導(dǎo)語：如何才能寫好一篇目前行政執(zhí)法的問題與對策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

重慶出租車罷市之所以能夠得到盡快平息和圓滿解決，得益于重慶政府及時有效的采取相應(yīng)措施化解了矛盾紛爭。但是這也反映出一些問題，一連串出租車罷運事件，暴露的是行業(yè)準(zhǔn)入、分配不公、監(jiān)管缺失等問題，從更深層次上看，它反映出政府相關(guān)部門職能的越位、缺位和錯位，也就是政府部門不作為或錯誤作為，如果說政府有所作為的話，也不至于會出現(xiàn)這樣的事。

一、當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的問題

對目前行政執(zhí)法存在的問題，表面上是有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)、消極執(zhí)法等方面。但從認(rèn)識和解決問題的角度來講，深層的問題主要有：

（一）執(zhí)法趨利問題

行政執(zhí)法是公共管理的重要組成部分，追求的應(yīng)當(dāng)是公共利益的最大化。而在目前的行政執(zhí)法中，執(zhí)法趨利的傾向嚴(yán)重扭曲了行政執(zhí)法既定的目標(biāo)追求，導(dǎo)致行政機關(guān)及執(zhí)法人員以追求利益而執(zhí)法，一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權(quán)利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然而施以重罰，以達到自己邪惡目的。

(二)執(zhí)法沖突問題

執(zhí)法不協(xié)調(diào)和沖突已經(jīng)成為一個嚴(yán)重影響行政效能和政府形象的突出問題。一是部門間的執(zhí)法沖突。主要是在涉及多個部門管理的領(lǐng)域，如城市管理、網(wǎng)吧管理、交通管理等領(lǐng)域，各部門間往往各自為政，或者不斷爭執(zhí)法權(quán)，造成管理上的混亂和漏洞。二是上下級執(zhí)法部門的執(zhí)法沖突。這些問題與政府監(jiān)管職能缺位有直接關(guān)系，同時，也是執(zhí)法趨利問題帶來的后果。

（三）監(jiān)督管理問題

在行政執(zhí)法過程中，有相當(dāng)一部分部門領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員依法行政意識淡薄，認(rèn)為自己就是執(zhí)法主體，除了他的上級主管部門可以對他們進行監(jiān)管之外，再沒有人有權(quán)利對他們進行監(jiān)管，造成行政執(zhí)法有權(quán)無責(zé)，以此帶來的結(jié)果就是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，消極執(zhí)法，很大程度上就暴露了執(zhí)法中權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題，行政機關(guān)和執(zhí)法人員只有權(quán)力，沒有責(zé)任。執(zhí)法者沒有責(zé)仟觀念，更沒有責(zé)任約束，習(xí)慣于抖威風(fēng)、耍特權(quán)，甚至把執(zhí)法變?yōu)橹\取非法利益的手段。

二、對相關(guān)問題的分析

針對以上提到的政府的不作為或錯誤作為，究其原因，主要是有以下幾個方面：

（一）落后行政觀念的消極影響

當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的問題，從思想根源上講，就是行政觀念轉(zhuǎn)變不到位，舊有落后、消極的行政思想如權(quán)力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影響著行政活動。在這種思想的主導(dǎo)下，一些違法行政在個別地方和執(zhí)法部門來看，就不是什么“大事”，而是發(fā)展經(jīng)濟的需要，是解放思想，而依法行政反倒成了妨礙地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。在這樣的大環(huán)境中，行政執(zhí)法工作自然也就沒法搞好，更談不上執(zhí)法方式的創(chuàng)新，對于一些違法亂紀(jì)現(xiàn)象也就睜一只眼閉一只眼。

(二)行政體制上的不完善

執(zhí)法趨利和執(zhí)法沖突的產(chǎn)生，在很大程度上歸咎于行政執(zhí)法的財政保障機制和行政執(zhí)法體制上的問題。由于多種因素，目前行政執(zhí)法單位普遍缺乏財政經(jīng)費保障，甚至一些地方和部門連執(zhí)法人員的工資都不能保證。在這種情況下，執(zhí)法者“必須得掙飯錢、掙經(jīng)費”，當(dāng)然，這當(dāng)中也包括一些所謂的為單位謀福利，搞創(chuàng)收，從而形成了違法養(yǎng)執(zhí)法、執(zhí)法與違法相互依存、惡性循環(huán)的黑色“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”。另外，部門間職能職責(zé)劃分不清，權(quán)力交叉、模糊，缺乏協(xié)調(diào)配合。這是造成實踐中執(zhí)法擾民、執(zhí)法打架、行政效率低的主要原因。

（三）監(jiān)督制約機制不健全

沒有有效的監(jiān)督機制，任何責(zé)任的設(shè)定都是徒勞的，造成行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員事實上的有權(quán)無責(zé)?，F(xiàn)行監(jiān)督盡管主體眾多，但不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性，地位偏低、權(quán)力不足，一些監(jiān)督部門職能重復(fù)、交叉過多，同時各監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，難以形成監(jiān)督合力。監(jiān)督者的監(jiān)督責(zé)任缺失，面對違法行政往往是“怕得罪人”，互相推諉，甚至無人查究。政府法制對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和政府法制機構(gòu)的權(quán)威，對依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、對策及建議

（一）加強行政法制宣傳教育

一方面，要加強對行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認(rèn)識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，領(lǐng)導(dǎo)干部和行政機關(guān)工作人員只有解決了思想問題，增強法律意識和法制觀念，提格依法辦事的自覺性，才有可能做到自我約束，摒棄私心雜念，抵制各種歪風(fēng)邪氣的侵襲，確保秉公執(zhí)法，文明處事。只有這樣，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權(quán)益的意識和能力。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地?fù)碛蟹ㄖ尉?，改善社會的法治文化氛圍?/p>

（二）進一步加強政府法制機構(gòu)建設(shè)

對政府法制機構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標(biāo)”，制定“硬指標(biāo)”。由國務(wù)院科學(xué)地制定出一個量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，只有這樣，才能保障政府法制機構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)，各級政府法制機構(gòu)不再是當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當(dāng)?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實施機構(gòu)，使政府法制機構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

（三）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度

第一要加強黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)要進一步完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制。要進一步健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制，使不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門行使，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，有效地防止濫用權(quán)力行為的發(fā)生；第二要把黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門機關(guān)監(jiān)督、派監(jiān)督和社會監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督的整體合力。第三要加強自我監(jiān)督。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員要增強法制觀念，模范地遵守憲法、法律，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，做到依法辦事，廉潔從政。可以開展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴展監(jiān)督范圍，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法打架情況的發(fā)生。完善行政執(zhí)法公示工作，健全相關(guān)制度，依法向社會公開主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅查處違法行政問題，加強對行政機關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究，推進行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。積極穩(wěn)妥地開展相對集中行政處罰權(quán)工作，解決好多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民以及政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。新晨

（四）切實履行政府服務(wù)職能

“讓政府的歸政府，市場的歸市場”。地方政府和部門必須從監(jiān)督者、控制者的多重角色中走出來，切斷與企業(yè)等市場主體的利益臍帶，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，向維護公平正義和提供公共服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。政府退出市場并不意味著弱化政府監(jiān)管服務(wù)職能，正因為政府退出了市場，就更需要政府相關(guān)執(zhí)法部門來對無序的市場進行監(jiān)管。為了更好的履行政府服務(wù)職能，就需要我們的政府執(zhí)法部門深入了解市場的需求，市場發(fā)展的趨勢，然后依據(jù)大量客觀事實適時改變相應(yīng)的職能，只有這樣才能更好的為社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)。當(dāng)然，進行監(jiān)管的前提條件是依法行政，依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進行有效管理。根據(jù)市場運行情況及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，充分發(fā)揮政府行政執(zhí)法的主導(dǎo)作用，有所作為，而不能消極無為。

篇2

委托行政執(zhí)法是指行政機關(guān)因工作需要等原因委托其他組織以其名義進行執(zhí)法活動，行為后果歸屬于該行政機關(guān)的法律制度。目前，委托行政執(zhí)法越來越多，在帶來許多便利的同時，也出現(xiàn)了大量問題。本文試對其成因、出現(xiàn)的問題作以論述，并就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。

一、委托行政執(zhí)法的必要性、可行性

（一）從我國目前行政管理體制看，立法工作過于強調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)往往都要明確由政府某一個具體部門來實施。這樣，制定一部法律、法規(guī)、規(guī)章，就要新設(shè)置一支執(zhí)法隊伍，造成執(zhí)法部門林立，執(zhí)法力量分散。由于各自為戰(zhàn)，分兵把守，每個執(zhí)法部門都感到執(zhí)法力量單薄，人員不足，難以形成有效的經(jīng)常性管理，執(zhí)法任務(wù)難以到位。只能依靠“突擊執(zhí)法”、運動式執(zhí)法維持局面。而編制經(jīng)費的限制又加劇了這種狀況。實行委托執(zhí)法，可緩解執(zhí)法力量不足這一問題，加強執(zhí)法工作，也為社會參與行政管理提供了機會和途徑。

（二）由于計劃體制下的部門分工過細，以部門職能為基礎(chǔ)建立起來的專業(yè)化行政執(zhí)法隊伍開始出現(xiàn)行政效率與效能不高的問題：一是職能交叉、重疊，對同一違法事項，常常出現(xiàn)兩支以上專業(yè)執(zhí)法隊伍重復(fù)執(zhí)法，或者互相扯皮而放任不管的現(xiàn)象；二是行政管理分工太細，專業(yè)執(zhí)法職能過窄，管道路的不管交通，管交通的不管經(jīng)營，管經(jīng)營的不管衛(wèi)生，結(jié)果七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽。如選擇某些領(lǐng)域如市場管理，城市管理等領(lǐng)域，將有交叉、有關(guān)聯(lián)的行政執(zhí)法權(quán)集中委托給一個組織實施，就可大大提高行政效率和效能。

（三）一些專業(yè)性強、技術(shù)水平要求高的執(zhí)法領(lǐng)域，如環(huán)境監(jiān)理、衛(wèi)生防疫、動植物檢疫、金融證券管理、高新技術(shù)管理等，相應(yīng)的行政執(zhí)法部門由于技術(shù)裝備、人員素質(zhì)、經(jīng)費等方面的限制，執(zhí)法時常感到力不從心，難以完成擔(dān)負(fù)的管理職責(zé)，實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。因此，將這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)委托給相關(guān)的組織，由其協(xié)助行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法，是完成執(zhí)法事責(zé)實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的需要。

（四）目前，有關(guān)組織受行政機關(guān)委托進行執(zhí)法活動是可行的。一是有法律法規(guī)規(guī)章作依據(jù)?！缎姓幜P法》第十八條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰”?！逗幽鲜⌒姓C關(guān)執(zhí)法條例》第十條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織行使行政執(zhí)法權(quán)”。一些部門規(guī)章也明確規(guī)定行政機關(guān)可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實施行政處罰，如《水行政處罰實施辦法》、《勞動行政處罰若干規(guī)定》、《技術(shù)監(jiān)督行政處罰委托實施辦法》等等。二是有大量符合委托執(zhí)法條件的組織。隨著公共需求的不斷變化，公共事務(wù)日益呈現(xiàn)出多樣性和階段性的趨勢，而政府的作用十分有限，大量的非營利性組織活躍于社會公共事務(wù)的各個角落、各個層面，以其機構(gòu)精簡、靈活多變和專業(yè)技術(shù)性較強來增補政府無法或沒有能力觸及的領(lǐng)域，實施有效的公共管理，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。只要對這些組織的工作人員進行法律知識培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，完全有能力勝任行政執(zhí)法工作。

二、委托行政執(zhí)法存在的問題

委托行政執(zhí)法，有助于減輕行政機關(guān)人手不足和經(jīng)費緊張的壓力，在節(jié)約行政成本、提高行政效率方面確實起到了重要作用。然而，委托行政執(zhí)法在實踐中也存在不少問題：

（一）出現(xiàn)亂委托現(xiàn)象。有的行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的情況下隨意委托其他組織實施執(zhí)法活動，甚至委托不具備執(zhí)法資格的企業(yè)和個人執(zhí)法，一些法律法規(guī)授權(quán)的組織也加入了委托執(zhí)法的行列。有的行政機關(guān)在實施委托執(zhí)法時，與受委托的組織之間不辦任何委托手續(xù)，僅作口頭交待，或者以內(nèi)部通知委托執(zhí)法，有些委托手續(xù)存在委托事項和權(quán)限期限不明，責(zé)任不清的問題，致使執(zhí)法的隨意性增加，責(zé)任難以劃分。

（二）一些受委托組織不以委托行政機關(guān)的名義而以自己的名義進行執(zhí)法活動，甚至濫用行政執(zhí)法權(quán)，如某些執(zhí)法人員辦關(guān)系案、人情案，搞權(quán)錢交易，中飽私囊。個別執(zhí)法人員執(zhí)法不文明，態(tài)度冷、硬、橫、沖，對法律法規(guī)掌握得不牢不準(zhǔn)，對違法行為定性不準(zhǔn)，適用法律法規(guī)不當(dāng)，不能按程序辦事，存在畸輕畸重的問題。有些受委托組織坐收坐支罰沒收入和行政事業(yè)性收費款項。

（三）委托行政機關(guān)對受委托組織執(zhí)法活動監(jiān)督指導(dǎo)不力。一些委托行政機關(guān)委托其他組織執(zhí)法后，對受委托組織的執(zhí)法活動不聞不問，放任不管，既不監(jiān)督，也不進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，出現(xiàn)受委托組織、不按委托規(guī)則辦事以及執(zhí)法水平不高的現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法目的的實現(xiàn)，損害了委托行政機關(guān)的權(quán)威，實際上也是對委托行政機關(guān)合法權(quán)益的侵犯。

