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本文作者：楊宗科工作單位：西北政法大學

一、法律體系形成與加強社會管理法律建設(shè)之間存

在張力2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上莊嚴宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標已如期實現(xiàn)。同樣是2011年2月19日，中共中央總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式講話中，強調(diào)扎扎實實提高社會管理科學化水平。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。加強社會管理的法律、體制和能力建設(shè)，維護人民群眾權(quán)益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，建立中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。①如何認識中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的政治宣告和加強社會管理法律建設(shè)的政治引領(lǐng)二者之間的關(guān)系?二者之間是否存在悖論?其一，從法律發(fā)展的規(guī)律來看，法律的完善是立法工作的永恒主題。中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國社會主義法治建設(shè)進入了一個新的歷史階段，并不代表立法工作停止，立法是一個需要不斷完善的過程。其二，我國法律體系的形成，表明我國社會主義法律體系從整體上完成了體系化、整體性的架構(gòu)。但總體體系的形成，并不代表社會生活的每一個領(lǐng)域都已經(jīng)被法律所完全覆蓋。因為，隨著社會的發(fā)展和變遷，在某些領(lǐng)域，還不可避免地存在某些法律空白，新的社會生活領(lǐng)域的立法需求還會產(chǎn)生。社會管理立法，就屬于此種情形。其三，無庸諱言的是，中國特色社會主義法律體系的形成，主要是從市場經(jīng)濟法律體系的構(gòu)建角度來講的。在我國最初的法律體系建設(shè)預(yù)想中，并沒有充分規(guī)劃和系統(tǒng)預(yù)設(shè)社會管理方面的立法。例如，時任全國人大常委會委員長的李鵬在2002年10月9日的講話指出，“我國已形成了以憲法為基礎(chǔ)，以民事、刑事、經(jīng)濟、行政和訴訟等方面的基本法律為核心，以各種不同層級的法律、法規(guī)、規(guī)章為內(nèi)容的法律框架，初步形成了有中國特色的社會主義法律體系?！雹谄渲兴峒暗姆审w系，就沒有涉及社會管理法律問題。1997年召開的黨的十五大提出到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系的政治主張，是在中國的市場經(jīng)濟體制改革初期提出的，主要關(guān)注的也是市場經(jīng)濟建設(shè)立法。黨的十六大報告的提法是:“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿(mào)組織的新形勢……到2010年形成中國特色社會主義法律體系”，③同樣沒有明確提及社會管理立法問題。改革開放很長一段時間以來，我國一直是按照以經(jīng)濟建設(shè)為中心的立法指導(dǎo)思想制定法律，對社會管理立法的集中關(guān)注則僅僅是近幾年的事。因此導(dǎo)致的結(jié)果是，經(jīng)濟立法在90年代走的是快車道，而社會立法則遠遠落后于經(jīng)濟立法。統(tǒng)計顯示，在全國人大常委會的立法中，經(jīng)濟類立法107件，而社會法立法僅17件。其四，法律體系必須隨著政治經(jīng)濟文化和社會生活的發(fā)展變化而不斷發(fā)展，與時俱進，必須與經(jīng)濟、政治、社會管理體系的時代需要相一致。