本文作者：李長健韋冬蘭朱閔工作單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)

隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化趨勢的發(fā)展,協(xié)調(diào)成為區(qū)域發(fā)展中最為關(guān)鍵性的因素,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是社會進步的重要標(biāo)志,也是一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理是順應(yīng)區(qū)域發(fā)展階段性要求,是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和/五個統(tǒng)籌0必然要求。區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)是構(gòu)筑于一定的資源系統(tǒng)之上,并與之發(fā)生耦合關(guān)系的系統(tǒng)。資源、環(huán)境的變化不僅是經(jīng)濟系統(tǒng)運行的結(jié)構(gòu),而且會直接反饋于經(jīng)濟系統(tǒng)。加快促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時,要保護好環(huán)境,充分提高資源的利用率,實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。法治作為推動區(qū)域發(fā)展與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的保障。因此,在這樣的背景下,開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的法律保障機制研究具有重要的意義。

一、理論導(dǎo)入:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的法價值理性

(一)目標(biāo)價值定位

社會公平正義正義和公平自古以來就是人類社會所追求的最高理想,黨中央更是從歷史的高度將公平正義確定為社會主義和諧社會的基本特征和社會主義法治的重要理念。古往今來,數(shù)不勝數(shù)的思想家、哲學(xué)家對正義的真諦進行了不懈的追求和探索,并從不同角度、不同方面和不同側(cè)重點進行了闡釋。柏拉圖在5理想國6中花了大量篇幅討論了正義問題,指出正義是善的城邦的美德之一,其總的原則是/每個人都作為一個人干他自己分內(nèi)的事,而不干涉別人分內(nèi)的事0。亞里士多德在5尼可曼倫理學(xué)6中強調(diào),正義指的是/各得其所0,也就是每個人都應(yīng)得到他資格內(nèi)理應(yīng)得到的那一份。亞里士多德認(rèn)為正義指的是合法、公正和公平。約翰#羅爾斯對正義作了精辟闡釋:/正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。0/正義是促進事物向公平方向發(fā)展并維持公平狀態(tài)的一種道德力量。0/公平是正義的基礎(chǔ),正義不外乎公平。正義和公平是一對孿生兄弟0。公平正義是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容,是實現(xiàn)社會和諧的基本條件,那么區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源環(huán)境統(tǒng)籌管理的法律保障機制當(dāng)然也是以公平正義為目標(biāo)趨向的。正義意味著公平、公正、公道、合理。在我國法治建設(shè)中,正義應(yīng)當(dāng)成為我國社會法律體系的核心價值。社會公平正義的內(nèi)涵有:一是權(quán)利的公平,這是社會公平正義的核心和基礎(chǔ)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的過程中,必定要通過法律的形式,將權(quán)利的形式、內(nèi)容、種類等予以確立,以切實保障公民的應(yīng)得權(quán)利,這也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的首要價值目標(biāo)。二是機會的平等,它是實現(xiàn)社會公平正義的前提條件。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的目標(biāo),必定需要通過合理的制度設(shè)計,保障區(qū)域成員都有同等的機會,這樣才有可能實現(xiàn)權(quán)利的公平。三是分配的公平,這是社會公平正義的具體標(biāo)準(zhǔn)和歸宿。和諧最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是利益的和諧,利益是一切行為的根源,因此要實現(xiàn)區(qū)域與資源、環(huán)境等不同區(qū)域各個領(lǐng)域不同階段利益的和諧,就要達到分配公平這一基本要求,即法律制度的設(shè)立要以公平方式分配社會的權(quán)利和義務(wù),合理分配社會的利益,使區(qū)域所有成員都可以公平地獲得其應(yīng)得和可得利益,這也是評判社會公平正義的最主要依據(jù)。

(二)發(fā)展價值定位)))政治民主

本文作者：廖靜怡工作單位：四川省社會科學(xué)院

社會管理創(chuàng)新是對新形勢下政府與社會關(guān)系的新探索，社會管理需要創(chuàng)新，社會管理如何創(chuàng)新是我們正在探尋的問題。經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定始終是相互促進、相輔相成的。法律保障則為政府治理提供了形式上的合法性。社會管理創(chuàng)新首先應(yīng)該在法治的框架下進行，只有以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐，推進社會管理創(chuàng)新才能真正實現(xiàn)最佳的政治、經(jīng)濟和社會效益，這是解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的重要環(huán)節(jié)。

一、社會管理創(chuàng)新的提出

轉(zhuǎn)型時期的中國面臨諸多社會問題，教育、醫(yī)療、住房、勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、征地拆遷、安全生產(chǎn)、社會治安、生態(tài)環(huán)境等熱點領(lǐng)域不斷積聚能量，群體性事件和惡性極端事件增多，消極腐敗現(xiàn)象和嚴(yán)重犯罪活動影響嚴(yán)重，還有一系列天災(zāi)人禍給公眾內(nèi)心帶來的顛簸、震動。面臨這一系列關(guān)系民生的棘手社會問題，社會管理體制需創(chuàng)新。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。社會管理創(chuàng)新成為構(gòu)建社會主義和諧社會的核心內(nèi)容。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)要加強和創(chuàng)新社會管理，這是中央從發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)全局出發(fā)、科學(xué)分析我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新形勢新任務(wù)作出的戰(zhàn)略決策。社會管理創(chuàng)新，是在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。①

二、社會管理創(chuàng)新的法治基礎(chǔ)

社會管理創(chuàng)新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。社會管理創(chuàng)新不能突破法律底線，必須在法治的基礎(chǔ)上進行。

