huì)認(rèn)真考慮服從最高法院的判例和自己先前的判例。

（三）將違反判例作為上訴的絕對(duì)理由并確保下級(jí)法院遵守判例

日本刑事訴訟法第405條第2項(xiàng)里提到“做出與最高的判例相反的判斷時(shí)”、第3項(xiàng)里規(guī)定“沒(méi)有最高裁判所的判例時(shí)，大審院或者上告裁判所之高等裁判所的判例、其法律施行后的控訴裁判所之高等裁判所相反的判斷時(shí)”之作為上告的理由規(guī)定。民事訴訟法第394條、民事訴訟法規(guī)則第48條也做了類似的規(guī)定，通過(guò)將違反判例作為上告理由，從而賦予上級(jí)法院或最高法院先前判例的實(shí)際約束力。這個(gè)規(guī)定可以說(shuō)是判例制度的基石。因?yàn)橹挥幸?guī)定了違反判例要承擔(dān)的法律責(zé)任后，遵循判例的義務(wù)才具有實(shí)效。如果沒(méi)有規(guī)定違反判例的責(zé)任，判例制度就沒(méi)有實(shí)際意義。我國(guó)當(dāng)前的典型案例制度就存在這個(gè)重大的缺陷。法院違反上級(jí)法院和自己先前的判例無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任，因此法院就不會(huì)認(rèn)真考慮先前判例的推理和說(shuō)理。即便律師在訴訟過(guò)程中提出了先前的相關(guān)判例，法官也會(huì)以判例不是法源而拒絕考慮。這導(dǎo)致典型案例制度并無(wú)太大的實(shí)際意義。

在日本，通過(guò)審級(jí)制度、更改判例的制度和上訴制度，最高法院和上級(jí)法院的判例獲得了對(duì)法院自身以及下級(jí)法院的實(shí)際約束力，這是日本判例制度最重要的內(nèi)容。判例具有事實(shí)上的約束力，其研究、學(xué)習(xí)在法律上占有重要位置。

判例制度的形成離不開(kāi)判決文書(shū)的公布和編纂。因?yàn)榕欣还己途幾牒蟛拍鼙蝗藗兯?。日本形成了較為成熟的公布和編纂制度。日本的判決文書(shū)編纂分為官方主導(dǎo)和民間主導(dǎo)兩類。官方主導(dǎo)主要是最高法院還有8家高等法院，各自都會(huì)編輯出版的裁判例集。由法院內(nèi)的最多不超過(guò)7個(gè)法官組成的判例委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。判例委員會(huì)不僅要決定案例的遴選，還要決定其中一個(gè)干事會(huì)草擬的判例的判決事項(xiàng)和判決要旨和參照條文是否合適。最高法院事務(wù)總局也會(huì)選擇性的編輯出版地方法院和簡(jiǎn)易法院的民事判決，稱為下級(jí)裁判所民事裁判案例輯。民間的出版很活躍、很多（朱芒，2008）。判例在法科學(xué)生的學(xué)習(xí)中也很重要。日本的法科大學(xué)生往往從本科二年級(jí)就開(kāi)始進(jìn)行閱讀法條和判例的訓(xùn)練。反觀我國(guó)，判例的公布就很成問(wèn)題。理論和實(shí)務(wù)界都有呼吁所有判決書(shū)上網(wǎng)的聲音，但一直未能實(shí)現(xiàn)。在判決書(shū)的編纂上，我國(guó)也未能形成較為成熟的編纂制度。

法國(guó)和意大利的判例制度

雖然沒(méi)有法律明文的規(guī)定，但同為大陸法系的法國(guó)和意大利也存在事實(shí)上的判例制度。法國(guó)的私法在很大程度上是法院通過(guò)判例發(fā)展起來(lái)的。法院在《法國(guó)民法典》第1384條第1款略顯單薄的基礎(chǔ)上形成的嚴(yán)格責(zé)任原則，在法國(guó)法中已經(jīng)得到廣泛承認(rèn)。不僅以此為基礎(chǔ)處理交通事故，而且在那些由某人監(jiān)管下的物致人損害的無(wú)數(shù)案件中，監(jiān)管人也負(fù)有責(zé)任（勒內(nèi)•達(dá)維著、潘華仿等譯，2002）。由此，根據(jù)《法國(guó)民法典》第1384條的要求，法國(guó)判例發(fā)展了事故法。這種法充分考慮了現(xiàn)代高技術(shù)社會(huì)中的特殊危險(xiǎn)，遠(yuǎn)比民法典編纂者設(shè)定的損害賠償制度可?。◤堯U，2002）?！睹穹ǖ洹穼?duì)工業(yè)和交通事故、肖像復(fù)制和大量的出版物傳播等案件沒(méi)有規(guī)定，法官們通過(guò)司法判決發(fā)展了法律，以至于有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代法國(guó)侵權(quán)行為法差不多完全是由法官制定的法律（K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。在法國(guó)，民眾信賴議會(huì)和一般法院去創(chuàng)立勞動(dòng)法并加以實(shí)施（勒內(nèi)•達(dá)維著、潘華仿等譯，2002）。在勞動(dòng)法方面，法院發(fā)展了有關(guān)雇工和職員社會(huì)保護(hù)的規(guī)定，而且現(xiàn)在還闡述了這些重要的法律領(lǐng)域已經(jīng)在民法典之外穩(wěn)固地存在，并且被進(jìn)一步視為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)―由判例法發(fā)展的法律部門(mén)（張騏，2002）。法國(guó)的著名學(xué)者孟德斯鳩曾主張法官是法律的喉舌，認(rèn)為法官只能機(jī)械地宣布法律、適用法律，這種認(rèn)識(shí)也曾一度成為法國(guó)對(duì)法官認(rèn)識(shí)的主流觀點(diǎn)。但我們可以看到，法官所發(fā)展的法律在法國(guó)法中占據(jù)著重要的位置。

由此可知，法國(guó)的判例發(fā)展了勞動(dòng)法、家庭法和繼承法以及過(guò)錯(cuò)推定理論等方面的規(guī)定。不僅法國(guó)的私法依賴于判例制度，其公法也是如此。法國(guó)的行政法基本上是在判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。法國(guó)的行政法院自成體系，早期的行政制定法規(guī)有限，使得法官在許多情況下無(wú)法可依，只能在判決中決定案件依據(jù)的原則。法國(guó)行政法學(xué)家弗雷德?tīng)栔v到，如果我們大筆一揮，取消全部刑法條文，法國(guó)將無(wú)刑法存在；但如果我們?nèi)∠啃姓l文，法國(guó)的行政法仍然存在，因?yàn)樾姓ǖ闹匾瓌t不存在于制定法中，而存在判例中（劉珊、梁海彬，2008）。

由此可知法國(guó)的判例制度在法律體系中占據(jù)了舉足輕重的位置。茨威格特認(rèn)為，歐洲大陸不存在任何強(qiáng)行規(guī)定法官必須受上級(jí)法院判決拘束的法律規(guī)則，但實(shí)際情形則不同。“在現(xiàn)今的實(shí)踐中，法國(guó)最高法院和德國(guó)聯(lián)邦最高法院的一項(xiàng)判決，像英國(guó)或美國(guó)上訴法院的判決一樣，可望得到下級(jí)法院的遵循”（K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。這一點(diǎn)也為法國(guó)學(xué)者所認(rèn)同。達(dá)維和德•維里斯在《法國(guó)法律制度》中指出：法國(guó)的判決作為先例具有事實(shí)上的約束力。盡管法國(guó)法院沒(méi)有正式遵循先例原理，但仍像其國(guó)家的法院一樣，具有一種遵循先例的強(qiáng)烈傾向，特別是對(duì)高級(jí)法院的判決……當(dāng)然，法國(guó)最高法院總是可以自己先前的判決的。但同樣真實(shí)的是，如果沒(méi)有重大的理由，它不會(huì)這樣做……下級(jí)法院對(duì)待法國(guó)最高法院判決的態(tài)度，實(shí)質(zhì)上頗類似普通法各國(guó)下級(jí)法院對(duì)待上級(jí)法院判決的態(tài)度。甚至最高法院判決確立的單個(gè)先例也被遵循，盡管這可能作為一項(xiàng)判決的惟一根據(jù)加以引證。但是，某些因素可導(dǎo)致下級(jí)法院尋找理由作出違反最高法院先例的判決。這種因素之一可能是出自根據(jù)新的情況，法院不應(yīng)遵循最高法院舊判決的愿望（轉(zhuǎn)引自K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。

由于判例在法國(guó)法律體系中的重要地位，判例也成為法學(xué)學(xué)習(xí)和研究的重要內(nèi)容。在法國(guó)的法律學(xué)習(xí)中，研究判例是法律人的基本功課。在法國(guó)的判例制度體系中，最大的判例制度莫過(guò)于憲法判例集制度，行政法律制度的核心制度也是判例制度形成的。和法國(guó)同仁溝通交流，發(fā)現(xiàn)他們?cè)谡務(wù)摲蛇m用時(shí)很少首先談?wù)摲?，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為法律的東西是大家都知道的，他們的法律技術(shù)首先是精通判例。在法國(guó)的法律中，判例在法律構(gòu)成中起到關(guān)鍵作用，甚至說(shuō)，評(píng)判一個(gè)法學(xué)院的學(xué)生的功底恰恰就在于評(píng)判他們?cè)趺礃幼x判例，因?yàn)橹挥信欣棚@示司法的生命（程春明，2008）。由此可見(jiàn)，判例制度在法國(guó)已經(jīng)成為比較成熟的制度，法國(guó)形成了判例的制作與判例的研究之間良好的互動(dòng)。此種判例的理論與實(shí)踐值得我國(guó)借鑒。