新的時代背景下，隨著改革的不斷推進和經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，各方面對立法工作提出的要求會越來越高，積極適應(yīng)廣大人民群眾的新要求、新期待，努力實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益而完善中國特色社會主義法律體系勢在必然。此外，在既有社會管理體制功能不斷弱化的情形下，構(gòu)建新的社會管理體制當然需要不斷依據(jù)社會變遷的時代特征而制定和完善相關(guān)法律。結(jié)合我國的立法成就及現(xiàn)狀，分析當前我國面臨的社會問題，筆者認為我國現(xiàn)行立法的基本特點和發(fā)展趨勢應(yīng)當為:其一，立法重點要轉(zhuǎn)移。總體上，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成，但許多法律尚待完善。20世紀80年代的立法，主要是制定、修改和完善我國的基本法律。20世紀90年代開始，我國的立法主要服務(wù)于“有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟”建設(shè)工作。在改革開放三十多年后的今天，立法工作的重點應(yīng)當轉(zhuǎn)向社會管理立法的主戰(zhàn)場。其二，現(xiàn)行法律體系的組成還存在一定的結(jié)構(gòu)性不足，市場經(jīng)濟立法成就突出，社會管理領(lǐng)域的相關(guān)立法薄弱，大量新型的社會問題不斷涌現(xiàn)，未來還需要根據(jù)社會發(fā)展需要，與時俱進，推進立法。其三，社會管理法律的系統(tǒng)化立法不足。既有社會管理領(lǐng)域的很多立法，條塊分割、人為分割嚴重，沒有從總體上予以統(tǒng)籌，法律之間的協(xié)調(diào)性還不足，不能完全適應(yīng)時代需要。其四，立法應(yīng)當由追求效率向追求公平傾斜。國家進入到社會轉(zhuǎn)型期的新的發(fā)展階段以后，急需要在加強經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重社會建設(shè)。為此，立法不僅應(yīng)當注重提高經(jīng)濟發(fā)展效率，而更應(yīng)當注重維護社會公平，促進社會“共同富?！?，保障人民大眾充分共享改革發(fā)展成果。

二、創(chuàng)新社會管理應(yīng)當首先創(chuàng)新社會管理的立法機制

在全面推進以法治國、加快建設(shè)社會主義國家建設(shè)的時代背景下，社會管理創(chuàng)新必須以法治作為主導(dǎo)方向而推行。理由在于:其一，依法治國是我國的基本治國方略。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，是中國共產(chǎn)黨在總結(jié)長期的治國理政經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的治國基本方略，依法治國方略的確立也表明中國共產(chǎn)黨治國理政觀念的重大轉(zhuǎn)變，標志著中國共產(chǎn)黨徹底擯棄了“人治”的落后思想，堅定不移地走向了法治的治國道路。依法治國本身就包含著依法管理社會事務(wù)的內(nèi)容和含義。依法治國有利于實現(xiàn)國家的長治久安，有利于為我國的改革開放事業(yè)創(chuàng)造長期和諧的社會環(huán)境，有利于長久維系社會穩(wěn)定。④其二，社會管理創(chuàng)新是特定歷史時期的階段性政策選擇。加強社會管理創(chuàng)新是中國社會在特定歷史時期，即急劇的社會轉(zhuǎn)型期，國家和政府為解決社會問題，為實現(xiàn)社會公正、福利共享等特定社會目標而制定的具有明顯社會發(fā)展階段性特征的社會管理政策。但是，任何為了解決特定社會問題的政策選擇，都不能夠逆轉(zhuǎn)符合社會發(fā)展大方向和歷史發(fā)展必然趨勢的依法治國方略的推行。因此，社會管理創(chuàng)新工作不能夠游離于中國的法治建設(shè)進程之外，不可能脫離建設(shè)法治國家的大背景而展開，更不能夠與法治國家的建設(shè)總目標相背離，而必須與法治國家建設(shè)的大趨勢相吻合。