導(dǎo)語(yǔ)：預(yù)算法的司法機(jī)制建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：蔣悟真胡明工作單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)人民大學(xué)

一、預(yù)算法可訴性命題的提出與證成

德國(guó)法學(xué)家赫爾曼•坎特洛維奇(HermannKantorowicz)曾提出，法律必須是“被視為可訴的”(consideredjusticiable)，它是規(guī)制人們的外部行為并可以被法院適用于具體程序的社會(huì)規(guī)則的總和。〔1〕法律之所以“被視為可訴的”，主要原因在于制定法律的目的是為了規(guī)范人們的外部行為，既是為了制裁某些外部行為，也是為了保護(hù)一些外部行為，但是徒法不足以自行，法律對(duì)人們外部行為的制裁與保護(hù)無(wú)外乎最終都要借助司法制裁才能實(shí)現(xiàn)。于是現(xiàn)代法律規(guī)范應(yīng)具備“可以被任何人(特別是公民和法人)在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中(特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中)通過爭(zhēng)議解決程序(特別是訴訟程序)加以運(yùn)用的可能性。”〔2〕但令人遺憾的是，目前可訴性理念幾乎是預(yù)算立法的空白，〔3〕這使得預(yù)算法難以進(jìn)入司法訴訟領(lǐng)域，在很大程度上只能被稱作是一份“政治宣言”，而喪失了法律應(yīng)具有的約束性?！?〕預(yù)算法可訴性理念的匱乏，首先應(yīng)歸因于當(dāng)初立法者對(duì)于預(yù)算法能否納入司法適用范疇尚存一些質(zhì)疑，為此必須對(duì)這一命題進(jìn)行證成。第一，預(yù)算決策是屬于代議機(jī)關(guān)的權(quán)力，代議機(jī)關(guān)具有民選機(jī)構(gòu)的政治合法性，以及衡量與調(diào)和預(yù)算支出方面相互對(duì)應(yīng)需求的制度能力。司法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算權(quán)進(jìn)行司法審查很可能將使非選舉的司法官處于否決多數(shù)決定的地位，這種司法裁決表明法官取代了履行預(yù)算支出控制責(zé)任的代議機(jī)關(guān)，很可能將降低預(yù)算支出的合法性，甚至造成對(duì)民主的破壞?！?〕但是，針對(duì)我國(guó)目前的現(xiàn)狀，預(yù)算過程由政府所主導(dǎo)，難以指望通過立法機(jī)關(guān)把強(qiáng)大無(wú)比的行政權(quán)完全束縛住。因此，借助司法機(jī)關(guān)的審查權(quán)力，承認(rèn)法院的適度造法功能，法官就可能在預(yù)算案件的審理過程中總攬全局、權(quán)衡利弊，對(duì)預(yù)算權(quán)的行使進(jìn)行一些嘗試性的規(guī)制以保護(hù)社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而在特定問題上產(chǎn)生制度性效應(yīng)。這種“滴水穿石”式的實(shí)踐，不但不會(huì)降低預(yù)算支出的合法性，反而有助于預(yù)算公共性的提升。〔6〕第二，有學(xué)者將預(yù)算行為定位為一種宏觀調(diào)控行為，而宏觀調(diào)控行為屬于決策行為和國(guó)家行為，不具有可訴性，〔7〕從而推論出預(yù)算行為不具有可訴性?！?〕但是上述對(duì)預(yù)算行為的性質(zhì)定位與邏輯推理都存有較大漏洞，預(yù)算行為雖是一種宏觀調(diào)控行為，但是并不能因此將其與決策行為、國(guó)家行為等同。預(yù)算行為是由一系列行為組成的有機(jī)系統(tǒng)，其大體包括了預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等行為，預(yù)算行為之目的是為了保障能提供使社會(huì)公眾滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)，一般情況下與國(guó)家行為無(wú)涉，更不會(huì)引起政治紛爭(zhēng)，從而具備司法審查的可能性和必要性，所以自然不能游離于可訴性范圍之外?！?〕

二、預(yù)算法的可訴性理念內(nèi)涵及其功能