（四）現(xiàn)行有關(guān)委托執(zhí)法的規(guī)定不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的需要。一方面，《行政處罰法》和相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對委托行政處罰多數(shù)只作原則性規(guī)定，并且規(guī)定得也不一致，使委托行政機關(guān)委托和受委托組織執(zhí)法時存在很大的隨意性，極易造成亂委托、等違法行為，也難以操作。另一方面，現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章絕大多數(shù)只對委托處罰作出規(guī)定，極少對委托執(zhí)法作出規(guī)定，致使行政機關(guān)因工作需要應(yīng)當(dāng)委托的執(zhí)法事項缺乏法律依據(jù)。如政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)、林權(quán)等自然資源權(quán)屬爭議時，由于人員不足，經(jīng)常需委托土地、林業(yè)等部門進行調(diào)查取證，土地證書、林權(quán)證書也由土地、林業(yè)部門辦理，這就與現(xiàn)行規(guī)定不符。再之，《村民委員會自治法》規(guī)定村委會有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，《居民委員會自治法》也有類似規(guī)定，這里的“協(xié)助”應(yīng)包含村委會、居委會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托幫助其工作的意思，實際工作中，他們也經(jīng)常受委托實施計生、建設(shè)管理等工作，而村委會、居委會屬于非事業(yè)組織的群眾性基層自治組織，這就與現(xiàn)行規(guī)定有沖突，另外，《治安管理處罰條例》第三十三條規(guī)定：“警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農(nóng)村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關(guān)委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決”。第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴……”由此我們可以看出，受委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是以自己的名義實施治安管理處罰，并對處罰后果負(fù)責(zé)，這種情況符合授權(quán)的特征，與行政處罰法有關(guān)委托處罰的規(guī)定不一致，因此，《治安管理處罰條例》中的委托應(yīng)是授權(quán)之意，而不是我們通常意義上所講的委托。由于用詞不準(zhǔn)，實踐和理論中常常引起人們的誤解，認(rèn)為是行政處罰中的委托，產(chǎn)生了許多不必要的麻煩。

（五）委托行政執(zhí)法本身也有很大的局限性；受委托組織不具有獨立的行政主體資格，僅是行為主體，委托行政機關(guān)仍保留行政主體資格，造成行政主體和行為主體的分離，不利于行政執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一行使。單一委托執(zhí)法，即某一個行政機關(guān)委托一個組織執(zhí)法，雖然解決了行政機關(guān)人員不足的問題，但卻對執(zhí)法隊伍過多過濫這一問題無能為力。綜合委托執(zhí)法（在一些特殊地區(qū)或特定行業(yè)將相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)委托給一個執(zhí)法隊伍實施）只是在一定程序上緩解了執(zhí)法隊伍過多過濫，重復(fù)執(zhí)法等問題的嚴(yán)重性而已，并沒有真正解決這些問題。

三、對策

要解決委托行政執(zhí)法中的諸多問題，需從以下幾個方面著手：

（一）委托行政執(zhí)法要遵循一定的原則

1.合法原則。行政機關(guān)進行委托，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定。沒有法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定，行政機關(guān)不得自行委托事業(yè)組織實施行政執(zhí)法行為。同時，行政機關(guān)必須在其法定權(quán)限內(nèi)進行委托，不屬自己行使的職權(quán)不得委托，否則，委托無效。另外，合法原則也意味著受委托的組織必須是符合法定條件的組織，法律、法規(guī)授權(quán)的組織不得將執(zhí)法權(quán)委托給其他組織或個人行使。

2.效率原則。這一原則要求行政機關(guān)在行使其職能時，力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟效益。具體到行政執(zhí)法委托上，就是委托要有助于緩解委托行政機關(guān)的工作壓力，增強委托行政機關(guān)的執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，要有助于行政機關(guān)及時有效地完成執(zhí)法任務(wù)，實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。如果委托導(dǎo)致人、財、物重復(fù)投入，執(zhí)法環(huán)節(jié)增加，就不符合效率原則。

3.主體唯一原則。行政機關(guān)委托符合法定條件的組織實施行政執(zhí)法行為后，雖然受委托組織沒有取得行政主體資格，行政主體仍是委托行政機關(guān)，對受委托組織實施行政執(zhí)法活動的行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任，但行為主體已是受委托組織。在這種情況下，受委托的組織實際上相當(dāng)于委托行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，唯一的區(qū)別就在于受委托組織是獨立于委托行政機關(guān)之外而存在的，而內(nèi)設(shè)機構(gòu)完全依附于委托行政機關(guān)，沒有獨立性。在執(zhí)法活動中，受委托組織的執(zhí)法人員要向行政相對人同時表明自己是該組織的工作人員，而該組織受相關(guān)行政機關(guān)委托行使行政執(zhí)法權(quán)。

4.公開原則。委托行政執(zhí)法中的公開原則主要指委托依據(jù)，委托關(guān)系的主體，委托事項、權(quán)限和期限，均應(yīng)以一定方式向社會公開，允許公民、法人和其他組織以一定方式獲取、查閱或復(fù)制。行政相對人掌握了委托行政執(zhí)法的情況，不僅有利于保護自己的合法權(quán)益，有利于監(jiān)督和制約委托雙方的行為，而且有利于獲得社會公眾對委托的認(rèn)同和感知，方便受委托組織執(zhí)法。如果委托的相關(guān)情況不為社會公眾知曉，往往會帶來許多弊端，得不到行政相對人的理解、支持和配合，達不到委托的目的。

（二）規(guī)范委托行政執(zhí)法的程序，并嚴(yán)格按程序執(zhí)行。包括委托行政機關(guān)與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執(zhí)法的實施和具體行政行為備案等。

1.委托書的簽訂。委托行政機關(guān)和受委托組織應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂行政執(zhí)法委托書。委托書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：⑴委托機關(guān)和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名；⑵委托依據(jù)；⑶委托范圍；⑷委托期限；⑸法律責(zé)任；⑹其他需載明的事項。

關(guān)于委托依據(jù)，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)委托行政執(zhí)法的規(guī)定，也包括行政機關(guān)據(jù)以進行執(zhí)法活動的法律法規(guī)規(guī)章。關(guān)于委托范圍，包括委托事項和委托權(quán)限。前者指委托行政機關(guān)委托受委托組織干什么，后者指受委托組織辦理委托事項時擁有多大權(quán)力，能行使哪些職權(quán)。例如，對違管理秩序、市容環(huán)境綠化和道路設(shè)施管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為或者其他違法行為實施處罰；征收行政事業(yè)性收費；行政審批，等等，即屬委托事項；至于立案（受理）、調(diào)查取證、審查、批準(zhǔn)或同意，罰款或收費的限額，處罰的種類，決定處罰或建議處罰，送達執(zhí)法文書、執(zhí)行執(zhí)法文書等，則可成為委托權(quán)限。

委托期限，應(yīng)當(dāng)合理確定，沒有委托執(zhí)法經(jīng)驗的，一般不應(yīng)過長，以半年或一年為宜；經(jīng)實踐條件成熟的，可長期委托。不過，無論是長期還是短期，期限應(yīng)當(dāng)明確，要寫明起止日期。

法律責(zé)任一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：委托行政機關(guān)對受委托組織在委托范圍內(nèi)實施的行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)法律責(zé)任，包括承擔(dān)行政復(fù)議被申請人的責(zé)任，行政訴訟被告的責(zé)任，承擔(dān)違法實施行政執(zhí)法行為引起的行政賠償責(zé)任等。受委托組織必須以委托行政機關(guān)的名義，在委托范圍內(nèi)和委托期限內(nèi)實施行政執(zhí)法活動，如果以自己的名義或者超過委托范圍和期限進行執(zhí)法活動，或者將行政機關(guān)委托的行政執(zhí)法權(quán)再委托給其他組織或個人行使，所產(chǎn)生的法律后果由其自己承擔(dān)。委托行政機關(guān)負(fù)責(zé)對受委托組織的執(zhí)法工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)。受委托組織違法或者不正確實施行政執(zhí)法活動的，委托行政機關(guān)有權(quán)予以糾正并可以暫時部分或全部終止委托或者變更委托；對直接責(zé)任人員依法給予行政處分。執(zhí)法人員超越委托范圍或存在重大過錯實施行政執(zhí)法行為而造成損害引起行政賠償?shù)?，委托行政機關(guān)有權(quán)對其行使迫償權(quán)。委托機關(guān)應(yīng)經(jīng)常對受委托組織的執(zhí)法工作進行指導(dǎo)，但不應(yīng)干涉其正常工作。

其他需載明的主要有：備案問題，委托書應(yīng)載明受委托組織應(yīng)在處理完畢委托事項后規(guī)定期限內(nèi)將相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他材料，決定書等執(zhí)法文書報委托行政機關(guān)備案。委托書應(yīng)當(dāng)寫明簽訂日期。雙方蓋章之日起委托書生效。

2.委托書的備案和公布。委托書生效后應(yīng)當(dāng)報上一級行政機關(guān)備案，并在委托行政機關(guān)的轄區(qū)內(nèi)各社會公布，讓社會公眾知曉，便于接受社會監(jiān)督和取得公眾支持。

3.委托行政執(zhí)法的實施

在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件，表明身份，同時說明受行政機關(guān)委托進行執(zhí)法。如果委托權(quán)限僅僅是立案（受理）、調(diào)查取證、審查，則受委托組織的執(zhí)法人員將事實調(diào)查清楚，審核完畢后，應(yīng)將案卷材料移送委托行政機關(guān)作出處理，而不能進一步作出具體行政行為。若受委托組織取得了完整的行政執(zhí)法權(quán)，只要受委托組織的負(fù)責(zé)人簽署同意意見，就可以委托行政機關(guān)的名義作出具體行政行為，而不需要報委托行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。例如，委托行政機關(guān)將包括作出處罰決定在內(nèi)的完整行政處罰權(quán)委托給受委托組織行使，而受委托組織對一違法行為調(diào)查完畢后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予罰款200元的處罰，在這種情況下，受委托組織的負(fù)責(zé)人同意后，即可在行政處罰決定書上蓋委托行政機關(guān)的印章；如果受委托組織僅僅取得了提出處罰建議的權(quán)力，則只有將罰款200元的建議報委托行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)，才能作出處罰決定，這時，行政處罰決定權(quán)仍在委托行政機關(guān)手中，并沒有委托給受委托組織行使。

4.具體行政行為的備案

受委托組織被行政機關(guān)委托作出具體行政行為的，受委托組織應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)將作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他相關(guān)材料以及承載該具體行政行為的法律文書報委托行政機關(guān)備案。備案的作用在于，一是委托行政機關(guān)可以及時掌握受委托組織執(zhí)法的有關(guān)情況，便于總結(jié)經(jīng)驗和研究存在的問題；二是如實統(tǒng)計并及時向上級行政機關(guān)上報行政執(zhí)法活動中的重大情況；三是便于委托行政機關(guān)對受委托組織的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法或不正當(dāng)?shù)木唧w行政行為，減少不必要的行政復(fù)議、行政訴訟和案件。

（三）努力提高受委托組織執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。牢固樹立公仆意識和服務(wù)意識，做到文明執(zhí)法、熱情服務(wù)。加強對執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)教育，充實法律知識，增強法制意識，提高執(zhí)法水平。同時，實行嚴(yán)格的執(zhí)法準(zhǔn)入制度，達不到應(yīng)有法律業(yè)務(wù)水平者不能取得行政執(zhí)法資格。

（四）加強對受委托組織的監(jiān)督和指導(dǎo)。發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)之處，應(yīng)責(zé)令其糾正或予以變更、撤銷。同時，追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。必要時，可以終止委托或變更委托。另外，還應(yīng)加強司法監(jiān)督，建立完善監(jiān)督受委托組織執(zhí)法行為的司法監(jiān)督體系，將其行為納入司法審查范圍。委托行政機關(guān)的法制工作機構(gòu)要經(jīng)常對受委托組織的執(zhí)法人員進行工作指導(dǎo)，幫助解決工作中的熱點、難點問題。

（五）在有關(guān)法律法規(guī)中明文規(guī)定委托范圍和委托程序，減少委托執(zhí)法的隨意性。同時，要在立法上承認(rèn)政府可以委托其部門處理相關(guān)事情，對村委會、居委會，也應(yīng)明確其可以受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托執(zhí)法的地位。

（六）要解決一方面部分執(zhí)法部門人員不足，另一方面執(zhí)法隊伍過多過濫，重復(fù)執(zhí)法的怪現(xiàn)象，在暫時難以改變法律法規(guī)林立導(dǎo)致的執(zhí)法部門，執(zhí)法隊伍過多現(xiàn)象的情況下，可以相對集中行政處罰權(quán)為基礎(chǔ)，推行相對集中行政執(zhí)法權(quán)制度。

參考文獻

1.《行政程序法論》作者：金國坤中國檢查出版社2002年

2.《行政處罰法通論》作者：鄭水泉沈開舉中國公安大學(xué)出版社1996年

3.《中國行政法學(xué)前沿問題報告》作者：張步洪中國檢查出版社2003年

篇3

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；失效；人性化執(zhí)法



城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發(fā)展的必要條件，但城管執(zhí)法是一個極其復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及社會生活和生產(chǎn)的各個層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現(xiàn)階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，同時也與以人為本，構(gòu)建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

1城管執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執(zhí)法方的政府部門確有權(quán)力和責(zé)任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執(zhí)法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的，執(zhí)法問題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為，其原因主要表現(xiàn)在下面四方面：