判例法的特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)案例指導(dǎo)制度建設(shè)的啟示

（一）判例法的特點(diǎn)

1.判例對(duì)于本級(jí)法院和下級(jí)法院具有事實(shí)上的約束力。沒(méi)有約束力的法律制度不會(huì)有任何實(shí)際的意義。上述大陸法系國(guó)家法院的判例對(duì)于本級(jí)法院和下級(jí)法院具有事實(shí)上的約束力。這主要通過(guò)上訴制度（違反判例構(gòu)成上訴理由）、審級(jí)制度（違反先例的判決可能被撤銷）、判決書(shū)說(shuō)理制度等予以實(shí)現(xiàn)。正是這些約束賦予判例制度以實(shí)效，使得法院在審理類似案件時(shí)必須要認(rèn)真考慮既有判例，從而實(shí)現(xiàn)類似案件類似處理的自然正義原則。此外，學(xué)術(shù)界對(duì)判例的研究、討論、辯駁也是形成判例共識(shí)的重要因素。判例共識(shí)對(duì)于法官會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的說(shuō)服力，避免極不合理的判決出現(xiàn)。

2.良好的判例公布制度對(duì)建立判例制度不可或缺。判例制度首先要求人們知曉判例、學(xué)習(xí)判例。上述大陸法系國(guó)家都建立了較為完備的判例公布制度。無(wú)論是官方還是民間編纂機(jī)構(gòu)，都將法院尤其是最高法院的判決很好地整理公布。判決的公布為人們研究、討論、辯駁法律問(wèn)題提供了前提，也會(huì)促使法院的判決更加趨于合理化，因?yàn)榕袥Q的公布本身就是對(duì)法院的一種約束。

3.判例制度是一個(gè)系統(tǒng)，包含了多個(gè)方面的內(nèi)容，如判例的約束力制度、判決書(shū)說(shuō)理制度、判例編纂制度和判例研究學(xué)習(xí)制度等。因此，構(gòu)建判例制度需要考慮一系列的因素后方可實(shí)現(xiàn)。就此而言，我國(guó)目前的典型案例制度過(guò)于簡(jiǎn)略和粗疏，缺少相應(yīng)的配套制度。

（二）對(duì)完善我國(guó)案例指導(dǎo)制度的啟示

我國(guó)由最高人民法院、高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院定期或不定期總結(jié)和的典型案例，僅對(duì)下級(jí)法院審理同類案件起到指導(dǎo)作用。這種指導(dǎo)僅具有參考意義，不具有規(guī)范意義上的約束力，更不具有實(shí)際的約束力。因此，現(xiàn)有的典型案例制度未能發(fā)揮類似案件類似處理從而實(shí)現(xiàn)公正的作用，更不能積極回應(yīng)經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展中的疑難問(wèn)題和新問(wèn)題。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大量移植了西方法律，通過(guò)大規(guī)模立法來(lái)推進(jìn)改革開(kāi)放。但制定法存在著自身的缺陷，例如抽象性、滯后性、僵化性等，使其不能更好地回應(yīng)社會(huì)的需要。因此，通過(guò)迅速立法來(lái)推進(jìn)改革開(kāi)放的做法漸漸失去了其最初所具有的重大意義。法律制度應(yīng)當(dāng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，當(dāng)制定法不能很好地回應(yīng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)展新的制度。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒上述國(guó)家的判例制度，完善案例指導(dǎo)制度。

1.將違反先前的判例作為上訴的法定理由。僅僅通過(guò)司法解釋一般性的規(guī)定判例的約束力是不夠的，因?yàn)榉ü僭趯徖戆讣锌倳?huì)找到各種理由規(guī)避先前的判例，從而事實(shí)上不遵守先前的判例。為克服這種缺陷，筆者認(rèn)為還應(yīng)該將違反先前判例作為上訴的法定理由。如果當(dāng)事人認(rèn)為法院沒(méi)有遵守先前的判例，就可以向上一級(jí)法院提起上訴。由此，初審法院是否遵守判例就會(huì)受到更高一級(jí)法院的監(jiān)督。此外，如果終審法院不遵守先前的判例，當(dāng)事人還可以此提起審判監(jiān)督程序。一言以蔽之，只有將判例作為正式的法律淵源，判例制度才能充分發(fā)揮其作用。

2.判決書(shū)公開(kāi)制度。判決書(shū)公開(kāi)可以說(shuō)是判例制度的精髓。通過(guò)公開(kāi)判決書(shū)，法官在判決中的說(shuō)理、推理可以被公眾知曉，甚至論辯。法官是否遵循先前同類案件的處理結(jié)果會(huì)受到社會(huì)的監(jiān)督。這在英美法系中尤為突出。英國(guó)上千年的判例現(xiàn)在都還可以查閱甚至引用。在大陸法系國(guó)家，判決書(shū)公開(kāi)也是發(fā)展的趨勢(shì)。雖然有眾多人士呼吁公開(kāi)，但我國(guó)的判決書(shū)公開(kāi)程度較低。事實(shí)上，現(xiàn)在有電腦和網(wǎng)絡(luò)，判決書(shū)公開(kāi)在技術(shù)上并不是問(wèn)題。問(wèn)題在于，公開(kāi)后法院就受到了更多的監(jiān)督，因此判決書(shū)公開(kāi)并不為法院所贊同。但判決書(shū)公開(kāi)卻是判例制度的基石。只有判決書(shū)都公開(kāi)了，人們才可以進(jìn)行編纂、學(xué)習(xí)、研究、討論。判例中所蘊(yùn)含的法理才能為人們所知。因此，判決書(shū)公開(kāi)是完善我國(guó)判例制度所必需的關(guān)鍵性步驟。

3.判例編纂制度亟需完善。目前判例的公布存在多個(gè)主體、多種形式：有最高人民法院公報(bào)公布的典型案例、有最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出版的《中國(guó)案例指導(dǎo)》叢書(shū)、有最高人民法院各業(yè)務(wù)庭公布的案例選編、有地方各級(jí)法院制作的案例選編。這些案例公布的形式多樣，缺乏統(tǒng)一性。最高人民法院應(yīng)制定相關(guān)規(guī)范，由最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所來(lái)具體負(fù)責(zé)編纂案例，將其提升為判例，以指導(dǎo)下級(jí)法院的審理工作。此外，判例編纂應(yīng)注意判例發(fā)展的連續(xù)性。目前的判例多是按照大的專業(yè)領(lǐng)域、依時(shí)間發(fā)生的先后來(lái)編排的。這種編排方法不利于法官和研究者發(fā)現(xiàn)判例中的規(guī)則及其發(fā)展過(guò)程。因此，判例編纂應(yīng)當(dāng)以判例中涉及到的相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域某一法律規(guī)則的演變來(lái)編排。這種編排體例可以形成一系列的判例。此外，判例的編撰還要注意保留案件事實(shí)，不能將事實(shí)過(guò)度抽象和簡(jiǎn)化，因?yàn)槭聦?shí)與規(guī)范是共存的，離開(kāi)案件事實(shí)，規(guī)范就失去了針對(duì)性。事實(shí)是規(guī)范存在的土壤，規(guī)范不能離開(kāi)事實(shí)而獨(dú)立存在。

4.法學(xué)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注法院的判例。判例應(yīng)當(dāng)成為法院、律師、學(xué)者對(duì)話和交流的焦點(diǎn)。這種多角色的參與，使得最終有效的判例具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從而具有很強(qiáng)的生命力。法學(xué)教育也不能僅講授法條和法條背后的理論，更應(yīng)以判例來(lái)驗(yàn)證法條和理論。甚至以判例來(lái)發(fā)展法學(xué)理論。如此，中國(guó)法學(xué)就具有了一定的“主體性”，走上了建構(gòu)中國(guó)法學(xué)的“理想圖景”（鄧正來(lái)語(yǔ)）之路。法學(xué)就成為更具現(xiàn)實(shí)性的學(xué)問(wèn)。法學(xué)學(xué)者不再跟在西方學(xué)者后面亦步亦趨、人云亦云，而是立足于中國(guó)的實(shí)際創(chuàng)造出自己的理論。

結(jié)論

理論隨現(xiàn)實(shí)的改變而改變，法學(xué)理論亦是如此。因此，關(guān)于大陸法系沒(méi)有判例制度的說(shuō)法被現(xiàn)實(shí)改變了。事實(shí)上，法律制度往往是為回應(yīng)社會(huì)生活的需要而產(chǎn)生和改變。由此，日本、法國(guó)和意大利雖為大陸法系國(guó)家，但其法律制度卻逐步發(fā)展出了判例制度。判例制度彌補(bǔ)了制定法的不足，滿足了社會(huì)生活的需要，推動(dòng)了這三個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。目前我國(guó)處在改革開(kāi)放的深化階段，社會(huì)對(duì)法律制度提出了多種需要，制定法并不能完全滿足這些需要。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)放棄將制定法作為唯一正式法律淵源的觀念，在現(xiàn)有典型案例制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)的案例指導(dǎo)制度。由此，我國(guó)的法律制度將能更好地滿足社會(huì)的需要，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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篇4

一、我縣勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的幾個(gè)突出問(wèn)題

我縣勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)經(jīng)過(guò)多年努力，已取得突破性進(jìn)展，在保障群眾基本生活，解決群眾實(shí)際困難方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的制約，我縣的勞動(dòng)和社會(huì)保障體系仍然存在不少困難和問(wèn)題，一些深層次的矛盾還未得到有效解決。主要有：

(一)就業(yè)壓力仍然較大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)制有待進(jìn)一步健全完善

