導(dǎo)語(yǔ)：基本養(yǎng)老保障制度改革論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革，迄今為止取得差強(qiáng)人意的成績(jī)，形成了許多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，這些都有助于我們形成比較清晰的改革目標(biāo)模式，同時(shí)也需要形成新的認(rèn)識(shí)視角。我們將探討在更加開(kāi)放的視野下，如何形成符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障體制的改革路線圖。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障，社會(huì)保障，養(yǎng)老金

一、引言

如果以正式確立建立統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，即1997年國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為起點(diǎn)，中國(guó)有明確目標(biāo)模式的基本養(yǎng)老保障制度改革已經(jīng)歷經(jīng)十余年，并取得初步的成效?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)像其他社會(huì)保障制度的改革一樣，不僅是整體中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的必然要求和邏輯中的一環(huán)，還應(yīng)用于勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的配套要求，起到了獨(dú)特的為改革保駕護(hù)航的作用。但是，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.該體系的覆蓋率仍然十分低。根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算，2005年底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.75億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量比例為55.2%。但是，由于現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)體系遺失了相當(dāng)一部分非正規(guī)的就業(yè)人群，因此，按照這個(gè)口徑計(jì)算的基本養(yǎng)老保障覆蓋率，被大大高估了。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查微觀數(shù)據(jù)，我們可以估算出在不同就業(yè)口徑假設(shè)下的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障覆蓋率(表1)，從中可以看到，實(shí)際覆蓋率比公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字要低得多。具體地講，包括一部分再就業(yè)勞動(dòng)者、因拆遷而失去土地的農(nóng)民，以及絕大多數(shù)農(nóng)民工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者，迄今為止尚沒(méi)有適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障制度予以覆蓋。

2.該體系的社會(huì)統(tǒng)籌層次還較低。早在1998年，國(guó)務(wù)院就提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡的改革任務(wù)，然而整整十年之后，目前全國(guó)仍有19個(gè)省份尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，許多地方甚至沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌。這不僅反映了改革的不到位，也反映了改革沒(méi)有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良好銜接，因?yàn)榻y(tǒng)籌層次低就降低了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可攜帶性，從而在勞動(dòng)力流動(dòng)性提高的情況下，使得轉(zhuǎn)移就業(yè)地點(diǎn)的勞動(dòng)者不能接續(xù)起保障關(guān)系。

3.作為該體系重要支柱的個(gè)人賬戶既不充實(shí)也不廣泛。為了解決個(gè)人賬戶的空賬問(wèn)題，2001年開(kāi)始在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，先后進(jìn)行了以作實(shí)個(gè)人賬戶為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。之后，僅僅又有另外8個(gè)省市自治區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，全國(guó)大多數(shù)省份還沒(méi)有起步。然而，在試點(diǎn)省份把空賬變?yōu)閷?shí)賬的同時(shí)，個(gè)人賬戶規(guī)模卻大大縮小了。在遼寧的試驗(yàn)中，把個(gè)人賬戶的規(guī)模從相當(dāng)于個(gè)人工資的11%降為8%，完全由個(gè)人繳費(fèi)形成。原來(lái)規(guī)定的用人單位的繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶，全部形成社會(huì)統(tǒng)籌基金。試點(diǎn)擴(kuò)大到吉林和黑龍江兩省時(shí)，個(gè)人賬戶的規(guī)模降到了只有5%。而在另外8個(gè)省份的試驗(yàn)中，則允許這個(gè)比例進(jìn)一步降到只相當(dāng)于個(gè)人工資的3%。而在沒(méi)有進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶仍然實(shí)行混賬管理，相互調(diào)劑使用，因而繼續(xù)積累個(gè)人賬戶上的巨額空賬規(guī)模。

養(yǎng)老保障制度表現(xiàn)出不完善和改革進(jìn)程緩慢，固然與中國(guó)所采取的漸進(jìn)性改革方式有關(guān)，但是在某種程度上也是由于改革的目標(biāo)模式有其不盡清晰之處。雖然養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)模式早在上個(gè)世紀(jì)90年代后期就已經(jīng)確立，但是只有在充分認(rèn)識(shí)和考慮到人口轉(zhuǎn)變特征、經(jīng)濟(jì)體制類(lèi)型、公共財(cái)政性質(zhì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育程度等一系列因素，并在制度設(shè)計(jì)中包含了上述因素之后，改革目標(biāo)才能逐步清晰，改革步驟才能按照人們的期望推進(jìn)。