1.1落后的城管執(zhí)法觀念

當(dāng)前行政處罰是城市管理部門實現(xiàn)管理目標(biāo)的主要手段，行政指導(dǎo)是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產(chǎn)生敬畏的思想。在“官本位”執(zhí)法觀念的指引下，執(zhí)法方式簡單粗暴。盡管執(zhí)法部門突破“障礙”，但執(zhí)法效果并不理想，并引發(fā)了很多矛盾甚至沖突。城管執(zhí)法中暴露的諸多問題實質(zhì)上反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的沖突，傳統(tǒng)管理手段與多元化社會中日益復(fù)雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了，執(zhí)法部門與執(zhí)法對象處于直接對立的境地。

1.2執(zhí)法人員的素質(zhì)低下

新形勢下對執(zhí)法隊伍的素質(zhì)要求在提高，而我們的執(zhí)法隊伍構(gòu)成復(fù)雜，其中一部分執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)，并且有些執(zhí)法人員公仆心不強，作風(fēng)不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執(zhí)法觀念有關(guān)，為少數(shù)利用公共權(quán)力謀取私利的行為提供了條件。在執(zhí)法過程中，以言代法、以權(quán)代法，既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰，執(zhí)法無程序或程序被簡化掉的現(xiàn)象造成雙方地位不平等，這也嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊伍的形象。

1.3城管執(zhí)法程序不規(guī)范

城管執(zhí)法人員是代表政府的，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在城管執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時常發(fā)生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執(zhí)法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執(zhí)法對象的商品、搗亂等，都嚴(yán)重?fù)p害了城管隊伍的社會形象。根據(jù)有關(guān)部門在一個城市通過問卷調(diào)查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員，不依法辦事；22.78%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監(jiān)察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執(zhí)法中存在、執(zhí)法違法、隨意收費、任意罰款、等現(xiàn)象。

1.4相關(guān)法律保障機制不健全

到目前為止全國還沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法規(guī)，現(xiàn)在城管執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題做出明確的規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍不斷擴大，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監(jiān)督制約機制，使得行政處罰自由裁量權(quán)被城管執(zhí)法者任意使用，這就使城管執(zhí)法方式簡單化、粗暴化，增大了發(fā)生的幾率。

2化解的相關(guān)對策

2.1轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

城市管理人員應(yīng)該明白他們的職責(zé)就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務(wù)，而現(xiàn)行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產(chǎn)物，傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使，使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境，長久下去恐怕還會引發(fā)更多更大的對抗和沖突。所以，應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。

人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以人為本”構(gòu)建和諧社會的發(fā)展觀念上，但因為執(zhí)法對象大都是由農(nóng)村涌入城市的農(nóng)民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應(yīng)該做的是優(yōu)先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業(yè)管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務(wù)作為政績的重要標(biāo)準(zhǔn)來對待。

2.2完善法律保障機制

由于相關(guān)法律規(guī)范不明確，存在法律空白地帶，處罰設(shè)定寬泛，法律規(guī)范實效性不強等諸多原因，急需國家有關(guān)部門盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，使城管執(zhí)法部門能夠得到執(zhí)法相對人的更大認(rèn)同。同時加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮自由裁量權(quán)彈性，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、的城管現(xiàn)象，不斷提高依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

2.3規(guī)范城管執(zhí)法程序

城管執(zhí)法，不僅要嚴(yán)格遵循實體性，而且還要嚴(yán)格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎(chǔ)上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權(quán)益。城市管理行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據(jù)及暫扣制度，調(diào)查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項制度規(guī)范化運行。

2.4提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)

城市管理行政執(zhí)法部門，要適應(yīng)新形勢對城管執(zhí)法工作的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須高度重視隊伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。首先，要強化用人管理，嚴(yán)把進人關(guān)，嚴(yán)格參照工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序向社會公開招考執(zhí)法人員，特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識，以逐步提高城管執(zhí)法隊伍整體的法律素質(zhì)；其次，要嚴(yán)格評議考核制度，不僅在執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督，從而提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；第三，加強思想教育，通過對城管執(zhí)法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執(zhí)法隊伍，從而提供真正高質(zhì)量的文明的服務(wù)。

參考文獻

［1］趙榮福.試論城管執(zhí)法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封揮.粗暴執(zhí)法行為的誘因和對策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黃祝山.城管執(zhí)法的嚴(yán)格公正與文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁紅.服務(wù)型政府與城管行政執(zhí)法改革［J］.科學(xué)決策，2006，（4）.

篇4

(一)把非政府職能從工商回歸到社會中來，實行市場化運作，減輕工商部門的監(jiān)管壓力，要深化工商行政管理體制改革，合理設(shè)置機構(gòu)，進一步轉(zhuǎn)變職能。要發(fā)揮各級協(xié)會獨立聯(lián)系政府部門、規(guī)范企業(yè)行為的作用，逐漸剝離工商行政管理中的非政府職能作用，交給行業(yè)協(xié)會或中介組織。充分發(fā)揮其業(yè)務(wù)指導(dǎo)、教育培訓(xùn)、組織協(xié)調(diào)、會員維權(quán)和調(diào)查研究以及對成員組織的管理、考核和表彰等自律職能，這樣就能有效克服權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化的弊端，以保證工商部門行政執(zhí)法的公正與高效。

(二)把綜合職能從局機關(guān)回歸到基層上來，明晰職責(zé)，重塑工商所的地位和權(quán)威。《工商行政管理所條例》對基層工商所的性質(zhì)、職能、職權(quán)等有明確的規(guī)定，可以說是基層工商行政管理所的組織法。但隨著時間的推移和現(xiàn)實的變革，基層工商部門的職責(zé)權(quán)限明顯不足，迫切需要修訂和完善《工商行政管理所條例》，對工商所體制、職能、職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障等重新予以明確，為基層工商監(jiān)管執(zhí)法提供強有力的法律支撐。筆者認(rèn)為，基層工商所處在市場監(jiān)管與行政執(zhí)法的第一線，要確?；鶎庸ど趟毮苻D(zhuǎn)變，實現(xiàn)監(jiān)管到位，就必須按照“定位、擴權(quán)、規(guī)范”的原則進一步強化工商所屬地綜合監(jiān)管和執(zhí)法辦案職能，將企業(yè)年檢、商標(biāo)合同監(jiān)管和中介市場、建筑市場監(jiān)管等管理權(quán)限由機關(guān)科室、直屬單位下放到基層所(分局)，市局科室不直接履行行政執(zhí)法具體業(yè)務(wù)，形成工商系統(tǒng)機關(guān)科室政務(wù)工作綜合性指導(dǎo)、直屬單位行政執(zhí)法統(tǒng)一性組織和基層所(分局)具體性落實的三級行政職權(quán)運作體系，改變以往機關(guān)管大企業(yè)、基層工商所管個體戶的局面，使基層工商所對所有境內(nèi)市場主體都具有真正的監(jiān)督管理權(quán)。

(三)把隊伍能力從收費能力回歸到綜合業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)上來，強化教育培訓(xùn)，努力適應(yīng)停征“兩費”職能轉(zhuǎn)型的迫切需要。工商部門要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，以停征“兩費”為契機，大力加強隊伍履行職責(zé)、服務(wù)發(fā)展、科學(xué)監(jiān)管、執(zhí)政為民的能力建設(shè)，構(gòu)建符合新環(huán)境變化的人力資源管理規(guī)劃和制度。一是構(gòu)建終身教育體系，大力加強隊伍能力建設(shè)。針對目前整體隊伍年齡偏大、學(xué)養(yǎng)不深的現(xiàn)狀，我們不能單純地寄希望于通過“招考新人”來解決素質(zhì)提高問題，而應(yīng)立足于如何改造提升在職干部的素質(zhì)結(jié)構(gòu)上，大力開展終身學(xué)習(xí)的理念教育，構(gòu)建終身教育體系。單位要以優(yōu)惠政策和強制手段來激勵全體人員的學(xué)習(xí)和提高，形成學(xué)歷教育、任職崗位教育、任職基礎(chǔ)教育三級教育，并有計劃有目的地輸送優(yōu)秀人員到外面學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過開展終身教育使管理隊伍不斷更新知識結(jié)構(gòu)，不斷提高消化新知識，理解新思想，掌握應(yīng)用新技術(shù)的能力和水平，以適應(yīng)新事物、新觀念、新技術(shù)的要求。不斷提高隊伍的工作效能，逐步實現(xiàn)管理服務(wù)到位。二是積極引進，導(dǎo)向流動，優(yōu)化能力結(jié)構(gòu)。針對基層隊伍年齡老化，年輕的新型技術(shù)知識人材斷層的現(xiàn)實，應(yīng)從戰(zhàn)略的高度注重年輕人材的引進，有針對性地開展基層人員導(dǎo)向流動，逐步實現(xiàn)基層人員結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。建設(shè)干部管理長效機制、有計劃有目的地向基層輸入年輕的人材，逐步實現(xiàn)基層單位對人材的培訓(xùn)和儲備。同時加強基層單位間人員的導(dǎo)向流動，達到人員的合理分布，通過人員的輸入和導(dǎo)向流動，逐步實現(xiàn)基層單位人員結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和組合。三是適當(dāng)調(diào)整干部任用政策，加快后備干部培養(yǎng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)放寬科(所)長任用年齡的期限，繼續(xù)發(fā)揮他們的潛能，減少人才資源的流失和浪費，同時在此期間內(nèi)有步驟、有計劃地加快對后續(xù)年輕干部的培養(yǎng)，逐步實現(xiàn)基層科(所)長交替的連續(xù)性、平衡性。

篇5

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級文化市場　監(jiān)管　問題　對策

改革開放以來,文化市場蓬勃發(fā)展,區(qū)縣一級文化市場這幾年極大的豐富起來。到目前為止,已形成包括歌舞娛樂市場、演出市場、網(wǎng)絡(luò)文化市場、音像市場以及新興文化娛樂頂目在內(nèi)的綜合性文化市場體系。這些文化經(jīng)營項目如雨后春筍般地出現(xiàn)，一方面極大地豐富了人民群眾的精神文化生活,使區(qū)縣也逐漸涂染了現(xiàn)代城市色彩；另一方面諸如網(wǎng)吧接納未成年人及通宵營業(yè)、歌舞演出市場出現(xiàn)、電子游戲室不時出現(xiàn)利用賭博機賭博及公共娛樂場所存在安全隱患等問題也隨之產(chǎn)生,并且已引起了人民群眾的廣泛關(guān)注。而區(qū)縣一級文化市場管理手段又漸滯后,跟不上形勢的發(fā)展。而對這些新情況、新問題,抓好區(qū)縣一級文化市場的管理工作,凈化和繁榮文化市場,對于基層文化市場管理者來說,值得深思。

1.存在問題

1.1文化市場監(jiān)管隊伍力量依然不強

一是人員編制不足。管理部門由于受人員的限制,遠遠不能適應(yīng)區(qū)域?qū)?、任?wù)重的現(xiàn)實情況。突擊式、點對點式的檢查很難形成較大的監(jiān)管態(tài)勢,且檢查的周期長,無法對全部市場實施全面、及時、有效的監(jiān)督管理，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化市場監(jiān)管；

二是綜合業(yè)務(wù)能力有待提高。隨著科技的進步,文化市場的管理手段也須不斷的改進提高,故要求監(jiān)管工作人員必須具備一定的專業(yè)素質(zhì)和工作能力,但目前的狀況顯然未達到這樣的標(biāo)準(zhǔn)；

三是文化市場管理專項經(jīng)費嚴(yán)重不足,有的甚至沒有。如：“掃黃打非”集中行動專項經(jīng)費等；

四是市場監(jiān)管硬件設(shè)施的配置也未得到保障,如證據(jù)采集及保存所需的聲、像設(shè)備。

1.2網(wǎng)吧市場監(jiān)管難度仍然較大

一是接納未成年人的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。近幾年來,雖然文化市場行政執(zhí)法部門加大了對網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人的查處力度,但由于網(wǎng)吧經(jīng)營者投入大,計算機更新?lián)Q代快，同行間競相壓價,市場競爭激烈、營業(yè)時間受限,電腦和寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及、家庭上網(wǎng)費用降低,很多網(wǎng)民開始在家庭上網(wǎng)，網(wǎng)吧經(jīng)營已進入高投入、高折舊、低利潤時期,為爭搶顧客,提高電腦使用率，盡快賺回成本獲取利潤，部分經(jīng)營業(yè)主抱有僥幸心理,認(rèn)為違規(guī)接納未成年人不一定會被及時查處,與執(zhí)法人員打游擊，鉆執(zhí)法空子，出現(xiàn)了網(wǎng)吧接納未成年人、超時經(jīng)營等違規(guī)現(xiàn)象；

二是“變相網(wǎng)吧”有蔓延趨勢。近年來,變相從事網(wǎng)吧經(jīng)營的“電子閱覽室”、“電子競技俱樂部”、“網(wǎng)游工作室”等在逐年增多,由于合法網(wǎng)吧的管理查處力度不斷加強，網(wǎng)吧的行政許可又受到了嚴(yán)格控制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或城鄉(xiāng)結(jié)合部、居民樓頻頻出現(xiàn)了“黑網(wǎng)吧”，給管理工作帶來了新的工作壓力和難題；

三是實名制上網(wǎng)制未得到根本落實。從堅持多年采取的原始記錄方式進行實名上網(wǎng)登記和公安要求的身份證刷卡上網(wǎng)情況看，兩者均起一定作用，但執(zhí)行情況仍不理想。

1.3對非法出版物的處罰困難重重

一是出版物市場相對比較亂。盜版、高標(biāo)價低折扣、非法出版物和音像制品仍有很大市場。

二是目前行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行困難。在行政處罰中,根據(jù)《出版管理條例》、《音像制品管理條例》的規(guī)定,對違規(guī)經(jīng)營單位予以行政處罰。但這一標(biāo)準(zhǔn)對于縣級多以小本經(jīng)營的出租店、零售點、放映單位,罰款額度上下活動空間過大,不利于實際操作,再加上非法出版物鑒定難,程序多,行政處罰無法按額處罰。