1、勞動(dòng)力供給總量持續(xù)保持高位，就業(yè)壓力仍然較大。一是每年新增城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)壓力；二是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力；三是失業(yè)人員再就業(yè)壓力。以上三方面合計(jì)，20*年全縣至少有8120人顯性人員須落實(shí)就業(yè)。這一數(shù)字在今后五年將基本保持穩(wěn)定或略有增加。同時(shí)，大量未辦理失業(yè)登記人員的隱性失業(yè)問(wèn)題，以及外來(lái)勞動(dòng)力的沖擊，將給原本就已比較嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)帶來(lái)更大的壓力，勞動(dòng)力供給總量在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將居高不下。

2、勞動(dòng)力整體素質(zhì)與市場(chǎng)需求不相適應(yīng)。一是勞動(dòng)力整體素質(zhì)低下與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的矛盾。部分勞動(dòng)力文化素質(zhì)、技能水平低下與企業(yè)對(duì)從業(yè)人員技術(shù)、技能水平越來(lái)越高的要求之間存在的矛盾；二是傳統(tǒng)的就業(yè)觀念與新興的勞動(dòng)力市場(chǎng)需求之間的矛盾。現(xiàn)有的城鎮(zhèn)失業(yè)人員大多數(shù)是原國(guó)有集體企業(yè)職工，習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工作方式，就業(yè)觀念比較陳舊，對(duì)崗位的期望值過(guò)高，“高不成，低不就”現(xiàn)象比較普遍；由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割，農(nóng)村勞動(dòng)力在就業(yè)意識(shí)上還未融入城市，多數(shù)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民仍將自己定位為“農(nóng)民”而非“市民”，缺乏長(zhǎng)期定居城市的打算，由此帶來(lái)了許多短期行為，影響充分轉(zhuǎn)移就業(yè)；隨著高等教育的逐漸普及，大學(xué)教育已經(jīng)從精英教育逐漸走向大眾化教育，而一些大學(xué)畢業(yè)生對(duì)崗位的要求過(guò)高，缺乏進(jìn)入企業(yè)就業(yè)的心理準(zhǔn)備。

3、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)環(huán)境依然不佳。企業(yè)勞動(dòng)用工管理不規(guī)范，企業(yè)拖欠工資、拒簽勞動(dòng)合同、拒交社會(huì)保險(xiǎn)等情況還大量存在，特別是建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題還比較嚴(yán)峻。同時(shí)，一些企業(yè)不按規(guī)定安排工作時(shí)間，勞動(dòng)條件比較惡劣，勞動(dòng)報(bào)酬相對(duì)較低等情況也亟待解決。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面仍然不高，社會(huì)保障體系有待進(jìn)一步健全完善

1、由于存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)面難度較大。一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社保工作重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏統(tǒng)籌發(fā)展觀念，主觀上希望社保能為招商引資讓路，怕擴(kuò)面影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，存在一定的畏難思想；二是部分企業(yè)主法制意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄，一味追求低成本擴(kuò)張，擔(dān)心為職工參保繳費(fèi)后增加企業(yè)的成本和負(fù)擔(dān)，影響產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，部分私營(yíng)企業(yè)主甚至把應(yīng)繳的保費(fèi)當(dāng)成個(gè)人的利潤(rùn)，不愿拿錢為職工參保繳費(fèi)；三是部分年輕職工和外來(lái)職工的自我保障意識(shí)不強(qiáng)，參保積極性不高。

2、由于社會(huì)保險(xiǎn)立法滯后，社保擴(kuò)面缺乏剛性手段。目前為止，國(guó)家社會(huì)保障法仍未出臺(tái)，具最高法律效力的只有國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。對(duì)企業(yè)不參保繳費(fèi)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定不明確，沒(méi)有設(shè)定查扣財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等制約條款，擴(kuò)面主要依靠行政手段，在強(qiáng)調(diào)依法行政的今天，現(xiàn)有的強(qiáng)制手段難以完全執(zhí)行到位。又如對(duì)惡意侵占醫(yī)保基金現(xiàn)象以及其它醫(yī)療保險(xiǎn)違規(guī)行為的處罰缺乏法律依據(jù)，難以有效遏制違規(guī)行為的發(fā)生。

3、由于歷史問(wèn)題和老齡化速度的加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力越來(lái)越大。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建立相對(duì)較遲，社會(huì)保險(xiǎn)制度建立以前的國(guó)有集體企業(yè)職工視作繳費(fèi)年限工齡形成了沉重的歷史負(fù)債和基金缺口，個(gè)人帳戶空帳運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我縣20*年底止僅做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶就需1.8億元。而同時(shí)，隨著老齡化速度的加快，退休人數(shù)越來(lái)越多，導(dǎo)致支付壓力越來(lái)越大。

(三)社會(huì)救助資源仍然不能滿足群眾的救助需求，新型社會(huì)救助體系建設(shè)還需進(jìn)一步加快推進(jìn)

1、社會(huì)救助制度仍須進(jìn)一步完善。近幾年，隨著我縣低保、五保、災(zāi)民救助等制度的建立完善，城鄉(xiāng)困難群眾的溫飽問(wèn)題得到了初步解決。但是，貧困家庭看病難、子女上學(xué)難、住房差等問(wèn)題仍然比較突出，生活水平的差距正逐步拉大。

2、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步提高。我縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民生活保障享受水平與兄弟縣市相比還較低，縣財(cái)政補(bǔ)助水平也還偏低。

3、新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作存在三對(duì)矛盾和一大困難。三對(duì)矛盾：一是低水平籌資與農(nóng)民高期望值之間的矛盾；二是農(nóng)民自愿繳費(fèi)與保證一定參保率之間的矛盾；三是規(guī)范操作與簡(jiǎn)化報(bào)銷手續(xù)之間的矛盾。一大困難是受益面過(guò)窄。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以大病統(tǒng)籌為主，住院報(bào)銷人數(shù)大約占實(shí)際參保人數(shù)的2－3%之間，住院報(bào)銷額平均在1300元/人左右，農(nóng)民受益面過(guò)小的問(wèn)題客觀存在。

（四）勞動(dòng)糾紛量大面廣，協(xié)調(diào)關(guān)系任重道遠(yuǎn)

1、勞動(dòng)監(jiān)察力量薄弱與勞動(dòng)糾紛量大面廣之間的矛盾突出，執(zhí)法裝備匱缺，經(jīng)費(fèi)保障不足，疲于應(yīng)付日益繁重的勞動(dòng)糾紛，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)人員、裝備及經(jīng)費(fèi)。

2、處理勞動(dòng)糾紛缺乏剛性手段。對(duì)建筑、道路施工、廠房租賃型企業(yè)，勞資糾紛高發(fā)企業(yè)的制約措施不完善，特別是業(yè)主逃匿事件時(shí)有發(fā)生，缺乏可靠的迅速處理機(jī)制，有關(guān)法規(guī)制度急待完善。

3、部門(mén)協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面還存在一些問(wèn)題，應(yīng)建立與工商、公安、法院、銀行等部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)到行政資源的整合利用。

二、勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)宏觀背景預(yù)測(cè)分析

今后五年是我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是我縣勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)從制度確立向制度完善過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期。雖然仍然面臨許多困難和一些不確定因素，但整體的發(fā)展方向已基本明確，勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)的宏觀背景總體是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為完善勞動(dòng)和社會(huì)保障體系提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近幾年我縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度均保持在12%以上，按目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)今后五年我縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度平均將保持在12%左右。經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)增加了財(cái)政收入，使我縣有條件進(jìn)一步加大對(duì)勞動(dòng)和社會(huì)保障的投入。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)拉動(dòng)就業(yè)崗位增長(zhǎng)0.*5%系數(shù)計(jì)算，如果保持12%的增長(zhǎng)率，我縣21萬(wàn)勞動(dòng)力基數(shù)每年的新增崗位為1600個(gè)。今后5年隨著公共財(cái)政的建立完善和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我縣將更有條件加大對(duì)勞動(dòng)和社會(huì)保障的投入，建立穩(wěn)定的社會(huì)保障支出和增長(zhǎng)機(jī)制，這為健全完善社會(huì)保障體系提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)和社會(huì)保障體系的健全完善提供了思想基礎(chǔ)。十六屆三中全會(huì)明確了“五個(gè)統(tǒng)籌”的理念，強(qiáng)調(diào)要樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀和牢固的群眾觀，這首先為勞動(dòng)和社會(huì)保障體系的健全完善提供了思想基礎(chǔ)。20*年10月以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)兩個(gè)《決定》、一個(gè)《通知》，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國(guó)發(fā)[20*]36號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[20*]38號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)[20*]35號(hào)）。國(guó)務(wù)院這三個(gè)文件是按照五中全會(huì)精神，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期就業(yè)再就業(yè)、社會(huì)保障、職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作作出的重大部署，許多政策措施安排都是基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性的，決定了今后一個(gè)時(shí)期勞動(dòng)保障工作的大方向。隨著以人為本的科學(xué)發(fā)展觀逐步貫徹落實(shí)，整個(gè)社會(huì)觀念將發(fā)生深刻的變化，一個(gè)突出的方面就是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)?？梢灶A(yù)計(jì)今后5年SA8000社會(huì)責(zé)任認(rèn)證將逐步在各類企業(yè)中推行，這就可以促使企業(yè)認(rèn)真對(duì)待職工的社會(huì)保障，改善工作環(huán)境，這不僅有利于勞動(dòng)和社會(huì)保障各項(xiàng)制度的推行，有利于改善就業(yè)環(huán)境，同時(shí)也有利于改變勞動(dòng)者的就業(yè)觀念。