(一)預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵法的可訴性理念作為法的基本屬性之一，對(duì)于其內(nèi)在機(jī)理的認(rèn)知，必須包括以下兩方面:一方面，可爭(zhēng)訟性，即任何人均可將法作為起訴和辯護(hù)的根據(jù)。因此，法律責(zé)任必須是明確的、確定的規(guī)范，才能成為人們爭(zhēng)訟過程中的標(biāo)準(zhǔn);另一方面，可裁判性(可適用性)，法能否用于裁判并作為法院適用的標(biāo)準(zhǔn)是判斷法有無(wú)生命力、有無(wú)存續(xù)價(jià)值的標(biāo)志?！?0〕簡(jiǎn)言之，法的可訴性理念之內(nèi)涵，主要是為了制裁或規(guī)范法律主體的行為，從而需要不斷激發(fā)司法的保護(hù)作用，這也意味著可訴性將是一個(gè)變化不定的概念，它隨著對(duì)司法作用認(rèn)識(shí)以及它的本質(zhì)和進(jìn)化能力而有所不同?！?1〕考察我國(guó)預(yù)算法實(shí)施的狀況，預(yù)算問責(zé)體系的規(guī)范構(gòu)建仍很欠缺，并且由于司法預(yù)算制度的滯后性致使司法公正面臨著極大挑戰(zhàn)，那么針對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于可訴性理念在預(yù)算法領(lǐng)域的有機(jī)落實(shí)，必須包含預(yù)算法可問責(zé)性與司法預(yù)算的獨(dú)立性雙重要素:1．預(yù)算法的可問責(zé)性從應(yīng)然的法律規(guī)范模式上分析，為增強(qiáng)規(guī)范的約束性，除了授權(quán)性條款外，還應(yīng)有義務(wù)性條款、禁止性條款的規(guī)定，這也是法的可訴性理念實(shí)現(xiàn)的前提。于是預(yù)算法可訴性的構(gòu)建首先必須打牢可問責(zé)性的根基。預(yù)算法的可問責(zé)性根植于公共財(cái)政中最基本的資源使用原則，預(yù)算資源是納稅人對(duì)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行讓渡的結(jié)果，納稅人與政府間形成一種委托關(guān)系，政府的預(yù)算行為也就需服從和滿足于委托人的意志與要求?！?2〕因此，政府作為承擔(dān)提供社會(huì)公共服務(wù)的人，意味著預(yù)算行為不得違背納稅人的需求，否則將被納入預(yù)算問責(zé)的范疇。預(yù)算法可問責(zé)性的實(shí)現(xiàn)，要求對(duì)于預(yù)算主體的僭權(quán)或?yàn)E權(quán)行為，能在預(yù)算法律文本之中準(zhǔn)確的找到對(duì)應(yīng)的問責(zé)規(guī)范，并能依此做出符合司法公正觀念的正確處理。那么對(duì)于預(yù)算立法者而言:一方面應(yīng)盡量減少法律空白，以避免產(chǎn)生無(wú)問責(zé)規(guī)范可循的尷尬;另一方面，在保持條文細(xì)致、精確、一致的基礎(chǔ)上，盡量為法律規(guī)范預(yù)留可伸縮性的空間，使預(yù)算法能從容應(yīng)對(duì)社會(huì)形勢(shì)的變更，避免出現(xiàn)法律僵化的境況。因此，為規(guī)范義務(wù)的履行，需要填補(bǔ)預(yù)算法律責(zé)任規(guī)定的空白，《預(yù)算法》中每一項(xiàng)約束性條款應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任條款，應(yīng)明確每一個(gè)行為主體在違法時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！?3〕以《預(yù)算法修正案(草案)》(二次審議稿)為實(shí)證考察對(duì)象，上述空白主要需要從兩個(gè)維度進(jìn)行填補(bǔ):第一，行政機(jī)關(guān)問責(zé)制的完善。目前關(guān)于行政機(jī)關(guān)問責(zé)制的構(gòu)建，已基本確立以行政處分(見第八十七條———八十九條)與刑事責(zé)任(見第九十條)為基礎(chǔ)的原始問責(zé)架構(gòu)。但是在預(yù)算法的實(shí)施過程中，由于當(dāng)前我國(guó)預(yù)算違法行為已成一種常態(tài)化的現(xiàn)象，〔14〕如何使這些行為真正得到預(yù)算法律規(guī)范的制裁已成為當(dāng)前難以克服的頑疾。對(duì)此必須深入剖析預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵，以期構(gòu)建系統(tǒng)的司法機(jī)制以使問責(zé)規(guī)范切實(shí)實(shí)施。第二，立法機(jī)關(guān)問責(zé)制的完善。