本文作者：譚正航尹珊珊工作單位：吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院

金融是經(jīng)濟發(fā)展的核心和驅(qū)動力，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，在很大程度上依賴于是否能夠獲得公平和必要的金融支持。建立與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相匹配的金融支持體系是促進民族地區(qū)和少數(shù)民族持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國民族地區(qū)金融體系基礎(chǔ)薄弱，并呈現(xiàn)淺化和弱化發(fā)展趨勢，成為制約其經(jīng)濟社會快速發(fā)展的瓶頸問題。面對民族地區(qū)的金融發(fā)展問題，許多學(xué)者從民族地區(qū)金融發(fā)展現(xiàn)狀、深化策略、服務(wù)創(chuàng)新、體制改革、立法完善等進行了多維度探索，以尋求破解對策。但很少有成果從發(fā)展權(quán)視角對此進行研究，更沒有成果提出民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)理論。從發(fā)展權(quán)理論研究民族地區(qū)金融問題及其破解對策，是深刻認(rèn)識到問題產(chǎn)生原因和破解對策的重要路徑。民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)理論的提出，有利于明確國家保障民族地區(qū)金融發(fā)展的責(zé)任，促進民族地區(qū)金融權(quán)利法律保障機制的完善，以消解民族地區(qū)金融發(fā)展存在的問題。

一、民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)提出的理論基礎(chǔ)

(一)發(fā)展權(quán):民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)的母體性權(quán)利

發(fā)展權(quán)被譽為第三代人權(quán)的核心，是人權(quán)理論在現(xiàn)代社會的拓展與新發(fā)展①。1969年，阿爾及利亞正義與和平委員會發(fā)表的《不發(fā)達國家發(fā)展權(quán)利》報告，首次提出了“發(fā)展權(quán)”概念。1970年，塞內(nèi)加爾法學(xué)家凱巴•姆巴耶在斯特拉斯堡國際人權(quán)研究院演講時指出，發(fā)展是所有人的權(quán)利，每個人都具有生存的權(quán)利，并且每個人都有生活得更好的權(quán)利［1］，首次較為深刻地闡述了發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵。1986年，聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》第一條就發(fā)展權(quán)內(nèi)涵作出了全面闡述:“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)?！甭?lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也再次肯定了所有人享有發(fā)展權(quán)。從主體來看，發(fā)展權(quán)不僅是一項個人權(quán)利，也是一定社會群體的集體權(quán)利和一項國家獨立自主發(fā)展的權(quán)利［2］。就一國內(nèi)部來看，保護欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體的發(fā)展權(quán)應(yīng)是其主要內(nèi)容。發(fā)展權(quán)為實現(xiàn)個體、團體和國家的公平與共同發(fā)展提供了重要理論武器。改革開放以來，我國實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，整體經(jīng)濟實力得到顯著增強，但也帶來了區(qū)域發(fā)展不平衡問題。新世紀(jì)初，我國開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，以縮小區(qū)域發(fā)展差距，促進地區(qū)發(fā)展公平。西部問題主要是民族地區(qū)和少數(shù)民族的發(fā)展問題。在以貨幣化、信用化為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟，有效金融機制通過作用于社會資本形成能力而最終傳遞到整個國民經(jīng)濟，推動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展［3］。金融權(quán)利是關(guān)系到民族地區(qū)及其公民生存、發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)利。作為弱勢區(qū)域的民族地區(qū)，其金融權(quán)利更是應(yīng)得到傾斜性的保護。從提高民族地區(qū)整體發(fā)展能力來看，保障其金融發(fā)展權(quán)利是更為關(guān)鍵。從作為集體權(quán)利層面上的發(fā)展權(quán)來看，民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)的提出，符合發(fā)展權(quán)的基本理念和追求目標(biāo)。

(二)實質(zhì)公平:民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)的倫理基礎(chǔ)

本文作者：方小燕工作單位：無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

一、概念梳理：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育的內(nèi)涵及其展開

作為高職院校設(shè)立和發(fā)展極其重要一環(huán)，創(chuàng)業(yè)教育理念自其提出伊始，便以其鮮活的教學(xué)科研價值和富有創(chuàng)造力的教育理念成為教學(xué)、實踐的核心。1998年10月，聯(lián)合國教科文總部在巴黎召開自該組織成立50年以來首次世界高等教育會議，大會發(fā)表的《21世紀(jì)的高等教育：展望與行動世界宣言》明確提出，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)業(yè)技能應(yīng)成為高等教育主要關(guān)心的問題。在大會通過的《高等教育改革和發(fā)展的優(yōu)先行動框架》強調(diào)指出：“高等學(xué)校，必須將創(chuàng)業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)精神作為高等教育的基本目標(biāo)”，要使畢業(yè)生“不僅成為求職者，而且逐漸成為工作崗位的創(chuàng)造者”。在教育學(xué)的發(fā)展歷程上，創(chuàng)業(yè)教育理念是來自西方的舶來之物，注重個體獨立性、提倡學(xué)生主動性、激發(fā)創(chuàng)造能力是催生創(chuàng)業(yè)教育理念的文化要素。在西方教育學(xué)界，除了把實現(xiàn)個體價值作為創(chuàng)業(yè)教育的終極價值目標(biāo)外，學(xué)者還普遍把研究“創(chuàng)業(yè)”視為實現(xiàn)利潤的“直通道”。HowardH.Steven-son認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)是一個人追蹤和捕獲機會的過程，創(chuàng)業(yè)可由發(fā)現(xiàn)機會、戰(zhàn)略導(dǎo)向、致力于機會、資源配置過程、資源控制的概念、管理的概念和回報政策等方面來理解。[1]JeffryA.Timmons則認(rèn)為，“創(chuàng)業(yè)是一種思考、推理和行為方式，這種行為方式是機會驅(qū)動、注重方法和與領(lǐng)導(dǎo)相平衡。創(chuàng)業(yè)導(dǎo)致價值的產(chǎn)生、增加、實現(xiàn)和更新，不只是為所有者，也為所有的參與者和利益相關(guān)者?！盵2]從辭源學(xué)視角考察，《英漢辭海》（王同億主編，1990年）認(rèn)為創(chuàng)業(yè)教育（en-terpriseeducation）是指計劃或設(shè)想，對于干一件事情的計劃或設(shè)想；冒險（事業(yè)）、事業(yè)、工程，尤指艱巨復(fù)雜的或有很大風(fēng)險的事業(yè)；企業(yè)（單位），尤指艱巨復(fù)雜的或有很大風(fēng)險的事業(yè)；企業(yè)（單位），尤指商業(yè)組織，小型獨立企業(yè)；有一定目的的活動或活動方式；探索精神，事業(yè)心，進取心，膽量。由此，“enterpriseeducation”有了多種譯法，如“企業(yè)家才能教育”，“事業(yè)心、進取心教育”、“開拓精神與技能教育”等等。綜合上述分析，從高職院校教學(xué)和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)實踐角度出發(fā)，我們認(rèn)為，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育是以培養(yǎng)創(chuàng)新精神和創(chuàng)造能力為基本價值取向的教育形態(tài)，旨在培養(yǎng)創(chuàng)造性人才，是素質(zhì)教育在現(xiàn)代社會的縱深拓展。其內(nèi)涵包含開展關(guān)于大學(xué)生從事商業(yè)活動的教育，以及在大學(xué)生從事創(chuàng)業(yè)類活動中所伴生的開拓創(chuàng)新的技能、方法以及進取精神等心理品質(zhì)的教育。研究大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育的法律保障機制，就必須圍繞創(chuàng)業(yè)教育的這一核心內(nèi)容展開。