二、政策抉擇中面臨的兩難處境

中國(guó)的基本養(yǎng)老保障制度改革，是在雙重的轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)行的，即一方面是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程，核心是從沒(méi)有積累的、全國(guó)統(tǒng)籌和企業(yè)支付型的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，轉(zhuǎn)向地方統(tǒng)籌加部分積累型的社會(huì)化體制(隨著遼寧等11個(gè)省份的試點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌加完全積累型體制)；另一方面又伴隨著不斷加快的人口轉(zhuǎn)變過(guò)程，即在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和計(jì)劃生育政策雙重作用下，中國(guó)顯現(xiàn)出迅速的未富先老趨勢(shì)。這樣一種復(fù)雜背景，為中國(guó)基本養(yǎng)老保障制度改革帶來(lái)了一系列的矛盾或兩難處境。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和計(jì)劃生育政策的雙重作用下，中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的階段，即生育率下降到較低的水平，通常的共識(shí)是總和生育率只有1.7。作為人口轉(zhuǎn)變的一個(gè)結(jié)果，勞動(dòng)年齡人口的增長(zhǎng)速度減緩，人口撫養(yǎng)比預(yù)期在2013年之后開(kāi)始提高(圖1)。這意味著，得益于勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)快、比重高這樣的人口結(jié)構(gòu)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在很長(zhǎng)時(shí)期所享受的充足勞動(dòng)力供給和高儲(chǔ)蓄率(即人口紅利)即將消失。相應(yīng)地，持續(xù)多年的高儲(chǔ)蓄率也將逐漸降低。不僅如此，在人口老齡化加快的同時(shí)，中國(guó)正在經(jīng)歷著養(yǎng)老保障制度的重新建立，對(duì)養(yǎng)老金的需求數(shù)量格外巨大。由于無(wú)論采取怎樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老金的積累歸根結(jié)底是一種儲(chǔ)蓄，因此，人口紅利的消失在創(chuàng)造出更高的養(yǎng)老金需求的同時(shí)，卻同時(shí)導(dǎo)致養(yǎng)老金不足的問(wèn)題更難解決，構(gòu)成人口結(jié)構(gòu)變化與養(yǎng)老金需求之間的矛盾或兩難處境。

與此相類(lèi)似的難題，則產(chǎn)生于中國(guó)現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保障制度。2006年全國(guó)養(yǎng)老保障基金收入為6309.7億元，支出是4896.7億元，歷年累計(jì)節(jié)余僅為5488.9億元，積累微不足道。然而，現(xiàn)收現(xiàn)付制是建立在勞動(dòng)年齡人口比重高、人口撫養(yǎng)比低以及生產(chǎn)率高的基礎(chǔ)上的，在生產(chǎn)率水平尚低，同時(shí)人口撫養(yǎng)比即將提高的條件下，這個(gè)制度的可持續(xù)性就值得懷疑了(蔡昉、孟昕，2004)。一般認(rèn)為，由于預(yù)期壽命提高和生育率下降，不可避免地要求進(jìn)行下列三種調(diào)整，或者從中尋找一個(gè)組合：(1)提高稅收或強(qiáng)制繳費(fèi)水平；(2)降低養(yǎng)老金水平；(3)提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要求(Turner，2006)。

