導(dǎo)語：英美城市規(guī)劃管理制度對比一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1制度背景

在美國，作為政府城市治理責(zé)任的重要內(nèi)容，規(guī)劃管理的行政行為和權(quán)限首先受到議會和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約。在地方自治的制度框架下，以州為單位的地方政府擁有獨(dú)立的立法、行政和司法的權(quán)利，在城市規(guī)劃管理中各地方的法律制度和管理方式、標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)地方各自的條件而決定，聯(lián)邦政府對城市規(guī)劃管理的指導(dǎo)和干預(yù)十分有限和間接。在地方財(cái)政制度方面，美國實(shí)行中央和地方對等的分稅制，地方稅以固定資產(chǎn)稅為主要稅源，由于城市規(guī)劃管理極大的影響著固定資產(chǎn)價(jià)值，因此成為城市政府保證財(cái)政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。對于地方政府來說，土地利用的形態(tài)不僅對城市的發(fā)展及其所需的公共服務(wù)的成本費(fèi)用起著決定性的影響，而且通過其對土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的影響和固定資產(chǎn)稅的漲落左右著地方財(cái)政收入的多少。因此，在制定總體規(guī)劃以及審查開發(fā)項(xiàng)目時，一個新開發(fā)項(xiàng)目可能帶來的稅收是否能夠與該項(xiàng)目相關(guān)的道路交通、公園、警察、消防等公共服務(wù)的管理運(yùn)營成本相平衡，往往成為地方政府考量的一個重要指標(biāo)。另一方面，由于對個體自由的崇尚和對強(qiáng)權(quán)政治的抵制，美國社會和公眾輿論對政府干預(yù)社會事務(wù)的接受度較低，因此，對于城市規(guī)劃管理對私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)和約束程度的合理性的爭議較多，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境對規(guī)劃行政活動的制約作用較為明顯。1920年代開始，作為美國城市規(guī)劃核心內(nèi)容的區(qū)劃制（Zoning）之所以能在美國各地得以廣泛推廣，除了當(dāng)時住房制度改革、城市美化運(yùn)動的推動，使得城市規(guī)劃作為一項(xiàng)地方政府的公共職能開始被社會廣泛接受等因素外，區(qū)劃制在維持和提高住宅與土地等私有財(cái)產(chǎn)價(jià)值方面的作用是最重要的原因，這使得區(qū)劃制實(shí)際上成為私有財(cái)產(chǎn)、尤其是中產(chǎn)階級私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的重要政策工具。英國作為地方自治的起源國家，地方自治的傳統(tǒng)根植于其多元化的社會結(jié)構(gòu)和人文環(huán)境之中。雖然地方政府在對地方事務(wù)的治理中擁有較多的裁量權(quán)，有權(quán)根據(jù)地方的特點(diǎn)和條件進(jìn)行獨(dú)立的決策和管理，但同時往往也會受到中央政府的強(qiáng)力干預(yù)。自從傳統(tǒng)的以固定資產(chǎn)為征收標(biāo)準(zhǔn)的地方稅，改革為以家庭人數(shù)和住宅資產(chǎn)價(jià)值為綜合標(biāo)準(zhǔn)的地方稅之后，地方政府的權(quán)限受到了進(jìn)一步的限制，世界上歷史最悠久的地方自治制度發(fā)生著深刻的變化（Thornley，1991：95-98）。與崇尚個人自由的美國不同，作為英國社會的傳統(tǒng)之一，社會對于政府干預(yù)市場行為和社會事務(wù)的接受度較高，這一因素對戰(zhàn)后英國福利型資本主義國家政策的形成和城市規(guī)劃管理制度的建立具有極為重要的意義，尤其體現(xiàn)在政府通過城市規(guī)劃管理制度的建立而對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的高度控制，以及在長期的經(jīng)濟(jì)衰退時期政府通過規(guī)劃管理制度的調(diào)整而對城市開發(fā)的大規(guī)模的直接干預(yù)（Gordon，1996，78-79）。在較為成熟的地方自治的基礎(chǔ)之上，1970年代以來廣泛開展的公眾參與對政府管理模式和制度變革產(chǎn)生了極為重要的影響，城市規(guī)劃管理制度的基礎(chǔ)條件發(fā)生著深刻的變化。

