導(dǎo)語(yǔ)：健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)的討論一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：楊君岐1侯曉康1楊瑞琴2作者單位：1.陜西科技大學(xué)管理學(xué)院2.山東省濟(jì)南康樹工貿(mào)有限公司

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)理論闡釋

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的界定

顧名思義，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是相對(duì)于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言的，是政府對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和糧食安全問題而設(shè)計(jì)和實(shí)施的具有政策性扶持和優(yōu)惠的制度性安排，其目的旨在保障國(guó)家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、改善民生。從宏觀調(diào)控層面上來(lái)看，政策性農(nóng)保體現(xiàn)出強(qiáng)烈的國(guó)家意志和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向；而從微觀操作層面上看，政策性農(nóng)保產(chǎn)品呈現(xiàn)出顯著的正外部性效應(yīng)，產(chǎn)品種類主要包括：種植業(yè)的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)和養(yǎng)殖業(yè)的死亡保險(xiǎn)等。在種植業(yè)方面，政策性農(nóng)保主要承保旱災(zāi)、水災(zāi)、凍災(zāi)、雹災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害造成的損失，在養(yǎng)殖業(yè)方面主要承保日常性疾病等動(dòng)物死亡風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于超出一般水平的巨災(zāi)，國(guó)家應(yīng)另行安排救濟(jì)和扶持。而本文所研究的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是承保因自然災(zāi)害而帶來(lái)的農(nóng)作物損失。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特有屬性

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。一方面體現(xiàn)在保費(fèi)的交納方面，由于政策性農(nóng)保并非強(qiáng)制所有的農(nóng)戶一定要參加，而是鼓勵(lì)有意愿的農(nóng)戶自愿交納一定的保費(fèi)，并由政府和地方財(cái)政共同補(bǔ)貼的這樣一種“三方共付”的保險(xiǎn)制度。那么，沒有交納保費(fèi)的這部分農(nóng)戶顯然沒有條件再接受政策性農(nóng)保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性農(nóng)保顯現(xiàn)出顯著的“公益性”和“外部性”，政府作為這項(xiàng)政策的主導(dǎo)者，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食市場(chǎng)的供需平衡肩負(fù)著全局統(tǒng)籌和主導(dǎo)義務(wù)，通過普及和實(shí)施政策性農(nóng)保，在完善我國(guó)社保體系，縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害等方面，顯示出強(qiáng)烈的正外部效應(yīng)。

此外，由于國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)救濟(jì)和補(bǔ)償制度的存在，使得一部分地區(qū)、一部分農(nóng)戶存在著“無(wú)災(zāi)收益”的搭便車行為。其次，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶三方共同博弈的結(jié)果。在完全沒有任何農(nóng)業(yè)保障制度的情況下，高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)使得農(nóng)民朋友受益甚微，在有些年份由于巨災(zāi)降臨，甚至?xí)斐伞叭氩环蟪觥钡那樾?，如果將所有的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，顯然，作為以盈利最大化為目標(biāo)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)關(guān)閉這部分保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，從而避免“低保費(fèi)、高賠付”的局面。在這種情況下，中央和各級(jí)地方政府不得不作為主導(dǎo)方和支持者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行干涉，通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策分別對(duì)承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民朋友予以一定的支持和鼓勵(lì)，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的正常盈利、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和農(nóng)民生活的平安保障。

二、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展概述

從2007年開始，國(guó)家選擇了部分省市進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，包括：加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力等。下面，我們遵照國(guó)家行政地域的劃分，分別對(duì)華東、華南、華北、華中、西南、西北和東北地區(qū)的代表省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行總結(jié)和歸納。

（一）華東地區(qū)

浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為華東地區(qū)“共保模式”的代表，最初由人保財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)等十家在浙財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司于2006年3月成立，其中首席承保人為人保財(cái)險(xiǎn)公司，占60％份額，其余九家公司為共保人。但是在2009年3月份，共保體的成員調(diào)整為五家公司：人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋財(cái)險(xiǎn)、大地財(cái)險(xiǎn)、安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和永安財(cái)險(xiǎn)，其中，作為首席承保人的人保財(cái)險(xiǎn)，所占份額提高到了77%。浙江省政策性農(nóng)保共保體并不屬于獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，但是在運(yùn)作上，擁有共保體各成員公司同等的經(jīng)營(yíng)資格和業(yè)務(wù)范圍。首席承保人受共保體成員委托，遵照農(nóng)保試點(diǎn)要求，在各試點(diǎn)縣(市、區(qū))設(shè)立專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)單證管理、保單出具、勘察處理、年終清算等工作。管理運(yùn)作費(fèi)由共保體各方協(xié)商并經(jīng)浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)小組審核后確定。首席承保人對(duì)政策性農(nóng)保業(yè)務(wù)采用的核算方式為“賬內(nèi)運(yùn)行、單獨(dú)核算”，首席承保人和共保人每月就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)和賠款、再保險(xiǎn)費(fèi)、管理費(fèi)用等各項(xiàng)收支項(xiàng)目按共保份額進(jìn)行清算劃付。

（二）華南、華北地區(qū)

廣東省和海南省作為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)比較有特色的省份，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展和完善很大程度上歸功于由本土農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和農(nóng)民專業(yè)合作組織推動(dòng)和支持。首先，華南地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)形成，訂單農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、藍(lán)色產(chǎn)業(yè)帶已經(jīng)成為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的代名詞。農(nóng)保產(chǎn)品的保障范圍主要涉及以下幾個(gè)方面：水產(chǎn)養(yǎng)殖、橡膠樹風(fēng)災(zāi)、香蕉風(fēng)災(zāi)、甘蔗火災(zāi)、水稻保險(xiǎn)、漁船全損保險(xiǎn)等；其次，根據(jù)參保者承受風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)行差別保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。其中，農(nóng)墾參保自繳和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼分別為：90％、10％，民營(yíng)參保自繳70%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼30%；香蕉風(fēng)災(zāi)保險(xiǎn)、生豬保險(xiǎn)、漁船全損保險(xiǎn)保費(fèi)由參保者自繳70%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼30%。

自2007年政策性農(nóng)保在江蘇、新疆、四川、湖南、內(nèi)蒙古、吉林等6省開展試點(diǎn)以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)到2011年末，政策性農(nóng)保從補(bǔ)貼金額、保費(fèi)收入和承保農(nóng)作物面積等指標(biāo)看規(guī)模已位于全國(guó)各省市之首。在基礎(chǔ)農(nóng)作物方面承保的農(nóng)產(chǎn)品主要有：玉米（400元/畝）、小麥（400元/畝）、大豆（200元/畝）、葵花籽（250元/畝）、油菜籽（170元/畝）、馬鈴薯、蔬菜種植、葡萄種植等；在養(yǎng)殖畜牧業(yè)方面承保的主要有：能繁母豬、生豬養(yǎng)殖、肉羊養(yǎng)殖、肉牛養(yǎng)殖等。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的保險(xiǎn)金額參照投保個(gè)體的生理價(jià)值，包括購(gòu)買價(jià)格和飼養(yǎng)成本確定，（能繁母豬每頭1000元，奶牛每頭5000元)。在保費(fèi)補(bǔ)貼比例方面，截至2010年，內(nèi)蒙古自治區(qū)累計(jì)下?lián)茇?cái)政資金13.2億元，專門用于補(bǔ)貼農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和提高保費(fèi)給付標(biāo)準(zhǔn)。其中，在種植業(yè)方面，財(cái)政部補(bǔ)貼35%，自治區(qū)財(cái)政安排補(bǔ)貼55%，農(nóng)戶自付10%；在養(yǎng)殖業(yè)方面，財(cái)政部補(bǔ)貼為能繁母豬補(bǔ)貼50%，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼20%，盟市、旗縣級(jí)財(cái)政各補(bǔ)貼10%，其余10%由農(nóng)戶承擔(dān)；奶牛保險(xiǎn)由財(cái)政部補(bǔ)貼30%，自治區(qū)財(cái)政安排補(bǔ)貼50%，其余20%農(nóng)戶承擔(dān)。