由于人口轉(zhuǎn)變的因素和體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的遺產(chǎn)成本，使得基本養(yǎng)老資金嚴(yán)重不足。至于解決的辦法，一個(gè)是把統(tǒng)籌的負(fù)擔(dān)加在企業(yè)身上，形成高繳費(fèi)，另一個(gè)辦法是通過(guò)試點(diǎn)，試圖做實(shí)個(gè)人賬戶。在遼寧的試點(diǎn)中，在形成個(gè)人賬戶的同時(shí)，原規(guī)定的用人單位20%的繳費(fèi)比例不變，但不再劃入個(gè)人賬戶，全部形成社會(huì)統(tǒng)籌基金。這個(gè)繳費(fèi)比例對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)比較沉重的負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，許多企業(yè)不與再就業(yè)職工和外來(lái)勞動(dòng)力簽訂勞動(dòng)合同，一個(gè)主要目的就是為了規(guī)避基本保險(xiǎn)繳費(fèi)。在《勞動(dòng)合同法》生效的情況下，這個(gè)負(fù)擔(dān)將更加突出。因此，養(yǎng)老資金不敷使用所要求的繳費(fèi)水平與企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力之間，也構(gòu)成一對(duì)矛盾。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，非正規(guī)部門(mén)或正規(guī)部門(mén)的非正規(guī)就業(yè)形式，對(duì)于城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)和農(nóng)民工就業(yè)做出了主要貢獻(xiàn)。而這個(gè)非正規(guī)就業(yè)也導(dǎo)致社會(huì)保障覆蓋率的降低，使工人得不到應(yīng)有的社會(huì)保護(hù)。在這個(gè)意義上，就業(yè)擴(kuò)大與社會(huì)保障也構(gòu)成一對(duì)矛盾。

在世界銀行(1996)發(fā)表《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》報(bào)告之后，中國(guó)基本接受了養(yǎng)老保險(xiǎn)多支柱模式，即以社會(huì)統(tǒng)籌對(duì)應(yīng)世界銀行建議的強(qiáng)制性公共管理支柱，以個(gè)人賬戶對(duì)應(yīng)強(qiáng)制性私營(yíng)支柱，以企業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)年金)對(duì)應(yīng)自愿性支柱。選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)的多支柱模式，主要出發(fā)點(diǎn)是為了解決單一支柱所能籌集的資金不足以滿足實(shí)際養(yǎng)老保障的需要。然而，這里遇到的矛盾之處在于，現(xiàn)實(shí)中多支柱養(yǎng)老保障的實(shí)際運(yùn)作，并不是相互補(bǔ)充的，而是彼此相伴隨的。例如，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶很長(zhǎng)時(shí)間里根本就未能實(shí)行分賬管理，而在做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)中，雖然兩者實(shí)現(xiàn)了分賬管理，但是，實(shí)際中有前者才有后者，沒(méi)有統(tǒng)籌繳費(fèi)的話，個(gè)人賬戶也就無(wú)從談起?！贝送?，只有在那些能夠同時(shí)有統(tǒng)籌繳費(fèi)和個(gè)人賬戶積累的企業(yè)，企業(yè)年金才可能建立；只有那些被納入了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的職工，企業(yè)年金才是可望可及的。

在一個(gè)資源極端有限的條件下，基本養(yǎng)老保障制度的宗旨應(yīng)該是用有限的資源，最大限度地保障人數(shù)相對(duì)有限的最迫切需要保護(hù)的群體。在同時(shí)面臨人口轉(zhuǎn)變、體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)趕超這三重重負(fù)的過(guò)程中，中國(guó)的養(yǎng)老保障體系尤其需要強(qiáng)化這種累進(jìn)性質(zhì)。然而，在中國(guó)目前養(yǎng)老資源嚴(yán)重不足的情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋情況顯示，這種保障具有明顯的累退性質(zhì)，即一個(gè)勞動(dòng)者越是處于低收入群體，越是屬于工作不穩(wěn)定或非正規(guī)就業(yè)的群體，越是身在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所覆蓋的概率也越低(王德文，2007)。這也形成資源有限性與資源使用效率不高，以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在制度設(shè)計(jì)上的雪中送炭性質(zhì)，與現(xiàn)實(shí)實(shí)施中的錦上添花性質(zhì)之間的矛盾。在現(xiàn)行的制度框架下，以就業(yè)單位而且是正規(guī)就業(yè)單位為依托，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老繳費(fèi)和積累，似乎是惟一可行的選擇，從而也就不可避免地產(chǎn)生上述這種制度設(shè)計(jì)的累退性質(zhì)。這又是一個(gè)兩難處境。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：共識(shí)與多樣性