二、創(chuàng)業(yè)教育法律保障機制的現(xiàn)狀分析

作為公民的一項重要經(jīng)濟活動權(quán)利，就業(yè)權(quán)是一種法定權(quán)利，受到憲法的保障。創(chuàng)業(yè)是就業(yè)權(quán)的潛在前提，是就業(yè)權(quán)權(quán)利形態(tài)得以延伸和舒展的前置性條件。特別是在就業(yè)壓力持續(xù)加大的社會環(huán)境中，通過政策層面和法律層面的努力，加大扶持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)。目前，從現(xiàn)有政策和相關(guān)法律規(guī)定來看，采取鼓勵大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的措施主要集中在幾個方面。1.減免規(guī)費類根據(jù)政策規(guī)定，凡高校畢業(yè)生從事個體經(jīng)營的，除國家限制的行業(yè)外，自工商部門批準(zhǔn)其經(jīng)營之日起1年內(nèi)免交登記類和管理類的各項行政事業(yè)性收費；畢業(yè)兩年以內(nèi)的普通高校畢業(yè)生，凡從事個體經(jīng)營的，自其在工商部門首次注冊登記之日起三年內(nèi)免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費。如福建省規(guī)定“凡高校畢業(yè)生從事個體經(jīng)營的，自工商部門批準(zhǔn)其經(jīng)營之日起1年內(nèi)免交稅務(wù)登記證工本費?！薄胺哺咝．厴I(yè)生（畢業(yè)后兩年內(nèi)）申請從事個體經(jīng)營或申辦私營企業(yè)的，可通過各級工商部門注冊大廳綠色通道”優(yōu)先登記注冊。2.簡化手續(xù)類鼓勵和支持大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)，簡化工商和稅收部門的審批手續(xù)；高校畢業(yè)生從事個體經(jīng)營和創(chuàng)辦企業(yè)的，任何部門不得在法律、行政法規(guī)之外設(shè)置其他登記類前置性審批條件。3.服務(wù)保障類各地人事部門所屬的人才中介機構(gòu)免費為自主創(chuàng)業(yè)畢業(yè)生保管人事檔案。如重慶市對自謀職業(yè)的畢業(yè)生，根據(jù)本人意愿，可將戶口和人事檔案暫存就讀學(xué)校2年，或由重慶市大中專畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)中心存管2年，存管期間免收檔案管理費。4.政策優(yōu)惠類大學(xué)畢業(yè)生在畢業(yè)后兩年內(nèi)自主創(chuàng)業(yè)，到創(chuàng)業(yè)實體所在地的工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照，注冊資本在50萬元以下的，允許分期到位，首期到位資金不低于注冊資本的10％。經(jīng)稅務(wù)部門批準(zhǔn)，大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)辦咨詢業(yè)、信息業(yè)、技術(shù)服務(wù)業(yè)的企業(yè)，免征企業(yè)所得稅2年；創(chuàng)辦從事公用事業(yè)、商業(yè)、對外貿(mào)易業(yè)、旅游業(yè)等企業(yè)，免征企業(yè)所得稅1年。提供小額擔(dān)保貸款支持。5.行政指導(dǎo)類強化高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，并保障大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)益。強化高校對大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)教育，發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)的功能，為創(chuàng)業(yè)大學(xué)生提供政策咨詢、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款等服務(wù)。如上海市設(shè)立了專門針對應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)中心，免費為大學(xué)生提供項目風(fēng)險評估和指導(dǎo)，幫助大學(xué)生更好地把握市場機會。對自主創(chuàng)業(yè)資金不足的大學(xué)畢業(yè)生，可申請不超過5萬元的小額擔(dān)保貸款，貸款期限為2年，由政府財政貼息，并由政府投資設(shè)立的小額貸款擔(dān)?；鸾o予提供擔(dān)保。綜覽目前關(guān)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)規(guī)定，存在的問題主要集中在政策原則性較強可操作性較差與立法保護不足兩個方面。根據(jù)目前相關(guān)政策規(guī)定，國家明確提出要簡化大學(xué)生創(chuàng)業(yè)程序，并給予行政性收費減免。但大學(xué)生創(chuàng)業(yè)流程中需要與國家行政機關(guān)發(fā)生法律關(guān)系的程序繁雜，究竟簡化哪些程序，何種程序是法定程序不能簡化的，在政策中都沒有做詳細(xì)規(guī)定。再如，國家要求地方各級政府對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供財政補貼、稅收優(yōu)惠支持，但是否要對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項目及其收益性、風(fēng)險性進行評估卻沒有劃定具體門檻，也沒有提出補貼標(biāo)準(zhǔn)。一般僅作“對有創(chuàng)業(yè)愿望的高校畢業(yè)生到定點培訓(xùn)機構(gòu)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的，按照一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼?！毕囝愃频那闆r還體現(xiàn)在為高校畢業(yè)生提供創(chuàng)業(yè)小額貸款和擔(dān)保的數(shù)額、條件上。再從立法層面分析，立法上的付諸實施缺失使得創(chuàng)業(yè)教育在發(fā)展過程中失去了強勁的制度推動力。目前，我國與促進大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的法律、法規(guī)和規(guī)定主要有，《就業(yè)促進法》、《中小企業(yè)促進法》、《高等教育法》、《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》，我國還沒有一部針對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育的法律。必須要注意到的是，隨著全球經(jīng)濟一體化，失業(yè)正成為高速運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代社會所無法徹底根治的一種頑癥，也成為影響和諧社會的不穩(wěn)定因素，并挑戰(zhàn)著文明社會衍生的就業(yè)權(quán)。在人類已然步入風(fēng)險社會的當(dāng)下，創(chuàng)業(yè)教育在后工業(yè)社會承擔(dān)的重要責(zé)任還體現(xiàn)在最大限度地規(guī)避風(fēng)險社會失業(yè)頑癥的沖擊與挑戰(zhàn)，把處于風(fēng)險社會之中的人們帶離“文明的火山口”。[3]