三是游商、攤販屢禁不止,無任何證照的游商、攤販多出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場等,不僅向路人兜售非法、盜版出版物或音像制品，甚至兜售音像制品，由于地處偏遠,管理部門鞭長莫及,在管理上存在一定難度。

1.4演出市場有待規(guī)范

一是一些小型民間演出團體、草臺班子,從事非法演出活動,表演不健康的文藝節(jié)目,有礙精神文明建設(shè)。

二是一些歌舞廳無證經(jīng)營，在沒有經(jīng)管理部門批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)的情況下,擅自開門營業(yè)。

三是少數(shù)歌舞娛樂場所內(nèi)存在黃、賭、毒現(xiàn)象,給地方治安帶來了不安全因素。

2.對策及建議

2.1抓好隊伍建設(shè),確保隊伍穩(wěn)定

文化市場的管理具體落實是由文化稽查隊伍來完成的。文化稽查隊伍綜合素質(zhì)的高低，直接影響著文化市場的繁榮與發(fā)展。目前,區(qū)縣一級文化稽查隊伍普遍存在人員不足、執(zhí)法不規(guī)范等問題,因此充實稽查隊伍、提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)、完善稽查工作制度、從嚴(yán)治隊是管理好文化市場的前提和基礎(chǔ)。

2.2加大打擊力度，以管理促繁榮

繁榮是目的,管理是手段,沒有強有力的管理措施，就根本達不到繁榮的目的。對文化市場行政執(zhí)法工作,必須作到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。以維護良好的市場秩序、創(chuàng)造公平的市場環(huán)境作為已任。對文化市場違法違規(guī)經(jīng)營行為，必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律，法規(guī)條文，該怎么處罰就怎么處罰,毫不手軟。否則，一旦執(zhí)法不嚴(yán),就會影響整個市場的經(jīng)營，最終影響文化市場的繁榮發(fā)展。在執(zhí)法過程中，作為縣級文化市場的執(zhí)法人員存在“熟人多、情面關(guān)不好過”的問題,這就要求執(zhí)法人員時刻保持清醒的頭腦，時刻注意自已的角色位置，堅決杜絕人情處罰,徇私枉法的現(xiàn)象出現(xiàn),只有這樣,管理才能出效率,管理才能達到促繁榮的目的。

2.3抓好日常監(jiān)管,增強行業(yè)自律

首先,文化市場行政執(zhí)法人員要加強對文化市場違規(guī)行為的查處,執(zhí)行好量化處罰規(guī)則,行政處罰做到“公正、公開、公平”。

其次,要加強對經(jīng)營業(yè)主和從業(yè)人員的法制培訓(xùn),引導(dǎo)他們守法經(jīng)營,實行行業(yè)自律,并互相監(jiān)督,維護自身利益，確保市場規(guī)范。

第三,充分發(fā)揮好文化市場義務(wù)監(jiān)督員的作用。除此以外,還要通過多種渠道廣泛宣傳,動員社會力量進行監(jiān)督，形成良好的社會氛圍。

2.4協(xié)調(diào)好各部門的關(guān)系,形成齊抓共管的良好局面

文化市場是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽扯到社會的方方面面,其所表現(xiàn)出來的問題也是復(fù)雜的、多方面的，許多問題并不是文化行政部門能獨立解決。因此，協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系，使各部門之間能形成合力,努力造就一個齊抓共管而又管理有序有良好局面,也是文化市場管理工作的一個重要方面。作為文化市場主管部門的文化行政部門,要主動協(xié)調(diào)好與其他部門的關(guān)系,多通報、多協(xié)作,形成齊抓共管的良好局面。

2.5抓好機制建設(shè),注重經(jīng)費保障

逐漸建立和完善一套適合本地區(qū)文化市場監(jiān)管工作的考核獎懲機制,強化隊伍的整體素質(zhì)的提高,配齊適應(yīng)工作需要的軟硬件設(shè)施,通過軟、硬件建設(shè),提高執(zhí)法水平及辦事效率。

參考文獻：

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[3]浙江扎實推進農(nóng)藥市場監(jiān)管年活動[J].今日農(nóng)藥,2011,(01):19

篇6

顯的態(tài)勢凸顯出來。但是另一方面，從民眾的權(quán)利意識到目前的立法與司法實踐，我們長期以來忽視了對受行政不作為侵害的權(quán)利的保護或特殊保護問題。理論界對行政不作為的界定更是仁智各現(xiàn)。因此對行政不作為概念的界定及救濟，是我國行政法研究的重點之一。本文試圖從行政不作為的概念為切入點，列舉行政不作為的危害及其救濟方式，提出完善行政不作為救濟之對策。

關(guān)鍵詞：行政不作為 救濟對策

行政不作為與行政作為是行政行為的兩種形態(tài)，是行政法學(xué)的一對范疇。學(xué)界對行政行為予以了比較充分的關(guān)注，但對行政不作為卻鮮有論述。即時現(xiàn)有的論著對行政不作為的界定也不相一致，且對行政不作為的救濟之研究和探討不夠深入。因此，為了規(guī)范行政行為及保護百姓合法權(quán)益不再不斷的受到不作為的侵害，有必要更加深入的研究行政不作為相關(guān)問題及其救濟。

1 行政不作為及其危害

目前學(xué)界對行政不作為有著不同的界定，綜合學(xué)界有十幾種觀點之多，可謂是仁者見仁，智者見智。通過對學(xué)界觀點的梳理，筆者認(rèn)為行政不作為是指行政主體（通過其工作人員或被委托的個人）有積極實施法定行政作為的義務(wù)，但在法定或合理期限內(nèi)能夠履行而不履行或不正確履行的狀態(tài)。

同時分析行政不作為在現(xiàn)實當(dāng)中的危害，主要表現(xiàn)如下：

1.1 引起政府職能錯位，損害公眾利益。要改變傳統(tǒng)的管理型政府，構(gòu)建服務(wù)型政府，需要政府積極作為，有效作為，但行政不作為大量存在，就使得政府背離公共服務(wù)的職能，該管的不管、該做的不做，這種不作為，是權(quán)力的非法萎縮，是人為地削減行政職權(quán)，其在性質(zhì)上與亂作為無異，同樣是一種違法行為，只不過表現(xiàn)方式為不作為而已。行政不作為的侵權(quán)同樣導(dǎo)致政府職能錯位或行為缺位，使公共服務(wù)職能無法履行，導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害，使依法行政成為一句空話。

1.2 損害政府形象，引發(fā)事故事端。行政不作為違背了政府為人民服務(wù)的宗旨。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，行政機關(guān)具有保護公民、法人和其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。這些職責(zé)的設(shè)定，目的是使行政機關(guān)走為人民服務(wù)的路線。人民授權(quán)政府行使行政權(quán)力，目的就是要獲得良好的服務(wù)。如果行政機關(guān)不能沿著法律設(shè)定的航道履行職權(quán)，怠于履行其法定職責(zé)，那么服務(wù)性質(zhì)的政府就會變成封建社會的“衙門”。這使得人民政府的形象大打折扣，百姓對政府的信任度大大降低，加劇了政府與百姓的矛盾，同時引發(fā)一些社會事端。一些行政執(zhí)法機關(guān)缺少正確的執(zhí)法理念，工作不認(rèn)真，有的部門只依靠發(fā)紅頭文件或開碰頭會的方式來管理社會公共事務(wù)，而沒有實際的執(zhí)法活動。有的部門發(fā)現(xiàn)社會矛盾卻不去化解，對群眾反映的情況不予理睬，最終導(dǎo)致百姓對政府的信任危機，引起社會騷亂，影響了社會穩(wěn)定與和諧。

2 行政不作為救濟的缺陷及其對策

行政不作為是行政主體不履行行政義務(wù)的行為，是政府失職，是違法行為，它會直接侵害到相對人的切身利益。從理論上講，有權(quán)力必須有救濟。對于違法的行政不作為應(yīng)當(dāng)予以救濟，否則就不能說有健全、完善的行政法制。

2.1 我國立法對行政不作為的救濟存在缺陷

由于立法尚不健全，理論研究還不深入，在行政法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋中有關(guān)行政不作為的救濟的相關(guān)規(guī)定有待完善，總體特征是行政不作為案件呈逐年增加的趨勢。

2.1.1 行政訴訟原告資格太過受限制。我國立法機構(gòu)基于行政訴訟法針對原告人資格的相關(guān)規(guī)定，于2000年3月出臺了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該法案規(guī)定，當(dāng)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益因行政不作為受到侵害時，該公民、法人或其他組織才可提請公訴。這樣的規(guī)定凸顯出啟動行政不作為司法審查程序的主體范圍太過狹窄，會導(dǎo)致當(dāng)一大部分合法權(quán)益因行政不作為而受到侵害的相對人，無法通過司法程序依法維權(quán)。

2.1.2 行政訴訟案件的受理范圍相對局限?，F(xiàn)階段，國內(nèi)針對行政不作為案件的受理范圍尚局限于行政主體不履行作為義務(wù)，使得當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵害的行政案件。在實踐工作中，行政不作為主要涉及侵犯個人權(quán)益和公共利益的不作為，行政不作為也有抽象與具體之分，同時還有完全不作為與不完全不作為之分。鑒于此，將行政不作為案件的受理范圍單純的限定于侵犯個人權(quán)益上，不僅與“有權(quán)利必有救濟”的理念不一致，而且不能對被侵犯一方予以有效的救濟。

2.1.3 行政不作為救濟的法制體系有待完善?，F(xiàn)階段，針對行政不作為救濟的相關(guān)立法程序和法制體系尚不健全，對行政機構(gòu)不履行權(quán)責(zé)義務(wù)的違法行為尚未有嚴(yán)格的界定，致使行政機構(gòu)常常怠于行使行政職權(quán)，該制裁的違法行為不予管理，使得相關(guān)利益人的合法權(quán)益得不到實質(zhì)的保護。尤其當(dāng)行政主體的作為義務(wù)在喪失了應(yīng)該作為的具體情形后，或已沒有履行的必要或可能時，比如相對人報警要求警察保護自己的財產(chǎn)不受侵犯，然而警察不作為導(dǎo)致財產(chǎn)已經(jīng)受到損害，此時履行的復(fù)議決定或訴訟判決則顯得沒有意義，蒼白無力了。

2.2 行政不作為的救濟對策

2.2.1 構(gòu)建行政公益訴訟制度。近些年，越來越多的公共利益遭受損害的事件凸顯報頭，涉及食品安全問題、環(huán)境污染問題、資源問題等各個領(lǐng)域。行政不作為是當(dāng)前行政體系中的一大“病癥”，在一定程度上加劇了社會矛盾，行政機關(guān)必須對此予以高度重視。要解決這一問題，首先要在防控行政不作為侵權(quán)現(xiàn)象方面下功夫，重點是針對被侵權(quán)一方予以實質(zhì)的救濟。應(yīng)該建立國家對行政不作為公益公訴制度，使被侵權(quán)一方能夠得到實質(zhì)的援助，旨在為公民、法人和其他組織的合法權(quán)益提供有效的保障，同時提高公民的法制意識，確保其依法維權(quán)。另外，建立行政公益訴訟制度，能夠從司法角度全面監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，減少行政不作為侵權(quán)事件，改進國家機關(guān)及其工作人員的工作作風(fēng)，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)。

結(jié)合上文提到的我國目前啟動行政不作為司法審查程序的主體范圍過窄的現(xiàn)狀，需要在行政訴訟領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度。行政公益訴訟制度是指當(dāng)行政主體的作為的違法行為或不作為的違法行為對社會公共利益、國家利益、造成侵害的，法律允許公民為了維護公益，就與自己權(quán)利無法律上直接利害關(guān)系的事項提起的行政訴訟。

從理論上講，行政機關(guān)作為國家和社會事務(wù)的管理者，在行政所涉及到的各個領(lǐng)域，通常為公共利益的代表。但行政行為同樣可能損害公共利益，而法定負(fù)有監(jiān)督職能的行政部門似乎并不能及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政不作為，或不愿意去發(fā)現(xiàn)或糾正，最終使得這種比較特殊的違法行為處于真空、半真空監(jiān)管地帶。因此，我們可以借鑒國外的做法，通過修改現(xiàn)行的《行政訴訟法》將侵害公共利益的行政不作為納入法院審查范圍，并由法律做出具體規(guī)定，哪些屬于侵害公共利益不作為的范疇，哪些主體具有針對行政不作為提起行政訴訟的主體資格。

2.2.2 將抽象行政不作為納入復(fù)議或訴訟的受案范圍

抽象的行政不作為是行政主體不去履行行政立法職責(zé)，是一種立法懈怠行為，根據(jù)我國憲法、組織法和立法法的規(guī)定，有關(guān)人大及其常委會依法享有撤銷其下級普遍的權(quán)力，但這種立法的救濟畢竟是一種非經(jīng)常性的活動，從實際情況上看，這些救濟現(xiàn)實中用到的不多。

除了在立法救濟方面做出的努力，我國現(xiàn)實中無論是行政復(fù)議救濟，還是行政訴訟救濟的范圍均限定于相對人針對具體的行政不作為提起救濟，救濟范圍不包括抽象的行政不作為，在一定程度上助長了不正之風(fēng)，破壞了穩(wěn)定的社會秩序。而且抽象行政行為是具體行政行為做出的依據(jù)，如果能對抽象行政行為進行復(fù)議或訴訟的審查，導(dǎo)致無法及時有效的對具體行政行為做出是否合法的審查。且抽象行政行為和具體行政行為在本質(zhì)上是一致的。