中國(guó)作為養(yǎng)老保障制度建設(shè)上的后來(lái)者，有機(jī)會(huì)免費(fèi)享用豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，正如林毅夫(2002)所指出的，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展后來(lái)者同樣具有制度上的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。另一方面，我們的確也需要知道，在制度借鑒上面沒(méi)有真的免費(fèi)午餐。這就是說(shuō)，在借鑒學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，存在著兩個(gè)危險(xiǎn)，一個(gè)是消化不良的問(wèn)題，即可能面對(duì)豐富多彩的不同模式，特別是其中許多模式在不同的背景下，都不同程度有成功的表現(xiàn)，以至選擇中無(wú)所適從。另一個(gè)危險(xiǎn)是被外表花哨的經(jīng)驗(yàn)所迷惑，從而學(xué)習(xí)了錯(cuò)誤的經(jīng)驗(yàn)甚至選擇了錯(cuò)誤的模式，最終付出代價(jià)。不過(guò)，中國(guó)在這場(chǎng)學(xué)習(xí)的競(jìng)賽中，一旦借鑒成功并消化、創(chuàng)新為自己的經(jīng)驗(yàn)，則反過(guò)來(lái)也可以為世界做出貢獻(xiàn)。因此，我們?cè)趯W(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，應(yīng)該把握住哪些是對(duì)中國(guó)具有針對(duì)性的，哪些是無(wú)關(guān)的，不符合中國(guó)國(guó)情的，以便去蕪存菁。

我們?cè)趯W(xué)習(xí)養(yǎng)老保障制度國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該抓住以下幾個(gè)關(guān)鍵，作為正面的指導(dǎo)原則。首先，養(yǎng)老保障制度的改革具有不停頓性，是一條重要且具有指導(dǎo)意義的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。由于人口轉(zhuǎn)變是全球性問(wèn)題，其后果對(duì)任何現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度模式(現(xiàn)受現(xiàn)付或者完全積累)都不可回避的(Turner，2006)，我們可以觀察到，幾乎任何既有的養(yǎng)老保障模式，無(wú)論其被普遍認(rèn)為是成功的還是失敗的，都處在不斷改革的狀態(tài)中。例如，即使被許多學(xué)者甚至政治家一致推崇的智利模式，在其尚未出現(xiàn)任何危機(jī)的情況下，也出人意料地進(jìn)行了改革(Asher&Vasude-van，2008)。其次，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，不同國(guó)家根據(jù)自己的國(guó)情和歷史路徑，選擇不同的模式是可行的，也不乏成功的經(jīng)驗(yàn)。即使一些理念和操作法都大相徑庭的模式，也幾乎具有相同的機(jī)會(huì)在不同國(guó)家或不同時(shí)間取得成功。與此同時(shí)，不同的模式之間卻表現(xiàn)出某種趨同的傾向。最后，具有成功經(jīng)歷國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和具有失敗經(jīng)歷國(guó)家的教訓(xùn)都表明，社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)，需要與勞動(dòng)力市場(chǎng)的安排結(jié)合在一起進(jìn)行。這是因?yàn)?，就業(yè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)都只是勞動(dòng)者生命周期的不同階段，而這兩個(gè)階段如何劃分，既是十分重要的，也不是固定不變的，對(duì)于一種特定的養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)性影響深遠(yuǎn)。

與此同時(shí)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由于以下原因，也有許多不適用于中國(guó)國(guó)情的內(nèi)容。第一個(gè)原因是中國(guó)與西方國(guó)家具有不同的治理結(jié)構(gòu)，因而推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的動(dòng)因是不同的。而在不同的政治文化下，社會(huì)對(duì)于稅收或繳費(fèi)水平的承受能力，通常具有較大的差異。第二個(gè)原因是中國(guó)與西方國(guó)家處在不同的發(fā)展階段，養(yǎng)老保障體制起點(diǎn)、生育率水平和財(cái)政力量都不盡相同，因而面臨的問(wèn)題和約束也是千差萬(wàn)別的。第三個(gè)原因在于，我們?cè)趯W(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)具有一種偏向，即過(guò)多關(guān)注不同的保障支柱，卻相對(duì)忽視了機(jī)制的設(shè)計(jì)以及不同機(jī)制的組合效果，而后者要求更多的創(chuàng)造性借鑒，相對(duì)少的套用。具體來(lái)說(shuō)，我們?cè)趯W(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題與延長(zhǎng)工作時(shí)間的政策討論有關(guān)。在大多數(shù)面臨老齡化對(duì)養(yǎng)老保障挑戰(zhàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家，由于工作人口與退休人口之間的比率關(guān)系不斷發(fā)生著變化，大大改變了既有養(yǎng)老保障體系的供養(yǎng)能力。因此，在養(yǎng)老金籌集已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘或即將遭遇嚴(yán)重危機(jī)的情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家要么已經(jīng)提高了法定退休年齡，要么正在緊鑼密鼓地對(duì)于這項(xiàng)改革進(jìn)行準(zhǔn)備。中國(guó)正在經(jīng)歷著前所未有的人口老齡化加速過(guò)程，面臨著巨大的養(yǎng)老危機(jī)，似乎提高法定退休年齡也是一個(gè)可行的選擇。其實(shí)，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家雖然面臨著相同的問(wèn)題，但是，如果選擇提高法定退休年齡這個(gè)相同的方案，卻可能產(chǎn)生截然不同的后果。