（三）政府職能的逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)提供了制度和組織保障。過(guò)去政府比較偏重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管二項(xiàng)職能，而對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)二項(xiàng)職能的發(fā)揮在某種程度上還不夠重視。勞動(dòng)和社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，需要公共財(cái)政、公共資源的投入和支持。雖然近幾年我縣在勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)上投入是巨大的，但受經(jīng)濟(jì)條件制約，總體上仍顯不足。目前我縣人均GDP已接近2000美元大關(guān)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講已邁入了一個(gè)新的發(fā)展階段，但這一階段是世界公認(rèn)的社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)問(wèn)題處理不好，將引發(fā)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，拉美一些國(guó)家的發(fā)展歷程已證明了這一點(diǎn)。反之，如果社會(huì)保障和其他的一些社會(huì)問(wèn)題處理妥當(dāng)，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速發(fā)展。所以，政府職能能否轉(zhuǎn)變到位從某種程度上影響著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展方向。多年來(lái)，我縣為促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，先后出臺(tái)了一系列政策措施，同時(shí)建立了一支精干高效的勞動(dòng)和社會(huì)保障干部隊(duì)伍，健全了組織網(wǎng)絡(luò)，這為健全完善勞動(dòng)和社會(huì)保障體系提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度和組織基礎(chǔ)。

（四）城鄉(xiāng)一體化的穩(wěn)步推進(jìn)為勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)提供了良好的發(fā)展機(jī)遇。制約我縣勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的除經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)環(huán)境等因素外，很重要的一個(gè)瓶頸就是城鄉(xiāng)二元分割。近幾年，我縣通過(guò)大力推進(jìn)三大發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)一體化工作取得顯著進(jìn)展，但目前的城市化率仍然不高。可以預(yù)計(jì)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)民在收入提高的同時(shí)，更多的人將由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢诔擎?zhèn)和農(nóng)村的社會(huì)保障體系沒(méi)有完全接軌的情況下，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度在參保規(guī)模、收支平衡上將迎來(lái)更有利的發(fā)展環(huán)境。

三、今后五年我縣勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)與對(duì)策

(一)今后五年勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)總體目標(biāo)

到2010年，基本建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的就業(yè)機(jī)制，使所有城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有均等、公平、一體的就業(yè)機(jī)會(huì)；建立比較完善的獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多源化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系，打破城鄉(xiāng)界限，將所有城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系范疇；建立完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的，與我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的新型社會(huì)救助體系，使得城鄉(xiāng)各類困難群眾均能享有一定水平的救助保障。

(二)主要工作目標(biāo)及對(duì)策

1、加快完善城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)施積極的就業(yè)政策，確保就業(yè)總量穩(wěn)步擴(kuò)大，就業(yè)形勢(shì)保持平穩(wěn)。到2010年，全縣完成3萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作目標(biāo)，基本完成2.5萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和2.5萬(wàn)已轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)力在崗培訓(xùn)工作目標(biāo)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)。

——確立就業(yè)優(yōu)先的原則，轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府、效率型政府。把擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，加大公共財(cái)政支出力度，加大對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)保障等公共事務(wù)的投入。逐步建立符合WTO規(guī)則的管理體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)管，打破行業(yè)壟斷和部門(mén)壟斷，建立公平統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境。不斷深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)總量。堅(jiān)持發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)，注重扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)，建立小企業(yè)基金，提供申辦、貸款、技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等全方位政策扶持。

——實(shí)施積極的就業(yè)政策，根據(jù)不同群體就業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行有針對(duì)性的就業(yè)扶持。一是實(shí)施積極的就業(yè)政策。落實(shí)社保補(bǔ)貼、小額貸款、稅收扶持等優(yōu)惠政策，激勵(lì)企業(yè)新增就業(yè)崗位。通過(guò)給予社保補(bǔ)貼和公益性崗位補(bǔ)貼各種優(yōu)惠政策促進(jìn)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。不斷完善政策，提高政策促進(jìn)就業(yè)的效能；二是建立就業(yè)困難人員長(zhǎng)效就業(yè)援助機(jī)制。充分利用街道、社區(qū)工作平臺(tái)，建立一支由社區(qū)專兼職人員、勞動(dòng)保障工作人員以及其他熱心公益事業(yè)人士組成的就業(yè)援助員隊(duì)伍，提供就業(yè)政策、技能培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)信息等全過(guò)程結(jié)對(duì)指導(dǎo)幫扶。積極采取措施多渠道開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，確保每年向每名失業(yè)人員提供一次以上就業(yè)機(jī)會(huì)；有就業(yè)意愿的就業(yè)困難人員接受職業(yè)指導(dǎo)的比例達(dá)85%以上，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)50%以上；符合條件人員100%享受再就業(yè)優(yōu)惠政策；三是實(shí)施青年職業(yè)見(jiàn)習(xí)計(jì)劃。政府為失業(yè)的大中專畢業(yè)生提供一定時(shí)間的實(shí)習(xí)崗位，由政府和企業(yè)共同支付一定的費(fèi)用，幫助失業(yè)青年提高技能水平，積累職業(yè)經(jīng)歷，培養(yǎng)敬業(yè)精神；四是進(jìn)一步拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)渠道。提升農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)技能，注重中青年農(nóng)村勞動(dòng)力的創(chuàng)業(yè)扶持，鼓勵(lì)發(fā)展特色種養(yǎng)經(jīng)濟(jì)；五是大力發(fā)展勞務(wù)協(xié)作，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力到境外就業(yè)、外出創(chuàng)業(yè)。

——完善人才勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，建立比較完善的就業(yè)管理服務(wù)機(jī)制。一是進(jìn)一步加快就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開(kāi)通就業(yè)服務(wù)熱線，完善武義人力資源網(wǎng)的功能，建設(shè)人才勞動(dòng)力資源信息庫(kù)和崗位供求信息三級(jí)系統(tǒng)，加強(qiáng)公共職介供求信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提供快速、方便的信息服務(wù)。完善就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，建立空崗申報(bào)和錄用備案制度，完善就業(yè)監(jiān)控調(diào)控體系。將農(nóng)村勞動(dòng)力列入就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系范圍，以更準(zhǔn)確地反映我縣城鄉(xiāng)就業(yè)整體狀況，為制定和完善就業(yè)政策提供科學(xué)而準(zhǔn)確的依據(jù)；二是完善服務(wù)手段。設(shè)立針對(duì)就業(yè)困難人員的專門(mén)服務(wù)窗口；通過(guò)職業(yè)指導(dǎo)師的個(gè)性化指導(dǎo)，幫助失業(yè)人員疏通心理，制定重返崗位計(jì)劃；三是加強(qiáng)人才勞動(dòng)力市場(chǎng)管理，嚴(yán)格實(shí)行招錄用備案登記、失業(yè)登記，規(guī)范招錄用行為。定期舉辦人才勞動(dòng)力招聘會(huì)。

——完善培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)工作的組織管理，提高培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的效能。一是加強(qiáng)培訓(xùn)與就業(yè)的銜接，建立培訓(xùn)后就業(yè)預(yù)測(cè)評(píng)估機(jī)制，根據(jù)我縣產(chǎn)業(yè)用工需求，指導(dǎo)、引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向市場(chǎng)，科學(xué)設(shè)置專業(yè)和工種，加快培訓(xùn)、培養(yǎng)緊缺工種技工人才。大力發(fā)展定單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、輸出培訓(xùn)，鼓勵(lì)企業(yè)自主培訓(xùn)，鼓勵(lì)自學(xué)成才，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)專業(yè)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，提高培訓(xùn)后就業(yè)率；二是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，加快職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設(shè)，多方籌集社會(huì)資金，加大對(duì)職業(yè)技術(shù)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)設(shè)備及教育經(jīng)費(fèi)的投入；三是建立培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)系列教材，規(guī)范教學(xué)組織全過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)效果的考核，加強(qiáng)試題庫(kù)建設(shè)，嚴(yán)格考試紀(jì)律、考核程序和考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把培訓(xùn)質(zhì)量關(guān)。

2、進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，率先建立比較完善的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。到2010年，全縣職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，參保人數(shù)達(dá)到4萬(wàn)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，基金征繳率保持93%以上，多渠道籌資機(jī)制進(jìn)一步完善，個(gè)人帳戶開(kāi)始逐步做實(shí)，離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)率達(dá)到100%；全縣職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)基本全覆蓋，參保人數(shù)達(dá)到4萬(wàn)人，基金保持收支平衡并略有結(jié)余，基金征繳率保持95%以上；全縣失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到4萬(wàn)人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)保持同步；實(shí)行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育保險(xiǎn)五費(fèi)合征。

——實(shí)施“五費(fèi)合征”機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)“金?！惫こ蹋⑼晟频纳鐣?huì)保險(xiǎn)管理運(yùn)行體系。針對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)分散征繳、分險(xiǎn)支付的現(xiàn)狀，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，建立“五費(fèi)合征”的基金征繳運(yùn)行管理模式，統(tǒng)一管理體制，統(tǒng)一操作程序，統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)，統(tǒng)一核定辦法，集中受理業(yè)務(wù)。建立“五險(xiǎn)”統(tǒng)一征繳，分險(xiǎn)支付的業(yè)務(wù)運(yùn)行模式，地稅部門(mén)統(tǒng)一征繳“五險(xiǎn)”基金，實(shí)行“五險(xiǎn)一單、一票征繳”；整合“五險(xiǎn)”信息系統(tǒng)，清理調(diào)整有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)同人同城同庫(kù)。在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育保險(xiǎn)統(tǒng)一由地稅征繳基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善征繳機(jī)制，為下一步實(shí)現(xiàn)“五險(xiǎn)合一”征繳打好基礎(chǔ)。