三、創(chuàng)業(yè)教育法律保護機制的構(gòu)建

本文作者：李棽工作單位：河南工業(yè)大學(xué)

糧食是關(guān)系民生的重要和特殊的商品，對于有13億人的中國來講糧食問題關(guān)系著全球發(fā)展和安全?？鬃诱f，“足食，足兵，民信之矣。”在未來，中國必須堅持糧食自給，這是基于國情的要求，也是確保發(fā)展的一個重要原則。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)連年增長。黨的十七屆三中全會提出，促進國家糧食儲備區(qū)和核心區(qū)建設(shè)，在全國建立13個糧食核心產(chǎn)區(qū)，是我國進行的一項重要的糧食安全保障制度。圍繞糧食核心區(qū)建設(shè)，有一系列亟待思考和用法律手段解決的問題，試圖對這些問題構(gòu)建法律解決、保障機制。

一、糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)法律保障的必要性

1.用法律手段保護糧食核心區(qū)建設(shè)是保障糧食安全的內(nèi)在需求由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，人口增長和人民生活水平的提高，人們對糧食的需求是呈剛性的增長的。為了適應(yīng)這種剛性需求的增長，國家要出臺相應(yīng)的政策，進行糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)的劃定，以保障糧食安全。國家通過糧食核心區(qū)的建設(shè)試圖解決耕地減少、水資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、種糧效益偏低、主產(chǎn)區(qū)財政狀況緊張等問題，但為了使這一政策具有強制性，需要用相關(guān)的法律保障。

2.糧食核心區(qū)建設(shè)必須用制度保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的種糧積極性一般核心區(qū)農(nóng)民工資性收入增長相對緩慢，還不能取代家庭經(jīng)營收入在農(nóng)民收入中的主體地位，要大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，尤其要加速發(fā)展農(nóng)戶家庭經(jīng)營中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加核心區(qū)農(nóng)民的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入。主銷區(qū)農(nóng)民的兼業(yè)數(shù)量和規(guī)模大于核心區(qū)農(nóng)民，而且這種差距正在逐年擴大。我國從21世紀(jì)初相繼出臺了種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等補貼措施，逐漸形成了綜合性收入補貼和生產(chǎn)性專項補貼相結(jié)合的糧食補貼政策體系，但沒有上升為法律層面，用制度保護糧食核心區(qū)農(nóng)民的利益。3.加大糧食核心區(qū)投入，必須有法律保障優(yōu)化核心區(qū)的資源配置，一方面要增加財政對核心區(qū)的投入，同時改革和創(chuàng)新核心區(qū)農(nóng)村金融信貸體制，改變農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展資金嚴(yán)重不足的局面。4.實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須依法建設(shè)糧食核心區(qū)糧食核心區(qū)建設(shè)必然會對城鄉(xiāng)一體化進程、農(nóng)村綜合配套改革產(chǎn)生積極影響，以工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，建立促進核心區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的機制，提高核心區(qū)城市化水平，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。將其活動建立的法律和理性的基礎(chǔ)平臺上，使其能夠真正獨立自主地為農(nóng)民利益發(fā)揮作用，故糧食核心區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程都需要制度作為保障。

二、糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)存在的法律保障不足

【摘要】伴隨著新中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民作為當(dāng)前社會的主要人群之一，逐漸受到了社會的廣泛關(guān)注。但是雖然當(dāng)前農(nóng)民自身經(jīng)濟收益得到了相應(yīng)的提升，其自身的金融權(quán)益等并沒有得到顯著的提升。主要表現(xiàn)為農(nóng)民自身貸款權(quán)利、農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險權(quán)和金融合作權(quán)并沒有得到有效地保障，需要通過建立相關(guān)的規(guī)章制度，進一步實現(xiàn)金融資源配置公平化、完善普惠型農(nóng)村金融服務(wù)體系以及農(nóng)村信用擔(dān)保機制，促進農(nóng)民自身金融權(quán)益得到有效保障。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民；金融權(quán)益；保障機制