2規(guī)劃管理法律體系

規(guī)劃管理法律體系的特征主要體現(xiàn)在框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、功能作用和主要內(nèi)容三個方面。美國地方分權(quán)的體制下沒有城市規(guī)劃的國家法律，城市規(guī)劃的法律體系主要由州以下的地方自治體層面的法律構(gòu)成，包括州的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法和地方的立法。州的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法中僅對規(guī)劃行政提出最低限度的要求，且不具有法律約束效力，規(guī)劃的內(nèi)容、形式乃至是否制定城市規(guī)劃等問題均由地方立法自行決定，因此，地方立法在規(guī)劃的法律體系中具有絕對的主導(dǎo)權(quán)。同時，規(guī)劃訴訟案件的司法判例對規(guī)劃管理的執(zhí)行以及立法也起著十分重要的影響作用，往往成為對規(guī)劃管理中原則性和合法性問題的最終判斷，而在很長時期內(nèi)都將影響著地方規(guī)劃行政和管理實(shí)踐的基本方向，司法能動主義和法院的主動行為成為行政監(jiān)督和為權(quán)利人提供事實(shí)上的司法保護(hù)的重要因素。在這樣的體制下，司法機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力對地方政府在城市規(guī)劃管理方面的任意性和自由裁量權(quán)起著極大的制約作用（Daniel，1996：201-203）。由于美國城市規(guī)劃的實(shí)施主要依靠區(qū)劃制，而沒有獨(dú)立的開發(fā)許可制度，所以其規(guī)劃法律的功能和內(nèi)容就更集中于規(guī)劃本身，而不具備解決規(guī)劃實(shí)施問題的作用，這與英國有著明顯的差異。從框架特點(diǎn)和內(nèi)容來看，以實(shí)用性為主、缺乏專業(yè)法律的系統(tǒng)性和連貫性、重視程序性規(guī)定、缺少規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)范性規(guī)定、各地方的規(guī)劃法律各具特色是美國規(guī)劃管理法律體系的主要特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)正是反映了美國高度地方自治的背景下作為地方事務(wù)的城市規(guī)劃管理的基本模式。與美國完全不同，英國以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為法律體系的核心，以大量的法律性文件、行政指導(dǎo)性文件和地方法規(guī)為基礎(chǔ)，城市開發(fā)、住宅等相關(guān)法律為補(bǔ)充和銜接，形成了較為完善的專業(yè)性法律體系。從法律體系的框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)來看，從國家法律、大量的專業(yè)部門法規(guī)、詳細(xì)具體的行政政策文件到地方法規(guī)以及相關(guān)領(lǐng)域法律，構(gòu)成法律體系的四個層次，具有明顯的系統(tǒng)性和完整性（Moore，1990:77-80）。從法律法規(guī)的功能、作用來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為專業(yè)領(lǐng)域的國家法律，其綱領(lǐng)性和權(quán)威性十分突出，而專業(yè)部門法規(guī)和法律文件則是對法律中具體的條款內(nèi)容和執(zhí)行細(xì)則進(jìn)行規(guī)定、解釋，政策性文件則是對具體的政策制定和實(shí)施的指導(dǎo)性說明和解釋，地方法規(guī)是根據(jù)地方的實(shí)際情況和條件進(jìn)一步對規(guī)劃管理的執(zhí)行和規(guī)則作出進(jìn)一步的具體規(guī)定，相關(guān)領(lǐng)域的法律則從各自不同的側(cè)面對規(guī)劃編制和管理所涉及的各種權(quán)利、義務(wù)和規(guī)則作出相關(guān)的規(guī)定，從而形成對規(guī)劃管理法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，因此，各類法律法規(guī)各自的功能十分明確，又相互銜接、互為補(bǔ)充。從法律法規(guī)的內(nèi)容來看，有關(guān)規(guī)劃管理中各部門的職責(zé)和權(quán)限、規(guī)劃編制的程序性規(guī)定，以及規(guī)劃內(nèi)容、控制標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行手段等技術(shù)性規(guī)定十分詳細(xì)、具體、明確，而且不僅包括了規(guī)劃體系內(nèi)容的規(guī)定，也包括了規(guī)劃實(shí)施的開發(fā)許可制度和規(guī)劃實(shí)施手段等的規(guī)定。