因此將抽象的行政不作為納入行政復(fù)議救濟和行政訴訟救濟就顯得十分迫切。應(yīng)該擴大行政不作為案件的受審范圍，將抽象行政不作為視為行政不作為案件予以審理，在立法方面肯定利害關(guān)系人申請抽象行政不作為復(fù)議的權(quán)利，改變復(fù)議領(lǐng)域只能要求附帶審查部分抽象行政行為的現(xiàn)狀?？傊瑧?yīng)該完善相關(guān)立法程序，對利害關(guān)系人申請復(fù)議抽象行政不作為的權(quán)利予以肯定，圍繞行政不作為救濟構(gòu)建一套相對涵蓋所有行政不作為違法行為的立法體系，以便全面的監(jiān)督行政行為，充分體現(xiàn)行政救濟經(jīng)濟的原則。

同時，考慮到抽象行政不作為有不同于具體行政不作為的地方，在立法時可以考慮構(gòu)建行政公訴制度，由檢察院代表國家對抽象行政不作為提起行政訴訟，且考慮到抽象行政不作為比具體行政不作為審查范圍更寬、難度更大，所以應(yīng)由與被告的上級行政機關(guān)同級別的法院管轄為宜。

2.2.3 借鑒德國課以義務(wù)判決。課以義務(wù)判決來自于課以義務(wù)之訴

在德國，課以義務(wù)之訴是指司法權(quán)可以直接干涉行政權(quán)，對行政主體的行為內(nèi)容直接作出判決，但作出這種課以義務(wù)判決的有其前提條件，即首先，案件經(jīng)過審理后，有充分的理由證明行政主體應(yīng)當(dāng)作出該行政行為；其次，該作為義務(wù)的內(nèi)容對應(yīng)的是羈束行政行為，而不能是自由裁量行為。此舉是行政相對人向行政機關(guān)依法提出申請，但遭遇行政機關(guān)違法拒絕或不予答復(fù)，為此行政相對人向法院提起行政訴訟，希望法院責(zé)令行政機關(guān)做出具體行政行為，法院一經(jīng)審查盡快對行政機關(guān)不作為的違法行為予以認(rèn)定，且行政機關(guān)履行義務(wù)仍具有意義時，判決行政機關(guān)做出某種行政行為或作出具有特定內(nèi)容的行政行為。

這類訴訟案件的關(guān)鍵在于保證利害關(guān)系人對國家公法上的給付請求權(quán)，促使行政機關(guān)按法定程序履行相關(guān)義務(wù)，實質(zhì)是從司法監(jiān)管的角度來約束行政行為，從而維護公民的權(quán)益。

近幾年國內(nèi)的行政不作為訴訟救濟制度和相關(guān)判決，僅僅適用不作為違法的確認(rèn)和撤銷的判決，但這兩種判決僅僅是針對行政不作為案件的一個確認(rèn)，無法為當(dāng)事人提供任何實質(zhì)的保障，也不能給當(dāng)事人以有效的救濟。

履行判決：法院有權(quán)針對不履行法定責(zé)任的行政機關(guān)出具履行判決，其功能與課以義務(wù)判決相似，能起到督促和監(jiān)督行政執(zhí)法的作用，但是在實踐中還不完善，實效性不夠強。而課以義務(wù)判決形式所梳理的司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系則相對科學(xué)，同時能夠為當(dāng)事人的合法權(quán)益提供實質(zhì)的保障，并給予有效的救濟，這對于完善我國的履行判決有重要的借鑒意義。

司法實踐中，有些法院已經(jīng)開始探索并踐行課以義務(wù)判決，在司法審查中做出創(chuàng)新和突破，比如劉燕文案①、謝文杰訴山西師范大學(xué)不履行頒發(fā)畢業(yè)證案②的判決均表明法院開始加大不作為案件的審查強度。如此判決可以有效避免行政主體再度作出拒絕履行的決定，切實保護相對人的合法權(quán)益。以上是現(xiàn)實中有了好的開頭，但最終需要上升到法律的明確規(guī)定，才能真正做到依法行政，建設(shè)法治國家。

注釋：

①劉燕文案一審判決：責(zé)令被告北京大學(xué)在判決生效后兩個月內(nèi)向劉燕文頒發(fā)博士研究生畢業(yè)證書。

②謝文杰案二審判決：山西師范大學(xué)在本判決生效后30日內(nèi)依法為謝文杰頒發(fā)本科畢業(yè)證書。

參考文獻：

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[4]程書芹.《論行政不作為》.中國期刊網(wǎng)http：///.2003年.

篇7

關(guān)鍵詞：湖南武陵山片區(qū)；民族文化產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)權(quán)保護

基金項目：湖南省民委課題（編號：HNMY2014-021）、吉首大學(xué)社科處2014年度本科生科研課題“湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護機制研究”階段性成果

中圖分類號：F590.7 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年9月15日

武陵山片區(qū)是我國14個連片特困地區(qū)中率先啟動的實驗區(qū)，是中央推進連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會總體目標(biāo)重大戰(zhàn)略部署的重要組成部分。目前，湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)仍發(fā)展緩慢，但區(qū)域內(nèi)并不缺乏主動發(fā)展的愿望、資源與積極性，之所以現(xiàn)實矛盾和問題重重，一個重要原因就在于產(chǎn)權(quán)保護機制始終未能得到很好的建立，多產(chǎn)權(quán)主體間的產(chǎn)權(quán)糾紛和利益沖突始終未能得到有效解決，產(chǎn)權(quán)矛盾沖突頻繁：或因公共文化資源的濫用出現(xiàn)“公地悲劇”；或因產(chǎn)權(quán)保護不力造成“多產(chǎn)權(quán)主體間合作不暢”；或因不正當(dāng)競爭導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)整體陷入“囚徒困境”等，這也成為阻礙其民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本性制約因素。本文以《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》中明確提出的民族文化產(chǎn)業(yè)的“文化旅游業(yè)（民族村寨游）、旅游演藝業(yè)、民族會展業(yè)、民族工藝品業(yè)”四類業(yè)態(tài)作為考察對象，從2014年6月至2014年9月期間進行了深入的實地調(diào)研和相關(guān)人員訪談，研究了湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、存在的問題及原因機理，最終提出一系列湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護措施和建議。

一、湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)保護的法律法規(guī)正在逐步完善。在國家層面，一是關(guān)于民族文化保護的現(xiàn)有法律有兩部：一部是保護有形文化的《文物法》，另一部是保護無形文化的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》；二是關(guān)于旅游業(yè)的法律法規(guī)有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《歷史名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《旅游法》等；三是關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護的法律有《中華人民共和國商標(biāo)法》、《地理標(biāo)志保護規(guī)定》、《中華人民共和國專利法》等。在省內(nèi)的法規(guī)文件方面，湖南省先后出臺7個規(guī)范性文件，加強對民族文化旅游資源的產(chǎn)權(quán)保護管理，此外，省委省政府還指導(dǎo)湘西自治州制定了《民族民間文化遺產(chǎn)保護條例》、《鳳凰歷史文化名城保護條例》、《湖南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》等條例。

（二）產(chǎn)權(quán)保護的工作目標(biāo)、保護范圍、部門責(zé)任、具體措施有了進一步細化。以湘西州為例，早在2009年，州委、州政府就成立了“百千萬”特色民居保護工程領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺《湘西自治州特色民居保護管理辦法》，制定《湘西自治州“百千萬”特色民居保護工作考核獎勵實施細則》。2010年，州委、州政府正式啟動了“百個特色村莊、千棟百年老寨、萬戶民族民居”的“百千萬”特色民居保護工程建設(shè)，出臺了《湘西自治州“百千萬”特色民居保護工程實施方案》，確定了老家寨村、老司城村等84個少數(shù)民族特色村寨保護名單，對保護工作提出了明確要求。

（三）專項保護的資金投入得到不斷增加。以湘西州為例，2009年至2011年，湘西州在9個“湖南省少數(shù)民族特色村寨”共投入資金約4，500多萬元。例如，永順在特色村寨保護工作中投入近800萬元對近20棟民居進行了整體搬遷，搬遷后的民居仍然保持原有特色；為了增強芙蓉鎮(zhèn)特色民居的視覺沖擊力，縣委縣政府在精心打造芙蓉鎮(zhèn)特色民居工程中投入了近500萬元，基本實現(xiàn)了民居土家特色化；在“土家第一村”雙鳳村投入近100萬元進行整體保護，重修了山寨門、擺手堂等，做到了修舊如舊；在張羅公路沿線的“山水牛郎寨”、洞坎河、青坪鎮(zhèn)等投入近500萬元進行了特色村寨保護，為土家特色村寨旅游、購物增添了新的活力等。

（四）采用申遺手段對大量文化遺產(chǎn)等特色文化資源進行保護。在2006年，《湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產(chǎn)保護條例》正式頒布實施，《條例》對湘西州民族民間文化遺產(chǎn)的搶救與保護、認(rèn)定與傳承、管理與利用、獎勵與處罰作了明確規(guī)定；2007年3月13日，湘西州政府又公布了《湘西自治州民族民間文化遺產(chǎn)傳承人保護管理暫行辦法》?！锻良裔t(yī)藥、苗醫(yī)藥保護條例》自2009年7月1日起施行，該保護條例將土家醫(yī)藥、苗醫(yī)藥列入知識產(chǎn)權(quán)保護。截至2013年6月，8項民族民間技藝被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，成為湘西的名片，以“國寶”葉水云等人為代表的民間工藝藝人被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人。

二、湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護中存在的問題

（一）文化市場不規(guī)范，作為產(chǎn)權(quán)保護者的政府卻常常正是侵權(quán)者。以文化旅游業(yè)為例，目前湖南武陵山片區(qū)內(nèi)普遍存在的情況包括：政府設(shè)卡收取門票，市民、村民或商戶對此幾乎沒有發(fā)言權(quán)（如2013年鳳凰縣政府突然對古城征收門票，引起大規(guī)模商家罷工等）；投資主體對資源主體權(quán)益的侵犯，引發(fā)出各種矛盾和沖突（泛見于各個旅游區(qū)政府聯(lián)合開發(fā)商在征地拆遷及相關(guān)補償中，與屋主或農(nóng)戶產(chǎn)生的各種矛盾等）；政府作為強勢利益集團，對權(quán)力的占有使其能輕而易舉從市場中獲取利益，而原資源所有人的相關(guān)權(quán)益被完全剝離等。如鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司董事長葉文智在接受媒體采訪時明確透露，古城收取的148元門票錢中，當(dāng)?shù)卣槿〕^40%的稅。就目前的情況來看，部分政府部門為了盡可能多的增加收入?yún)s常常變成侵權(quán)者。

（二）品牌缺乏監(jiān)管和認(rèn)證，質(zhì)量無法保障。以民族會展業(yè)為例，目前的品牌認(rèn)證和監(jiān)管工作不到位，導(dǎo)致企業(yè)及其產(chǎn)品的誠信度不高，難以最大限度地打開消費市場。以農(nóng)博會為例，因某市政府對參會的企業(yè)及品牌缺乏監(jiān)管和認(rèn)證，導(dǎo)致顧客對參會產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏信任，巨大的市場購買潛力遠未釋放。由于缺乏監(jiān)管和認(rèn)證，展品的質(zhì)量卻始終得不到保障，部分企業(yè)在展覽會上，為了招攬客戶，對產(chǎn)品的功能、用途等進行宣傳時會過分夸大，存在虛假宣傳、欺騙性銷售等問題，欺騙消費者且造成不正當(dāng)競爭。如本課題組深入某市進行調(diào)研時得知，在該市舉辦的農(nóng)博會上，存在消費者在購買了假藥材后卻不能追回?fù)p失的現(xiàn)象。

（三）職能部門責(zé)任不明確，遏制了民族文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。以民族會展業(yè)為例，在本課題組走訪調(diào)研中，某市幾家民營企業(yè)均反映，由于舉辦會展的利潤空間不錯，而且長期而言有助于提升本企業(yè)在整個行業(yè)的影響力（如舉辦車展、房展，有助于舉辦方獲得更多的控制和影響整個行業(yè)的特殊權(quán)利）。但是，因市政府缺乏明確的管理辦法，職能部門責(zé)任不明確，導(dǎo)致舉辦難度太大而不得不放棄。如在舉辦會展前，組織主辦的企業(yè)或行業(yè)協(xié)會在申請辦理相關(guān)手續(xù)和提出使用城市廣場時，各個職能部門都推脫“不歸其管”而不予受理，但在舉辦過程中，各個職能部門又都迅速及時地趕來執(zhí)法甚至罰款。

（四）產(chǎn)權(quán)保護的執(zhí)法效率低，相關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)動性不高。從目前行政執(zhí)法的實踐來看，行政機關(guān)主動介入案件的并不多，更多的時候行政機關(guān)是在接到當(dāng)事人的申請或投訴之后才開展調(diào)查。此外，行政機關(guān)在處理案件的過程中一般是針對個案，對同類案件也不給予集中處理，大多數(shù)當(dāng)事人常常采取具有“湘西古風(fēng)”的私了方式，或勢弱者只能聽?wèi){勢強者欺凌，正義無法得到伸張。

三、湖南武陵山片區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護對策建議

（一）構(gòu)建合理的民族文化旅游資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。民族文化旅游發(fā)展可以通過政府指導(dǎo)與監(jiān)督管理，授權(quán)于旅游企業(yè)行使，少數(shù)民眾通過參與方式一起推動民族文化傳播，依據(jù)民族文化特色進行定位，打造發(fā)展的亮點，從而能夠帶動民族地區(qū)經(jīng)濟與旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，政府應(yīng)該首先通過研究合理方案并公布于利益相關(guān)者，同時盡量平衡各方利益，形成合理的利益格局。同時，地方政府應(yīng)遵循一些基本原則，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)；其次，不斷完善政府與當(dāng)?shù)鼐用?、游客之間的溝通機制，加強溝通，消除沖突。