1農(nóng)民金融權(quán)利概念及內(nèi)容

1.1農(nóng)民金融權(quán)利概念

在我國，農(nóng)民作為一類社會群體，與其他社會群體享有著相同的權(quán)利。但是，在中國的發(fā)展過程當(dāng)中，出現(xiàn)了公務(wù)員、工人以及知識分子等不同的職業(yè)和身份，農(nóng)民作為一種社會身份，在社會中一直處于弱勢的地位。在憲法第111條中規(guī)定了農(nóng)村與城鎮(zhèn)實行居民分治，此類根據(jù)戶籍而區(qū)分的分治制度，導(dǎo)致居民自身的權(quán)利具有一定的身份性，并且在法律上也成為了弱勢群體。關(guān)于金融權(quán)利的相關(guān)研究中，當(dāng)前主流的觀點認(rèn)為金融權(quán)利是一種人權(quán)，就如同人們在衣食住行上所享有的權(quán)利一樣。因此，學(xué)者專家對于農(nóng)民金融的概念界定中，認(rèn)為農(nóng)民金融權(quán)利是一種理應(yīng)歸屬于農(nóng)民的基本權(quán)利，也是農(nóng)民應(yīng)該享有的一種基本人權(quán)。該權(quán)利具有無差別和綜合性，對于農(nóng)民自身的生存和發(fā)展均具有重要的影響。此外，關(guān)于農(nóng)民金融權(quán)利的進一步研究當(dāng)中，一些觀點認(rèn)為，農(nóng)民自身的金融權(quán)利是現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合的產(chǎn)物，是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中逐步形成的一種具有主體特定性、新型的人權(quán)，該金融權(quán)利是農(nóng)民群體在自由意志之下，通過自由行為便可以實現(xiàn)的一種金融利益。另一方面，關(guān)于農(nóng)民金融權(quán)利的相關(guān)研究認(rèn)為，農(nóng)民通過儲蓄的方式將自身通過勞動所獲得的報酬存儲到金融機構(gòu)，便會享有儲蓄存款的相關(guān)金融權(quán)利；同理，以入股的方式將當(dāng)前的儲蓄進行使用，則農(nóng)民應(yīng)該享有金融合作的權(quán)利[1]。綜上所述，可以認(rèn)為農(nóng)民金融權(quán)利屬于農(nóng)民自身的一項基本人權(quán)，但是在進行相關(guān)研究當(dāng)中，應(yīng)該將其放置到大金融的背景之下進行討論和理解。根據(jù)農(nóng)民自身特殊的身份，可以將農(nóng)民金融權(quán)利定義為：農(nóng)民在進行金融活動中所享有的，以實現(xiàn)自身金融利益為內(nèi)容和主要目的，關(guān)乎于農(nóng)民自身生存和發(fā)展的一項具有綜合性的人權(quán)。由于在我國經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中，城鄉(xiāng)二元化的差異越來越顯著，農(nóng)民作為當(dāng)前社會中最大的弱勢群體，因此此類權(quán)利具有主體的特殊性。此外，根據(jù)社會公平正義的相關(guān)理論，農(nóng)民金融權(quán)利對于農(nóng)民自身生存和發(fā)展就較高的影響力，因此該權(quán)利的公平性也就顯得尤為重要。

1.2農(nóng)民金融權(quán)利內(nèi)容

本文作者：張燕陳勝工作單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

“包容性增長”理念包含于“十二五”規(guī)劃許多重要內(nèi)容里，所謂“包容性增長”，尋求的應(yīng)是社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟增長相對立。農(nóng)村環(huán)境保護是“包容性增長”理念一個元素的體現(xiàn)，是指防治農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保障農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動的總稱，而改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，進一步加強農(nóng)村環(huán)境保護，則是從本質(zhì)上解決“三農(nóng)”問題，是促進和保障民生的客觀需要，是構(gòu)建生態(tài)文明的必然要求，也是實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村宏偉目標(biāo)的根本保證。然而中國農(nóng)村環(huán)境污染極其普遍，和城市環(huán)境治理投入相比，對于農(nóng)村則微乎其微。農(nóng)村環(huán)境保護資金的匱乏，已成為制約中國農(nóng)村環(huán)境防治的一大“瓶頸”，這與“包容性增長”理念融入農(nóng)村環(huán)境保護的大背景極不相符。

1環(huán)境保護投融資內(nèi)涵

1．1環(huán)境保護投融資概念環(huán)境保護投資是指投資主體從社會的各種積累資金及補償資金中，拿出一定的數(shù)量用于防治環(huán)境污染、維護生態(tài)平衡及與其相關(guān)活動的各種經(jīng)濟行為，致力于促進經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的投資。環(huán)境保護投資是表征一個國家環(huán)境保護力度的重要指標(biāo)，是一個多層次和動態(tài)的概念，它既表現(xiàn)為靜態(tài)費用的支出，也表現(xiàn)為動態(tài)的投入產(chǎn)出;不僅包含投資目的，而且還包含投資主體、投資投入、投資產(chǎn)出和投資動向等諸多要素。而環(huán)境保護融資則是指投資主體(主要是政府)為進行環(huán)境保護投資或其他環(huán)境保護活動，向社會各界籌措資金的行為。總而言之，環(huán)境保護投融資是經(jīng)濟社會經(jīng)過初期快速擴張后在面對新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點予以解決的金融資源配置，其本質(zhì)是各有關(guān)投資主體為了進行環(huán)境保護投資或其他環(huán)境保護活動而籌集資金的行為，環(huán)境保護融資方式包括公共、私人環(huán)境支出的融資手段?！碍h(huán)境保護投融資”的概念是在很難將“環(huán)境保護投資”和“環(huán)境保護融資”完全區(qū)分的情況下提出的，它是生產(chǎn)資本與借貸資本的良性循環(huán)，體現(xiàn)出從資金籌措、項目建設(shè)與經(jīng)營、資金回收、返還貸款以及資產(chǎn)增(保)值等一系列問題的關(guān)系，表明其不再是傳統(tǒng)體制下環(huán)境保護投資和環(huán)境保護融資彼此互相分離的狀態(tài)，而是一個完整的過程。環(huán)境保護投融資是經(jīng)濟社會經(jīng)過初期快速擴張后在面對新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點予以解決的金融資源配置，在中國總體經(jīng)濟呈現(xiàn)梯度和非均衡發(fā)展的格局下，環(huán)境保護投融資與區(qū)域投融資系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、制度運行效率以及地方政府對環(huán)境污染的有效治理等區(qū)域因素密切相關(guān)。環(huán)保投融資能力將成為落實科學(xué)發(fā)展觀、滿足全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略對環(huán)保要求的重要影響因素，因此加大環(huán)境保護投融資力度是“包容性增長”理念的體現(xiàn)。