3規(guī)劃管理行政體系

城市規(guī)劃行政體系的特征主要可以通過對政府間關(guān)系、部門職責(zé)劃分、決策程序與公眾參與、檢查、救濟(jì)與協(xié)議機(jī)制等方面的分析進(jìn)行把握。美國規(guī)劃行政體系的特點(diǎn)，首先是在地方自治的前提下，城市政府在規(guī)劃決策和執(zhí)行方面擁有較大的自主權(quán)，中央政府、州政府對于城市規(guī)劃事務(wù)的干預(yù)和指導(dǎo)極為有限，主要通過資金扶持或金融稅收等方式進(jìn)行間接、靈活的引導(dǎo)。第二是在地方層面，立法部門、行政部門、司法部門三權(quán)分立，職責(zé)明確，形成了相互監(jiān)督制約的關(guān)系。從職責(zé)分工來看，地方議會具有制定法律法規(guī)以及開發(fā)控制的原則性決定等立法權(quán)，規(guī)劃委員會①及規(guī)劃局等規(guī)劃行政部門通過規(guī)劃審查對開發(fā)活動進(jìn)行控制和引導(dǎo)，各級地方法院依據(jù)司法程序主要對規(guī)劃管理中公私雙方行為的合法性②進(jìn)行審查。從主體間關(guān)系來看，規(guī)劃委員會的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制和最終決策權(quán)最大程度的避免了政治對規(guī)劃決策的影響，但獲得議會半數(shù)以上支持的條件下也可推翻規(guī)劃委員會的決定，而且規(guī)劃委員會的最終決策仍受到地方議會預(yù)算決策的制約（Norman，John，1995：79-81）。另一方面，通過法律內(nèi)容和規(guī)劃指標(biāo)的規(guī)范化，減少概念性標(biāo)準(zhǔn)和原則的設(shè)定，使得規(guī)劃管理過程中行政部門的裁量權(quán)受到明確的約束。第三，通過法律的參與權(quán)利保障和制度化的決策參與程序設(shè)計(jì)，以規(guī)劃公示、聽證會、市民投票表決等多樣化的公眾參與形式，使得城市規(guī)劃行政部門擁有的有限裁量權(quán)受到嚴(yán)密監(jiān)督。在對規(guī)劃決定和相關(guān)行政行為有異議的情況下，主要是通過以行政委員會和議會為平臺的行政救濟(jì)制度來對異議和申訴進(jìn)行調(diào)解和裁決。在英國，一方面城市政府在規(guī)劃行政方面擁有較大的自主權(quán)，但中央主管部門也通過制定法律法規(guī)、政策、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等形式對城市規(guī)劃行政進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)、直接指導(dǎo)和嚴(yán)密監(jiān)督。在城市層面，議會在規(guī)劃決策和實(shí)施管理中都發(fā)揮著極為重要的作用，規(guī)劃管理的主要決策都由議會作出，行政部門以為議會服務(wù)的形式開展行政活動。但規(guī)劃行政部門在實(shí)施管理過程中擁有較大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)地方特點(diǎn)和實(shí)際條件決定規(guī)劃控制的具體標(biāo)準(zhǔn)和形式，這一點(diǎn)與美國差別較大。同時，通過行政體系內(nèi)部較完善的監(jiān)察監(jiān)督制度，規(guī)劃行政部門也受到自上而下的嚴(yán)密監(jiān)督，這也是其另一大特點(diǎn)，以監(jiān)察廳和巡視員制度為中心的監(jiān)督制度和以主管大臣審查為中心的行政救濟(jì)制度在規(guī)劃行政的實(shí)施中發(fā)揮著極大的作用；而司法審查卻因?yàn)槠渲匾曀綑?quán)的立場，在規(guī)劃行政中的作用受到了一定的限制（PrestwichandTaylor，1990：162-165）。在規(guī)劃決策程序設(shè)計(jì)中，方案協(xié)商、規(guī)劃公示、公開審查作為公眾參與的三大重要環(huán)節(jié)，不僅使公眾能夠充分的參與到規(guī)劃編制的各個階段，同時也發(fā)揮了在規(guī)劃決策之前最大限度解決爭議的協(xié)議協(xié)商機(jī)制的作用。