其三，社會管理創(chuàng)新的具體舉措不應(yīng)當與法律的基本規(guī)定和精神相抵觸。作為社會調(diào)控的一種手段，社會管理的具體舉措應(yīng)當在法律框架內(nèi)創(chuàng)新。如果發(fā)現(xiàn)某些具體制度與現(xiàn)實需求的確存在嚴重背離，則應(yīng)當通過法律程序，完成法律的立、改、廢，為社會管理創(chuàng)新提供新的制度基礎(chǔ)。其四，新時期，政府需要由管理型政府向法治型政府轉(zhuǎn)型，對社會的管理需要由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向為治理，管理手段需要從人治轉(zhuǎn)向法治，需要從行政手段管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、法律、市場手段以及社會自助和互助手段相結(jié)合，但應(yīng)依法律手段為主。在法治的軌道和方向上，創(chuàng)新社會管理，加強社會管理法律建設(shè)，首先要創(chuàng)新社會管理的立法機制。這是因為:其一，立法機制的建立健全，是制定良性法律的制度基礎(chǔ)。沒有良性的立法機制，就猶如沒有好的車床，很難加工出好的立法產(chǎn)品。良性的法律機制有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在立法供給所存在的不足，及時地反映社會需求，適應(yīng)社會規(guī)律，構(gòu)架符合國情的立法程序機制，為各種利益表達和利益博弈提供充分、合理的博弈平臺，實現(xiàn)國家和社會的良性溝通，進而為立法中的公共選擇提供好的篩選機制、決策機制，形成正當、合理、科學的法律規(guī)范，為社會矛盾的緩和建造制度緩沖器，從而更好地發(fā)現(xiàn)法、表述法、制定法。其二，建立健全社會管理立法機制，是為了使社會權(quán)利義務(wù)的分配更合理，更符合社會的公正價值追求。法律問題本質(zhì)上講就是利益和正義的關(guān)系問題，一切法律制度的基本要素就是利益和正義，利益規(guī)律和正義規(guī)律是法律運作的基本內(nèi)核和基礎(chǔ)，是法律發(fā)揮功能的客觀依據(jù)，法律機制就是生活中按照利益規(guī)律和正義規(guī)律調(diào)整社會關(guān)系的方式。⑤機制是指帶有規(guī)律性的模式，立法機制是指在立法過程中依照利益規(guī)律和正義規(guī)律為指導(dǎo)，形成的帶有規(guī)律性的立法運作程序、制度和原理。立法的主要任務(wù)不是創(chuàng)造法律，而是能動的發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟關(guān)系派生和決定的社會權(quán)利義務(wù)關(guān)系、發(fā)現(xiàn)社會共同意志、發(fā)現(xiàn)社會生活的規(guī)律、發(fā)現(xiàn)人類理性、發(fā)現(xiàn)法和表達法的要求，核心是合理化地調(diào)整利益矛盾和利益沖突。⑥但要實現(xiàn)合理化的利益調(diào)整結(jié)果，則必須對已有的立法機制進行創(chuàng)新。其三，建立健全社會管理立法機制是適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會管理規(guī)律的急迫需要。當今時代是一個高速發(fā)展的時代，但同時也意味著這是一個利益嚴重分化的時代，歷史表明，社會的黃金發(fā)展期和社會矛盾凸顯期往往是共時并存的。當前，我國社會利益關(guān)系日趨多樣和復(fù)雜，社會矛盾日益增多，在此進程中，政府要協(xié)調(diào)和兼顧各方利益的難度越來越大，整個社會的利益整合難度也不斷加大。主要表現(xiàn)在:我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間、行業(yè)之間、群體之間利益差異越來越大;社會分配不公，階層分化嚴重;弱勢群體容易采用極端方式維權(quán)，地方政府經(jīng)常感到無力調(diào)控。