1．2中國農(nóng)村環(huán)境保護投融資主要內(nèi)容“環(huán)境保護投資”的概念可以分為狹義和廣義兩種。狹義的環(huán)境保護投資包括:一是污染治理投資，包括新建項目防治污染的投資、老工業(yè)污染源治理的投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)社會設(shè)施建設(shè)的投資;二是污染治理設(shè)施的運營費用。廣義的環(huán)保投資包括:一是污染治理投資;二是污染治理設(shè)施的運營費用;三是保護自然資源和生態(tài)平衡的投資。目前，國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑就是以狹義的環(huán)境保護投資中的污染治理投資為統(tǒng)計指標(biāo)。農(nóng)村環(huán)境保護投融資是環(huán)境保護的一個重要部分，涉及內(nèi)容很廣，不僅包括農(nóng)村生活、生產(chǎn)污染治理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染的防治，也包括污染治理設(shè)備的技術(shù)服務(wù)與咨詢，還包括與農(nóng)村環(huán)保有關(guān)的科學(xué)研究等。這些都需要大量的資金支持，而國家對此重視程度不高，環(huán)境保護投融資政策天平嚴(yán)重偏向城市，加之系統(tǒng)考察農(nóng)村環(huán)境問題的作用機制，資本短缺和融資渠道單一是產(chǎn)生農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題最重要的經(jīng)濟原因。一方面，農(nóng)村環(huán)境保護主要依靠政府直接投資的方式不能滿足現(xiàn)實的需要;另一方面，由于農(nóng)村環(huán)境保護是環(huán)境保護的一個環(huán)節(jié)，也具有典型的公共性、外部性以及一次性投入資金量大、建設(shè)周期長和收益見效慢的投資特點，都較大地抑制了企業(yè)和公眾投資者的積極性，導(dǎo)致市場在農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的失靈。在這樣的情況下，基于“包容性增長”這個大背景，就必然要求創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護投融資機制，必須轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的思維模式和職能，積極引導(dǎo)與激勵市場機制發(fā)揮有效作用，從而促進農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2中國農(nóng)村環(huán)境保護投融資法律保障機制

一、公共文化服務(wù)體系內(nèi)涵和特征

公共文化服務(wù)體系則是指為了滿足社會公眾的文化需求，由政府作為主要力量所舉辦的非營利性的公共文化服務(wù)的制度和系統(tǒng)的總和。由此可見，公共文化服務(wù)體系在內(nèi)容上需要包含幾個要素：可行的政策和制度建構(gòu)；公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；豐富多彩的公共文化產(chǎn)品；經(jīng)驗豐富的梯隊專業(yè)人才；足夠的資金支持。隨著“公共文化服務(wù)”的發(fā)展變化，現(xiàn)在公共文化服務(wù)體系在功能和屬性上也表現(xiàn)出自身的特點。一是共享性，所有提供的公共文化產(chǎn)品及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施必須為每一個公眾共同享有，能夠獲得同等的服務(wù)；二是基礎(chǔ)性，即公共文化產(chǎn)品僅僅是滿足公眾對于文化需求的最低要求，如果需要更高層次的文化需求，公眾只能向市場文化進行消費；三是公益性，政府所提供的公共文化產(chǎn)品均不以贏利為目的；四是便捷性，即公共文化服務(wù)產(chǎn)品在時間和空間上要能夠為公眾所易于獲得。

二、公共文化服務(wù)體系存在的問題

在我國，正式提出“公共文化服務(wù)體系”建設(shè)時間并不長，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對于如何更好地建設(shè)公共文化服務(wù)也都處在不斷地摸索之中，因此在建設(shè)過程中不免存在著許多問題。