4規(guī)劃技術(shù)體系

城市規(guī)劃技術(shù)體系的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃靈活性和規(guī)劃的功能定位等方面。美國自1920年代后期，聯(lián)邦政府分別制定了標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃授權(quán)法和標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃授權(quán)法，總體規(guī)劃和區(qū)劃作為城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容得到了正式的承認(rèn)?？傮w規(guī)劃的功能主要有協(xié)調(diào)各種公共項(xiàng)目，作為各種規(guī)劃管理手段的依據(jù)，明確未來土地利用的藍(lán)圖，對于各種土地開發(fā)活動和土地市場行為進(jìn)行引導(dǎo)?？傮w規(guī)劃的內(nèi)容往往包括土地利用、交通設(shè)施、各種公共設(shè)施及公共開放空間的規(guī)劃方案以及人力資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史城市保護(hù)等，主要以概念性的政策說明為主。區(qū)劃的功能主要是作為實(shí)施總體規(guī)劃有效的、但非唯一的手段，內(nèi)容主要包括土地使用類型、開發(fā)強(qiáng)度和周邊影響限制等三個方面。因法律體系的影響，美國的規(guī)劃體系具有層次結(jié)構(gòu)單一、但功能內(nèi)容明確的特點(diǎn)。從規(guī)劃制度的層次結(jié)構(gòu)來看，不僅缺乏區(qū)域性的宏觀規(guī)劃，而且總體規(guī)劃的制定在很多城市也未普及，已完成的總體規(guī)劃對城市開發(fā)的引導(dǎo)作用仍十分有限，真正發(fā)揮規(guī)劃控制、引導(dǎo)作用的主要是區(qū)劃制（Zoning），因此區(qū)劃制在開發(fā)控制中的實(shí)用性功能十分明確。由于美國區(qū)劃的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)完全由地方議會決定，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定相應(yīng)的控制種類、控制標(biāo)準(zhǔn)、用途控制和體量控制的對應(yīng)關(guān)系等。區(qū)劃的內(nèi)容、尤其是指標(biāo)體系和控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定十分詳細(xì)，通過體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃指標(biāo)系統(tǒng)，來完成對開發(fā)活動的控制和引導(dǎo)，保證政策目標(biāo)的有效實(shí)施，是美國區(qū)劃制的主要特點(diǎn)（Cullingworth，BarryJ.，1993：28-30）。這一特點(diǎn)也同時反映出美國城市規(guī)劃管理制度設(shè)計(jì)的一大原則，即通過規(guī)范、系統(tǒng)的管理工具的運(yùn)用，限制行政人員的自由裁量權(quán)，以避免行政執(zhí)行中的隨意性，防止權(quán)力的濫用。英國規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)層次主要包括了宏觀的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃（structuralplan）和地區(qū)性規(guī)劃（localplan）這兩個層次，分別與郡—地區(qū)的規(guī)劃行政體制相對應(yīng)。從功能劃分來看，結(jié)構(gòu)性規(guī)劃的作用在于明確相對宏觀的區(qū)域范圍內(nèi)城市開發(fā)和土地利用的基本政策和開發(fā)控制的方針，為地區(qū)性規(guī)劃提供依據(jù)和框架，而地區(qū)性規(guī)劃則更多地著眼于為本地區(qū)內(nèi)的開發(fā)提供土地利用規(guī)劃等政策性指導(dǎo)。規(guī)劃指標(biāo)主要包括位置，用途與密度三大基本要素，以及地區(qū)所需公共設(shè)施的種類及水平指標(biāo)、建筑形態(tài)設(shè)計(jì)、特殊地區(qū)的高度控制指標(biāo)等，但這些規(guī)劃指標(biāo)并不是強(qiáng)制性指標(biāo)，而是作為規(guī)劃審查中規(guī)劃人員與開發(fā)商交涉時的起點(diǎn)，在制定時已經(jīng)留有余地，也允許在實(shí)際執(zhí)行中有所變動。此外，規(guī)劃人員與開發(fā)商協(xié)商時，為爭取更多的社會公益也會提出的一些非統(tǒng)一性的機(jī)動性規(guī)劃要求作為附加條件，如公共開放空間、交通類設(shè)施、福利性設(shè)施等（Thornley，1991：156-158）。與美國的區(qū)劃相比，從內(nèi)容、形式來看，英國城市規(guī)劃的政策性特點(diǎn)十分突出，而并不強(qiáng)調(diào)規(guī)劃指標(biāo)的應(yīng)用性和可操作性，在規(guī)劃指標(biāo)的體系化和標(biāo)準(zhǔn)化方面并沒有規(guī)范系統(tǒng)的要求，但這一特點(diǎn)正是以具有較高自由裁量權(quán)的規(guī)劃行政體制為核心而運(yùn)行的?？梢哉f，以規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)，來推進(jìn)城市政策和城市規(guī)劃的靈活、有效的實(shí)施，正是英國城市規(guī)劃管理制度的核心特征之一。