（二）深化文化體制改革，加強產(chǎn)權(quán)保護，促進文化旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。旅游企業(yè)需要利用豐富的文化旅游資源，促進文化創(chuàng)意，增加游客體驗性商品的供給，推進民族文化旅游商品創(chuàng)新，促進旅游升級。在旅游創(chuàng)意中，政府要保護旅游文化資源產(chǎn)權(quán)，積極為創(chuàng)意產(chǎn)品申請知識產(chǎn)權(quán)保護，積極推動文化旅游信息化建設(shè)，做好信息產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)保護工作，建立文化旅游商品、旅游服務(wù)產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫，將與文化旅游產(chǎn)權(quán)相關(guān)的信息公開，以減少因信息不對稱而造成的欺騙及其他侵權(quán)行為的出現(xiàn)，促進武陵山片區(qū)文化旅游業(yè)發(fā)展。

（三）做好知識產(chǎn)權(quán)核實和登記工作，制定知識產(chǎn)權(quán)保護法規(guī)。目前，湖南省還未出臺關(guān)于會展業(yè)產(chǎn)權(quán)保護問題的專門規(guī)劃，但中央及各省市卻早已出臺相關(guān)政策，2006年國家出臺《展會知識產(chǎn)權(quán)保護辦法》，此后，廣東、上海、江蘇、四川等省市也相繼出臺會展業(yè)知識產(chǎn)權(quán)管理意見或規(guī)劃，湖南省應(yīng)認(rèn)真研讀和學(xué)習(xí)國家及各地區(qū)的政策，結(jié)合湖南省武陵山片區(qū)的特殊性，為該區(qū)制定專門的規(guī)劃和辦法，為這一區(qū)域會展業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護提供法律依據(jù)，減少行業(yè)內(nèi)部因產(chǎn)權(quán)問題帶來的糾紛。對于知名度較高的特色文化商品則要進行重點的保護和推廣，對于具有獨創(chuàng)性或顯著性的特色文化商品品牌名稱予以知識產(chǎn)權(quán)保護。通過特色文化商品的明確，進一步宣傳湖南武陵山片區(qū)特色產(chǎn)品，有效帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展。

（四）利用地理標(biāo)識保護形成品牌優(yōu)勢，努力化解區(qū)域品牌“公地悲劇”。以地理標(biāo)志品牌為中心，充分利用地理標(biāo)志整合同類特色文化資源，樹立文化商品品牌，推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。湖南武陵山片區(qū)特色文化商品資源的地理標(biāo)志產(chǎn)品保護，可以以申報國家質(zhì)檢總局的地理標(biāo)志產(chǎn)品保護模式為主，同時申報注冊國家地理標(biāo)志商標(biāo)、登記國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志等。從解決產(chǎn)權(quán)問題入手，視情況確定產(chǎn)權(quán)：對于區(qū)域內(nèi)有龍頭企業(yè)或核心企業(yè)的，可以由他們對區(qū)域品牌進行合理的注冊管理。如果區(qū)域內(nèi)沒有標(biāo)桿性企業(yè)，可由政府或行業(yè)協(xié)會作為區(qū)域品牌的注冊人，向國家工商行政管理局申請注冊商標(biāo)，以明晰區(qū)域品牌產(chǎn)權(quán)的歸屬，解決品牌所有者缺位問題，有效規(guī)避“公地悲劇”的風(fēng)險。

（五）明確產(chǎn)權(quán)界限，構(gòu)建行之有效的部門協(xié)調(diào)機制，加強行政管理。針對產(chǎn)權(quán)界限不明晰的問題，一方面相關(guān)部門應(yīng)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確各產(chǎn)品間產(chǎn)權(quán)界限，避免低水平重復(fù)建設(shè)和文化資源的浪費，加強對地區(qū)不可再生性文化、文物資源產(chǎn)權(quán)的保護；另一方面做好整治文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護經(jīng)營環(huán)境的工作，協(xié)調(diào)好旅游、文化、工商等各部門的利益關(guān)系，切實落實財政稅收、工商管理、土地等相關(guān)支持政策，構(gòu)建行之有效的部門協(xié)調(diào)機制，加強對文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護工作的支持力度。在完備產(chǎn)權(quán)法律體系的基礎(chǔ)上，采取多種形式的協(xié)調(diào)手段，建立健全部門協(xié)調(diào)管理體系，爭取盡快解決文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)管理力度不夠的問題。

主要參考文獻：

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篇8

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；缺陷；原因；完善

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0317-05

行政復(fù)議，是指行政相對人不服行政主體的行政行為，認(rèn)為行政主體侵犯了自己的合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，請求復(fù)議機關(guān)對原機關(guān)行政行為的合法性和適當(dāng)性進行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。

自從1991年實施《行政復(fù)議條例》以來，我國的行政復(fù)議制度日趨完善。先是1999年開始實施的《行政復(fù)議法》，接著是2004年又頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，再者是2007年實施的《行政復(fù)議法實施條例》。這些立法舉措使行政復(fù)議制度的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。并提升了行政復(fù)議工作的指導(dǎo)思想和理念。行政復(fù)議作為解決行政矛盾的一個重要方式，在全面推進依法治國、大力提倡維護社會穩(wěn)定的形勢下發(fā)揮著越來越重要的作用。同時也是現(xiàn)代民主政治與追求行政效率雙重價值的選擇結(jié)果。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展變化的需要，行政權(quán)力極度膨脹，對行政權(quán)力的制約迫在眉睫。公權(quán)力之間相互制約已經(jīng)比較成熟，但是私權(quán)利對公權(quán)力的制約則發(fā)展緩慢。相對于強大的行政權(quán)力，私權(quán)利非常弱小。“無救濟則無權(quán)利” 要使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益避免受到行政權(quán)力的侵害，就須賦予他們救濟的權(quán)利。行政訴訟過程中司法權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督非常有必要，但因其程序繁瑣、費用高、效率低等因素致其難以適應(yīng)現(xiàn)代行政追求效率的基本需要。而行政復(fù)議制度則可通過行政系統(tǒng)內(nèi)快速裁決有效地救濟相對人的合法權(quán)益，及時糾正不合法、不合理的行政行為。然而自實施行政復(fù)議法以來，對行政復(fù)議制度方面的定位、受理范圍、實施效果等都存在許多不容忽視的問題，所以完善行政復(fù)議制度具有重大現(xiàn)實意義。

一、目前我國行政復(fù)議制度運行現(xiàn)狀及缺陷

1.行政復(fù)議和行政訴訟對接不暢，協(xié)調(diào)方式滯后。通常情況下，行政復(fù)議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復(fù)議前置，二是復(fù)議終局，三是在行政復(fù)議與行政訴訟兩者選擇后復(fù)議終局，四是復(fù)議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對人無所適從，不利于監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)及保護行政相對人的合法權(quán)益。在司法實踐中第四種模式占的比重較大，即相對于人一方面可選擇先行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復(fù)議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權(quán)利行使方式賦予了行政相對人較大的自由選擇權(quán)利，有利于保護相對人的合法權(quán)益。但對于行政復(fù)議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復(fù)議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯過將不利于相對人合法權(quán)益保護。

另外設(shè)置行政復(fù)議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當(dāng)前營造公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境氛圍相悖，妨礙了行政相對人的維權(quán)方式選擇。法律規(guī)定部分事項必須先經(jīng)行政復(fù)議，然后才能。如稅收征管法中的復(fù)議前置制度。這樣產(chǎn)生行政爭議糾紛時，行政相對人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規(guī)定執(zhí)行。限制了當(dāng)事人自由選擇行政訴訟或者行政復(fù)議的救濟權(quán)利，導(dǎo)致納稅人與行政機關(guān)間的失衡和不對等。筆者認(rèn)為，行政主體與行政相對人發(fā)生行政糾紛，應(yīng)賦予申請人自由選擇的權(quán)利，避免實行“前置主義”原則損害對相對人的合法利益。

2.行政復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性。公正是法律的價值追求和應(yīng)有之義，但是公正既包含實體公正也包含程序公正，程序是實現(xiàn)公正的重要保障?！缎姓?fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)，具體是指行政機關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)，其實質(zhì)依然是行政機關(guān)的一部分，擺脫不了行政機關(guān)的隸屬關(guān)系?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü?，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機關(guān)或利害關(guān)系的影響?！盵1]“不能做自己的裁判”，這個法律原則使人們明確建立獨立的復(fù)議機構(gòu)是非常重要的。當(dāng)前我國行政復(fù)議機構(gòu)的產(chǎn)生和行政復(fù)議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機關(guān)的隸屬關(guān)系，容易導(dǎo)致嚴(yán)重的程序不公，公正自然難以實現(xiàn)。比如日常行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使問題，當(dāng)行政相對人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益提起行政復(fù)議時，復(fù)議機關(guān)通常是本級人民政府或者是同系統(tǒng)的上一級機關(guān)，實踐中為了維護本系統(tǒng)利益難免會做出不公正的行政復(fù)議裁決。

考察各國行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置方式，許多國家都設(shè)立了專門的行政復(fù)議機構(gòu)。如澳大利亞設(shè)有行政復(fù)審委員會，英國設(shè)立了行政裁判所。我國行政復(fù)議機關(guān)通常是政府內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的部門，相比之下國外的行政復(fù)議機構(gòu)獨立性更強，一般行政機關(guān)干涉程度更小，更加有利于行政復(fù)議案件及時、公正、有效解決。

3.行政復(fù)議案件受理范圍過窄?！缎姓?fù)議法》第6條明確規(guī)定了行政復(fù)議案件的受理范圍，使行政復(fù)議案件受理范圍過于狹窄，阻礙了行政復(fù)議制度價值的充分實現(xiàn)。當(dāng)前，行政復(fù)議主要針對的具體行政行為，行政復(fù)議法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等排除在行政復(fù)議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復(fù)議法》第7條雖然規(guī)定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。將抽象行政行為納入行政復(fù)議案件范圍已經(jīng)迫在眉睫?！笆紫?，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發(fā)生，破壞法制統(tǒng)一原則，現(xiàn)行糾正機制卻無法啟動；其次，抽象行政行為制訂過程中缺少外部強有力的監(jiān)督和制約，也缺少行政相對人的參與，因此缺乏可操作性，容易產(chǎn)生地方保護主義和部門保護主義；再次，各級政府及其工作部門缺乏制訂行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一程序規(guī)范?！盵2]另一方面，保護公務(wù)員的合法權(quán)益與保護普通公民的合法權(quán)益一樣，都應(yīng)該有充分的救濟途徑和手段。行政機關(guān)對公務(wù)員實施的侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，如行政處分、工資調(diào)動等決定時也會給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害。將行政內(nèi)部行為納入行政復(fù)議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準(zhǔn)行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，即對行政相對人同樣產(chǎn)生直接的法律效果和實際影響，這種實質(zhì)性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應(yīng)該納入行政復(fù)議受案范圍。

4.行政復(fù)議法中關(guān)于適用調(diào)解結(jié)案的情形太少。行政復(fù)議經(jīng)歷了由不能調(diào)解到可以調(diào)解的兩個發(fā)展階段，但到目前為止允許調(diào)解結(jié)案的案件范圍仍非常狹窄。當(dāng)時的立法者認(rèn)為：行政機關(guān)行使國家職權(quán)是國家意志的體現(xiàn)，即使和被管理的行政相對人發(fā)生行政爭議，其都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力。而調(diào)解結(jié)案有時雙方不可避免要做出讓步。所以行政復(fù)議不適用調(diào)解?；谶@樣的考慮，1991年1月1日實施的《行政復(fù)議條例》規(guī)定案件受理不適用調(diào)解方式處理。

但是筆者認(rèn)為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對部分行政行為可在法律賦予的權(quán)限內(nèi)根據(jù)實情酌情處理。所以根據(jù)實際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權(quán)力而是更加有效地行使行政職權(quán)。實踐中也確實出現(xiàn)了調(diào)解結(jié)案的范例。2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第50條規(guī)定了兩項可調(diào)解的情形。這是第一次以立法的形式規(guī)定行政復(fù)議可調(diào)解結(jié)案。但是規(guī)定可調(diào)解結(jié)案的情形太少，調(diào)解范圍比較狹窄。

5.行政復(fù)議制度潛能沒有完全釋放。部分行政機關(guān)對行政復(fù)議工作“說起來重要，忙起來不要”，分管領(lǐng)導(dǎo)法律基礎(chǔ)知識欠缺，沒有完全掌握行政復(fù)議解決行政爭議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預(yù)行政復(fù)議工作、或者消極應(yīng)付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運用行政復(fù)議手段解決行政爭議糾紛，致使許多矛盾難以及時處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。

6.綜合保障水平差。雖然行政復(fù)議機構(gòu)通常是法定的行政主體，但當(dāng)前行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置和保障，與其所承擔(dān)的行政復(fù)議工作任務(wù)難以相匹配。一方面人員編制少。通常縣一級政府法制機構(gòu)很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復(fù)議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復(fù)議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業(yè)，業(yè)務(wù)水平差，加上兼顧其他工作任務(wù)，往往顧此失彼。加上行政復(fù)議工作任務(wù)重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機會調(diào)走，行政復(fù)議人員流動性大，整體素質(zhì)難以提高；另一方面是經(jīng)費缺乏。經(jīng)費難以與受理的案件相適應(yīng)。許多縣級政府沒有依照行政復(fù)議法的規(guī)定安排行政復(fù)議專項經(jīng)費，沒有為法制機構(gòu)辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機構(gòu)連辦公電話費用都不能保證，差旅費也無法報銷。即使有單列此項經(jīng)費的，也可能會占用、擠用、挪用。不一定專項用于行政復(fù)議工作上，從而挫傷了行政復(fù)議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務(wù)不相適應(yīng)的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了行政復(fù)議工作的正常開展。