簡(jiǎn)而言之，在發(fā)達(dá)國(guó)家，提高法定退休年齡意味著為勞動(dòng)者提供更大的工作激勵(lì)，以解決企業(yè)勞動(dòng)力需求得不到滿足的問(wèn)題。而對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，由于企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力需求尚沒(méi)有類(lèi)似的缺口，因此，同樣的做法可能會(huì)縮小勞動(dòng)者的選擇空間，導(dǎo)致部分勞動(dòng)者喪失工作卻又拿不到退休金。根本原因在于，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家所處的發(fā)展階段具有勞動(dòng)力短缺的性質(zhì)，而中國(guó)雖然已經(jīng)正在超越勞動(dòng)力無(wú)限供給的階段，卻還沒(méi)有形成普遍的勞動(dòng)力短缺常態(tài)。特別是，中國(guó)目前臨近退休的勞動(dòng)力群體，是過(guò)渡和轉(zhuǎn)軌的一代。由于歷史的原因，他們的人力資本稟賦使得他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。近年來(lái)我們所看到的民工荒現(xiàn)象和結(jié)構(gòu)性的缺工現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在具有一定技能和教育水平的年輕勞動(dòng)力的缺乏，而提高退休年齡涉及的對(duì)象卻是年紀(jì)偏大的勞動(dòng)年齡人口?？梢?jiàn)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳皩?duì)中國(guó)養(yǎng)老制度改革尚不具有相關(guān)性。

第二個(gè)問(wèn)題與養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)與改革的動(dòng)因有關(guān)。由于基本養(yǎng)老保障最廣泛地涉及一個(gè)社會(huì)的老百姓生計(jì)問(wèn)題，在西方國(guó)家，該制度的設(shè)計(jì)和改革在政治上十分敏感，也成為政治家對(duì)民意做出反應(yīng)和爭(zhēng)取選票的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，養(yǎng)老保障制度改革實(shí)際上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的過(guò)程。也就是說(shuō)，選擇什么樣的基本模式、是否對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革、選擇什么時(shí)機(jī)進(jìn)行改革，在很大的程度上與政治周期相關(guān)。在西方政治制度下，這種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯在多數(shù)情況下，的確可以保證養(yǎng)老資源最有效率地得到使用，并且表現(xiàn)在覆蓋面和保障范圍上。這是因?yàn)閺奈鞣經(jīng)Q策者的追求執(zhí)政機(jī)會(huì)最大化動(dòng)機(jī)出發(fā)，他們直接追求的是養(yǎng)老資源的邊際收益最大化，相反的話，則無(wú)異于浪費(fèi)自己的政治資源。