（三）華中地區(qū)

自從2008年湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作正式啟動(dòng)以來(lái)，省政府通過采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、保險(xiǎn)公司自營(yíng)的三級(jí)管理模式，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的實(shí)施。全省按照“村-鎮(zhèn)-縣”自下而上的順序投保登記，以縣為單位簽訂統(tǒng)一投保單，保險(xiǎn)憑證一戶一證、一險(xiǎn)一證。保費(fèi)由農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼三部分組成，不同險(xiǎn)種補(bǔ)貼比例不同。其中主要險(xiǎn)種有：水稻保險(xiǎn)、棉花保險(xiǎn)、油菜保險(xiǎn)、能繁母豬保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)、泥石流保險(xiǎn)、森林火災(zāi)保險(xiǎn)等。湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步比較晚，急于提高和改善的問題頗多，比如說，辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)太少，全省21家財(cái)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中，承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的單位僅僅只有倆家，根本無(wú)法肩負(fù)起全省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重任。

（四）東北地區(qū)

黑龍江省不管是與華北地區(qū)各地區(qū)相比還是在全國(guó)省市范圍內(nèi)，政策性農(nóng)保實(shí)施都是經(jīng)歷時(shí)間最長(zhǎng)久，成績(jī)最顯著的省份。可以為其他省市借鑒和嘗試的創(chuàng)新點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：第一，為了避免保費(fèi)支付負(fù)擔(dān)過大及農(nóng)戶的搭便車行為，農(nóng)保政策將承保范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定和限制。其中，非承保范圍主要是：防洪堤外或泄洪區(qū)內(nèi)的水稻，地上、地下水源不足的稻區(qū)種植的水稻；越區(qū)或違背農(nóng)時(shí)種植的水稻；良種繁育與田間試驗(yàn)種植的水稻；在農(nóng)業(yè)技術(shù)部認(rèn)定不宜種植水稻的耕地上種植的水稻。第二，墾區(qū)內(nèi)農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)率由基本保險(xiǎn)費(fèi)率和附加險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率兩部分組成?；颈ｋU(xiǎn)費(fèi)率由基礎(chǔ)費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率組成，基礎(chǔ)費(fèi)率為4%，浮動(dòng)費(fèi)率根據(jù)前10年受災(zāi)損失率厘定；附加險(xiǎn)費(fèi)率：低溫冷害損失險(xiǎn)為3%。第三，保險(xiǎn)賠付分為即時(shí)賠償和收獲后賠償，免賠率分為絕對(duì)免賠率和浮動(dòng)免賠率。絕對(duì)免賠率為30%，浮動(dòng)免賠率根據(jù)以下原則進(jìn)行增減：1.保險(xiǎn)標(biāo)的基本險(xiǎn)和附加險(xiǎn)責(zé)任并發(fā)時(shí)，未投保附加險(xiǎn)的+10%~+30%；2.參保人未使用農(nóng)業(yè)技術(shù)部門認(rèn)定品種的+5%；3.違背農(nóng)藝措施或達(dá)不到農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的+10%；4.疏于管理導(dǎo)致草荒的+5%。第四，核災(zāi)定損通過獨(dú)立的第三方實(shí)現(xiàn)。第三方指的是與保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶無(wú)利益關(guān)系者，一般由農(nóng)保推廣人員、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)人員、農(nóng)村村干部組成定損小組將受災(zāi)土地進(jìn)行分類、編號(hào)、核災(zāi)和上報(bào)。

三、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題及原因分析

（一）制度方面

1.缺乏完善的法律法規(guī)

2009年10月1日起實(shí)施的《保險(xiǎn)法》中僅有一處提到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即第186條規(guī)定“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在國(guó)家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國(guó)仍沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)一直都無(wú)法可依，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化和制度化。