按照金保工程總體目標(biāo)，分期推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)信息管理系統(tǒng)建設(shè)。到2010年，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)全過(guò)程的管理，逐步實(shí)現(xiàn)從以參保單位管理為主向以參保人員管理為主、從專管員式管理向柜員式管理、從分險(xiǎn)種單一管理向各險(xiǎn)種綜合管理轉(zhuǎn)變，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)的整合，建立包括統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測(cè)預(yù)警、預(yù)測(cè)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析在內(nèi)的多層次的宏觀決策支持體系和基金監(jiān)督管理體系。穩(wěn)步推進(jìn)“金保工程”建設(shè)，加快數(shù)據(jù)庫(kù)信息的整合，積極完成縣市之間養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)工作。

——穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本全覆蓋，完善基金征繳機(jī)制，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力。改革社保擴(kuò)面征繳辦法，采用按工資總額征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，調(diào)整和統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與比例，拓寬社?；鸨Ｖ翟鲋登?，完善多渠道籌資機(jī)制，確?；鹬Ц赌芰Ψ€(wěn)步提高，個(gè)人帳戶逐步做實(shí)，切實(shí)降低支付風(fēng)險(xiǎn)，提高基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。進(jìn)一步規(guī)范和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，全面推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；建立規(guī)范的離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，完善街道社區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快企業(yè)退休人員整體移交社區(qū)管理工作，加大財(cái)政投入，開(kāi)展二節(jié)慰問(wèn)，逐步實(shí)現(xiàn)離退休人員100%社區(qū)化管理服務(wù)；研究建立參保人員待遇標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充機(jī)制，提倡企業(yè)建立企業(yè)年金，確保退休職工福利待遇適度穩(wěn)步提高。

——整體推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)醫(yī)療保障體系建設(shè)，完善服務(wù)管理，逐步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障待遇。一是建立和完善多種保障方式和多層次的醫(yī)療保障體系。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，探索建立以大病住院為主的、覆蓋各年齡層次的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)各類人員，多層次、多形式、多元化的醫(yī)療保障格局；研究不同醫(yī)療保障方式之間的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的有效辦法，使不同醫(yī)療保障方式在政策上、制度上、管理上相互銜接。增強(qiáng)參保人員保健意識(shí)，加強(qiáng)疾病預(yù)防，對(duì)參保的個(gè)體工商戶、自謀職業(yè)、自由職業(yè)及改制企業(yè)退休人員實(shí)行健康體檢；二是推動(dòng)靈活就業(yè)人員、個(gè)體從業(yè)人員、混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工醫(yī)保覆蓋面，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；三是加強(qiáng)對(duì)醫(yī)保“兩定”機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，建立信用評(píng)價(jià)等級(jí)制度，建立競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)病人對(duì)醫(yī)院和醫(yī)生的選擇權(quán)，探索完善醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算辦法，加強(qiáng)特殊人群醫(yī)療費(fèi)用的管理；四是推進(jìn)醫(yī)保、衛(wèi)生、藥品流通“三改并舉”。促進(jìn)醫(yī)、藥競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)推進(jìn)適應(yīng)醫(yī)保制度要求的內(nèi)部改革，加強(qiáng)成本核算，提高醫(yī)療服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)水平。

——全面推進(jìn)失業(yè)、工傷、女工生育保險(xiǎn)，確保收支平衡，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。一是依法加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的擴(kuò)面征繳，力爭(zhēng)將企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其職工、雇工全部納入失業(yè)保險(xiǎn)；二是加快工傷保險(xiǎn)向非公企業(yè)的覆蓋，建立工傷醫(yī)療協(xié)議定點(diǎn)醫(yī)院制度，開(kāi)辟工傷治療“綠色通道”。進(jìn)一步做好勞動(dòng)保護(hù)、事故預(yù)防工作，切實(shí)保障職工的勞動(dòng)安全；三是制定全縣統(tǒng)一的女工生育保險(xiǎn)制度，將參保范圍擴(kuò)大至所有企事業(yè)單位，合理確定繳費(fèi)年限、待遇標(biāo)準(zhǔn)。

3、整合各類救助資源，健全困難群眾長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，逐步建立完善新型社會(huì)救助體系。全縣最低生活保障、被征地農(nóng)民基本生活保障實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，被征地農(nóng)民參保人數(shù)不少于1萬(wàn)人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率鞏固在90%以上。

——進(jìn)一步完善最低生活保障制度，確保做到應(yīng)保盡保。規(guī)范低保對(duì)象范圍，將符合條件的困難群眾全部納入，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，同時(shí)完善超標(biāo)退出機(jī)制；規(guī)范資金保障機(jī)制，確保財(cái)政對(duì)低保資金的支出；規(guī)范保障標(biāo)準(zhǔn)，建立低保救助金自然增長(zhǎng)機(jī)制，確保低保標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)厝罕娚钏酵教岣撸灰?guī)范低保工作管理，確保低保金按月足額發(fā)放；建立低保對(duì)象參加公益性勞動(dòng)制度，加快推進(jìn)低保工作的信息化建設(shè)。

——進(jìn)一步完善五保老人集中供養(yǎng)制度，積極推行以“三自”為主要內(nèi)容的規(guī)范化建設(shè)。加大供養(yǎng)資金財(cái)政投入力度，將所需資金列入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，切實(shí)做到供養(yǎng)資金按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位，敬老院管理資金落實(shí)到位。積極開(kāi)展敬老院規(guī)范化管理達(dá)標(biāo)活動(dòng)，全縣所有的敬老院達(dá)到縣級(jí)規(guī)范化管理服務(wù)單位標(biāo)準(zhǔn)。

——進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，完善政府配套政策，提高被征地農(nóng)民基本生活保障享受待遇。研究被征地農(nóng)民生活保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌問(wèn)題，鼓勵(lì)參保的農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。加快推進(jìn)參保擴(kuò)面，2010年底被征地農(nóng)民參加基本生活保險(xiǎn)人數(shù)不少于1萬(wàn)人。同時(shí)，積極探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，研究農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋低緩?。

——進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。分步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。根據(jù)基金運(yùn)行情況，進(jìn)一步調(diào)整起付標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例，力爭(zhēng)補(bǔ)償率達(dá)到25%以上，使農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。根據(jù)基金積累情況，探索門(mén)診醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷辦法，擴(kuò)大報(bào)銷受益面。

——進(jìn)一步健全困難群眾助學(xué)和廉租房制度，完善社會(huì)幫扶救助機(jī)制。一是全面實(shí)施“農(nóng)村中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助擴(kuò)面工程”、“農(nóng)村中小學(xué)愛(ài)心營(yíng)養(yǎng)餐工程”、“農(nóng)村中小學(xué)食宿改造工程”，切實(shí)改善全縣農(nóng)村中小學(xué)師生教學(xué)生活條件，保證讓廣大農(nóng)村孩子都能“念上書(shū)、念好書(shū)”；二是加快廉租住房制度的實(shí)施，利用住房保障的各種有效形式，逐步提高住房保障水平，最終達(dá)到城區(qū)最低收入家庭百分之百納入保障體系，特困群眾家庭80%以上納入保障體系；三是進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)幫扶機(jī)制，大力弘揚(yáng)社會(huì)救助新風(fēng)尚。充分發(fā)揮慈善總會(huì)在救助機(jī)制中的積極作用，大力開(kāi)展集中捐款和專項(xiàng)救助活動(dòng)，使慈善救助成為政府救助的有力補(bǔ)充；四是進(jìn)一步整合救助資源，完善救助管理體制。建立“政府主導(dǎo)、民政主管、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與”的社會(huì)救助管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動(dòng)保障和社會(huì)救助實(shí)行工作機(jī)構(gòu)的合署統(tǒng)一，社區(qū)（村）普遍建立勞動(dòng)保障救助網(wǎng)絡(luò)和工作平臺(tái)。

篇5

摘 要：美國(guó)院校研究的職能經(jīng)歷了建校研究、改進(jìn)管理質(zhì)量與效益的自我研究、戰(zhàn)略規(guī)劃與管理咨詢研究幾個(gè)發(fā)展階段，而影響美國(guó)院校研究和職能發(fā)揮的因素主要有實(shí)用主義價(jià)值觀、現(xiàn)代大學(xué)傳統(tǒng)精神、市場(chǎng)導(dǎo)向的資源配置模式和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，其中大學(xué)治理結(jié)構(gòu)因素影響較大。通過(guò)對(duì)美國(guó)院校研究職能與美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)之間的邏輯關(guān)系的分析發(fā)現(xiàn)，大學(xué)自治權(quán)只是美國(guó)院校研究產(chǎn)生的前提而不是主要因素，大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力和地位及市場(chǎng)導(dǎo)向的董事會(huì)制治理模式才是院校研究產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。

中圖分類號(hào)： G647

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 1009－4474(2012)01－0076－06

Institutional Research and the Structure of University Governance

――A Case Study of Relationship between American Institutional Research and University Governance Structure

ZHANG Xiao-dong1,2

(1.School of Education, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074；2.Higher Education Research Institute, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404100, China)

Key words: higher education; institutional research; university governance structure; university governance; America; board of regent

Abstract: The function of the American institutional research has witnessed three stages including the research for college set-up, for improving the quality and efficiency of colleges, and for strategy planning and management consulting. The factors that affect the emergence and development of the American institutional research encompass America pragmatism values, modern university tradition, market-oriented resource configuration model, and university governance structure. Among them, the governance structure plays the key role in the forming and developing of institutional research. By tracing the formation and development of American university governance structure and the American institutional research, we can easily find that it is the power and position of American university president and the board of regents market-oriented system that help the emergence of institutional research. Though university autonomy is the premise of institutional research, it is not the decisive factor for it.