5規(guī)劃管理實(shí)施機(jī)制

城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的核心是以各類城市規(guī)劃為主要依據(jù)對開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審查的開發(fā)許可制度，其中主要包含了對于行政部門自由裁量權(quán)和開發(fā)利益公共還原等問題的探討。美國城市規(guī)劃的實(shí)施主要通過以區(qū)劃制為依據(jù)的開發(fā)許可制，以達(dá)到對各類開發(fā)活動的控制和引導(dǎo)。由于區(qū)劃中控制指標(biāo)的規(guī)范性、系統(tǒng)性和規(guī)劃內(nèi)容的明確性，開發(fā)審查實(shí)質(zhì)上更類似于執(zhí)行與審核，反映出制約行政部門裁量權(quán)、以免權(quán)力濫用、保護(hù)個人權(quán)利的基本制度導(dǎo)向。但是1970年代之后，隨著限制城市無序發(fā)展的呼聲日益高漲和城市成長管理政策的興起，出于解決規(guī)劃實(shí)施的資金問題以及市中心與郊區(qū)之間的社會經(jīng)濟(jì)矛盾等現(xiàn)實(shí)需要，通過收取開發(fā)費(fèi)和捆綁式開發(fā)等多樣化手段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)或項(xiàng)目間、區(qū)域間的開發(fā)利益轉(zhuǎn)移，使得開發(fā)主體在享受由政府基礎(chǔ)設(shè)施投入而帶來的土地開發(fā)利益的同時對社會有所回報(bào)，開發(fā)利益的公共還原成為規(guī)劃實(shí)施中重要的政策目標(biāo)之一。在這一背景下，地方規(guī)劃行政部門在開發(fā)審查中通過靈活運(yùn)用開發(fā)協(xié)定（developmentagreement）、特例許可（variance）、任意審查（discretionaryreview）等方式③，對控制標(biāo)準(zhǔn)和控制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，提高了規(guī)劃實(shí)施的靈活性和針對性，也使得規(guī)劃行政部門的自由裁量權(quán)得到了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大（Robert&Danforth，1994：170-173）。英國開發(fā)許可制的核心特征是以規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)，來推進(jìn)城市規(guī)劃靈活有效的實(shí)施，與美國明顯不同。在規(guī)劃行政人員較高的專業(yè)素質(zhì)和社會責(zé)任感、嚴(yán)格的行政監(jiān)督和行政救濟(jì)制度、完善的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)之上，規(guī)劃行政部門自由裁量權(quán)的發(fā)揮，使規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施更適應(yīng)于地方的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)條件，避免管理的僵硬和教條，也有效避免了權(quán)力的不當(dāng)使用和官僚體系對政策實(shí)施的過度控制。作為開發(fā)控制的另一個目標(biāo)，開發(fā)利益公共還原的理念很早就已經(jīng)出現(xiàn)在英國的規(guī)劃政策和法律中，從早期1950年代建立在開發(fā)權(quán)國有化理念之上的土地征收制度，以及其后逐步建立的相關(guān)稅收制度，這一理念的實(shí)踐操作手段有過較多的變化。近年來這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則越來越傾向于通過規(guī)劃增益制度（PlanningGain）④，在開發(fā)審查中增加機(jī)動性規(guī)劃要求等附加條件，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃外部效益的社會化和公共還原（Atkinson&Moon，1994：56-57）。英美的實(shí)踐結(jié)果表明，在城市發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜多元化的背景下，為提高政策實(shí)施和管理的靈活性和有效性，適當(dāng)擴(kuò)大自由裁量權(quán)已成為普遍的趨勢。作為規(guī)劃實(shí)施的主要目標(biāo)之一，開發(fā)利益的公共還原也需要通過規(guī)劃行政部門對裁量權(quán)的運(yùn)用才更易于在項(xiàng)目中得以靈活實(shí)現(xiàn)。但是，隨著規(guī)劃管理中自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，對于其合理合法性的爭議和對其經(jīng)濟(jì)社會影響的社會公眾質(zhì)疑也在增加。某些規(guī)劃行政行為跨出了現(xiàn)有權(quán)力約束框架之外，規(guī)避了法律和公開行政程序等的制約和監(jiān)督，從而使得行政行為的公平性、公開性受到嚴(yán)重質(zhì)疑；過度管制還可能造成開發(fā)成本過高，進(jìn)而影響城市經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展。因此，在適當(dāng)放寬行政自由裁量權(quán)的同時，如何進(jìn)一步合理規(guī)范這類行政行為也成為制度建設(shè)的新課題。