2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的威脅，大面積的旱災(zāi)、澇災(zāi)在我國(guó)各地區(qū)時(shí)常發(fā)生，但是，據(jù)了解目前我國(guó)尚無(wú)一省、自治區(qū)、直轄市在試點(diǎn)之初就計(jì)劃建立巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金的，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)只能由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)。從目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來(lái)看，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金要如何建立、籌集、啟動(dòng)、管理還沒有形成成熟的辦法和機(jī)制，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度不完善，也不穩(wěn)定。

（二）政府方面

1.對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和推廣不夠

盡管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這幾年在我國(guó)取得了一定的進(jìn)展，但地方政府對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。加之中央又沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災(zāi)“吃不完兜著走”。

2.財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

自政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行試點(diǎn)以來(lái)，積極推進(jìn)這項(xiàng)工作的各省、市、自治區(qū)，雖然對(duì)參保農(nóng)戶的保費(fèi)支出給予了一部分的財(cái)政補(bǔ)貼，但是試點(diǎn)如果全面展開以后，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然會(huì)增加，而中央的財(cái)政扶持手段及力度仍不明確，沒有任何有關(guān)政策期許和支持承諾，更重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法定再保險(xiǎn)條件下，若真的發(fā)生大災(zāi)，需要巨額賠付時(shí)，地方財(cái)政力量有限，缺乏強(qiáng)有力的后盾。

3.行政手段推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的色彩比較濃厚

某些試點(diǎn)對(duì)政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中如何定位把握不準(zhǔn)，往往利用行政命令將任務(wù)層層分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與糧食補(bǔ)貼等惠民政策直接掛鉤，侵害了農(nóng)民利益。同時(shí)，在承保公司的選擇上，采取政府指定而不是公開招標(biāo)方式競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，使得承保公司沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力和動(dòng)力優(yōu)化保險(xiǎn)條款、擴(kuò)大保險(xiǎn)責(zé)任、降低保險(xiǎn)費(fèi)率、提高服務(wù)水平，政府也失去了利用市場(chǎng)杠桿來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民和承保公司兩方積極性的機(jī)會(huì)。

（三）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)方面

1.承保范圍與農(nóng)民實(shí)際需求有一定差距

政府通過推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，幫助承保公司擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，防范和控制了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也降低了經(jīng)營(yíng)成本。但承保公司卻沒適當(dāng)放寬保險(xiǎn)范圍，甚至有些險(xiǎn)種與農(nóng)民的實(shí)際需求有所偏離，使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。

2.專業(yè)人才匱乏，核損結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性

目前我國(guó)保險(xiǎn)專業(yè)人才在農(nóng)村發(fā)展的極少，而發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要求一批既了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，又熟悉保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，既要遵循國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策，還要了解農(nóng)村現(xiàn)狀和農(nóng)民心理的專業(yè)保險(xiǎn)人，而這樣的人才是少之又少。由于專業(yè)人才的匱乏，所導(dǎo)致的最突出問題就是自然災(zāi)害之后，核損過程的科學(xué)性和核損結(jié)果的準(zhǔn)確性遭到農(nóng)民的質(zhì)疑，甚至有些情況會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之間的激烈爭(zhēng)議和經(jīng)濟(jì)糾紛。

3.缺乏商業(yè)保險(xiǎn)公司的參與和支持

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率是相當(dāng)高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保費(fèi)收入的2O％的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和其他費(fèi)用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率一般都要在80％以上，有時(shí)候甚至?xí)^100%，這種情況下就使得商業(yè)保險(xiǎn)公司入不敷出。最為以營(yíng)利最大化為目標(biāo)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很有可能是筆賠錢的買賣，相比之下，它們更愿意“獨(dú)善其身”“、避而遠(yuǎn)之”。商業(yè)公司的消極參與以及農(nóng)民薄弱的參保意識(shí)就會(huì)出現(xiàn)雙重弱化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情形，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷萎縮。