院校研究為什么能夠在美國(guó)而不是在現(xiàn)代大學(xué)誕生地歐洲最先發(fā)展并成熟起來(lái)？龐大復(fù)雜的高等教育體系和治理結(jié)構(gòu)與美國(guó)院校研究發(fā)展之間是一種什么關(guān)系？是因?yàn)榉e極的院校研究成就了強(qiáng)大的美國(guó)高等教育體系和相對(duì)成熟的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，還是強(qiáng)大的高等教育體系和市場(chǎng)導(dǎo)向的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)成就了美國(guó)院校研究的發(fā)展和成熟？帶著以上疑問(wèn)，本文著重對(duì)美國(guó)院校研究職能的演變與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系進(jìn)行探討。首先，簡(jiǎn)要描述美國(guó)院校研究職能的演變過(guò)程；其次，探討美國(guó)院校研究職能發(fā)展成熟的影響因素；再次，探討美國(guó)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對(duì)美國(guó)院校研究發(fā)展的影響；最后就我國(guó)院校研究提出了幾點(diǎn)啟示與思考。

一、美國(guó)院校研究職能的形成和演變過(guò)程

從院校研究的職能而言，美國(guó)院校研究主要經(jīng)歷了建校研究、辦學(xué)質(zhì)量和管理效益改進(jìn)的自我研究、院校戰(zhàn)略規(guī)劃研究幾個(gè)發(fā)展階段。每一時(shí)期的院校研究的主要職能都與美國(guó)高等教育發(fā)展過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題有很大的關(guān)系。院校研究也從單一到多元、從定位模糊到逐漸定位清晰。

1.建校研究

這主要體現(xiàn)在美國(guó)宗教改革、殖民地和共和國(guó)時(shí)代這一段時(shí)期。1701年馬瑟父子（Mather,Increase & Cotton）創(chuàng)建耶魯學(xué)院的建校研究被看做北美最早的院校研究〔1〕。耶魯學(xué)院誕生于北美康涅狄格州的紐黑文，它是由從馬薩諸塞州清教徒中分離出來(lái)的公理會(huì)教友建立的，目的在于重現(xiàn)歐洲的文明〔2〕。曾任哈佛學(xué)院校長(zhǎng)的英克里斯?馬瑟（Increase Mather）通過(guò)說(shuō)服東印度公司官員伊利胡?耶魯（Elihu Yale）捐贈(zèng)550英鎊用于支持新建學(xué)院耶魯學(xué)院，其子科頓?馬瑟（Cotton Mather）任學(xué)院院長(zhǎng)。馬瑟父子還就學(xué)院的管理模式進(jìn)行了研究，最終確定放棄哈佛學(xué)院“兩套班子”管理模式，即董事會(huì)（governing board）與評(píng)議會(huì)（corporation），而選擇了英國(guó)大學(xué)“一套班子”的管理模式，即校務(wù)委員會(huì)制（Yale Corporation）〔3〕。這一做法被院校研究者考雷(W.M.Cowley)和泰特羅(W.L.Tetlow)稱為北美最早的院校研究類型。此后以促進(jìn)單個(gè)學(xué)校的建校為目的，以調(diào)查研究的方法決定學(xué)校創(chuàng)建發(fā)展的定位、辦學(xué)規(guī)章制度和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題的院校研究被看成了一種建校研究。

2.以提高辦學(xué)質(zhì)量和管理效益為目的的院校研究

這主要包括美國(guó)建國(guó)后小型學(xué)院建立發(fā)展時(shí)期、工業(yè)化大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期和高等教育大眾化時(shí)期。這一時(shí)期美國(guó)高等教育主要面臨著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、學(xué)校獨(dú)立法人地位問(wèn)題，如1819年達(dá)特茅斯學(xué)院案(In 1819,Dartmouth College Case)；校園安全與學(xué)生騷動(dòng)問(wèn)題、辦學(xué)模式問(wèn)題、課程改革問(wèn)題，如1828年《耶魯報(bào)告》（The Yale Report）等。針對(duì)高校在發(fā)展中存在的以上問(wèn)題，院校研究主要圍繞高校辦學(xué)質(zhì)量和效益等問(wèn)題展開(kāi)了，在方法論上也突出以統(tǒng)計(jì)和調(diào)查為主要手段的實(shí)證性研究方法。如哈佛大學(xué)前校長(zhǎng)埃利奧特（Charles W.Eliot）運(yùn)用統(tǒng)計(jì)的方法，開(kāi)辟了重視以證據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)管理研究模式，其在哈佛40年里所做的年度報(bào)告被認(rèn)為是美國(guó)院校史上的重要文獻(xiàn)〔1〕。如果說(shuō)這是單個(gè)學(xué)院通過(guò)院校研究以提高本校辦學(xué)質(zhì)量和效益的一種被動(dòng)的院校研究行為，那么，在政府和各類基金會(huì)推動(dòng)下以提高辦學(xué)質(zhì)量和效益為目的的學(xué)校調(diào)查運(yùn)動(dòng)是美國(guó)院校研究從消極被動(dòng)走向了積極主動(dòng)過(guò)程。其中有影響的人物和組織有：庫(kù)克(M.L.Cooke)、普里切特（Henry S.Pricheter）、弗萊克斯納(Abraham Flexner)和卡耐基基金會(huì)(The Andrew Carnegie Foundation)等。1909年，庫(kù)克受卡耐基基金會(huì)委托，對(duì)美國(guó)八所著名大學(xué)進(jìn)行了管理效率問(wèn)題調(diào)查，使大學(xué)效益問(wèn)題成為關(guān)注熱點(diǎn)。同樣受委托調(diào)查北美155所醫(yī)學(xué)院的弗萊克斯納的報(bào)告《美國(guó)加拿大的醫(yī)學(xué)教育》（Canadian medical education American）成為改變美國(guó)高等職業(yè)教育的里程碑。而隨后的美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府推行的公立高校自我調(diào)查和全國(guó)高校普查行動(dòng)，不僅使高校質(zhì)量調(diào)查制度化和經(jīng)?；?，而且催生了院校研究機(jī)構(gòu)在大學(xué)組織中的誕生，如伊利諾伊大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)、明尼蘇達(dá)大學(xué)、密歇根大學(xué)等在這一時(shí)期開(kāi)始建立專門(mén)研究機(jī)構(gòu)來(lái)研究自身問(wèn)題〔1〕。自此，關(guān)注研究高校自身管理和經(jīng)營(yíng)效益問(wèn)題成為美國(guó)院校研究的一個(gè)長(zhǎng)期課題。這一時(shí)期院校研究還帶有一種教育質(zhì)量評(píng)估的作用，如弗萊克斯納的調(diào)查導(dǎo)致70所質(zhì)量不合格的醫(yī)學(xué)院關(guān)閉。

3.院校戰(zhàn)略研究及院校研究職能的專業(yè)化、多元化

這主要集中在二戰(zhàn)后高等教育大眾化、普及化發(fā)展的歷史時(shí)期。二戰(zhàn)后是美國(guó)高等教育發(fā)展的又一黃金時(shí)期，也是美國(guó)高校管理模式轉(zhuǎn)型的時(shí)期。院校研究在這一時(shí)期正式走上了以專門(mén)研究機(jī)構(gòu)為依托的發(fā)展階段，專門(mén)的院校研究機(jī)構(gòu)逐漸在規(guī)模較大的學(xué)院得以建立。時(shí)至今日，美國(guó)每所研究型高校都有專門(mén)的院校研究機(jī)構(gòu)，雖然“哈佛大學(xué)在2007年才設(shè)置了獨(dú)立的院校研究機(jī)構(gòu)，但是此前，院校研究的職責(zé)主要由哈佛大學(xué)預(yù)算辦公室的專門(mén)人員負(fù)責(zé)”〔4〕。美國(guó)院校研究的普及化、專業(yè)化，以及研究機(jī)構(gòu)關(guān)注內(nèi)容和職責(zé)的多元化成為這一時(shí)期發(fā)展趨勢(shì)，各研究型高校在繼續(xù)關(guān)注學(xué)校管理質(zhì)量和效益的同時(shí)，開(kāi)始關(guān)注院校研究工作本身的規(guī)范性建設(shè)和院校研究者的培養(yǎng)以及院校研究自身的發(fā)展問(wèn)題，并于1966年成立了院校研究協(xié)會(huì)(Association for Institutional Research)，創(chuàng)立了院校研究會(huì)刊等。在高校資源競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家安全考慮的助推下，高校管理者開(kāi)始重視學(xué)校發(fā)展中的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃，尋求學(xué)校發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這也使得美國(guó)院校研究將研究重心轉(zhuǎn)向了院校戰(zhàn)略規(guī)劃研究，即戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)測(cè)、管理設(shè)計(jì)等方面的研究〔1〕。

如今，美國(guó)院校研究無(wú)論從規(guī)模、職能，還是從研究的范式和規(guī)范性等方面都成為了其他國(guó)家學(xué)習(xí)的榜樣，使得美國(guó)院校研究和美國(guó)高等教育一起走向了成功。那么，在這一發(fā)展歷程中，是什么因素促使美國(guó)能夠最先開(kāi)展院校研究呢？