7.復(fù)議人員處理案件的能力不強。行政復(fù)議案件包含社會領(lǐng)域的方方面面，所調(diào)整的法律關(guān)系也不僅僅是行政法律關(guān)系。而且隨著國家立法進程的加快，每年都要制定出臺很多新法律法規(guī)，在新的法律法規(guī)頒布實施后，辦案人員所掌握的法律知識明顯的相對滯后。要準(zhǔn)確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強學(xué)習(xí)。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學(xué)科的知識。在具體工作中，但是，在行政復(fù)議實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，也有相當(dāng)一部分人員素質(zhì)不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強，有的說外行話，個別的甚至做事不依法、說話不講理，難以保障行政復(fù)議案件的質(zhì)量。為此加強行政復(fù)議人員能力建設(shè)，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，逐步推行行政復(fù)議人員資格制度，勢在必行。

8.社會公眾的認(rèn)知度不夠。行政復(fù)議法最突出的作用就是保護公民不受行政機關(guān)違法行為的侵害。在普通老百姓看來，行政機關(guān)是強者，公民或其他單位是弱者，《行政復(fù)議法》，就是為了解決這種強弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復(fù)議法的宣傳不到位，使社會公眾對行政復(fù)議的認(rèn)識程度不深，在人們的意識當(dāng)中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對行政復(fù)議這一救濟渠道認(rèn)識模糊甚至沒有認(rèn)識，對行政復(fù)議法的相關(guān)知識、行政復(fù)議辦理程序、注意事項、文書樣式、審理流程圖等內(nèi)容更是知之者甚少，造成行政復(fù)議的實際應(yīng)用差，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、行政復(fù)議制度缺陷的原因分析

當(dāng)前行政復(fù)議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.定性錯位。通常我國立法上對行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定是不清晰的。行政復(fù)議制度究竟是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權(quán)利救濟制度？《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國行政復(fù)議制度認(rèn)定為“行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復(fù)議制度自然很容易按照“行政化”的特點來規(guī)制和運行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而沒有注重發(fā)揮其行政救濟職能的功能。從行政相對人方面來說，行政復(fù)議是一種救濟途徑；而從行政機關(guān)角度來說，行政復(fù)議已從一種監(jiān)督機制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機制。對此，學(xué)者們對行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。而行政復(fù)議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化[3]。

實踐中，由于對行政復(fù)議性質(zhì)行政化的粗淺理解，一些被實踐反復(fù)驗證的具有重要價值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質(zhì)證等合理制度，都被行政復(fù)議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價值實現(xiàn)的基本內(nèi)容，行政復(fù)議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質(zhì)量就更不用說了。

2.組織機構(gòu)設(shè)置不合理。通常我國行使行政復(fù)議管轄權(quán)的機關(guān)有：縣級、市級、省級人民政府或者垂直管理系統(tǒng)的上一級機關(guān)?？h、市、省級人民政府行政復(fù)議機構(gòu)一般是法制局等政府部門，通常我國的行政復(fù)議機構(gòu)則是一個體系龐大的行政附屬部門。這些承擔(dān)行政復(fù)議功能的部門沒有獨立的法律地位，沒有獨立的復(fù)議權(quán)。雖然表面上法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，設(shè)置相對獨立。但在復(fù)議審查過程中復(fù)議機關(guān)與被申請人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實。因而在承辦具體復(fù)議事項時難免受行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系影響，其復(fù)議活動的公正性難以保證，許多裁決也難以獨立進行，復(fù)議審查中的公平、公正立場受沖擊。

3.配套制度不完善。盡管行政復(fù)議制度在處理行政糾紛發(fā)揮了很大作用，但其未能滿足當(dāng)前的社會需要，目前還有許多配套制度不完善。

首先是責(zé)任追究機制不完善。根據(jù)《行政訴訟法》第63 條規(guī)定，復(fù)議機關(guān)維持原具體行政行為相對人不服提起行政訴訟的，以原機關(guān)為被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，以復(fù)議機關(guān)為被告；復(fù)議機關(guān)在法定限期內(nèi)沒有做出復(fù)議決定，相對人對原具體行政行為不服提訟的，以原行政機關(guān)為被告；對復(fù)議機關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機關(guān)為被告?？梢姀?fù)議機關(guān)很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復(fù)議機關(guān)成為了被告，訴訟案件敗訴了，復(fù)議機關(guān)追究責(zé)任的制度也不是很明確。這樣對執(zhí)法人員失職行為還是缺少威懾力的。

其次是行政復(fù)議過程中缺少直接言詞、質(zhì)證辯論制度。通常行政復(fù)議機關(guān)是采取“書面審”的原則，不用召集復(fù)議申請人和被申請人。導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)一時難以了解案件全貌。且審查案件證據(jù)也沒有雙方當(dāng)事人的質(zhì)證，盡憑復(fù)議機關(guān)一方，難以甄別證據(jù)真?zhèn)危匀浑y以查清案情，難以獲得公正結(jié)果。

再次是缺少案件合議制度。復(fù)議機關(guān)通常由案件復(fù)議機關(guān)的法制人員單個人處理。畢竟單個行政復(fù)議人員的知識面寬廣程度制約了復(fù)議案件的正確率。特別是重大復(fù)雜案件，單個行政復(fù)議人員更是難以勝任案件處理這個重任。容易導(dǎo)致錯案發(fā)生，如能引進法院審判案件時的案件合議制度，將增強案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質(zhì)量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對人利益的案件發(fā)生。

三、完善行政復(fù)議制度的具體對策

針對我國行政復(fù)議制度存在的上述問題，我們應(yīng)有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進行政復(fù)議法的高效實施。

1.簡化行政訴訟和行政的選擇模式。通常情況下行政復(fù)議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義。考察世界各國行政救濟制度的發(fā)展歷史，早期各國通常以行政復(fù)議前置為原則。但是后來通過司法實踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)：嚴(yán)格的前置程序在行政復(fù)議程序過程中給相對人造成了許多維權(quán)障礙，增加了維權(quán)成本。所以越來越多國家逐步取消了行政復(fù)議前置程序而賦予相對人在救濟程序的選擇權(quán)。筆者建議行政訴訟和行政復(fù)議銜接的模式應(yīng)采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復(fù)議機關(guān)快速復(fù)議和法院快速判決，有效化解了社會矛盾，增強了社會和諧因素。

2.加快建立行政復(fù)議機構(gòu)獨立體制。為了減少行政復(fù)議案件受上下級政府關(guān)系的影響，建立獨立于政府組成部門而又隸屬于政府的復(fù)議機構(gòu)，是地方政府的一個獨立組成部門。有點類似于審計部門，直接聽命于各級政府行政首長。復(fù)議機構(gòu)復(fù)議案件時應(yīng)嚴(yán)格遵守以下原則：“一是獨立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復(fù)議機構(gòu)的獨立地位和職權(quán)；四是必須保持行政復(fù)議人員的專業(yè)化和相對獨立性?！盵4] 實現(xiàn)這種模式就需要推進政府機構(gòu)改革，機構(gòu)改革既要確保復(fù)議機構(gòu)專項財政預(yù)算、又要提高復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，最好行政復(fù)議人員須通過國家司法考試等。最大限度確保行政復(fù)議案件的獨立性、公正性和權(quán)威性。

3.擴大行政復(fù)議案件受理范圍。目前行政復(fù)議范圍主要針對具體行政行為.筆者認(rèn)為應(yīng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等納入行政復(fù)議受案范圍。當(dāng)然，考慮到我們國家法治發(fā)展水平不平衡狀態(tài)，將抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍應(yīng)循序漸進，分步推進：首先，可考慮將國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實踐經(jīng)驗的積累，再考慮將地方性法規(guī)納入行政復(fù)議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時候，可將行政法規(guī)也納入行政復(fù)議審查范圍之內(nèi)，監(jiān)督所有的行政行為。這樣有序推進，才能穩(wěn)妥的對抽象行政行為進行更為有效的監(jiān)督，對公民的權(quán)利予以更加充分及時的保護；對于公務(wù)員被行政機關(guān)侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，也會給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害，如采取行政復(fù)議的救濟方式卻會比目前的申訴制度更加有效。將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍更為妥當(dāng)、高效。

4.推廣調(diào)解制度。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優(yōu)點。推廣調(diào)解制度是政府管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提高公權(quán)力執(zhí)行力的有效途徑?！缎姓?fù)議法實施條例》雖然已涉及到行政復(fù)議調(diào)解制度，但規(guī)定的線條比較粗，原則性較大。調(diào)解應(yīng)作為與行政復(fù)議決定相并列的結(jié)案方式。其規(guī)則體系應(yīng)該細化，如行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循的原則、適用范圍、調(diào)解程序的具體步驟、調(diào)解結(jié)果的拘束力與救濟方式等方面都應(yīng)全方位規(guī)定，方便基層操作。但目前行政復(fù)議調(diào)解仍只是行政復(fù)議機關(guān)的一種可選擇的處理程序，并不是行政復(fù)議的必經(jīng)程序。建議在構(gòu)建行政復(fù)議調(diào)解程序制度中首先應(yīng)考慮調(diào)解對解決行政爭議的作用，可將調(diào)解程序設(shè)定為特定案件的行政復(fù)議必經(jīng)程序，充分發(fā)揮調(diào)解制度的功能性優(yōu)勢。

5.全力推進行政復(fù)議效能建設(shè)。行政復(fù)議能力建設(shè)既包括工作機構(gòu)硬件建設(shè)也包括人員隊伍的軟件建設(shè)，其中提高人員素質(zhì)又是重中之重，為此建設(shè)高素質(zhì)的行政復(fù)議人員隊伍勢在必行。一方面，強化行政復(fù)議機構(gòu)硬件配備和財務(wù)保障。行政復(fù)議的財政預(yù)算應(yīng)列入各級政府及政府部門的財政預(yù)算，對必要的開支認(rèn)真做好財務(wù)計劃。同時應(yīng)給行政復(fù)議機構(gòu)配備好電腦、傳真、電話、打印機等辦公必要設(shè)備，為提高行政效能打好物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，配備好高素質(zhì)的行政復(fù)議人員。認(rèn)真把好行政復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，要把政治上靠得住、業(yè)務(wù)水平高、法律功底好的人員充實到行政復(fù)議機構(gòu)中來，最好規(guī)定行政復(fù)議人員應(yīng)持有國家法律職業(yè)資格證書，防止錯案發(fā)生。同時必須加強隊伍培訓(xùn)和人員管理。建立定期學(xué)法和輪訓(xùn)制度，不斷充實和豐富行政復(fù)議人員的專業(yè)知識，條件允許的可定期邀請行政復(fù)議領(lǐng)域?qū)＜肄k講座，加強對行政復(fù)議理論的指導(dǎo)。全方位、多角度提高行政復(fù)議人員對行政法理論、工作技巧等方面的認(rèn)識，確實提高學(xué)習(xí)效果。

6.探索簡易審理方式，建立質(zhì)證、合議制度。一方面，對于案情明確、爭議性不大的案件，如符合簡易程序的，在保障當(dāng)事人程序權(quán)利的前提下，按照“能省則省，能簡則簡”的原則進行審理。運用簡易程序，啟用快審快結(jié)機制，提高行政復(fù)議案件結(jié)案速度；另一方面，在案件處理過程中應(yīng)引入案件證據(jù)質(zhì)證、合議制度。這樣便于明確違法事實概貌、掌握案件證據(jù)真?zhèn)?、處罰尺度，同時可以增進當(dāng)事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。

7.整合宣傳資源，強化宣傳，增強效果。一方面，要充分發(fā)揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報紙雜志、電臺、電視臺采取開辟專欄、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、專家訪談、法律咨詢、案例評析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復(fù)議知識，做到報刊常年有文章，電臺不斷有聲音，電視經(jīng)常有圖像，通過反復(fù)宣傳行政復(fù)議法律知識，讓人民群眾切實感受到行政復(fù)議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權(quán)意識。將行政復(fù)議法列入普法宣傳的重要內(nèi)容，通過各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復(fù)議制度，努力營造人民群眾自覺運用行政復(fù)議途徑解決行政爭議的良好氛圍，推動法治建設(shè)更上一層樓！

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關(guān)鍵詞：醫(yī)藥分開 公立醫(yī)院 激勵機制

醫(yī)藥分開打破了公立醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”這一幾十年來賴以生存和發(fā)展的運營模式，直接斬斷了醫(yī)院、醫(yī)務(wù)人員與藥品銷售商之間的利益鏈，藥品零加成的改革措施，不僅減少了原激勵機制中重要的物質(zhì)激勵手段，而且在醫(yī)院利潤和醫(yī)務(wù)人員利益均受沖擊的形勢下，如何調(diào)動和發(fā)揮好占全國醫(yī)院88.68%的公立醫(yī)院300多萬衛(wèi)生技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性，將是確保新醫(yī)改成功的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)公立醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展的決定因素。因此，構(gòu)建公立醫(yī)院新的有效激勵機制，充分發(fā)揮人力資本效益，是每一位醫(yī)院管理者不可回避的問題。

筆者認(rèn)為醫(yī)藥分開后，建立有效的激勵機制，充分挖掘人力資本的價值存量，激發(fā)醫(yī)務(wù)人員愛崗敬業(yè)的熱情和職業(yè)的責(zé)任感，需要從適應(yīng)新的運營模式入手，有的放矢，抓好激勵的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成科學(xué)合理的激勵體系，才能提高激勵效果，增加人力資本效益，推進公立醫(yī)院的健康發(fā)展。