但是，這樣的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)機(jī)在中國(guó)現(xiàn)行的治理方式下，卻往往導(dǎo)致資源使用的無(wú)效率。這是因?yàn)?，中?guó)政府部門(mén)在養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)上的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，直接體現(xiàn)在部門(mén)利益上。中國(guó)的部門(mén)是一個(gè)十分特殊的政府元素。它們可以利用的資源，從而可以取得的政績(jī)，常常要靠它們?yōu)樽约涸O(shè)置職能而爭(zhēng)取。在這樣的體制下，在面臨養(yǎng)老挑戰(zhàn)的情況下，任何部門(mén)爭(zhēng)取資源的過(guò)程，由于其潛在的受益人只是與該部門(mén)職能相關(guān)的特定群體，通常造成資源并不是最有效率地使用。例如，如果我們把涉及保障老年人生活保障和救助，并且以繳費(fèi)或稅收為財(cái)務(wù)來(lái)源的項(xiàng)目，都看作是一種廣義的養(yǎng)老保障項(xiàng)目的話，部門(mén)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯則傾向于把資源分散化，通過(guò)劃分不同的受益對(duì)象，而把資源鋪灑到不同的項(xiàng)目上。例如，在基本社會(huì)養(yǎng)老保障項(xiàng)目之外，我們還可以從最低生活保障項(xiàng)目、農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老扶助項(xiàng)目等看到養(yǎng)老的性質(zhì)。由于這些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)是部門(mén)資源占有的最大化，因而其使用上則不能保障邊際收益最大化的要求，甚至不能保證符合社會(huì)效益最大化的原則?？梢?jiàn)，養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)和改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，在中國(guó)產(chǎn)生的效果與在西方國(guó)家不盡相同。

四、深化改革的新視角和路線圖

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革，迄今為止取得差強(qiáng)人意的成績(jī)，形成了許多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，這些都有助于我們形成比較清晰的改革目標(biāo)模式。與此同時(shí)，在這個(gè)改革過(guò)程中，中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)物質(zhì)和知識(shí)高度對(duì)外開(kāi)放的國(guó)家，制度的設(shè)計(jì)者和研究者對(duì)于相關(guān)方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已有足夠多的了解，并借鑒或移植了其中許多有益的經(jīng)驗(yàn)。然而，從目前的進(jìn)展、預(yù)定的路徑來(lái)觀察，并結(jié)合以上對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的評(píng)述，我們認(rèn)為基本養(yǎng)老保障制度的改革思維中，仍然存在一些誤區(qū)，需要予以打破并相應(yīng)形成新的認(rèn)識(shí)視角。例如，我們需要破除多支柱優(yōu)于少支柱的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，把社會(huì)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)與勞動(dòng)力市場(chǎng)安排相分離的認(rèn)識(shí)傾向，以及養(yǎng)老只有家庭或者國(guó)家兩種資源的認(rèn)識(shí)誤區(qū)等。下面，我們將探討在更加開(kāi)放的視野下，如何形成符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障體制的改革路線圖。

1.我們需要把養(yǎng)老保障體制的設(shè)計(jì)看作是生產(chǎn)性的，而非僅僅是消費(fèi)性的制度安排。我們觀察到的隨著人口年齡結(jié)構(gòu)變化即老齡化而式微的增長(zhǎng)源泉，實(shí)際上只是“第一人口紅利”，主要表現(xiàn)為勞動(dòng)力豐富、人口負(fù)擔(dān)輕從而儲(chǔ)蓄率高。但在這個(gè)優(yōu)勢(shì)逐漸消失的同時(shí)，我們還有機(jī)會(huì)獲得“第二人口紅利”(Lee&Mason，2006)，即在人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化的情況下，個(gè)人和家庭的未雨綢繆可以產(chǎn)生一個(gè)新的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，形成一個(gè)新的儲(chǔ)蓄來(lái)源，其在國(guó)內(nèi)、國(guó)際金融市場(chǎng)上的投資還可以獲得收益。取得這個(gè)人口紅利的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)一種好的制度，使得人們不再依靠家庭養(yǎng)老，也不再依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制度，而是實(shí)現(xiàn)完全積累式的養(yǎng)老保障體制。按照這種思路形成養(yǎng)老保障體制，就等于啟動(dòng)了積累第二種人口紅利并逐漸替代第一種人口紅利的機(jī)制。就第一種人口紅利來(lái)說(shuō)，當(dāng)人口結(jié)構(gòu)不再年輕、勞動(dòng)年齡人口比重不再高的時(shí)候就會(huì)消失，但是第二種人口紅利在接續(xù)了第一種人口紅利之后可以永遠(yuǎn)持續(xù)，獲得新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉。