二、美國(guó)院校研究形成的邏輯及影響因素

通過(guò)以上簡(jiǎn)要梳理，我們發(fā)現(xiàn)，在董事會(huì)制治理模式下，美國(guó)院校研究職能的轉(zhuǎn)換是與美國(guó)高校各個(gè)歷史時(shí)期面臨的突出的問(wèn)題密切相關(guān)的。宗教改革、殖民地時(shí)代和共和國(guó)時(shí)期最突出的問(wèn)題就是如何通過(guò)建立大學(xué)以恢復(fù)歐洲文明，如何確定大學(xué)的目標(biāo)、規(guī)模、管理制度、財(cái)政支持等問(wèn)題。因此，怎樣成功建立像歐洲那樣的大學(xué)是這一時(shí)期建校者面臨的主要困惑。隨著這些問(wèn)題的明確和大學(xué)的成功創(chuàng)立，以建校為目的的院校研究就完成了歷史使命。其他發(fā)展時(shí)期的院校研究也基本都是圍繞學(xué)校當(dāng)時(shí)面臨的突出問(wèn)題開(kāi)展研究，不再贅述。由此可見(jiàn)，美國(guó)院校研究從一開(kāi)始就是以問(wèn)題解決為指向的，起于學(xué)校發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，止于問(wèn)題的妥善解決。主觀上，院校研究者沒(méi)有將形成理論作為研究的目標(biāo)，但是客觀上，院校研究卻助推了美國(guó)院校研究理論的產(chǎn)生、高等教育管理思想理論的發(fā)展和高校管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)的創(chuàng)建等，如弗萊克斯納調(diào)查北美醫(yī)學(xué)院之后撰寫(xiě)的《美國(guó)加拿大的醫(yī)學(xué)教育》、1828年的《耶魯報(bào)告》等。雖然美國(guó)院校研究職能一直在變，但以問(wèn)題解決為指向的院校研究?jī)r(jià)值觀卻基本沒(méi)有變。因此可以說(shuō)，美國(guó)院校研究發(fā)展的邏輯實(shí)際上是在美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特有環(huán)境下，在實(shí)踐中探索完善研究規(guī)范、形成研究范式、確定研究范圍、成立研究機(jī)構(gòu)、明確研究者素質(zhì)要求等內(nèi)容的實(shí)踐發(fā)展過(guò)程。而這一發(fā)展邏輯的影響因素主要有以下幾點(diǎn)：

1.實(shí)用主義哲學(xué)觀

羅杰?蓋格認(rèn)為，“三百年來(lái)的美國(guó)高等教育，從哈佛大學(xué)立校迄今，可以用以下字眼描述：教什么科目，學(xué)生經(jīng)驗(yàn)是什么，學(xué)府結(jié)構(gòu)又是什么?，F(xiàn)有知識(shí)經(jīng)過(guò)學(xué)府及教授過(guò)濾，以作為課程的教材內(nèi)容，所學(xué)應(yīng)有所用”〔5〕。盡管美國(guó)早期高等教育是在教會(huì)的影響下誕生的，但是作為登上新美洲大陸的早期美國(guó)移民，他們需要?jiǎng)?chuàng)新求生，需要拓展邊疆和冒險(xiǎn)開(kāi)辟。這促使他們?cè)诶砟钌献罱K拋棄了歐洲理性主義的傳統(tǒng)價(jià)值觀，欣然接受了達(dá)爾文(Charles R.Darwin)的“適者生存”的進(jìn)化主義價(jià)值觀，并在美國(guó)產(chǎn)業(yè)革命的過(guò)程中轉(zhuǎn)換成了美國(guó)人的實(shí)用主義哲學(xué)價(jià)值觀。這種價(jià)值觀對(duì)美國(guó)高等教育的影響就是他們始終把質(zhì)量和效益放在辦學(xué)的第一位，注重將其他領(lǐng)域里成熟的經(jīng)驗(yàn)、理念和方法運(yùn)用到高校管理領(lǐng)域中來(lái)，如泰勒的科學(xué)管理論、公司治理理論等，使得實(shí)用主義哲學(xué)成為美國(guó)院校研究的價(jià)值觀和哲學(xué)基礎(chǔ)。

2.現(xiàn)代大學(xué)傳統(tǒng)

現(xiàn)代大學(xué)往往以中世紀(jì)歐洲大學(xué)為鼻祖。大學(xué)的興起與很多因素有關(guān)，而城市的興起和各類自治聯(lián)盟的形成，以及城市行會(huì)制度等都對(duì)大學(xué)的興起產(chǎn)生了重要影響〔6〕。大學(xué)在與世俗王權(quán)和教會(huì)權(quán)力博弈的過(guò)程中獲得了一些自治的權(quán)力。大學(xué)特許狀既是大學(xué)營(yíng)業(yè)許可證，也是約束大學(xué)內(nèi)外各種權(quán)力不正當(dāng)干涉大學(xué)治理的法律依據(jù)〔2〕。大學(xué)自治、教授治校、學(xué)術(shù)自由可以說(shuō)是歐洲中世紀(jì)大學(xué)留下來(lái)的文化傳統(tǒng)。美國(guó)高等教育繼承了歐洲大學(xué)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)精神。在學(xué)院中，以企業(yè)家為主體的學(xué)院董事會(huì)掌管校務(wù)，校長(zhǎng)是學(xué)院的改革家，教授為實(shí)現(xiàn)他們的學(xué)術(shù)理想孜孜以求〔2〕。而大學(xué)的自治權(quán)和獨(dú)立法人地位保證了大學(xué)可以根據(jù)自身面臨的環(huán)境變化作出決策，進(jìn)而保證了院校研究存在的可能性和研究成果的應(yīng)用性。

3.市場(chǎng)導(dǎo)向的資源配置模式和大學(xué)管理模式

在整個(gè)美國(guó)歷史上不存在一個(gè)集權(quán)的高等教育管理部門(mén)。教育既不是依賴于國(guó)家，也不是依賴于教會(huì)，而是依賴于強(qiáng)大的市場(chǎng)。市場(chǎng)在給美國(guó)大學(xué)發(fā)展自主性提供廣闊空間的同時(shí)，也成為對(duì)抗政治權(quán)力不利干涉的有效力量。它保證了美國(guó)高等教育不會(huì)像歐洲大學(xué)那樣只能按照教育部指定的方向發(fā)展，因?yàn)檎邢薜呢?cái)政撥款使得政府對(duì)大學(xué)的干涉范圍十分有限。當(dāng)然，依賴市場(chǎng)獲取資源，也意味著美國(guó)大學(xué)一直處于激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，它必須是思維敏捷的行動(dòng)者，必須努力爭(zhēng)取生源，必須知曉自己競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的動(dòng)向。只要外部環(huán)境一發(fā)生變化，決策者就必須迅速做出調(diào)整，以保證贏得投資、捐贈(zèng)及其他資源收入〔7〕。這意味著美國(guó)大學(xué)的管理者和經(jīng)營(yíng)者必須具有企業(yè)家精神，以保證大學(xué)決策者更加注重管理和決策的科學(xué)有效性。因此，從市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和校長(zhǎng)的責(zé)任而言，院校研究者是校長(zhǎng)和董事會(huì)科學(xué)決策不可或缺的智囊團(tuán)。

4.大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)

美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)實(shí)行的是一種獨(dú)立法人實(shí)體下的董事會(huì)制大學(xué)治理模式。與歐洲大學(xué)主要受教育部或教師行會(huì)控制不同，美國(guó)大學(xué)主要受外部董事會(huì)(boards of trustees)、理事會(huì)(regents)或者類似的實(shí)體機(jī)構(gòu)監(jiān)督。董事會(huì)在學(xué)校中的地位與公司董事會(huì)在公司中的地位相似，其主要職責(zé)是選拔、監(jiān)督、評(píng)估校長(zhǎng)，支持校長(zhǎng)完成學(xué)校規(guī)劃目標(biāo)、監(jiān)督學(xué)科點(diǎn)、發(fā)展和關(guān)心院校的有形與無(wú)形資產(chǎn)等〔8〕。同時(shí)董事會(huì)還有籌款和保護(hù)大學(xué)政治獨(dú)立等職責(zé)，在這一點(diǎn)上，公立、私立學(xué)校董事會(huì)的職責(zé)略有不同。公立大學(xué)的董事會(huì)除前幾項(xiàng)外，主要負(fù)責(zé)保護(hù)大學(xué)的政治獨(dú)立性，其成員也主要由州長(zhǎng)任命。而私立大學(xué)董事會(huì)的職責(zé)除前幾項(xiàng)職責(zé)外主要是籌款，其成員由董事會(huì)本身任命產(chǎn)生〔8〕。大學(xué)是大學(xué)的內(nèi)部法律規(guī)則，具有對(duì)所有成員普遍的約束力。校長(zhǎng)在向董事會(huì)負(fù)責(zé)的同時(shí)擁有相當(dāng)大的自治權(quán)，負(fù)責(zé)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)。校長(zhǎng)不是一味地遵循或者執(zhí)行董事會(huì)的決策，而是能夠獲得董事會(huì)的理解和尊重，并在董事會(huì)的支持下實(shí)現(xiàn)自己的大學(xué)愿景。董事會(huì)制大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和校長(zhǎng)的自治權(quán)充分保證了院校研究能夠有所作為。

當(dāng)然，對(duì)美國(guó)院校研究發(fā)展產(chǎn)生影響的因素遠(yuǎn)不止以上幾點(diǎn)，還包括社會(huì)政治環(huán)境、民眾的民主參與意識(shí)等因素。但是，作為與高校管理和運(yùn)行密切相關(guān)的諸多因素，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)顯然是影響美國(guó)院校研究發(fā)展的最關(guān)鍵因素。治理結(jié)構(gòu)決定著大學(xué)決策權(quán)力的分配和實(shí)施方式，市場(chǎng)導(dǎo)向的美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程正是促使美國(guó)院校研究產(chǎn)生發(fā)展的最主要的原因。那么，市場(chǎng)導(dǎo)向的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)又是怎樣影響院校研究發(fā)展的呢？院校研究的發(fā)展對(duì)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)又有什么影響？下面將從對(duì)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形成的梳理中分析二者的邏輯關(guān)系。