在我國(guó)當(dāng)前推行代議制預(yù)算決策的模式下，預(yù)算監(jiān)督主要由人大及其常委會(huì)、人大代表來行使。盡管從某種意義上說，人大代表是人民的代言人，人大及其常委會(huì)的決定也就是人民自己的決定，但人大代表具有“經(jīng)濟(jì)人”的本性，那么立法機(jī)關(guān)的權(quán)力就存在著某種異化的可能。〔15〕因此，需要通過人民制定的憲法來約束立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審議和監(jiān)督行為，立法機(jī)關(guān)一旦在預(yù)算過程中違憲，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的憲法責(zé)任。這樣才能促使代議機(jī)關(guān)真正成為民意表達(dá)的通道，并遏制其異化的可能。2．司法預(yù)算的獨(dú)立性司法獨(dú)立性不僅是司法權(quán)威與司法公正的堅(jiān)實(shí)保障，而且是法的可訴性體系構(gòu)建的基本前提。如果一個(gè)國(guó)家無(wú)法保障司法的獨(dú)立性，即使依照可訴性理念構(gòu)建出具體的司法制度，也無(wú)疑將喪失可訴性理念的初衷價(jià)值。在預(yù)算法領(lǐng)域，當(dāng)前行政主體預(yù)算權(quán)力強(qiáng)大無(wú)比，司法預(yù)算來源于行政機(jī)關(guān)，即使出現(xiàn)預(yù)算違法行為，行政主體也將利用自身的影響力和控制力去干擾司法的運(yùn)行。因此，為保障預(yù)算問責(zé)過程中司法的獨(dú)立性，必須提高司法機(jī)關(guān)預(yù)算的獨(dú)立性，關(guān)于該項(xiàng)改革主要應(yīng)著重于以下幾點(diǎn):第一，司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革。司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革中心是要確保司法機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立的司法預(yù)算編制與執(zhí)行權(quán)，盡可能削弱行政部門對(duì)司法預(yù)算編制和執(zhí)行的影響，同時(shí)還應(yīng)保障財(cái)政部門在預(yù)算過程里的中樞地位。易言之，司法預(yù)算每年應(yīng)由最高法院編制，然后送財(cái)政部匯總，財(cái)政部雖無(wú)權(quán)修改預(yù)算，但可附加書面修改意見，再由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大審批，批準(zhǔn)后國(guó)務(wù)院及其財(cái)政部門需按照既定預(yù)算撥付相應(yīng)款項(xiàng)，最高法院具體負(fù)責(zé)執(zhí)行?！?6〕第二，司法預(yù)算審批的改革。為了實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與司法公正，必須排斥外來干涉，尤其要隔絕地方政府對(duì)司法權(quán)的干擾。司法預(yù)算支出應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，全國(guó)人大負(fù)責(zé)審批司法預(yù)算，全國(guó)人大在信守分權(quán)制衡的原則上應(yīng)尊重和保障司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立履行司法職能。第三，司法預(yù)算監(jiān)督的改革。由于上述改革是確保司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立行使司法預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)，但權(quán)力的行使離不開監(jiān)督，為此需要強(qiáng)化司法內(nèi)部監(jiān)督、人大的監(jiān)督以及審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，來確保司法預(yù)算的合理性與合法性。(二)預(yù)算法可訴性理念的功能《預(yù)算法》的實(shí)施機(jī)制除了依賴于行政機(jī)關(guān)所具有的謙抑性之傾向，以及代議機(jī)關(guān)所承載的民主性之導(dǎo)向，更仰仗于可訴性理念而樹立的司法權(quán)威，預(yù)算法可訴性理念既是維護(hù)法律形式完整性和功能健全性的必備要素，又是促使象征意義上預(yù)算法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵。具體而言，預(yù)算法可訴性理念的功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。按照公共財(cái)政的基本理念，“要求確立納稅者基本權(quán)利，要求廣泛地確保財(cái)政過程中的民主主義。”〔17〕對(duì)于這些要求的實(shí)現(xiàn)，預(yù)算法可訴性理念則為其提供了堅(jiān)實(shí)的保障:當(dāng)納稅人的權(quán)利受到侵害時(shí)，只要社會(huì)主體求助于司法，就應(yīng)享有相應(yīng)地救濟(jì)權(quán)。因此，預(yù)算法可訴性理念體現(xiàn)出保障人權(quán)的價(jià)值和精神，是國(guó)家法律賦予社會(huì)主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，請(qǐng)求法院通過審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利?！?8〕其次，化解社會(huì)矛盾。預(yù)算法的主要功能是為社會(huì)公眾所需的公共產(chǎn)品與服務(wù)提供保障，但預(yù)算資源是有限的，而社會(huì)公眾對(duì)公共資源的需求是無(wú)限的，這種資源有限與需求無(wú)限之間的矛盾，不可避免將犧牲部分公眾需求，甚至造成對(duì)社會(huì)公共利益的損害。如果司法權(quán)對(duì)此束手無(wú)策，上述侵犯將會(huì)常態(tài)化，矛盾將會(huì)積累直至被激發(fā)。在司法權(quán)介入上述矛盾的處理進(jìn)程中，司法機(jī)關(guān)將扮演著一個(gè)重要的調(diào)停角色，通過提供一個(gè)中立而又不失權(quán)威的場(chǎng)所來討論矛盾的解決，必要時(shí)還可采取臨時(shí)措施提供緊急救濟(jì)。司法機(jī)關(guān)的角色定位，有助于社會(huì)公共利益與個(gè)人利益之間尋求平衡。最后，提供利益表達(dá)的渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。在羅爾斯的正義論中，公正實(shí)際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成的一種均衡。而所謂的博弈和均衡，本質(zhì)上就是各種利益的充分而平等的表達(dá)過程，若非如此將不能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入利益多元化時(shí)代，面對(duì)多元的利益表達(dá)，“黨和政府應(yīng)當(dāng)為各個(gè)階層群體提供以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求的制度性平臺(tái)，使多元社會(huì)的各種利益訴求能夠通過公正、規(guī)范、有效的渠道輸入公共決策過程中，供決策者整合和選擇，從而制定出得到社會(huì)普遍認(rèn)可的公共政策?！薄?9〕由此，依照預(yù)算法可訴性理念構(gòu)建司法訴訟平臺(tái)，通過各自充分而平等的利益表達(dá)，不但有利于預(yù)算分配的合理化、合法化，而且有助于社會(huì)公正力量的不斷強(qiáng)大。

三、預(yù)算法的司法審查制度的構(gòu)建

由于權(quán)力擴(kuò)張主義的影響，目前立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力正陷入雙雙失范的險(xiǎn)境，例如行政主體預(yù)算權(quán)力過于強(qiáng)勢(shì)、立法主體預(yù)算監(jiān)督乏力的問題，其解決不僅應(yīng)大力推進(jìn)民主憲政的發(fā)展，更期待司法審查制度的配合。(一)司法審查制度完善的必要性“司法審查”(judicialreview)一般是指法院或司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的審查，主要包括立法與行政行為的審查?！薄?0〕它是現(xiàn)代民主法治國(guó)家普遍設(shè)立的一項(xiàng)重要司法制度，既能對(duì)預(yù)算主體行為進(jìn)行必要的監(jiān)督和制衡，又可以對(duì)政府濫權(quán)、僭權(quán)與侵權(quán)行為予以防范與矯正，這是預(yù)算法可訴性理念內(nèi)涵不可缺少的制度演繹。