2.我們應(yīng)該從多方位考慮和獲取養(yǎng)老資金來(lái)源，而不是僅僅將其看作公共財(cái)政的責(zé)任。如果我們能夠通過(guò)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，把人口老齡化本身也轉(zhuǎn)變?yōu)楂@取第二種人口紅利的機(jī)會(huì)窗口，養(yǎng)老保障體制本身就具有獲利性，因而，公共資源和私人資源，國(guó)內(nèi)資源和國(guó)際資源都可以成為籌資來(lái)源，公共的、私人的、國(guó)內(nèi)的和國(guó)際的金融機(jī)制也同樣可以利用。實(shí)際上，許多改革和機(jī)制設(shè)計(jì)中遇到的甚至常常貽誤進(jìn)程的難點(diǎn)，有時(shí)只是因?yàn)樵谌谫Y渠道上眼界窄小所產(chǎn)生的，因此，按照現(xiàn)代公共財(cái)政理念，綜合利用各種金融資源和融資機(jī)制，就可以突破許多障礙。例如，圖2中的A、B、C分別代表僅僅考慮國(guó)內(nèi)公共渠道的財(cái)政理念、考慮到國(guó)內(nèi)公共和私人兩種渠道的財(cái)政理念，以及全面考慮到國(guó)內(nèi)國(guó)際公共和私人財(cái)政渠道的理念，從左邊的狹窄理念向更為開(kāi)放的理念的轉(zhuǎn)變，可以為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供更多的成功機(jī)會(huì)。

3.我們應(yīng)從勞動(dòng)力市場(chǎng)制度和就業(yè)政策相配合的角度，籌劃養(yǎng)老保障制度。在人均收入水平相對(duì)低，而老齡化速度異常快的情況下，養(yǎng)老資源歸根結(jié)底是短缺的，無(wú)論是選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制度還是完全積累制度，都不例外。給定人口預(yù)期壽命的不斷提高和老年健康狀況的改善，勞動(dòng)年齡可以有巨大的擴(kuò)大潛力。雖然我們?cè)谇懊嬉呀?jīng)討論過(guò)，目前在中國(guó)延長(zhǎng)工作年齡有特殊的困難，但是，與此有關(guān)的一些條件正在形成。近年來(lái)，除了民工荒現(xiàn)象持續(xù)和蔓延之外，在下崗人員全部并軌之后，登記失業(yè)率繼續(xù)下降，反映了勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)會(huì)的增加，應(yīng)該給予充分的利用，使其成為養(yǎng)老保障的重要輔助機(jī)制。特別是，隨著新一代勞動(dòng)者替代了前一代勞動(dòng)者，勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺現(xiàn)象而就業(yè)形勢(shì)大幅度好轉(zhuǎn)，都改變了制度選擇的空間，使得延長(zhǎng)工作時(shí)間終將成為緩解養(yǎng)老財(cái)政壓力的重要途徑。

4.我們應(yīng)該將養(yǎng)老保障的社會(huì)化進(jìn)行到底。即把收繳費(fèi)、保值增值等運(yùn)作真正依托于社會(huì)而不是單位。過(guò)去我們對(duì)社會(huì)化有一個(gè)不盡完整的認(rèn)識(shí)，以為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌就叫社會(huì)化了。但是，非正規(guī)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)極低的覆蓋水平表明，社會(huì)化的含義應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越這個(gè)界限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)的靈活性將大大提高。按照對(duì)待就業(yè)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，這種靈活就業(yè)也可以稱作非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)不僅在發(fā)展中國(guó)家普遍存在，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，面對(duì)日益增長(zhǎng)的全球化競(jìng)爭(zhēng)，也出現(xiàn)類(lèi)似的就業(yè)形式，即減少全日制工作和就業(yè)崗位，越來(lái)越多地采取臨時(shí)性、合同制、自由職業(yè)和非全日制等形式?？梢?jiàn)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。針對(duì)這種就業(yè)形式的變化趨勢(shì)，要把各種勞動(dòng)者全部覆蓋在基本養(yǎng)老保障制度框架內(nèi)，需要盡可能高的社會(huì)化程度，即真正突破地區(qū)、部門(mén)、單位和所有制的各種有形和無(wú)形界限。