三、美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成與院校研究之間的關(guān)系

美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成往往追溯到殖民地時(shí)期。殖民地時(shí)期的九所學(xué)院（哈佛學(xué)院、威廉瑪麗學(xué)院、耶魯學(xué)院、費(fèi)城學(xué)院、新澤西學(xué)院、國(guó)王學(xué)院、羅德島學(xué)院、皇后學(xué)院、達(dá)特茅斯學(xué)院）既是美國(guó)高等教育歷史的開(kāi)始，也是美國(guó)當(dāng)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形成的奠基時(shí)期。最早的三所大學(xué)：哈佛學(xué)院、威廉瑪麗學(xué)院和耶魯學(xué)院都由教會(huì)機(jī)構(gòu)演變而來(lái)，且都與教會(huì)有關(guān)，但卻都不受教會(huì)或者其他單一政治力量的控制，而是借鑒了英國(guó)和蘇格蘭大學(xué)的董事會(huì)制管理模式〔2〕。殖民地時(shí)期的董事會(huì)由牧師和地方法官、州長(zhǎng)等人員組成，校長(zhǎng)是董事會(huì)中唯一的教師代表，由董事會(huì)任命并只對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。相比歐洲大學(xué)，美國(guó)大學(xué)的校長(zhǎng)從殖民地時(shí)期開(kāi)始就享有很大的自主管理權(quán)限，負(fù)責(zé)學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)。董事會(huì)服從于州議會(huì)，州議會(huì)通過(guò)制訂學(xué)院章程影響殖民地學(xué)院的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如哈佛大學(xué)1650年由州議會(huì)頒布了學(xué)院章程，規(guī)定學(xué)院院務(wù)委員會(huì)的法人團(tuán)體資格、管理權(quán)限、行權(quán)程序等〔2〕。董事會(huì)職責(zé)當(dāng)時(shí)主要定位在負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)和校長(zhǎng)任命與監(jiān)督，雖然其職責(zé)范圍從一開(kāi)始就是有爭(zhēng)議的，但是大學(xué)的自治權(quán)是授予董事會(huì)的，政府并不直接干涉大學(xué)的內(nèi)部治理。1819年達(dá)特茅斯學(xué)院案是州政府對(duì)州高等學(xué)校財(cái)政資助和治理的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在達(dá)特茅斯學(xué)院案之前，州政府曾給予達(dá)特茅斯學(xué)院以經(jīng)費(fèi)資助，并想借財(cái)政資助和董事任命權(quán)達(dá)到對(duì)其控制的目的。但是，聯(lián)邦最高法院否定了州高級(jí)法院對(duì)達(dá)特茅斯學(xué)院屬于公立學(xué)院的裁決結(jié)果，并最終支持了達(dá)特茅斯學(xué)院，制止了州政府的這一嘗試。自此以后，州議會(huì)僅保留了對(duì)公立大學(xué)的治理權(quán)。在工業(yè)化大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，州政府通過(guò)在全州范圍內(nèi)建立治理型董事會(huì)，通過(guò)制訂高等教育法律法規(guī)，甚至還通過(guò)免除高等教育機(jī)構(gòu)的法定自治權(quán)，以謀求對(duì)公立高等教育機(jī)構(gòu)的更多控制權(quán)。這一趨勢(shì)一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代。事實(shí)上，二戰(zhàn)以后通過(guò)院校認(rèn)證、法律法規(guī)、績(jī)效資金和績(jī)效預(yù)算計(jì)劃等方式，政府和社會(huì)中介力量對(duì)高等教育治理的干涉越來(lái)越多。目前，州政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的治理形式主要有：統(tǒng)一的全州高等教育機(jī)構(gòu)治理系統(tǒng)和與單個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的獨(dú)立的治理型董事會(huì)兩種類型〔8〕。但是，無(wú)論哪一種類型，董事會(huì)制度始終都是美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心特征。通過(guò)對(duì)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)要梳理，并且結(jié)合院校研究職能的發(fā)展歷史，筆者有以下兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

1.大學(xué)自治權(quán)只是院校研究產(chǎn)生的前提

早期殖民地時(shí)期的美國(guó)大學(xué)擁有很大的內(nèi)部自治權(quán)力，當(dāng)時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的辦學(xué)規(guī)則，任何群體都可以籌集資金，提交辦學(xué)章程后，申請(qǐng)自行辦學(xué)，而這就在很大程度上取決于辦學(xué)者的說(shuō)服力和創(chuàng)造力〔2〕。這可能正是美國(guó)院校研究早期以建校研究為主要職能的根本原因。工業(yè)化時(shí)期大學(xué)治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始向官僚化和科層化管理體制轉(zhuǎn)變，一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)和專業(yè)協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)在大學(xué)治理過(guò)程中扮演著半官方的角色〔2〕。這種從學(xué)院制的自由管理到科層化的發(fā)展變化，使美國(guó)大學(xué)面臨著前所未有的從課程、教師資格與專業(yè)化、學(xué)生管理到服務(wù)社區(qū)等方面的管理問(wèn)題。這些問(wèn)題既影響了大學(xué)管理模式的變化，也影響了院校研究職能的變化。二戰(zhàn)以后，美國(guó)高校承受著越來(lái)越大的外部壓力和行政干涉，學(xué)院自治權(quán)遠(yuǎn)不及殖民地時(shí)期。隨著院校研究機(jī)構(gòu)大量成立，戰(zhàn)略規(guī)劃和管理咨詢就成為了院校研究的主要職責(zé)。

2.校長(zhǎng)治校權(quán)力的大小影響院校研究的產(chǎn)生及其職能的發(fā)揮

美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)從殖民地學(xué)院時(shí)期就享有歐洲大學(xué)校長(zhǎng)所不具有的治校特權(quán)，再加上靈活的任期規(guī)定，這使得想有所作為的校長(zhǎng)必須有一個(gè)能夠幫助其有效處理信息，并作出科學(xué)決策的專門(mén)機(jī)構(gòu)支持他，而這個(gè)機(jī)構(gòu)正是像院校研究機(jī)構(gòu)這樣的以學(xué)校內(nèi)部管理問(wèn)題為主要研究對(duì)象、以為行政管理者提供管理咨詢?yōu)橹饕氊?zé)的職能部門(mén)。顯然，美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)的自治權(quán)力無(wú)疑有助于院校研究的產(chǎn)生和職能發(fā)揮。這也正是為什么歐洲大學(xué)沒(méi)有最先產(chǎn)生院校研究的原因之一。

因此，美國(guó)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)催生了美國(guó)的院校研究，院校研究的專業(yè)化也促使了美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)更加趨于科學(xué)化。

四、思考與啟示

推崇平等的民主政治與容忍不平等的自由市場(chǎng)之間的永恒張力既是美國(guó)社會(huì)政治制度形成的基礎(chǔ)，也是美國(guó)高等教育體系和治理結(jié)構(gòu)形成的社會(huì)基礎(chǔ)。與美國(guó)的政治體制相類似，美國(guó)高等教育在平衡這二者張力過(guò)程中最終沒(méi)有形成一個(gè)集權(quán)的高等教育管理部門(mén)。盡管美國(guó)高校管理日趨科層化、集權(quán)化，但是董事會(huì)制始終是美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的一大特色。院校研究之所以能在美國(guó)而不是歐洲大學(xué)首先產(chǎn)生并發(fā)展成熟，與美國(guó)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)系。盡管外部重大事件對(duì)美國(guó)高等教育的沖擊、實(shí)用主義的文化價(jià)值觀、民主的政治參與意識(shí)等是促使院校研究產(chǎn)生的一些因素，但美國(guó)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是影響美國(guó)院校研究發(fā)展的主要因素。

院校研究在20世紀(jì)90年代被正式引入我國(guó)高等教育領(lǐng)域。在華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院我國(guó)著名管理學(xué)者、高等教育研究學(xué)者劉獻(xiàn)君教授等學(xué)者的推動(dòng)下，院校研究在我國(guó)經(jīng)歷了起步、對(duì)院校研究的研究、專題研究三個(gè)發(fā)展階段〔9〕。時(shí)至今日，院校研究已在我國(guó)高等教育領(lǐng)域引起了很大的反響和重視。但是，在高等教育實(shí)際發(fā)展中，院校研究的推進(jìn)還存在一些不利因素。結(jié)合美國(guó)院校研究職能的發(fā)展形成過(guò)程及其與美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，推進(jìn)我國(guó)院校研究進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵還在于：（1）以國(guó)家教學(xué)質(zhì)量評(píng)估等形式為手段，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)高校運(yùn)行的外部干涉和沖擊，增加高校的危機(jī)感，并借此機(jī)會(huì)構(gòu)建我國(guó)高校運(yùn)行的信息數(shù)據(jù)庫(kù)；（2）推進(jìn)我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，依法治教，賦予校長(zhǎng)治校的決策權(quán)力和相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，加快我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)步伐；（3）提高利益相關(guān)者和社會(huì)民眾的民主參與意識(shí)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在大學(xué)治理過(guò)程中的輿論監(jiān)督作用；（4）從院校研究本身看，當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于我國(guó)高校管理中的突出問(wèn)題的研究，以調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的方法為主要手段，推進(jìn)我國(guó)高校管理的科學(xué)化水平，激發(fā)學(xué)校管理者的科學(xué)決策意識(shí)。

致謝：本文在寫(xiě)作的過(guò)程中得到了劉獻(xiàn)君教授的指正，在此表示感謝！

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