一、醫(yī)藥分開影響激勵機制建立相關(guān)因素分析

（一）醫(yī)藥分開對公立醫(yī)院的影響

公立醫(yī)院長期沿襲醫(yī)藥合一為主要特征的運行機制和藥品供應(yīng)模式，形成了醫(yī)院與藥商之間的利益堅冰。醫(yī)藥分開，破“冰”前行，直接影響了公立醫(yī)院的總體收入，尤其是直接影響到醫(yī)院經(jīng)營管理者和醫(yī)務(wù)人員固有的經(jīng)濟利益。

2012年醫(yī)改試點醫(yī)院普遍以取消15%藥品加成為醫(yī)藥分開的切入點，以提高醫(yī)療服務(wù)價格（主要是設(shè)立醫(yī)事服務(wù)費或藥事服務(wù)費等）、改革付費形式（如實行單病種付費或總額預(yù)付制）和醫(yī)療保險調(diào)節(jié)機制等措施和政策為輔助。然而，一直以來醫(yī)院作為藥品經(jīng)營型醫(yī)療機構(gòu)，藥品收入通常占醫(yī)院總收入的50%左右[1]，造成了醫(yī)院收入結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重畸形。僅靠取消藥品加成的財政補償政策，無法填補和克服由剝離藥品經(jīng)營造成的收入缺口及由此產(chǎn)生的運營困境。新的經(jīng)營環(huán)境，一方面迫使醫(yī)院由依賴藥品創(chuàng)收的經(jīng)營模式向依靠醫(yī)療服務(wù)技術(shù)水平來實現(xiàn)經(jīng)濟收入的新模式轉(zhuǎn)變；另一方面也急待醫(yī)院建立新的激勵機制，充分調(diào)動醫(yī)務(wù)人員的積極性。

（二）醫(yī)藥分開對醫(yī)院現(xiàn)激勵機制的影響

1、公立醫(yī)院激勵機制現(xiàn)狀分析

公立醫(yī)院激勵體系主要包括物質(zhì)激勵和精神激勵兩大部分。從物質(zhì)激勵角度，2009年公立醫(yī)院雖已實行了崗位績效工資制度，但缺乏與之配套的工作分析和考核體系，薪酬分配主要以職務(wù)級別、任職年限和工作年限為確定依據(jù)，績效考核流于形式，考核內(nèi)容和指標(biāo)量化程度低，醫(yī)務(wù)人員的實際水平、貢獻能力和勞動價值得不到充分體現(xiàn)，這種“高保健、低激勵”的模式弱化了薪酬的激勵性[2]，起不到有效的正面激勵作用。另外，公立醫(yī)院所招聘的占在編人員近半數(shù)的人事、合同制衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員，大多并未實行同工同酬，顯而易見的不公平感和不認(rèn)同感，也挫傷了這部分醫(yī)務(wù)人員工作的積極性，甚至產(chǎn)生了消極的負(fù)面影響。從精神激勵角度，人力資源開發(fā)投入不足，職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃缺失，以及職稱、行政晉升和獎罰往往又不能很好的與個人業(yè)績貢獻掛鉤等等，這些缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)整合的精神激勵措施，既浪費了精神激勵的資源、降低了激勵效果，也在很大程度上影響了醫(yī)務(wù)人員追求自身發(fā)展和創(chuàng)造社會價值的動力。此外，大多公立醫(yī)院實行院、科兩級全成本核算，完成各項經(jīng)濟指標(biāo)就成了科室日常工作努力的重點，經(jīng)濟指標(biāo)自然也成了衡量醫(yī)務(wù)人員工作業(yè)績和貢獻的重要尺度，醫(yī)務(wù)人員的行為取向也由此產(chǎn)生了偏離。而醫(yī)藥分開下的新運營環(huán)境，又使得上述存在的許多問題變得更復(fù)雜且難以解決。

2、對現(xiàn)激勵政策產(chǎn)生的影響

醫(yī)藥分開取消藥品加成，使“藥品收入從改革前的獲取加成收入完全變?yōu)獒t(yī)院成本支出”[3]，醫(yī)生不合理用藥可能就會增加醫(yī)院的成本，如果超過醫(yī)保限額，醫(yī)院和醫(yī)生都將面臨經(jīng)濟處罰。以往具有刺激醫(yī)生開大處方、大檢查作用的收入減支出的獎金分配辦法及缺乏績效考核的平均薪酬政策等，已不再適應(yīng)新的醫(yī)院運行模式的需要。在來自政策面和運營需要的雙重壓力下，既要控制成本避免經(jīng)濟損失，又要保持和增加收益，這就迫使公立醫(yī)院在新醫(yī)改配套方案的支持下，建立起合理體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員勞務(wù)價值，鼓勵醫(yī)務(wù)人員合理用藥、規(guī)范診療、控制成本，努力提高醫(yī)療質(zhì)量的良性激勵機制成為必然。

（三）醫(yī)務(wù)人員需求層次及訴求分析

醫(yī)務(wù)人員是具有高知識、高經(jīng)驗、高風(fēng)險、高壓力等職業(yè)特點的群體，加之其在職業(yè)生涯中成熟周期長、需持續(xù)學(xué)習(xí)、執(zhí)業(yè)中唯一的正當(dāng)性和權(quán)威性等，決定了其需求的層次。按照馬斯洛的需求層次理論，在我國目前經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障能力和醫(yī)療服務(wù)環(huán)境下，醫(yī)務(wù)人員對生理需要、安全需要、愛與歸屬這類低層次的需求基本得到了滿足，追求高層次需要自然成為了行為的驅(qū)動力。他們注重自身的實力和對工作的勝任，追求個體和事業(yè)的成長，對憑借個人能力和成就贏得患者和同事的信任、獲得穩(wěn)定地位、得到團隊和社會認(rèn)可的尊重需要及實現(xiàn)個人理想抱負(fù)、發(fā)揮潛能的自我實現(xiàn)需要更加渴望。因此，就工作本身而言，他們既重視組織為其提供的勞動報酬、工作條件和可利用資源等物質(zhì)因素，又注重組織為其搭建的職業(yè)平臺能否為他們個人的發(fā)展提供更多的機會和空間等非物質(zhì)因素。同時，醫(yī)務(wù)人員作為醫(yī)院文化的載體，既影響著組織文化形成，又被組織文化所作用，既渴望融合又有選擇性，當(dāng)個體價值觀與組織文化相一致時，能提高醫(yī)務(wù)人員的幸福感，增強他們的責(zé)任感、榮譽感和歸屬感。

二、建立有效激勵機制的對策

（一）適應(yīng)醫(yī)改要求，構(gòu)建新激勵機制

構(gòu)建適應(yīng)新醫(yī)改要求的激勵機制，應(yīng)以充分體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員的勞動與專業(yè)技術(shù)價值為激勵原則，改變“多收多得，按收分配”的激勵模式，建立“多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬”的收入分配制度。從制度和機制上有效降低醫(yī)生開大處方、誘導(dǎo)患者過度醫(yī)療等盲目逐利的動機，切斷診療活動中醫(yī)務(wù)人員的個人利益與藥品、衛(wèi)材等收入的直接聯(lián)系，通過采用以崗位工作量、風(fēng)險系數(shù)、技術(shù)難度和服務(wù)質(zhì)量為核心的績效考核和利益分配方式，引導(dǎo)醫(yī)務(wù)人員樹立正確的利益觀、價值觀和職業(yè)操守，從提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量出發(fā)，努力鉆研技術(shù)，增強業(yè)務(wù)素質(zhì)，主動追求醫(yī)療的高效和費用的合理，在憑借較高的診療技術(shù)和服務(wù)水平吸引患者獲得應(yīng)有報酬的同時，使勞動價值得以充分體現(xiàn)。

（二）創(chuàng)新績效考核，優(yōu)化分配機制

建立體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員崗位工作量及服務(wù)質(zhì)量的績效考核分配機制，是對醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療活動中所表現(xiàn)出的知識、技能、行為和業(yè)績的客觀評價，是確定績效薪酬分配的重要依據(jù)。績效考核內(nèi)容包括管理、技術(shù)、責(zé)任和醫(yī)德各方面，由于醫(yī)療活動專業(yè)分工精細化，具體的考核內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計要依據(jù)不同崗位所承擔(dān)的責(zé)任、技術(shù)難度、風(fēng)險程度及工作量大小等因素綜合評價、分析確定。另外，突破績效考核中存在的缺乏具體工作分析、考核評價依據(jù)不足、無量化指標(biāo)等難點問題，需要運用關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI），在確保關(guān)鍵績效指標(biāo)具有可考核性（定量化或行為化）、對組織目標(biāo)的增值性和體現(xiàn)考核與被考核雙方共同的期望基礎(chǔ)上，建立關(guān)鍵績效指標(biāo)體系，使考核結(jié)果充分體現(xiàn)出醫(yī)務(wù)人員的工作業(yè)績水平和實際貢獻能力，以保證利益分配制度達到預(yù)期的激勵效果，從而建立起令員工滿意的薪酬體系。

（三）增加激勵因素，提高職業(yè)滿意度

激勵因素對人是一種推運力。赫茲伯格的雙因素理論研究指出，使員工感到不滿意的因素（保健因素）往往是由工作環(huán)境引起的，使員工感到滿意的因素（激勵因素）通常是由工作本身產(chǎn)生的。由此可見，與工作內(nèi)容相聯(lián)系的激勵因素的改善能激勵、吸引員工，從而獲得持久高效的激勵效果。另外，有調(diào)查顯示：知識型員工對個體發(fā)展的重視程度超過了工作成就、工資報酬[4]。因此，醫(yī)院管理者要從滿足醫(yī)務(wù)人員實現(xiàn)個人價值的強烈愿望出發(fā)，強化激勵因素，根據(jù)醫(yī)務(wù)人員不同的專業(yè)要求，建立多重職業(yè)發(fā)展通道，幫助其設(shè)置好職業(yè)目標(biāo)、行動計劃，把握好職業(yè)預(yù)期，為他們的個人成長和職業(yè)生涯發(fā)展提供支持和機會，使醫(yī)務(wù)人員的能力得到持續(xù)開發(fā)，保持良好的工作動力和創(chuàng)造活力。同時，進一步創(chuàng)造和優(yōu)化工作條件，建立科學(xué)合理的績效―薪酬體系，改善醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)環(huán)境，營造良好的人際關(guān)系，構(gòu)建和諧的團隊精神，讓保健因素轉(zhuǎn)化為激勵因素，使醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)院為其提供的職業(yè)發(fā)展平臺上，實現(xiàn)人生價值，獲得職業(yè)滿足感。

（四）激勵與約束并存，強化正激勵

激勵的作用在于激發(fā)員工的正確動機，約束的目的側(cè)重規(guī)范員工的職業(yè)行為。激勵與約束相輔相成，協(xié)同作用服務(wù)于組織目標(biāo)。所不同的是，激勵機制作為一種正激勵，是對人內(nèi)在意愿的激發(fā)，并通過各種獎勵和肯定形式，增強和保持原有正確、合規(guī)的思想和行為，促使員工更加努力創(chuàng)造高績效。約束機制作為一種負(fù)激勵，具有強制性，依據(jù)法規(guī)、制度，通過批評、懲罰等形式，限制、中止和消除違規(guī)行為，迫使員工自我規(guī)范，但不會由此提高工作積極性。破除“以藥養(yǎng)醫(yī)”機制取消藥品加成，能夠?qū)崿F(xiàn)藥品零差率銷售。然而，由于目前藥品銷售的區(qū)域模式，卻無法根除處方回扣，即使醫(yī)藥分開，醫(yī)藥代表利用手中的回扣，依然可以利誘醫(yī)生，左右醫(yī)療行為。因此，在完善激勵機制的同時，建立健全相應(yīng)的約束機制，加強司法和行政執(zhí)法力度，進一步規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，形成獎優(yōu)罰劣、扶正壓邪、積極向上的良好醫(yī)療氛圍，也是確保新醫(yī)改成功的重要因素。

（五）運用PDCA循環(huán)管理激勵體系

PDCA循環(huán)是由美國質(zhì)量管理家戴明博士提出的，是持續(xù)提高質(zhì)量，改善組織經(jīng)營管理的重要方法。利用PDCA循環(huán)即P（Plan）計劃、D（Do）執(zhí)行、C（Check）檢查、A（Action）處理，對激勵體系進行全面質(zhì)量管理、控制和改進。

P階段：確認(rèn)醫(yī)藥分開后原激勵機制中存在的問題，查找問題產(chǎn)生的原因，制定相匹配的激勵對策，并在此基礎(chǔ)上，做出具體的、可量化、經(jīng)過努力可實現(xiàn)的激勵計劃。D階段：做好對醫(yī)務(wù)人員新激勵計劃的宣傳和解釋工作，得到他們的理解、支持和參與，同時為確保激勵計劃順利實施，做好相關(guān)人、財、物的資源調(diào)配，并認(rèn)真執(zhí)行計劃。C階段：在激勵計劃的實施過程中，隨時檢查執(zhí)行情況是否符合計劃的預(yù)期，并對其中存在的差異和問題進行及時的調(diào)整和改進。A階段：對激勵計劃所取得的結(jié)果進行評價、總結(jié)分析，將成功的經(jīng)驗固化為標(biāo)準(zhǔn)，對提出的新問題納入下一個PDCA循環(huán)去解決。如此周而復(fù)始，使激勵機制持續(xù)改進不斷完善，從而形成有效的科學(xué)激勵體系。

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