此外，社會流動的加快也導(dǎo)致了流動人口的管理面臨巨大壓力，群體事件頻發(fā)，城鎮(zhèn)化與拆遷矛盾突出，基層干群關(guān)系緊張等。上述問題的發(fā)生，有諸多原因，但主要原因在于:在社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的社會制度支持系統(tǒng)功能不斷被弱化，社會管理模式與轉(zhuǎn)型社會發(fā)展要求不完全適應(yīng)。同時也表明，既有的立法機制尚存在一定缺陷，還不足以很好地適應(yīng)轉(zhuǎn)型期利益高度復(fù)雜化的時代需求。因此，只有進一步建立、完善和創(chuàng)新社會管理立法機制，才能夠為依法管理社會事務(wù)，提供更多的良法、善法、有效之法，從而更好地實現(xiàn)社會利益的分配、再分配，有效緩解和化解社會矛盾和沖突。

三、建立健全立法評估機制

立法是否滿足了社會需求，現(xiàn)行立法的質(zhì)量如何?這是構(gòu)建和完善社會管理立法機制需要思考的一個前提問題。而質(zhì)量好壞需要進行科學評估，對所有的立法都應(yīng)予以評估，凡立必評，凡存在問題都應(yīng)當予以修正、完善，為此，需要建立健全立法評估機制。立法評估大致可以分為立法前評估和立法后評估兩種。立法前評估，也稱為立法預(yù)測。立法前評估制度，實際上是立法機關(guān)的一種立法選項機制，立法前評估的主要內(nèi)容大致應(yīng)包括:其一，立法現(xiàn)狀。即全面系統(tǒng)地了解某一項(部門或者領(lǐng)域)法律，評估既有立法和制度的現(xiàn)狀，尤其是立法中存在的不足和缺陷，立法和社會現(xiàn)實發(fā)展之間存在哪些空白等等，以便從整體上分析立法項目與國家宏觀政策的協(xié)調(diào)性。其二，進一步明確立法的必要性。論證某種社會利益需求是否應(yīng)當上升為法律，分析某一立法的急迫性，尤其是論證擬制定法律是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，是否有利于維護社會公共利益和社會秩序。當然，在此過程中，政治性辯論往往會多于科學性論證。在此基礎(chǔ)上，立法機關(guān)可分輕重緩急，擇機而動，做一個“法律影響分析”，選擇立法策略。其三，制度的合理性，即通過比較多種方案和制度設(shè)計，考察法律制度的設(shè)定是否能夠有效解決社會問題，對社會成員賦予的義務(wù)是否合理，法律義務(wù)條款與法律權(quán)利條款是否對應(yīng)。在此基礎(chǔ)上選擇出最優(yōu)化、最合理的方案，汲取成功立法經(jīng)驗為完善立法提供理論支撐等。其四，對法律實施結(jié)果的預(yù)測，包括可能的受益人、可能產(chǎn)生的不利影響、社會成員是否可以接受、立法與社會價值追求是否相符。其五，立法條件、執(zhí)法成本、糾紛解決成本、立法的成本效益，等等。立法前評估應(yīng)當是定性分析和定量分析的結(jié)合，不能僅僅進行經(jīng)濟成本效益的算計，而應(yīng)當統(tǒng)籌政治經(jīng)濟社會等全面情形作出判斷。立法前評估應(yīng)當具有較強的前瞻性，充分考慮社會的緊迫需求，經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和未來的社會發(fā)展變化趨勢而展開。立法前評估，往往注重闡釋立法的必要性和立法中的疑難問題，這也是政治利益博弈的重要領(lǐng)域。立法后評估實際上是“后立法時代”立法工作重心的轉(zhuǎn)移，即從強調(diào)新法的創(chuàng)制到強調(diào)對現(xiàn)有法律的修改、補充和廢止。⑦立法后評估的主要內(nèi)容包括:其一，合法性。主要考察立法是否與上位法沖突等，與其他法律相協(xié)調(diào)一致。其二，規(guī)范性。主要考察法律法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)即行為模式和法律后果的設(shè)定是否完整、是否符合立法的明確要求等。其三，可行性。主要評估法律是否符合實際需要，是否具有可操作性，是否能夠發(fā)揮實際效力。如，法律法規(guī)是否符合社會實際需要，是否能夠與其他法律有效銜接等等。