然而長(zhǎng)期以來，對(duì)抗性憲政文化觀念在我國(guó)還很匱乏，缺少對(duì)可訴性理念的重視，并且缺乏制約政府權(quán)力所需的社會(huì)結(jié)構(gòu)，因而尚未形成真正意義上的憲政保障機(jī)制，忽略了司法審查制度的規(guī)范構(gòu)建。具體而言:第一，司法審查的對(duì)象極為有限，這種有限性主要是由于不當(dāng)?shù)男姓袨楸慌懦谒痉▽彶榈姆秶?，?1〕造成司法審查的機(jī)能嚴(yán)重受損。在行政擴(kuò)張主義的情勢(shì)下，影響公眾權(quán)益的不僅指那些違法的行政行為，也包括因自由裁量權(quán)濫用而造成的不合理行政行為?！耙磺行姓袨槎伎赡苡凶杂刹昧繂栴}”，〔22〕行政主體的預(yù)算行為也概莫能外，那么預(yù)算行為的過程大多關(guān)涉到自由裁量權(quán)的使用問題。因此，倘若行政自由裁量權(quán)的濫用被豁免于司法審查，近乎排除了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與控制，司法審查的職能將無(wú)從施展。第二，我國(guó)推行立法機(jī)關(guān)的審查機(jī)制，法律的合憲性，主要由立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立、改、廢來保證。〔23〕雖然《立法法》的出臺(tái)使有關(guān)機(jī)構(gòu)和公民有權(quán)提出違憲審查的要求或建議，但全國(guó)人大常委會(huì)卻一直在推諉或拖延履行職責(zé)，至今從未行使過憲法審查權(quán)并作出任何一項(xiàng)憲法審查的決定。正源于此，我國(guó)的司法審查制度幾乎處于虛置的狀況，導(dǎo)致一些違憲現(xiàn)象的蔓延和泛濫。例如，當(dāng)前我國(guó)已出現(xiàn)多起預(yù)算被否決的事件，〔24〕預(yù)算被否決意味著政府的嚴(yán)重失職，這屬于政府需承擔(dān)憲法責(zé)任的范疇，但這些事件的處理結(jié)果卻不了了之。因此，為充分樹立預(yù)算法可訴性的權(quán)威，我國(guó)亟待需要對(duì)司法審查機(jī)制進(jìn)行完善。(二)預(yù)算法的司法審查制度構(gòu)建第一，司法審查制度的實(shí)體性構(gòu)建。獨(dú)立的憲政審查制度是憲法的看護(hù)者并成為一個(gè)國(guó)家從憲法文本走向憲政實(shí)踐的必要條件。凡是未建立該制度的國(guó)家，憲法都是“名義性的”或“門面性的”東西，而未能成為“保障性憲法”?！?5〕因而構(gòu)建獨(dú)立的司法審查機(jī)構(gòu)非常重要，但我國(guó)目前由全國(guó)人大及其常委會(huì)來行使憲法審查權(quán)，導(dǎo)致人大及其常委會(huì)需充當(dāng)自我案件的法官，這就違背了司法審查制度設(shè)置的初衷?；趪?guó)情下的考量，設(shè)立一個(gè)類似于德國(guó)的憲法法院，是比較可行的方案(人民是主權(quán)的擁有者，將一項(xiàng)人大不適合承擔(dān)且從未行使過的權(quán)力撤回是對(duì)自身錯(cuò)誤委托決定的改正)。當(dāng)然，消除諸多司法審查機(jī)構(gòu)構(gòu)建的分歧，不可能一勞永逸，我國(guó)司法審查制度的構(gòu)建，應(yīng)先實(shí)現(xiàn)真正司法性的審查制度，再設(shè)置類似憲政院的“憲法委員會(huì)”為階段目標(biāo)，最后以“憲法法院”的設(shè)立為終極目標(biāo)?！?6〕第二，司法審查制度的程序性構(gòu)建。“‘民主的’憲法體現(xiàn)著公民基本權(quán)利和義務(wù)的觀念，并設(shè)立一套司法程序來使權(quán)利請(qǐng)求得以訴諸法律。司法機(jī)構(gòu)的職能是解釋憲法并授權(quán)執(zhí)行其裁決，從實(shí)效上看，它試圖在‘被治理者’的權(quán)利和自由與有效政府的迫切需要之間找到一種微妙的平衡?！薄?7〕為了找到這種平衡，合理的司法程序是保障司法機(jī)構(gòu)職能得以充分發(fā)揮的關(guān)鍵因素。一方面，司法審查范圍的設(shè)定。立法上采用概括式肯定和排除式列舉的方式，即除法律明確列舉排除的情形外，預(yù)算過程中出現(xiàn)的有損于社會(huì)公共利益的行為都應(yīng)納入司法審查的受案范圍，這才是對(duì)預(yù)算法可訴性理念的制度詮釋;另一方面，司法審查標(biāo)準(zhǔn)的確立。為深化預(yù)算法的可訴性理念，需確立合法性審查與合理性審查并行的雙軌式審查標(biāo)準(zhǔn)，才能將預(yù)算執(zhí)行行為真正納入司法審查的范圍。

四、預(yù)算法的公益訴訟制度的構(gòu)建