6經(jīng)驗(yàn)與啟示

美英兩國城市規(guī)劃管理模式的主要特點(diǎn)，可以概括為以下幾點(diǎn)。美國的特點(diǎn)主要是在地方自治的基礎(chǔ)上地方主導(dǎo)型的規(guī)劃管理，通過三權(quán)分立的監(jiān)督體制、實(shí)用規(guī)范的法律體系和可操作性較強(qiáng)的規(guī)劃，對地方規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格制約，規(guī)劃管理的實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施主要建立在以區(qū)劃為依據(jù)的開發(fā)許可基礎(chǔ)上，以司法為主的行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制較為完善。英國的特點(diǎn)主要是在地方自治基礎(chǔ)上的平衡型的規(guī)劃管理，中央政府在基本制度建設(shè)和政策導(dǎo)向方面對于地方政府具有較強(qiáng)的直接影響力，但也在具體的規(guī)劃行政方面為地方政府留出了極大的自由裁量的空間；規(guī)劃管理的政策性較強(qiáng)，在以規(guī)劃實(shí)施為目的的開發(fā)許可中，行政體系內(nèi)行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制較為完善。與英國相比，美國規(guī)劃管理制度模式的主要缺陷在于地方分權(quán)和地方自由主義造成區(qū)域性問題難以解決，而且由于以區(qū)劃制為主要實(shí)施手段的城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上成為地方自治體確保財(cái)源的主要手段之一，難以發(fā)揮對城市未來發(fā)展的宏觀引導(dǎo)作用。但英國模式的缺陷則在于過于嚴(yán)格的規(guī)劃控制不僅會帶來較高的管制成本，也可能不利于持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且這種制度模式對地方自治能力和社會環(huán)境的依賴性較強(qiáng)，適用性較為有限。從美英兩國規(guī)劃管理制度模式的形成來看，規(guī)劃管理技術(shù)、體制、法律等制度手段的形成和技術(shù)工具的選擇直接反映了一個國家基本的社會治理形態(tài)，很大程度上取決于其所在的社會環(huán)境和人文背景的制約和影響；作為政府公共管理的重要組成部分，規(guī)劃管理的目標(biāo)、理念和制度工具的形成都是這一基本的前提基礎(chǔ)之上的。另一方面，城市規(guī)劃管理制度模式的形成、建立和發(fā)展，往往是發(fā)生在各個國家特定的社會人文環(huán)境中的一種社會選擇的過程，這同樣也意味著一個國家基本的社會治理形態(tài)的形成，必須建立在充分有效的利益博弈的基礎(chǔ)之上；唯有如此，社會治理才能擁有最廣泛和充分的社會共識和利益協(xié)同的支撐。美英兩國各具代表性的規(guī)劃管理制度模式形成與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對于建立并完善適合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)劃管理制度，具有重要的借鑒意義。