評估還應(yīng)當對法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行分析，以及對法律法規(guī)存在問題及其原因進行分析。其四，適應(yīng)性，主要評估法律法規(guī)與社會生活關(guān)系的法律協(xié)調(diào)與滿足問題，評估立法是否具有一定的彈性、能否適應(yīng)社會發(fā)展變化的時代需要等。立法后評估主要是通過實踐來檢驗立法質(zhì)量的根本標準，有助于發(fā)現(xiàn)立法和現(xiàn)實之間的巨大落差，積極發(fā)現(xiàn)法律沖突，及時發(fā)現(xiàn)法律和現(xiàn)實生活脫節(jié)或者不吻合的地方，保障法律和現(xiàn)實生活的協(xié)調(diào)。⑧立法后評估重點關(guān)注的是既有立法中的制度設(shè)計是否合理、內(nèi)容是否具有針對性、立法的實施效果是否好、立法是否還需要其他制度配套跟進等。⑨在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對既有立法的合理修正和完善。目前，學術(shù)界在分析和評估社會管理類立法的時候，大多單純從社會法的角度來分析。得出的基本分析結(jié)論是:截止2010年底，我國已經(jīng)制定憲法和有效法律237件，形成了包括憲法和相關(guān)法、民商法、行政法、刑法、經(jīng)濟法、社會法、訴訟及非訴訟程序法的七大部門。其中，既有的社會管理類立法存在以下幾個突出特點和問題:其一，行政管理類立法數(shù)量多，社會管理類立法中的“管理”和“管制”特色鮮明。其二，社會法立法還不充分。例如，《農(nóng)民權(quán)益保護法》、《社會救濟法》等法律雖然列入了立法規(guī)劃，但是壓根就未予審議。其三，社會組織自治、公民權(quán)利、社會事業(yè)的立法還十分欠缺。其四，社會管理法律空白較多。如城市社區(qū)管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村基層社會治理、城中村管理、互聯(lián)網(wǎng)虛擬社會管理、地下秘密社會管理、非政府組織登記管理等領(lǐng)域的立法空缺還很多，導(dǎo)致了嚴重的社會管理問題。例如，長期以來，由于我們在社會組織的管理、備案、登記等方面的法律不夠完善，一些地下宗教組織、秘密教會、同鄉(xiāng)會等社會組織就長期游離于我們的正式體制監(jiān)控之外。以上問題也表明，社會管理立法中，還存在社會發(fā)展與社會和諧、公平與效率、政府與市場、經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)失調(diào)、政府權(quán)力義務(wù)和公民的權(quán)利義務(wù)配置還不盡合理等情形，需要立法機關(guān)進一步做出科學、系統(tǒng)、詳細的立法評估，在此基礎(chǔ)上做出立法調(diào)試。四、完善立法供求的整合機制社會立法需求的廣泛性、多樣性與立法制度供給之間的有限性，決定了二者必然存在一定矛盾，為此，需要對各種社會立法需求和國家立法制度供給進行合理整合。因為立法可以調(diào)整社會關(guān)系、整合社會資源、平衡社會利益?！傲⒎ㄊ鞘占褚狻⒓忻褚?、凝聚民意的過程，是利益碰撞、博弈的過程，是決策、反饋和修正的過程”。瑏瑧在充分了解立法需求和立法的可能制度供給的基礎(chǔ)上，立法主體應(yīng)依據(jù)社會立法需要，做出立法決策。當然，立法決策必然會受到來自政黨、社會利益集團、公眾輿論等方面的導(dǎo)引或壓力，而影響其價值取向和方略的選定?，伂挗炘诹⒎ㄐ枨蠛土⒎ü┙o的沖突整合中，法律一方面應(yīng)當從國家和社會的整體利益出發(fā)來整合各種利益，兼顧國家、社會、集體和個人利益，對眼前和長遠、局部和全局、特殊利益和共同利益進行協(xié)調(diào)，另一方面，應(yīng)當將最符合社會發(fā)展規(guī)律和趨勢的、公平合理的利益作為首要保護對象，權(quán)衡利益的正當性、整合利益沖突進行立法。瑏瑩社會管理類的立法需求和立法供給的整合機制主要應(yīng)當實現(xiàn)兩個目標:社會管理立法的體系化和合理化。