（一）公共文化服務(wù)法律法規(guī)不健全

當(dāng)前我國關(guān)于公共文化服務(wù)方面并沒有專門的統(tǒng)一立法，只是在相關(guān)法律中有一些關(guān)于公共文化服務(wù)的條款，或者是位階較低的法規(guī)、規(guī)章中有相關(guān)規(guī)定。前者比如《文物保護法》中規(guī)定政府有職責(zé)保護文物，并且提供設(shè)施進行展覽以供公眾欣賞；后者如文化部頒布實施的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》、國務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》等。應(yīng)該說，《文物保護法》是我國目前文化領(lǐng)域效力層級最高的法律，但是該法的內(nèi)容主要著重點在于對文物的保護，更多的涉及到行政機關(guān)的審批和監(jiān)管，真正規(guī)定將文物作為公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給公眾的條文并不多，比較典型的就只有第40條第1款“：文物收藏單位應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮館藏文物的作用，通過舉辦展覽、科學(xué)研究等活動，加強對中華民族優(yōu)秀的歷史文化和革命傳統(tǒng)的宣傳教育?！彪S后的第2款則又是關(guān)于文物收藏單位舉辦展覽應(yīng)該如何報行政機關(guān)審批的規(guī)定，可見這樣的規(guī)定，其著重點還是在于行政機關(guān)的監(jiān)管，而非公共文化服務(wù)產(chǎn)品的提供。單純依靠如此孤立的條文，而缺乏相關(guān)配套保障措施的法律規(guī)定是難以支持公共文化服務(wù)體系的建設(shè)。相反，位階較低的《公共文化體育設(shè)施條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》的法規(guī)規(guī)章對于公共文化服務(wù)所需的各項要素規(guī)定較為完善，但是由于效力較低，覆蓋范圍有限，難以發(fā)揮足夠的作用。因此，目前我國關(guān)于公共文化服務(wù)法律建設(shè)還是比較滯后，與當(dāng)前我國正在積極發(fā)展公共文化產(chǎn)品無法相適應(yīng)。尤其是，無論是法律，還是法規(guī)規(guī)章，規(guī)定內(nèi)容的側(cè)重點更多地是硬件設(shè)施的建設(shè)和保護，對于如何鼓勵各方力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)仍然處于法律空白地帶。然而，能否激勵各方力量共同參與公共文化服務(wù)建設(shè)對于該項工作的成效有著至關(guān)重要的作用。

本文作者：廣州高新區(qū)政策研究室工作單位：鐘梓堅

一、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運營狀況

2006年3月起實施的(創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由此正式拉開了序幕。2007年7月,國家級的“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式亮相,并公布2007年投資預(yù)算為1億元。各類創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金出臺不久,我國創(chuàng)業(yè)資本規(guī)模與投資總t呈現(xiàn)井噴式增長。2007年,共有109家創(chuàng)業(yè)投資公司擴資或驀集新的基金,籌資金額達89338億元,是2000年新籌集資金額的4倍以上。在本土創(chuàng)業(yè)資金中,來自于政府資金的比例由2006年的74%提高至34.57%。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿作用已初顯成效。

二、調(diào)整創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的法律制度及存在的問題

從國際經(jīng)驗看,美國、以色列等國家創(chuàng)業(yè)投資業(yè)之所以發(fā)展迅速,一條很寶貴的經(jīng)驗就是通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用,有效地引導(dǎo)民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資這種高風(fēng)險領(lǐng)域。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,是指一種主要由財政出資設(shè)立的,不以盈利為目的,旨在引導(dǎo)社會資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的政策性基金。當(dāng)前,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已為各級各地政府所普遍推行,并取得了初步的示范效應(yīng),但鑒于這種模式仍然存在著不少法律制度障2007年7月,財政部、科技部聯(lián)合制定的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法),成為了目前國內(nèi)規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的主要法律政策。而在地方層面,北京、天津等各級地方政府紛紛出臺關(guān)于本地區(qū)引導(dǎo)基金管理的規(guī)范性文件,從而形成了不同層級、各具特色的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金法律體系。盡管各級政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金熱情甚高,但一些引導(dǎo)基金的設(shè)立與運作卻不夠規(guī)范,出現(xiàn)了包括資金規(guī)模過小、直接從事創(chuàng)業(yè)投資、大部分投向成長期和成熟期的企業(yè)等問題。究其原因是我國現(xiàn)階段創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金法律制度不健全造成的。國家尚未制定調(diào)整引導(dǎo)基金的法律法規(guī),引導(dǎo)基金內(nèi)涵、基本原則、設(shè)立程序、組織形式、投資對象、政府作為發(fā)起人的權(quán)利義務(wù)、受托機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)、收益分配、監(jiān)督管理等問題都沒有予以明確。科技部的引導(dǎo)基金管理辦法屬于國家部委制定的規(guī)范性文件,法律效力層級較低,對地方引導(dǎo)基金只具有示范性而不具有約束性。而各地出臺的地方性引導(dǎo)基金管理規(guī)定又存在較大差異,直接影響了引導(dǎo)基金的運行效果。總之,這種立法滯后的狀況嚴(yán)重束縛了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的示范與引導(dǎo)效應(yīng),制約了我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的運作和發(fā)展。

三、完善我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金法律保障機制的基本構(gòu)想

本文作者：張娜工作單位：曲阜師范大學(xué)法學(xué)院

國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司2007年全國人口變動情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋戎剡_到8.1%，[1]國際上通常把60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%作為人口老齡化的起點。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，我國已進入老齡化社會。2009年末，全國總?cè)丝跒?33474萬人，農(nóng)村占53.4%，而60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農(nóng)村。[2]農(nóng)村所面臨的養(yǎng)老保障問題十分嚴(yán)峻。而傳統(tǒng)的“土地養(yǎng)老”、“家庭養(yǎng)老”等模式伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化和土地資源的流失已難以為繼，所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立已是一個迫在眉睫的問題。2009年9月，中華人民共和國國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，規(guī)定從2009年起開展新農(nóng)保試點，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個新時期。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險法》，對建立新農(nóng)保制度從法律層面予以確定，但是僅僅明確了新農(nóng)保的基本制度框架，相關(guān)的具體制度內(nèi)容并未在法律層次較高的《社會保險法》中明確規(guī)定，所以，政策的穩(wěn)定性弱，規(guī)范性也就弱，從而還不能算是一種真正成熟的制度安排。缺乏法律保障將會造成各地對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集、運營以及養(yǎng)老金的支出帶有很大的隨意性。因此，我國亟需在總結(jié)試點經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定一部法律層次較高的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，主要在養(yǎng)老保險的籌集機制、支付機制、運營和監(jiān)管機制三個部分為新農(nóng)保的順利推進提供法律保障，用法律的穩(wěn)定性、普遍性、強制性為新農(nóng)保制度的規(guī)范化、科學(xué)化運行保駕護航。