（四）農(nóng)戶方面

在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)開展進(jìn)程中，有效需求不足的原因在于：第一，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本、高費(fèi)率與農(nóng)戶家庭低收入之間的矛盾。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于傳統(tǒng)化向現(xiàn)代機(jī)械化的過渡時(shí)期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，缺乏收入保障，在扣除了各項(xiàng)生活、生產(chǎn)資料及最基礎(chǔ)的醫(yī)療和教育支出以后，可支配收入更是微乎其微，農(nóng)保支出超過了其承受能力；第二，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的巨災(zāi)中央財(cái)政撥款救助制度，形成了農(nóng)民對(duì)政府依賴心理，缺乏主動(dòng)防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)；第三是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營(yíng)，小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)在客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能。

四、發(fā)展我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)政策法律法規(guī)體系

1.加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程

有關(guān)部門應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律條例應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)、保障水平、保障范圍、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式、參與方式、經(jīng)營(yíng)主體資格、保險(xiǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、會(huì)計(jì)核算制度、基金籌集方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法、賠款和處理方式、資金運(yùn)用等內(nèi)容，以促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的體系化和法制化。

2.建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

首先要建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定的補(bǔ)償。其次是成立中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，承擔(dān)起國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的職能。

3.設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

以防避免出現(xiàn)因農(nóng)業(yè)、金融、投資、稅收、財(cái)政等領(lǐng)域各自為政、分割管理及資源分散而導(dǎo)致的高投入、低效率的局面，應(yīng)考慮在目前保監(jiān)會(huì)政策性農(nóng)保監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部門，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）增強(qiáng)政府行為的有效性

1.增加財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠

政府可以從以下幾方面確定補(bǔ)貼資金來(lái)源：一是從每年的財(cái)政收入增量中拿出固定比例來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；二是適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制行政經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)，提高資金的利用效率，將削減費(fèi)用補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是將糧食生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼的“三補(bǔ)貼”政策為“四補(bǔ)貼”，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼；另外，國(guó)家應(yīng)從稅收政策等方面給予優(yōu)惠及支持，以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)“多予少取放活”的方針。

2.建立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性特征使其對(duì)政府具有極強(qiáng)的依賴性，國(guó)家應(yīng)建立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，突出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益。國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由中央財(cái)政出資成立，其性質(zhì)為非營(yíng)利性質(zhì)的國(guó)有獨(dú)資公司，隸屬國(guó)家農(nóng)業(yè)部或財(cái)政部，經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用由政府撥付，并免征所有稅費(fèi)，以利于準(zhǔn)備金的長(zhǎng)期積累和管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（三）提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力

1.提高保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)水平，改善經(jīng)營(yíng)效率

在貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策過程中，農(nóng)險(xiǎn)公司不能一味地做執(zhí)行者，也要根據(jù)實(shí)踐需求與市場(chǎng)變化改變經(jīng)營(yíng)策略，努力提高保險(xiǎn)技術(shù)，以完善核保、核賠等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，使核定損失更加科學(xué)，有效地減少道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)還需要與農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)主管部門合作，不斷擴(kuò)大承保范圍，增加承保品種，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，提高賠付率等，以確保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

2.加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏專業(yè)人才，遇到多起理賠事件時(shí)，人員配備上常常會(huì)出現(xiàn)捉襟見肘的情況，因此保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要認(rèn)識(shí)到培養(yǎng)專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才的重要性，加快培養(yǎng)專業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才，積極吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才隊(duì)伍中，同時(shí)對(duì)在崗農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)員工進(jìn)行專業(yè)化知識(shí)的培訓(xùn)，以高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人才為廣大農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)高效的保險(xiǎn)服務(wù)。

（四）加大宣傳，提高農(nóng)民認(rèn)知程度

一是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等部門，鼓勵(lì)和帶動(dòng)農(nóng)民統(tǒng)一投保，集中投保；二是保險(xiǎn)公司要加大宣傳和業(yè)務(wù)咨詢力度，通過宣傳單、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座等農(nóng)民朋友“喜聞樂見”的形式，講解政策、條款、參保程序、保險(xiǎn)費(fèi)率等知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度。