為緩和實(shí)體性規(guī)則實(shí)施過程中的擺動(dòng)，需要構(gòu)建與預(yù)算法內(nèi)在價(jià)值相契合的程序性規(guī)則作為實(shí)施途徑，而公益訴訟機(jī)制必然是預(yù)算法可訴性理念制度演繹中不可或缺的部分。(一)公益訴訟制度構(gòu)建的必要性預(yù)算法是立足于社會(huì)本位的法律，如果它調(diào)整的社會(huì)關(guān)系遭受侵犯，一般包括個(gè)體權(quán)益和社會(huì)公共利益的雙重?fù)p害。預(yù)算違法行為侵犯客體的雙重性，決定了應(yīng)構(gòu)建特殊的訴訟程序才能適應(yīng)這種形勢(shì)。在傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制下，“私人救濟(jì)和行政訴訟都難對(duì)偏離正確軌道的公共政策予以糾正?！薄?8〕民事訴訟對(duì)于危害社會(huì)公共利益的行為，如果與公民個(gè)體無(wú)直接利害關(guān)系，其原告資格將不被承認(rèn);而行政訴訟將預(yù)算行為視為抽象行政行為，如果這種行為符合絕大多數(shù)人的利益，則不能因其只損害少數(shù)群體的利益而使之被訴，如果其不符合絕大多數(shù)人的利益，也不宜由單個(gè)個(gè)體對(duì)其提起訴訟。因此，一旦預(yù)算主體違背預(yù)算法規(guī)，致使社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制卻只能望洋興嘆。既然傳統(tǒng)訴訟機(jī)制及其價(jià)值取向已難以承載預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵，那么為有效的保護(hù)社會(huì)公共利益，需要設(shè)置一種擁有獨(dú)立價(jià)值取向并能有效保護(hù)納稅者社會(huì)權(quán)益的社會(huì)訴訟機(jī)制———公益訴訟制度，即納稅人權(quán)益受侵害時(shí)擁有向法院提起訴訟的權(quán)利，“承認(rèn)納稅人訴訟的根據(jù)在于，公共資金的違法支出意味著納稅人本可以不被課以相應(yīng)部分的稅金，在每一納稅人被多課稅的意義上，納稅人具有訴之利益?！薄?9〕概言之，通過公益訴訟把訴權(quán)賦予全體社會(huì)公民，既可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的缺陷，又有助于激發(fā)社會(huì)主體預(yù)算監(jiān)督的作用，從而提升預(yù)算監(jiān)督的效能。(二)預(yù)算法可訴性理念下公益訴訟制度的構(gòu)建預(yù)算法中公益訴訟制度的構(gòu)建，關(guān)鍵是要使這種與預(yù)算法內(nèi)在精神相契合的訴訟制度能有效回應(yīng)預(yù)算過程中的現(xiàn)實(shí)問題。具體而言:第一，借助檢察機(jī)關(guān)的力量，促使公眾提起公益訴訟。對(duì)于公益訴訟制度的構(gòu)建，如果僅靠公民個(gè)人直接訴訟，將產(chǎn)生取證較難、訴訟地位不公平以及訴訟成本偏高等問題，因此需要借助外部力量。檢察院是我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從監(jiān)督權(quán)力與能力兩方面都能提供所需的力量，能促使公民的訴權(quán)付諸于司法實(shí)踐并得到保護(hù)。在具體的案件中，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)具體案情在以下三種方式中擇一參與案件:直接以原告身份參與訴訟、以并列當(dāng)事人的身份參與訴訟以及以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份支持起訴。第二，公益訴訟原告主體資格的拓展?！霸嫔暝V的基礎(chǔ)并不在于自己的某種權(quán)利受到侵害或是脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益?！薄?0〕為充分保護(hù)納稅人的基本權(quán)利和利益，公益訴訟制度的構(gòu)建應(yīng)創(chuàng)造性地使用法律，使法律成為一種資源，讓這種資源能鼓勵(lì)公民投身于司法行動(dòng)并改善自身的生活?！耙环N法律制度如果不能保證當(dāng)事人參加到裁判活動(dòng)中來，就會(huì)使裁判的內(nèi)在品質(zhì)受到破壞。”