（1）法律體系：從1980年代我國頒布實(shí)施《城市規(guī)劃法》以來，城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的法律法規(guī)的制定和實(shí)施經(jīng)歷了快速發(fā)展的時期，目前已經(jīng)初步建立了以國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方規(guī)章的五層結(jié)構(gòu)為主的、較為完善的法律法規(guī)體系。我國的規(guī)劃法律體系與英國較為相似，但從其功能作用和內(nèi)容來看，還有較多的欠缺；尤其在程序性規(guī)定、行政主體職責(zé)權(quán)利關(guān)系的界定、規(guī)劃指標(biāo)的規(guī)范性內(nèi)容等方面還有待充實(shí)，土地法、建筑法等相關(guān)法律也仍需要進(jìn)一步完善。當(dāng)然，城市規(guī)劃管理法律制度的建立還必須建立在完善的國家基本法律制度的基礎(chǔ)之上，如物權(quán)法對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益關(guān)系的界定、行政法等對行政權(quán)和行政行為的規(guī)范等，都將對城市規(guī)劃管理法律制度的建設(shè)產(chǎn)生重大影響，尤其是在規(guī)劃管理中程序性規(guī)定和相關(guān)行政主體權(quán)責(zé)關(guān)系的界定等方面的法律制度的完善，在很大程度上仍有賴于相關(guān)行政制度和法制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。

（2）行政體系：由于我國的地方行政制度和美、英兩國都有較大的區(qū)別，財(cái)政、立法、政策實(shí)施等方面的中央與地方政府間的關(guān)系，與地方自治的美英兩國有所不同。在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域，地方政府在財(cái)政、地方立法等方面實(shí)質(zhì)上擁有較大程度的自主權(quán)，在政策實(shí)施中具有較大的裁量權(quán)，但另一方面，從部門間關(guān)系來看，立法、行政、司法的獨(dú)立運(yùn)行、相互監(jiān)督、相互制約的治理結(jié)構(gòu)還未得到有效的建立，特別是行政行為的監(jiān)督和制約機(jī)制，無論是從行政體系內(nèi)部或行政體系外部來看，都仍有待健全和完善。首先是作為立法機(jī)構(gòu)的人民代表大會制度和司法機(jī)構(gòu)對規(guī)劃行政的監(jiān)督、制約機(jī)制急需加強(qiáng)，規(guī)劃的決策機(jī)制和決策程序的完善、補(bǔ)充和調(diào)整需要在健全法制的基礎(chǔ)之上逐步實(shí)施和開展；其次，迫切需要在規(guī)劃行政體系內(nèi)部推進(jìn)行政監(jiān)督機(jī)制和行政救濟(jì)制度的建設(shè)，加強(qiáng)對行政權(quán)力和行政行為的監(jiān)督和規(guī)范；在這方面，英國的相關(guān)制度具有一定的參考借鑒意義。第三，在目前的行政主導(dǎo)型制度環(huán)境中，規(guī)劃決策程序的民主化建設(shè)需要在逐步推進(jìn)廣泛的公眾參與的同時，盡快建立相應(yīng)的協(xié)議協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會公眾的互動和交流，以提高城市規(guī)劃管理的民主性和有效性。