一、新農(nóng)?；I資機制的法律保障

(一)籌集機制改定額繳費制為動態(tài)可調(diào)的比例繳費制《指導(dǎo)意見》規(guī)定，目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次;參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得;地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。這種定額繳費制并不適用當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況，也不能反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的繳費能力、物價、通貨膨脹等因素;另外，目前新農(nóng)保規(guī)定的多繳多得制度意味著參保檔次越高，地方政府補的也越多，地方政府作為一個“理性人”基于利益的考慮，也不愿意增設(shè)繳費檔次，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險金的籌集和基金規(guī)模的擴大，也使得這一制度流于形式。所以，籌集機制建議改為動態(tài)可調(diào)的比例制繳費，以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年的人均純收入作為繳費基數(shù)，設(shè)置2%、4%、6%、8%、10%五個繳費檔次供參保人選擇。因為，第一，農(nóng)民人均純收入指標(biāo)能直接反映農(nóng)民的繳費能力。第二，能形成繳費金額的自動調(diào)節(jié)機制。以山東為例，2009年山東農(nóng)民人均純收入達到6119元，若選擇最低檔次2%繳費，應(yīng)繳納122.38元；2010年山東農(nóng)民人均純收入達到6990元，按最低檔次2%繳費，應(yīng)繳納139.8元。同樣的繳費檔次，隨著收入的提高，繳費金額可以自動調(diào)整，比上年多繳近18元。第三，此繳費模式體現(xiàn)出地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。以上海、甘肅為例來說明。從上表可以看出，2010年位居全國農(nóng)村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肅農(nóng)民人均純收入相差10553元。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)如上海選擇最低檔次的繳費金額為280元，比現(xiàn)行新農(nóng)保最低檔次100元高出180元，也可以選擇最高檔次1398元；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如甘肅可以選擇最低檔次的繳費金額僅69元，比新農(nóng)保最低檔次100元少31元。此模式可以反映地方經(jīng)濟的差異，使不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)的農(nóng)民都可以繳得起養(yǎng)老保險費，從而促進新農(nóng)保制度的推進，盡快實現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)。

(二)新農(nóng)保按照中、東、西部劃分實行不同的財政補貼制度不合理，宜采用量化標(biāo)準(zhǔn)，把全國省市劃分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，實施不同財政補貼，并提高財政補貼力度《指導(dǎo)意見》規(guī)定“中央財政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%;地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”。政策向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜是值得稱道的，但是按中、東、西部地區(qū)區(qū)別中央財政補貼的安排有欠合理之處，因為東部地區(qū)也有經(jīng)濟欠發(fā)達的省市，如屬于東部地區(qū)的江西省、安徽省，如果讓地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%和地方政府對養(yǎng)老金的補貼，對于地方財政來說壓力很大。所以，建議采用一系列量化指標(biāo)，如人均地方財政收入、農(nóng)村人口占全國農(nóng)村人口的比重、各地財政對新農(nóng)保的年補貼數(shù)額占地方財政收入的比重，并對這些指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，把全國分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，從而實行不同的中央財政補貼制度，中央財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補助50%。另外，《指導(dǎo)意見》設(shè)定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，農(nóng)民參保的積極性不高，尤其是中青年農(nóng)民，從而阻礙了新農(nóng)保制度的順利推進，全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)也比較困難。但在農(nóng)民收入不高的現(xiàn)況下，提高個人繳費比例不太現(xiàn)實，為了提高保障水平，只能加大政府補貼力度。發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已相當(dāng)完善，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政府財政投入比例很高。例如，德國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助占繳費比例的70%;法國農(nóng)民的養(yǎng)老保險金占農(nóng)村社會保險預(yù)算的60%;日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼份額在43%以上；[3]而我國的財政供給基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元。2010年，鄧大松、薛惠元對全覆蓋模式新農(nóng)保的補助資金進行了預(yù)測，指出在全覆蓋模式下，中央的財政補助支出金額為535.0838億元，占中央財政收入的1.64%;地方財政按每人30元進行補助，其支出金額為245.1262億元，占全國地方財政收入的0.86%。[4]中央和地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入加在一起僅達到2.5%，距離發(fā)達國家的財政投入還差很遠。2011年7月1日實施的《社會保險法》規(guī)定國家適時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但對提高的幅度、時間、步驟等缺乏規(guī)定，使得工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的力度不夠，影響到中央、地方財政預(yù)算對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的加大投入。筆者建議中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼提升至116元，具體計算如下:2011年全國農(nóng)村居民人均純收入6977元，[5]每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，年660元，只占當(dāng)年農(nóng)村人均純收入的9.4%，這一指標(biāo)遠低于城鎮(zhèn)職工退休金不低于20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率。因此，對于現(xiàn)階段已超過60歲的老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以參照城鎮(zhèn)職工不低于20%的目標(biāo)替代率來計算，國家財政支持的農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)為6977×20%=1395.4元，月收入為1395.4/12=116.3元，所以，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提高到116元，基本是原來的2倍，這部分支出由中央財政負(fù)擔(dān)，在此種補貼制度下，中央政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支出占財政支出的4%，中央財政完全有能力承擔(dān)。以后每年以上一年度全國農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，按照20%的目標(biāo)替代率逐年調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼數(shù)額。而對于地方政府補貼的金額，在地方財政普遍吃緊的情況下可以暫時不提高，但可以隨著經(jīng)濟發(fā)上海甘肅展而逐步提升。

二、新農(nóng)保支付機制的法律保障