程序的產(chǎn)生與發(fā)展應(yīng)從屬于正義的要求，需發(fā)揮司法的能動(dòng)性，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與，拓寬公益訴訟的啟動(dòng)主體(即原告資格問題)范圍，尤其是讓那些人權(quán)受到侵犯而又難以訴諸于法院的社會(huì)弱勢(shì)群體得到司法救濟(jì)。從理論上而言，考察國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，例如印度的公益訴訟，當(dāng)公共利益受到影響時(shí)，任何個(gè)人都可以提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系?！?2〕而我國(guó)公共預(yù)算領(lǐng)域公益訴訟制度的構(gòu)建也應(yīng)回應(yīng)社會(huì)的需求，放松對(duì)訴訟主體規(guī)則的限制，促使“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，〔33〕以提高訴權(quán)的實(shí)際效用。第三，創(chuàng)設(shè)法院之友制度。法院之友(amicuscuriae)，指在法院審理案件的過程中，不是案件事實(shí)上的當(dāng)事人，但基于對(duì)案件的濃厚興趣和重大利益，以第三方的身份向法院提供與案件有關(guān)的事實(shí)或者適用法律方面的意見……以影響法院判決的一項(xiàng)制度?！?4〕由于現(xiàn)代民主內(nèi)涵的擴(kuò)展，司法獨(dú)立并不意味著司法權(quán)的行使應(yīng)脫離于民主化的色彩?！八痉ㄒ蕾囉诿癖姷男刨嚩妗Ｈ魏嗡痉ǖ墓?，在客觀性與可撤銷性方面的價(jià)值觀，決不能與司法的信任相悖。”〔35〕而“法院之友”制度則有效的契合了民主的精神，因?yàn)椤胺ㄔ褐选庇绊懛ㄔ号袥Q的主要方式是向法院遞交“法院之友”書狀(amicusbrief)，而“法院之友”書狀，特別是一些利益集團(tuán)所遞交的書狀，往往就是社會(huì)現(xiàn)狀中主流價(jià)值觀的體現(xiàn)，是民意的集中反映，如果法院在作出判決之時(shí)，能適當(dāng)援引“法院之友”書狀中的意見，則實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出司法權(quán)行使的民主化精神。筆者認(rèn)為，在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域，引入“法院之友”對(duì)公益訴訟制度的構(gòu)建有特別重要的作用:一方面，預(yù)算行為具有較強(qiáng)的政策性、專業(yè)性，借鑒該領(lǐng)域權(quán)威專家的意見有助于查明案件的真相;另一方面，“法院之友”制度中權(quán)威專家的意見是一股無(wú)形的威懾力量，可以幫助審判法官抵御外部權(quán)力干預(yù)，同時(shí)法官也不可能絕對(duì)地?zé)o視專家意見的存在而試圖作枉法判決。五、簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)我國(guó)的《預(yù)算法》已實(shí)施17個(gè)年頭，但長(zhǎng)期以來卻缺乏對(duì)可訴性理念的重視?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法修正案(草案)》(二次審議稿)對(duì)于可訴性理念認(rèn)知雖有所改善，但司法機(jī)制的規(guī)范構(gòu)建仍必須認(rèn)真厘清可訴性理念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，只有在正確的預(yù)算法可訴性理念的導(dǎo)引下，才會(huì)真正使《預(yù)算法》進(jìn)入司法應(yīng)用領(lǐng)域。預(yù)算法可訴性理念的倡導(dǎo)在于表達(dá)一種法哲學(xué)理念———社會(huì)能動(dòng)主義，一種以達(dá)到社會(huì)正義為目的的司法能動(dòng)主義。當(dāng)然，筆者提倡預(yù)算法的可訴性理念，提出不合規(guī)范的預(yù)算行為需要司法權(quán)的制約，并不是讓司法主體來替代立法主體、行政主體來判斷如何進(jìn)行預(yù)算資源的配置才具有最佳效果，而是基于我國(guó)行政主體的預(yù)算權(quán)保持強(qiáng)勢(shì)、立法主體的預(yù)算權(quán)虛化無(wú)力的現(xiàn)實(shí)，以期通過融入預(yù)算法的可訴性理念，設(shè)立合理性與可操作性兼?zhèn)涞乃痉ㄔV訟機(jī)制，以保障司法主體能有效震懾或制裁不合規(guī)范的預(yù)算行為，從而促使司法主體在預(yù)算監(jiān)督中真正發(fā)揮“最后屏障”的作用。