（3）技術(shù)體系：我國的城市規(guī)劃技術(shù)體系以總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為結(jié)構(gòu)性劃分，各類規(guī)劃的功能作用明確，內(nèi)容要求和形式較為系統(tǒng)，規(guī)劃間相互銜接保持了較強(qiáng)的一致性。目前規(guī)劃體系存在的主要問題一方面在于如何加強(qiáng)總體規(guī)劃的政策性和宏觀引導(dǎo)性，使得總體規(guī)劃能夠更好地適應(yīng)于城市發(fā)展環(huán)境快速變化的要求，另一方面在于如何提高詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容和控制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和體系化，使得詳細(xì)規(guī)劃能夠適應(yīng)規(guī)劃管理的實(shí)際需要，更好的發(fā)揮開發(fā)控制的作用，真正成為開發(fā)審查的有力依據(jù)。在總體規(guī)劃的調(diào)整方面，可以借鑒英國的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃改革的經(jīng)驗(yàn)，在總體規(guī)劃的內(nèi)容中增加經(jīng)濟(jì)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和社會公平的相關(guān)政策性要求，提高總體規(guī)劃的綜合性政策導(dǎo)向作用。在詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整方面，則需要根據(jù)我國城市發(fā)展和規(guī)劃行政的現(xiàn)實(shí)條件，適當(dāng)借鑒美國的區(qū)劃制和英國的機(jī)動性規(guī)劃要求，在提高規(guī)劃控制指標(biāo)的系統(tǒng)性、規(guī)范性和體系化的同時，通過機(jī)動性規(guī)劃要求建立具有一定靈活性的、能夠適應(yīng)實(shí)際需要、又具有較高可操作性的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

（4）實(shí)施機(jī)制：我國的規(guī)劃管理實(shí)施保障機(jī)制以“一書兩證”為核心，通過對開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中的各個階段進(jìn)行具有針對性的審查，以保證城市規(guī)劃的政策性引導(dǎo)作用和開發(fā)控制作用的有效發(fā)揮。由于規(guī)劃管理中規(guī)劃指標(biāo)的不規(guī)范、規(guī)劃政策導(dǎo)向的不明確等一系列因素，使得規(guī)劃管理中的不確定性和不透明性有所增加，規(guī)劃的權(quán)威性受到影響，而開發(fā)審查中自由裁量權(quán)的問題也會使得規(guī)劃管理的效率和合理性、科學(xué)性受到一定影響?？梢钥闯觯?guī)劃實(shí)施體系中存在的問題本質(zhì)仍然是規(guī)劃法律體系、規(guī)劃行政和規(guī)劃體系不完善所造成的，規(guī)劃實(shí)施問題的解決也有賴于規(guī)劃法律的不斷完善、規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)制的建立健全、規(guī)劃指標(biāo)規(guī)范性和系統(tǒng)性的提高，才能得以根本解決。另一方面，雖然隨著房地產(chǎn)市場的逐步建立和城市開發(fā)機(jī)制市場化的不斷推進(jìn)，使得開發(fā)利益公共還原問題日益成為一項(xiàng)政府與社會共同關(guān)注的政策性問題。雖然在軌道交通等大型公共項(xiàng)目中，以各種形式向周邊地區(qū)企事業(yè)單位收取開發(fā)費(fèi)用、以解決項(xiàng)目資金問題的手段已經(jīng)在實(shí)踐中不斷被運(yùn)用，但由于征費(fèi)行為合法性（雖然是合理的）、征費(fèi)方式、途徑和費(fèi)用使用等的不規(guī)范性，往往會導(dǎo)致其最終結(jié)果與目標(biāo)的偏離，因此，在城市改造和城市公共項(xiàng)目快速推進(jìn)的時期，尤其迫切需要借鑒美國和英國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在各級規(guī)劃管理法律法規(guī)中明確開發(fā)利益公共還原的基本理念，并配合規(guī)劃體系的改革，建立制度化的開發(fā)利益公共還原的規(guī)劃管理手段。

作者：王郁工作單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院